Cải cách doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam: Bài học kinh nghiệm và định hướng trong tương lai

Cải cách doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam: Bài học kinh nghiệm
và định hướng trong tương lai

Tài liệu cơ sở chuẩn bị cho
Hội nghị cấp cao Nhóm đối tác Tài chính công Việt Nam

1

Tháng 7 năm 2015

1 Tài liệu cơ sở này được ADB xây dựng làm tài liệu nền tảng không chính thức dành cho Hội nghị cấp cao Nhóm đối tác Tài chính

công Việt Nam diễn ra ngày 23 tháng 7 năm 2015. Tài liệu này tổng hợp rất nhiều bài học và kinh nghiệm chủ chốt của các đối tác phát
triển trong quá trình hỗ trợ chương trình cải cách doanh nghiệp nhà nước của Chính phủ Việt Nam, nhấn mạnh một số vấn đề trọng yếu
cho những nỗ lực cải cách trong tương lai. Dù đã rất nỗ lực trong quá trình chuẩn bị tài liệu, song thiếu sót là khó tránh khỏi và hoàn
toàn thuộc trách nhiệm của tác giả. Những quan điểm được nêu ra không phản ánh quan điểm chính thức của Ngân hàng Phát triển
Châu Á (ADB) hay các đối tác phát triển khác. ADB cảm ơn những ý kiến đóng góp của Bộ Tài chính, Ngân hàng thế giới và JICA
cho bản dự thảo trước đây. Mọi câu hỏi và ý kiến có thể được gửi bằng email tới Aaron Batten, Chuyên gia kinh tế tại Việt Nam của
ADB (),

1


2


1. Bối cảnh
Việt Nam đã đạt được mức tăng trưởng ấn tượng từ khi bắt đầu công cuộc đổi
mới nền kinh tế vào cuối thập niên 1980. Mức tăng trưởng kinh tế trung bình hơn 7%
trong giai đoạn 1991 - 2013 đã giúp quốc gia này chuyển mình từ một trong những
nước nghèo nhất châu Á trở thành một quốc gia thu nhập trung bình thấp. Thành tích

tăng trưởng mạnh mẽ của Việt Nam được thúc đẩy bởi nhiều cuộc chuyển đổi cơ cấu
giúp giải phóng các lợi thế cạnh tranh của quốc gia. Hội nhập sâu hơn với nền kinh tế
toàn cầu diễn ra song song với những dịch chuyển căn bản trong định hướng thị
trường và giải phóng nền kinh tế trong nước. Lực lượng lao động đã chuyển từ các
hoạt động truyền thống với năng suất thấp như nông nghiệp sang các hoạt động phức
tạp hơn và có năng suất cao hơn, như sản xuất và dịch vụ.
Tuy nhiên, Việt Nam giờ đây nhận thấy đang đứng trước ngã ba đường về kinh tế.
Khi đạt tới vị thế quốc gia thu nhập trung bình thấp, rất nhiều động lực tăng trưởng
trước đây đã không còn. Sự gia tăng nhanh chóng dân số trong độ tuổi lao động đã bắt
đầu giảm dần; những lợi ích ban đầu của đô thị hóa và quá trình dịch chuyển lao động từ
khu vực nông nghiệp không mấy năng suất sang các nhà máy tạo ra giá trị gia tăng lớn
hơn đang mất đi (McKinsey, 2012). Nền kinh tế giờ đây bị hạn chế bởi khu vực tài chính
dễ biến động, nặng gánh hơn với các khoản nợ xấu ở mức độ không ai biết rõ từ cuộc
khủng hoảng tín dụng năm 2011.2
Mặc dù triển vọng tăng trưởng trong thời gian trung hạn vẫn tương đối sáng sủa,
Việt Nam hiện phải vật lộn với những cuộc cải tổ cơ cấu đầy thách thức về mặt kỹ thuật
và chính trị, vốn cần thiết để gia tăng năng suất lao động và dịch chuyển nền kinh tế sang
một mô hình tăng trưởng mới. Những nỗ lực này sẽ đòi hỏi thực hiện các cải cách phức
tạp và liên quan tới nhau trong toàn bộ nền kinh tế, giúp nâng cao năng lực cạnh tranh
của Việt Nam và khả năng hội nhập vào chuỗi giá trị toàn cầu (ADB, 2015).
Cải cách các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) là một trụ cột chính trong chương
trình cải tổ cơ cấu và tăng năng suất của Chính phủ. Kinh nghiệm quốc tế đã cho thấy
rằng trừ phi mọi doanh nghiệp đều có thể cạnh tranh một cách bình đẳng, còn không
thì năng suất và sức cạnh tranh của nền kinh tế sẽ bị ảnh hưởng (ADB 2012).
Chiến lược Phát triển kinh tế - xã hội của Chính phủ (SEDS), 2010-2020 đã thừa
nhận tầm quan trọng của cải cách doanh nghiệp nhà nước, ưu tiên đẩy nhanh tốc độ tư
nhân hóa và cổ phần hóa. Tuy nhiên, như phác họa trong phần thảo luận dưới đây, mục
2 Trên thực tế, các khoản nợ xấu, cùng với hồ sơ rủi ro của một số bảng cân đối tài chính của ngân hàng, đặc biệt là những ngân hàng
giao dịch với các doanh nghiệp nhà nước hoạt động dàn trải và không có lợi nhuận, đã đặt ra những câu hỏi về tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu
của hệ thống ngân hàng.

3


tiêu này sẽ rất khó đạt được. Quá trình cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước bị cản
trở bởi cơ cấu sở hữu phức tạp, quản lý yếu kém, cũng như các nghĩa vụ nợ và tài chính
không rõ ràng. Hơn nữa, rất nhiều DNNN đang cung cấp các dịch vụ công thiết yếu và
hoạt động trong những ngành nghề có thiên hướng dẫn đến độc quyền tự nhiên hoặc độc
quyền nhóm. Trong những trường hợp này, việc tăng cường hiệu quả của doanh nghiệp
sẽ không chỉ dựa vào cổ phần hóa, mà còn dựa vào các tiêu chuẩn quản trị công ty và
điều tiết toàn diện để nâng cao tính chịu trách nhiệm về kết quả của các doanh nghiệp.
Dù khó khăn, song nhiệm vụ phía trước trong việc cải tổ thành công các DNNN
nhằm giải phóng tiềm năng của khu vực tư nhân, làm động lực cho tăng trưởng và tạo
công ăn việc làm sẽ là hết sức quan trọng trong giai đoạn phát triển kinh tế tiếp theo
của Việt Nam.
2. Tiến trình cải cách DNNN của Việt Nam
Ngay từ khi bắt đầu công cuộc đổi mới, Chính phủ Việt Nam đã nhận ra tầm quan
trọng của việc chuyển đổi vai trò của các DNNN như là yếu tố then chốt để giảm sự chi
phối của khu vực sản xuất nhà nước không hiệu quả, thúc đẩy sự phát triển của khu vực
tư nhân, tạo công ăn việc làm và tăng trưởng kinh tế (ADB 2015).
Trọng tâm của những nỗ lực cải cách ban đầu được tập trung vào cổ phần hóa các
DNNN – chuyển đổi các DNNN thành các công ty cổ phần trách nhiệm hữu hạn. Quá
trình này được khởi động bắt đầu từ năm 1992. Tuy nhiên, hầu hết các DNNN cổ phần
hóa thông qua quy trình này đều là những doanh nghiệp không có lợi nhuận với quy mô
nhỏ, còn các DNNN lớn hơn nắm giữ phần lớn các hoạt động kinh tế và công ăn việc
làm vẫn chưa bị đụng tới (CIEM 2010).
Vào giữa thập niên 1990, Chính phủ đã tìm cách tăng cường cải cách thông qua
sắp xếp lại rất nhiều DNNN lớn thành 17 tổng công ty (tập đoàn kinh tế) báo cáo trực
tiếp tới Thủ tướng Chính phủ (tổng công ty 91), cùng với 77 tổng công ty đặc biệt trực
thuộc các bộ ngành và ủy ban nhân dân cấp tỉnh (tổng công ty 90). Tới năm 2002,

Chính phủ đã thành lập 94 tổng công ty bao gồm 1.605 DNNN thành viên. Xét về mặt
số lượng, các doanh nghiệp này chỉ chiếm 28% tổng số DNNN, song nắm giữ tới 65%
tổng số vốn của các DNNN.
Sau khi tổ chức các DNNN thành các tổng công ty, Chính phủ đã đặt ra một kế
hoạch đầy tham vọng nhằm lặp lại thành công đã được nhận thấy của các Keiretsu của
Nhật Bản hay các Chaebol của Hàn Quốc. Để tăng cường hơn nữa quy mô và thị phần
của các tổng công ty, Nghị định số 101/2009/ND-CP của Chính phủ tháng 11/2009 đã
4


tiến một bước nữa trong quá trình tích tụ doanh nghiệp, bằng cách tạo ra các Tập đoàn
kinh tế nhà nước (SEG). Khái niệm về Tập đoàn kinh tế nhà nước nhằm tập hợp các
DNNN lớn và các Tổng công ty thành các tập đoàn mạnh và gắn kết một cách chiến
lược, có sự chi phối đối với thị trường, có đủ nguồn vốn và chuyên môn cần thiết để
làm động lực cho sự đổi mới trong nước và cạnh tranh với các doanh nghiệp quốc tế
trong môi trường toàn cầu.
Theo thời gian, yếu kém của các Tập đoàn kinh tế nhà nước đã bộc lộ rõ qua việc
không thể tạo ra giá trị cao hơn so với khi còn là các doanh nghiệp riêng rẽ. Hơn nữa,
cơ cấu quản lý phức tạp của các tập đoàn này, cùng với những nhiệm vụ không rõ ràng,
đã dẫn tới sự mở rộng hoạt động sang rất nhiều ngành nghề kinh doanh không phải là
cốt lõi, từ đó càng làm giảm năng lực cạnh tranh thương mại của họ và bộc lộ sự giám
sát yếu kém đối với rất nhiều công ty chi nhánh trực thuộc và đơn vị thành viên (Ngân
hàng thế giới 2012).
Ngày càng có nhiều bằng chứng cho thấy rằng mặc dù các DNNN có xu hướng
hấp thụ một phần rất lớn trong tổng số vốn đầu tư, song đóng góp thực tế của họ vào
GDP và tổng số việc làm là rất đáng thất vọng, và khá thấp so với khối doanh nghiệp tư
nhân (xem Hộp 1 và ADB 2015). Khi các DNNN cạnh tranh với các doanh nghiệp
thuộc khu vực tư, họ cũng thường cạnh tranh dựa trên cơ sở được ưu đãi - khiến cho các
đối thủ cạnh tranh ở khu vực tư khó có thể đầu tư và lớn mạnh (ADB 2012). Bên cạnh
việc được ưu đãi trong tiếp cận vốn, đất đai và các cơ hội mua sắm công, DNNN còn có

thể sử dụng các mối quan hệ chính trị để luồn lách qua môi trường điều tiết phức tạp
của Việt Nam nhằm giành được lợi thế. Trong rất nhiều trường hợp, điều này dẫn tới sự
bất lợi cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ (SME), vốn chiếm tới hơn 95% tổng số doanh
nghiệp và tạo ra 80% số công ăn việc làm (Chính phủ 2011a, Ngân hàng thế giới 2012).
Cuối cùng, kịch bản này dẫn tới sự chỉ trích ngày càng tăng trong nước về cách thức
quản lý và vận hành các DNNN. Để đáp lại, Diễn đàn kinh tế của Quốc hội năm 2011 đã
khuyến nghị về sự cần thiết phải thay đổi cơ bản cách tiếp cận trong cải cách và quản lý
DNNN.3 Khuyến nghị này nhấn mạnh rằng không còn phù hợp để coi các DNNN là
nền tảng cho phát triển kinh tế và công nghiệp, và rằng tái cơ cấu DNNN là ưu tiên
hàng đầu của Chính phủ trong Chiến lược Phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 –
2020.
Chiến lược Phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 và Kế hoạch Phát triển kinh tế xã hội 2011-2015 sau đó đã tìm cách để định hướng các nhà hoạch định chính sách về
3 Nêu trong Nghị quyết của Quốc hội số 10/2011/QH13.

5


một cách tiếp cận mới nhằm làm giảm sự méo mó của nền kinh tế và các chi phí tài
chính tạo ra bởi các DNNN. Những chiến lược này tiếp tục nhấn mạnh tầm quan trọng
của việc giảm số lượng và vốn nhà nước đầu tư vào các DNNN thông qua cổ phần hóa.
Các chiến lược này cũng bắt đầu nhấn mạnh tầm quan trọng của việc quản trị tập đoàn
đối với DNNN và nhu cầu sửa đổi khung pháp lý để tăng tính minh bạch và chất lượng
của đầu tư công thông qua các DNNN tham gia cung cấp các dịch vụ công thiết yếu.
Để hỗ trợ cho các chiến lược này, Chính phủ đã ban hành một loạt các biện pháp
chính sách cụ thể.4 Đặc biệt, Quyết định 929 của Thủ tướng Chính phủ bắt buộc các
tổng công ty và tập đoàn kinh tế nhà nước phải xây dựng kế hoạch tái cơ cấu chi tiết,
dựa trên yêu cầu về cơ cấu kinh tế và sản xuất hợp lý hơn, tập trung vào ngành nghề
kinh doanh then chốt của các doanh nghiệp này và giới hạn bản thân trong việc cung cấp
sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội và quốc phòng, an ninh. Đồng thời, các
DNNN được yêu cầu xây dựng các kế hoạch chi tiết nhằm tăng tỷ suất lợi nhuận trên

vốn chủ sở hữu thông qua nâng cao năng lực cạnh tranh và sắp xếp lại những hoạt động
không hiệu quả về chi phí.5 Tới năm 2014, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt kế hoạch
tái cơ cấu và cổ phần hóa của 17 tập đoàn kinh tế, và khoảng 50 kế hoạch tái cơ cấu các
tổng công ty đã được các bộ ngành phê duyệt.
Những nỗ lực này đã dẫn tới việc giảm đáng kể số lượng các DNNN trong nền
kinh tế Việt Nam. Từ năm 1999 tới 2013, đã có 3.759 DNNN được cổ phần hóa hoàn
toàn hoặc một phần. Đồng thời, rất nhiều DNNN chưa cổ phần hóa đã có những tiến bộ
đáng kể trong việc rút vốn ra khỏi những hoạt động rủi ro vốn không thuộc ngành nghề
kinh doanh chính của họ, trong khi tăng cường công bố các thông tin tài chính (ADB
2014).
Chính phủ hiện đang theo đuổi những kế hoạch nhằm cổ phần hóa thêm 289 doanh
nghiệp, trong đó - tính tới tháng 6/2015 - đã có 44 doanh nghiệp hoàn thành (gồm 5 tổng
công ty nhà nước và 56 doanh nghiệp), trong khi 127 doanh nghiệp đang trong quá trình
định giá. Nếu đạt được các mục tiêu cải cách hiện thời, tới cuối năm 2016 sẽ còn khoảng
511 doanh nghiệp 100% vốn nhà nước so với 806 doanh nghiệp vào đầu năm 2015.6
4 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ ngày 19/2/2013, nhấn mạnh hơn nữa tầm quan trọng của cải cách DNNN, coi nó là một trong ba
trọng tâm chính của công cuộc tái cơ cấu nền kinh tế trong giai đoạn 2013-2020.
5 Theo quy định mới này, Thủ tướng Chính phủ phân loại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành ba nhóm: (i) doanh nghiệp Nhà nước
nắm giữ 100% vốn điều lệ trong các lĩnh vực độc quyền nhà nước, quốc phòng, an ninh; xuất bản; thuỷ nông; bảo đảm an toàn giao
thông; xổ số kiến thiết; sản xuất, phân phối điện quy mô lớn đa mục tiêu có ý nghĩa đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã hội gắn với quốc
phòng, an ninh; quản lý, khai thác hệ thống kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia, đô thị; các cảng hàng không; cảng biển loại I; in, đúc tiền;
(ii) doanh nghiệp cổ phần hóa mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoạt động trong các ngành, lĩnh vực theo quy định tại Quyết
định số 14/2011/QĐ-TTg ngày 4/3/2011 của Thủ tướng Chính phủ; và (iii) các DNNN hoạt động không hiệu quả và thua lỗ kéo dài.
6 Năm 2000, các DNNN chiếm gần 68% tổng số vốn của nền kinh tế, 55% tài sản cố định (như đất đai), 45% tín dụng ngân hàng,
và 59% việc làm trong khu vực chính thống. Tới năm 2010, tăng trưởng của khu vực tư nhân khiến cho tỷ trọng của DNNN trong

6


3. Những thách thức phải đối mặt khi cải cách DNNN của Việt Nam

Mặc dù đã có nhiều tiến triển và các mục tiêu mới đầy tham vọng đã được đặt ra,
song vẫn còn một số rào cản trong việc phát huy lợi ích toàn diện của công cuộc cải cách
DNNN. Thứ nhất, tiến độ cổ phần hóa các DNNN đã chậm lại đáng kể. Từ năm 2003 tới
2008, Chính phủ đã cổ phần hóa được 2.389 DNNN. Trong khi đó, từ năm 2009 tới
2013, con số này chỉ là 69. Đà giảm sút này được giải thích một phần do “mục tiêu dễ
dàng” của những nỗ lực cải cách trước đây, với những thương vụ bán - hoặc đóng cửa các doanh nghiệp thua lỗ nhỏ không mấy phức tạp. Ngược lại, rất nhiều DNNN còn lại
có quy mô lớn hơn nhiều, với quá trình cổ phần hóa khó khăn hơn do tiến triển chậm
chạp trong việc giải quyết các cơ cấu quản lý và sở hữu phức tạp, cũng như các nghĩa vụ
nợ và tài chính không rõ ràng. Những thách thức này, cùng với các khó khăn liên quan
tới sự minh bạch và quản trị công ty của DNNN nói chung, cũng khiến cho việc tìm
kiếm các nhà đầu tư chiến lược sẵn lòng tham gia các đợt đấu giá cổ phần lần đầu ra
công chúng của DNNN trở nên khó khăn hơn.
Thứ hai, mặc dù đã có hàng nghìn vụ cổ phần hóa diễn ra, song các kế hoạch cải
cách vẫn tiếp tục đặt mục tiêu bán phần vốn thiểu số không nắm quyền kiểm soát trong
các công ty này, với Chính phủ tiếp tục là cổ đông lớn nhất. Theo đó, tới cuối năm 2011,
mặc dù đã qua hơn 20 năm cải cách và cổ phần hóa hàng nghìn DNNN, ước tính chỉ có
khoảng 30% sở hữu nhà nước trong các tổng công ty được chuyển từ Chính phủ sang sở
hữu tư nhân (IMF 2012), trong đó Chính phủ vẫn duy trì vốn chủ sở hữu trung bình
khoảng 57% trong các công ty này. Với việc chỉ thoái vốn một phần, và vẫn duy trì
quyền kiểm soát chủ yếu và thẩm quyền ra quyết định, các đối tác chiến lược ở khu vực
tư chỉ có khả năng rất hạn chế để tái định hình các công ty này thành những doanh
nghiệp có khả năng cạnh tranh toàn cầu.
Thứ ba, mặc dù sở hữu nhà nước đã thu hẹp lại trong các lĩnh vực thương mại của
nền kinh tế, nhưng các kế hoạch của Chính phủ vẫn tiếp tục nhấn mạnh tầm quan trọng
của việc duy trì quyền kiểm soát đối với rất nhiều “ngành nghề chiến lược”, đặc biệt các
ngành nghề liên quan tới cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công ích (như điện, nước,
viễn thông, bưu chính, cảng biển và sân bay). Những ngành nghề này có khuynh hướng
dẫn tới độc quyền tự nhiên và độc quyền nhóm, do vậy trong rất nhiều trường hợp, vai
trò tiếp tục của Chính phủ có thể là cần thiết. Tuy nhiên, cho dù một số các DNNN này
đã được cổ phần hóa một phần, hầu như không doanh nghiệp nào vận hành dựa trên các

điều khoản thương mại nghiêm ngặt với sự độc lập trong quản lý, định hướng lợi nhuận,
tổng số vốn, tài sản cố định, tín dụng ngân hàng và việc làm trong khối doanh nghiệp giảm xuống còn tương ứng là 39, 45, 27,
and 19.

7


hạn định ngân sách chặt chẽ, và chịu trách nhiệm trước kết quả. Những đặc điểm này là
thiết yếu để cải thiện hiệu quả của các DNNN do nó buộc các DNNN phải tự đáp ứng
các chi phí đầu tư và thoái vốn khỏi các hoạt động không khả thi về mặt thương mại
(ADB 2012). Cải thiện hiệu quả hoạt động của DNNN trong những lĩnh vực này sẽ
không chỉ dựa vào cổ phần hóa một phần, mà còn dựa trên việc rà soát toàn diện các
chính sách về cạnh tranh của Chính phủ, giám sát hoạt động điều tiết và các tiêu chuẩn
quản trị công ty để nâng cao khả năng chịu trách nhiệm về kết quả. Thật không may, tiến
triển trên mặt trận này là rất chậm. Theo một nghiên cứu về chất lượng và khả năng cạnh
tranh của cơ sở hạ tầng do Diễn đàn kinh tế thế giới tiến hành năm 2013, Việt Nam xếp
thứ 82 trong tổng số 148 quốc gia, cách khá xa so với các đối thủ cạnh tranh trong khu
vực như Malaixia (đứng thứ 29), Thái Lan (thứ 47), Cộng hòa nhân dân Trung Hoa (thứ
48) và Inđônêxia (thứ 61). Các dịch vụ cơ sở hạ tầng chất lượng kém do các DNNN
cung cấp đã làm gia tăng chi phí của hoạt động kinh doanh, làm giảm đầu tư của khu
vực tư nhân, và làm chệch hướng ngân sách nhà nước khỏi những hoạt động có hiệu quả
cao hơn.
Nhiệm vụ cải cách các DNNN cung cấp dịch vụ công ích càng phức tạp hơn bởi sự
khó khăn trong việc đánh giá hiệu quả của các doanh nghiệp, xét tới việc họ cạnh tranh
trong những nhiệm vụ thường là khá phức tạp. Ví dụ, một số DNNN về cơ sở hạ tầng đã
thu được lợi nhuận đáng kể khi cung cấp các dịch vụ được định giá hợp lý. Nhưng đằng
sau những gì nhìn thấy, thường thì điều này có được với phí tổn của việc tiêu tốn một
lượng lớn các nguồn vốn khan hiếm mà lợi nhuận thu lại là rất chậm, trở thành lực cản
kéo lùi tăng trưởng kinh tế. Tương tự, khả năng sinh lời của một số doanh nghiệp cung
cấp dịch vụ đến từ việc thu hẹp phạm vi, với các dịch vụ cung cấp tập trung chủ yếu ở

những vùng có mật độ dân cư đông và chi phí thấp. Khả năng sinh lời của các DNNN
khác thường bị ảnh hưởng bởi yêu cầu cung cấp dịch cho những khu vực không mang
lại lợi nhuận thương mại. Những hoạt động này, thường được gọi là nhiệm vụ công ích,
bao gồm việc cung cấp dịch vụ dưới mức giá thành hoặc cho người dân tại các vùng sâu
vùng xa, nơi mà dịch vụ thương mại thường không mang lại lợi nhuận. Nếu được xác
định, trao thầu và chi trả một cách đúng đắn, thì việc thực thi các nhiệm vụ công ích này
không được làm giảm khả năng sinh lời của các DNNN. Tuy nhiên, trên thực tế, các
nhiệm vụ công ích ở Việt Nam tiếp tục được áp đặt một cách tùy tiện, hầu như không
tính tới chi phí, và không được chi trả. Kết quả là các DNNN về cơ sở hạ tầng buộc phải
vận hành với những sứ mệnh mâu thuẫn nhau, khiến cho việc quản lý DNNN là rất khó
khăn và các giám đốc doanh nghiệp khó có thể thực thi bổn phận của mình theo một
cách thức có trách nhiệm về tài chính và tăng cường hiệu quả.

8


Hộp 1: Cải cách DNNN Việt Nam: Hiện trạng
Để giải phóng toàn bộ tiềm năng tạo công ăn việc làm
…mặc dù số lượng DNNN đang giảm nhẹ, song khu vực
của doanh nghiệp tư nhân, đòi hỏi tiếp tục giảm tác
DNNN đang hấp thụ một lượng ngày càng tăng của nguồn
động méo mó của DNNN…
vốn khan hiếm trong nền kinh tế Việt Nam
(Số vòng quay tài sản và doanh thu từ thuế theo
nguồn, %)

(Giá trị vốn cố định và đầu tư dài hạn theo loại hình
doanh nghiệp, nghìn tỷ đồng)

Nguồn: Tổng cục Thống kê, niên giám (các năm)

Nguồn: Tổng cục Thống kê, niên giám (các năm)

Dù vậy, DNNN tạo ra mức lợi nhuận thấp lơn so với
khu vực tư nhân, tạo thành lực cản đối với tăng
trưởng kinh tế…

…và với việc trả lương cao hơn, đã thu hút nguồn lao
động có tay nghề cao vốn rất cần thiết ra khỏi các doanh
nghiệp trong nước.

(doanh thu ròng theo % tài sản dài hạn)

(mức lương trung bình của người lao động, triệu đồng)

Nguồn: Tổng cục Thống kê, niên giám (các năm)

Nguồn: Tổng cục Thống kê, niên giám (các năm)

…nhưng quan trọng không kém là gia tăng hiệu quả
hoạt động của các DNNN về cơ sở hạ tầng vốn thuộc
quyền sở hữu của nhà nước

Đạt được các mục tiêu cổ phần hóa đề ra theo kế
hoạch đối với các DNNN thương mại sẽ là một
bước quan trọng để đảo ngược các xu thế này…
.
(Cổ phần hóa DNNN, số vụ)

(Chất lượng của cơ sở hạ tầng, thứ hạng)

Nguồn: Bộ Tài chính

Nguồn: Báo cáo năng lực cạnh tranh toàn cầu, 2014.

9


4. Bài học và những khuyến nghị rút ra từ hoạt động cải cách DNNN trước
đây
Những kinh nghiệm của Việt Nam trong ba thập kỷ vừa qua đã cho thấy rằng
cải cách DNNN thường là một nhiệm vụ phức tạp và gây tranh cãi; quá trình này
đòi hỏi rất nhiều cải cách về luật pháp, các thể chế của chính phủ, chính sách tài
chính và điều tiết, cũng như tái cơ cấu doanh nghiệp theo từng trường hợp cụ thể.
Kinh nghiệm của cả Chính phủ lẫn các đối tác phát triển trong quá trình hỗ trợ cải
cách DNNN trong giai đoạn này đã nêu bật một số bài học quan trọng để giúp đẩy
nhanh tiến độ. Nhìn chung, các bài học này có thể được chia thành hai ưu tiên
chính.
Ưu tiên 1: Gia tăng tốc độ và chiều sâu của hoạt động cổ phần hóa DNNN
tham gia các hoạt động thương mại
Vẫn còn một số lượng đáng kể các DNNN, hoặc các DNNN cổ phần hóa một
phần, cung cấp các dịch vụ công không thiết yếu và hoạt động trong những lĩnh vực
của nền kinh tế nơi mà sự cạnh tranh của khu vực tư nhân có thể dẫn tới hiệu quả
sản xuất cao hơn. Những doanh nghiệp này tạo ra sự méo mó nghiêm trọng đối với
nền kinh tế của Việt Nam, tạo thành lực cản đối với tăng trưởng kinh tế và tạo việc
làm. Giảm sở hữu nhà nước và cho phép tạo ra các công ty mang tính thương mại
hoàn toàn, định hướng bởi thị trường cần phải là ưu tiên trọng tâm của những nỗ
lực cải cách DNNN. Trong khi các chi phí giao dịch (ví dụ như giảm biên chế) cần
phải được quản lý thận trọng, việc thoái toàn bộ vốn nhà nước và bãi bỏ sự kiểm
soát của Chính phủ đối với các công ty này sẽ dẫn tới những thành quả đáng kể về

năng suất, việc làm và tăng trưởng cho nền kinh tế Việt Nam. Do vậy, trọng tâm
mới cần đặt ra không phải là số lượng cổ phần hóa thành công, mà là việc bãi bỏ
quyền kiểm soát và chi phối của nhà nước đối với hoạt động của các công ty và cho
phép các doanh nghiệp tư nhân phát triển mạnh mẽ mà không bị cản trở bởi cạnh
tranh không bình đẳng. Bên cạnh các kế hoạch cải cách hiện thời của Chính phủ,
những hoạt động sau có thể góp phần đạt được mục tiêu này:
i) Hợp lý hóa và đơn giản hóa khung pháp lý. Cải thiện môi trường pháp lý
cho các DNNN từ lâu đã là một trọng tâm then chốt của chương trình cải cách của
Việt Nam, với hàng loạt cải cách về mặt pháp lý được thực thi trong hai thập niên
vừa qua. Xét riêng rẽ, những cải cách này đều nhằm giải quyết những thiếu hụt
pháp lý cụ thể. Tuy nhiên, tần suất và sự đa dạng của các sửa đổi pháp lý đã góp
phần vào sự gia tăng nhanh chóng các luật lệ, nghị định và hướng dẫn mới. Kết quả
là, việc tuân thủ các quy định về DNNN trở nên ngày càng phức tạp hơn, và cảm
giác rằng điều này có thể cản trở những nỗ lực tự cải cách của các DNNN cũng như


khả năng của khu vực tư nhân để có thể hiểu và tham gia vào các hoạt động cổ phần
hóa DNNN tiềm năng. Do vậy, cần có sự hợp nhất rất nhiều luật, nghị định, quyết
định và nghị quyết đang chi phối các doanh nghiệp và DNNN hiện thời.
ii) Tăng cường sự phối hợp về mặt thể chế. Hiện tại, Chính phủ đã thành lập
Ban chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp trực thuộc Văn phòng Chính phủ, do
Phó Thủ tướng làm Trưởng ban với sự tham gia của rất nhiều quan chức cấp cao từ
các bộ ngành liên quan. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, ủy ban này không thể
giải quyết triệt để tình trạng phân tán trách nhiệm hiện thời trong công cuộc cải cách
DNNN. Trong một số trường hợp, các bộ ngành và cơ quan khác nhau soạn thảo các
quy định liên quan tới DNNN trực thuộc một cách độc lập, với sự đóng góp ý kiến
hạn chế từ các bộ ngành và cơ quan liên quan khác. Tăng cường vai trò của Ban chỉ
đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp để bảo đảm giám sát hiệu quả việc xây dựng
và triển khai các quy định liên quan tới DNNN là nhân tố thiết yếu để cải thiện sự
phối hợp liên bộ, vốn rất quan trọng trong quá trình lập pháp và thực thi pháp luật. Để

đạt được điều này, đòi hỏi có sự ủng hộ về mặt chính trị ở cấp cao. Một ưu tiên đặc
biệt quan trọng mà ủy ban cần giải quyết là giảm thời gian cần thiết của quy trình ra
quyết định về cải cách DNNN, ước tính đòi hỏi tới 12 bước và mất trung bình 17
tháng (Ngân hàng thế giới 2014b).
iii) Tăng quyền lợi của các nhà đầu tư chiến lược. Mặc dù Chính phủ gần
đây đã có những động thái để giảm bớt sự hạn chế đối với quyền sở hữu doanh
nghiệp trong nước của nhà đầu tư nước ngoài, song rất nhiều nhà đầu tư tiếp tục nản
lòng bởi những điểm yếu rõ rệt trong quyền của các cổ đông thiểu số. Tăng cường
quyền của các cổ đông có thể là một bước đi quan trọng trong việc thu hút nhiều hơn
các nhà đầu tư có chất lượng cao tham gia các đợt chào bán cổ phiếu lần đầu ra công
chúng (IPO) của DNNN và khuyến khích đầu tư tư nhân lớn hơn vào các DNNN nói
chung. Một biện pháp thiết thực có thể được tiến hành là sửa đổi điều lệ hoạt động
của các DNNN cổ phần hóa để cho phép các nhà đầu tư chiến lược có quyền phủ
quyết đối với một tập hợp các vấn đề đặc biệt đã được xác định trước, bất kể tỷ lệ sở
hữu của họ là bao nhiêu.
iv) Tăng dự phòng cho chi phí tái cơ cấu DNNN. Sự không chắc chắn về quy
mô các khoản nợ của DNNN có nghĩa rằng Chính phủ cần phải dự phòng đủ cho chi
phí tái cơ cấu DNNN. Tuy nhiên, ngân sách hiện nay đang thiếu dự phòng. Chương
trình cải cách DNNN và hỗ trợ quản trị công ty của ADB (SRCGFP) (xem Phụ lục 1)
đã cho thấy rằng khi các kế hoạch cổ phần hóa được xây dựng, các ước tính chi phí
ban đầu thường tăng do các thông lệ kế toán không rõ ràng và sự thiếu minh bạch
ngay từ đầu đã che dấu mức độ thực tế các khoản nợ tích tụ của DNNN. Việc phân


bổ nguồn lực để xác định các khoản nợ của DNNN và tiếp đó là bố trí đủ dự phòng
ngân sách để chi trả cho những phần không thể chuyển giao khi bán doanh nghiệp sẽ
là một bước đi quan trọng để cho phép các kế hoạch cổ phần hóa được triển khai
thuận lợi hơn.
v) Xác định những bên thua thiệt trong cải cách và xây dựng các kế hoạch
giảm nhẹ thiệt hại. Khi quá trình cải cách DNNN diễn ra sâu hơn, và khi các DNNN

không có khả năng cạnh tranh đối mặt với nguy cơ giải thể, có thể sự phản đối cải
cách sẽ gia tăng. Tình huống này có thể được giảm nhẹ nếu các cuộc tham vấn và
thảo luận rộng khắp và thực chất được tổ chức giữa tất cả các bên có liên quan, sao
cho tất cả mọi người đều hiểu được mục tiêu của cải cách và căn nguyên bên trong
của sự thay đổi chính sách. Tiến độ triển khai cải cách cũng có thể bị chậm lại bởi rất
nhiều nguy cơ xã hội và chính trị cần phải được giảm thiểu. Ví dụ, sẽ khó có thể huy
động sự ủng hộ cho công cuộc tái cơ cấu DNNN cho tới tận khi có các chương trình
hỗ trợ và đào tạo lại cho người lao động bị mất việc làm trong quá trình sắp xếp lại
các DNNN.
Ưu tiên 2: Tăng cường tính chịu trách nhiệm và hiệu quả hoạt động của
các DNNN tham gia cung cấp các dịch vụ công ích.
Rất nhiều DNNN về cơ sở hạ tầng hoạt động trong những lĩnh vực có khuynh
hướng dẫn tới độc quyền tự nhiên hoặc độc quyền nhóm. Trong những trường hợp này,
chỉ cổ phần hóa không thôi sẽ không thể dẫn tới cải tiến hiệu quả, trừ phi nó đi kèm với
một chương trình điều tiết, chính sách cạnh tranh, minh bạch tài chính và quản trị công
ty toàn diện. Hơn nữa, ngay cả khi không thể cổ phần hóa, những nỗ lực cải cách vẫn có
thể nhằm vào việc đặt ra mức độ kỷ luật thương mại và chịu trách nhiệm về kết quả cao
hơn cho các công ty này. Bên cạnh các kế hoạch cải cách hiện thời của Chính phủ,
những hoạt động sau có thể góp phần đạt được mục tiêu này:
i) Giảm bớt sự phức tạp và các nhiệm vụ mâu thuẫn nhau của các DNNN
cung cấp dịch vụ. Để cải thiện hiệu quả của hoạt động cung cấp dịch vụ, các
DNNN về cơ sở hạ tầng cần phải có kỷ luật thương mại giống như các công ty tư
nhân. Để đạt được mục tiêu này, các doanh nghiệp sẽ cần phải có các mục tiêu
thương mại rõ ràng làm động cơ để tăng hiệu quả và hiệu suất hoạt động. Mọi
nhiệm vụ công ích (PSO) mà họ được yêu cầu thực hiện song không thể vận hành
dựa trên cơ sở thương mại thuần túy sẽ phải được ủy thác rõ ràng và công bố công
khai. Theo thời gian, các chi phí liên quan của việc thực thi các nhiệm vụ công ích
này sẽ phải được chi trả từ ngân sách nhà nước theo cách thức hoàn toàn minh
bạch. Làm được điều này, có thể buộc các DNNN cung cấp dịch vụ công ích chịu
trách nhiệm toàn bộ đối với hiệu quả tài chính của công ty, với một Ban giám đốc

độc lập theo đuổi mục tiêu thương mại. Điều này là thiết yếu để đặt các DNNN
cung cấp dịch vụ công ích trên nền tảng thương mại cao hơn, trong khi cải thiện sự
minh bạch, tính chịu trách nhiệm, và cuối cùng là chất lượng của dịch vụ được cung
cấp.
ii) Tăng cường các yêu cầu về quản trị và minh bạch tài chính hiện thời.
Chính phủ đã đưa ra một tầm nhìn chính sách rõ ràng về cải thiện quản trị các
DNNN. Luật doanh nghiệp (2014), Luật đầu tư (2014) và Luật quản lý, sử dụng
vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh (2014) đều tăng cường các yêu cầu
về quản trị công ty và báo cáo của các DNNN. Tuy nhiên, trong khi khung pháp lý
về quản trị DNNN đã được cải thiện, việc thực thi những luật mới này là chưa
tương xứng - đặc biệt liên quan tới việc tăng cường tính minh bạch và công khai tài
chính và hoạt động của doanh nghiệp. Ví dụ, các luật mới yêu cầu công bố công
khai các thông tin liên quan tới hoạt động của DNNN trên các website của doanh
nghiệp. Tuy nhiên, cho dù hoạt động báo cáo nội bộ của các DNNN cho các bộ chủ
quản và Bộ Tài chính có thể được cải thiện, song việc công bố công khai vẫn rất
hạn chế (Ngân hàng thế giới 2014b).7 Hơn nữa, mặc dù rất nhiều kế hoạch tái cơ cấu
DNNN đã được phê duyệt, nhưng không có mấy thông tin về quá trình xây dựng các
kế hoạch này cũng như nội dung của chúng được công bố cho công chúng. 8 Tình
trạng thiếu thông tin này làm tăng sự không chắc chắn đối với khu vực tư nhân và
xã hội dân sự. Cải thiện việc công bố thông tin sẽ giúp gia tăng đáng kể sự tin
tưởng của nhà đầu tư và nhận thức của công chúng. Để giải quyết tình trạng này, Bộ
Tài chính sẽ cần phải tăng cường năng lực phân tích và báo cáo về hoạt động của
các DNNN. Các chế tài đối với việc không tuân thủ cũng cần phải được thực thi
nhất quán hơn.
iii) Áp dụng một quy trình bổ nhiệm giám đốc minh bạch, hoàn toàn dựa
trên năng lực. Mặc dù Chính phủ nhiều khả năng vẫn nắm giữ quyền sở hữu rất
nhiều DNNN cung cấp dịch vụ công ích trong tương lai trước mắt, song các doanh
nghiệp này vẫn cần phải được quản lý bởi các giám đốc có năng lực, những người sẽ

ra quyết định dựa trên lợi ích thương mại cao nhất của doanh nghiệp, các chủ sở hữu,
7 Như mô tả trong nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (2014b:27) “chính phủ tiếp tục theo đuổi việc thực thi một số văn
bản pháp lý mới được ban hành, bao gồm Nghị định 61/2013, Nghị định 69/2014 và Quyết định 36/2014 của Thủ tướng
Chính phủ. Nghị định 61 quy định việc báo cáo chi tiết hơn của các DNNN cho các bộ ngành chủ quản hai lần mỗi năm
(bốn lần đối với các DNNN lớn hơn), và Bộ Tài chính phải báo cáo trước Quốc hội hằng năm về hiệu quả hoạt động và
tài chính tổng thể của tất cả các DNNN. các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước cũng được yêu cầu công bố các
thông tin về tài chính, kinh doanh và quản trị công ty. Tất cả những quy định nêu trên đều yêu cầu công bố công khai
các thông tin, gồm cả việc công bố trên website của doanh nghiệp. Những dấu hiệu ban đầu cho thấy có sự tiến bộ
trong việc báo cáo nội bộ giữa DNNN và các bộ chủ quản cũng như Bộ Tài chính. Tuy nhiên, tiến triển liên quan tới yêu
cầu công khai thông tin thì hạn chế hơn”.
8 Các quan điểm tương tự cũng được nêu trong một thư chung của Ngân hàng Thế giới, ADB và JICA gửi tới Thủ
tướng Nguyễn Tấn Dũng năm 2013 có nhan đề “Tăng cường sự phối hợp giữa các bộ ngành và công bố thông tin
về tái cơ cấu DNNN” ngày 8/5/2013.


và các cổ đông then chốt. Khi các giám đốc của các DNNN được lựa chọn trên cơ sở
ảnh hưởng chính trị và thâm niên công tác, thì khả năng của Chính phủ trong việc
buộc họ chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động cũng đồng thời bị xóa bỏ. Việc đưa ra
những hướng dẫn chặt chẽ về bổ nhiệm giám đốc dựa trên năng lực sẽ giúp tăng khả
năng DNNN nâng cao năng lực quản lý của mình.
iv) Xây dựng một hệ thống để công bố các chuẩn mực hiệu quả hoạt động
của DNNN về cơ sở hạ tầng. Cần có một hệ thống đánh giá hoạt động ở cấp cao để
đo lường chất lượng dịch vụ cung cấp bởi các doanh nghiệp nhà nước về cơ sở hạ
tầng ở Việt Nam. Tranh luận chính sách về hiệu quả cung cấp dịch vụ của các DNNN
bị giảm sút do thiếu thông tin và phân tích dựa trên bằng chứng về hiệu quả hoạt
động của các doanh nghiệp hiện thời so với các mô hình cung cấp dịch vụ khác. Có
sự đồng thuận chung rằng cải cách là cần thiết, và rằng công ty hóa và cạnh tranh có
thể đóng vai trò quan trọng trong việc cải thiện hiệu suất và hiệu quả cung cấp các
dịch vụ hạ tầng. Tuy nhiên, cũng có tình trạng thiếu thông tin và phân tích dựa trên
bằng chứng tương tự để đánh giá các hoạt động cải cách trong quá khứ và hiện tại, và

để làm cơ sở cho các hành động chính sách trong tương lai. Một đánh giá độc lập và
khách quan về hiệu quả hoạt động của các nhà cung cấp dịch vụ có khả năng trở
thành một công cụ định hướng cho các nhà hoạch định chính sách. Có thể tiến hành
việc này trên cơ sở khu vực, ví dụ như bằng cách so sánh định chuẩn hoạt động của
doanh nghiệp, giá cả và mức bao phủ dịch vụ của các DNNN về hạ tầng ở Việt Nam
với các nước thành viên ASEAN. Việc thiết lập chuẩn đối sánh bên ngoài quốc gia
này sẽ tạo ra sự cạnh tranh dựa trên chứng cứ thực tế giữa các nước ASEAN mà
không có sự thiên vị đối với bất kỳ mô hình cung cấp dịch vụ cụ thể nào. Có thể đề
cao các mô hình cải cách DNNN và cung cấp dịch vụ hạ tầng thành công và chia sẻ
kinh nghiệm giữa các nền kinh tế ASEAN. Một báo cáo như vậy cũng có thể bắt đầu
làm rõ những chi phí được che dấu của các mô hình cung cấp dịch vụ hạ tầng không
hiệu quả - tìm hiểu về sự đánh đổi giữa khả năng sinh lời, giá dịch vụ, chuyển giao
tài chính, phạm vi dịch vụ, và lợi nhuận trên vốn.
5. Những “bước đi ưu tiên tiếp theo” trong cải cách DNNN là gì?
Các mục tiêu cải cách nêu trên bao quát một phạm vi các vấn đề ở cấp cao mà
sẽ cần thời gian, nguồn lực và cam kết chính trị để giải quyết. Dưới đây là một danh
sách theo trình tự các “bước đi tiếp theo” được ưu tiên cao của các đối tác phát triển
mà sẽ tạo ra nền tảng vững chắc để tăng cường sự tín nhiệm và tác động của
chương trình cải cách DNNN của Chính phủ dựa trên những bài học được nhấn
mạnh ở trên.


i. Tiến hành rà soát chi tiết cơ cấu tổ chức của các DNNN để đánh giá mức độ
theo đó các công ty, hoặc các bộ phận trong hoạt động kinh doanh của họ, đang cung
cấp các dịch vụ hạ tầng thương mại hay công ích.
ii. Sau khi phân loại DNNN, các doanh nghiệp tập trung vào những hoạt động
thương mại trong các lĩnh vực cạnh tranh của nền kinh tế sẽ phải được xác định để
ưu tiên cổ phần hóa và/hoặc giải thể. Cần đặt trọng tâm mới vào việc cổ phần hóa
toàn bộ, hoặc khi điều này là không thể, thì giảm thiểu vai trò kiểm soát và chi phối
của nhà nước đối với các hoạt động của doanh nghiệp. Điều quan trọng là không

được đánh giá thành công của quá trình cổ phần hóa dựa trên số lượng các thương vụ
cổ phần hóa một phần, hoặc số tài sản bán được, mà phải dựa trên số doanh nghiệp
có khả năng gạt bỏ sự kiểm soát của nhà nước đối với các hoạt động của doanh
nghiệp và cải thiện hoạt động quản trị công ty.
iii. Cần xác định các DNNN cung cấp dịch vụ hạ tầng công ích trong những lĩnh
vực của nền kinh tế mà có khả năng dẫn tới độc quyền tự nhiên hoặc độc quyền
nhóm. Là một phần trong tiến trình này, vai trò của các nhiệm vụ công ích trong các
DNNN về hạ tầng cũng cần phải được làm rõ, với mục tiêu xác định và hạch toán tác
động của các nhiệm vụ này đối với hoạt động của DNNN. Những nỗ lực cải cách đối
với các doanh nghiệp này cần phải được điều chỉnh để không chỉ nhằm vào cổ phần
hóa, mà còn phải tăng cường môi trường điều tiết, chính sách cạnh tranh, quản trị
công ty và minh bạch tài chính của doanh nghiệp. Những nỗ lực ban đầu có thể bao
gồm việc tiếp tục áp dụng có điều chỉnh Hướng dẫn của Tổ chức hợp tác và phát
triển kinh tế (OECD) về quản trị công ty trong DNNN (bản sửa đổi 2014-2015) hiện đang do Ủy ban Chứng khoán Nhà nước chủ trì. Đặc biệt, Việt Nam có thể được
hưởng lợi từ một cuộc rà soát toàn diện các hướng dẫn này do chúng đưa ra những
quy tắc hoạt động hữu ích, tích hợp các hướng dẫn về xung đột lợi ích, lựa chọn ban
giám đốc dựa trên năng lực và các yêu cầu bổ nhiệm đối với giám đốc DNNN, và các
quy định hạn chế khả năng các chính trị gia chỉ đạo các DNNN. Để hỗ trợ hơn nữa
những nỗ lực này, Chính phủ cũng có thể ủng hộ việc đưa Việt Nam tham gia vào các
hoạt động định chuẩn đối sánh trong cung cấp dịch vụ ở khu vực ASEAN hiện đang
được triển khai. Điều này sẽ cung cấp cho Việt Nam một tiêu chuẩn quốc tế để đánh
giá hiệu quả hoạt động của các DNNN về cơ sở hạ tầng.
6. Kết luận
Công cuộc cải cách và tái cơ cấu DNNN ở Việt Nam là một quá trình đầy
thách thức và vẫn đang tiếp diễn. Không thể tiến hành quá trình này nhanh chóng
hay dễ dàng do tính chất phức tạp của các cấu trúc doanh nghiệp và những lợi ích
đa dạng liên quan. Do vậy, cần có một nỗ lực phối hợp trong các lĩnh vực ưu tiên và


một cơ chế để giám sát và quản lý cải cách tổng thể, trong khi thừa nhận rằng các

DNNN riêng rẽ (dưới sự hướng dẫn của cơ quan giám sát và bộ chủ quản tương
ứng) có thể tiến hành công cuộc cải cách với những tốc độ khác nhau và theo những
cách thức khác nhau. Các đối tác phát triển rất cảm kích vì cơ hội được đóng góp ý
kiến vào việc xây dựng các chiến lược cải cách DNNN trong tương lai của Chính
phủ và mong muốn tiếp tục làm việc cùng Chính phủ để tăng cường cải cách
DNNN và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế toàn diện hơn tại Việt Nam


Danh mục tài liệu tham khảo
ADB. 2005. Policy Reform in Viet Nam and the Asian Development Bank's StateOwned Enterprise Reform and Corporate Governance Program Loan. Economics
and Research Department Working Paper No. 70, Manila.
ADB. 2009. Proposed Multitranche Financing Facility Socialist Republic of Viet
Nam: SOE Reform and Corporate Governance Facilitation Program (Loan 3953802), Report and Recommendation to the President, Manila.
ADB. 2012. Finding Balance: Benchmarking the Performance of State Owned
Enterprises, Private Sector Development Initiative, Sydney.
ADB. 2013. Roadmap for the Reform of State Owned Enterprises to 2015.
Strengthening Support for State Owned Enterprise Reform and Corporate
Governance Facilitation Program (TA8018). UNICON Limited. London.
ADB. 2014. Corporate Governance in SOE’s in Vietnam. Strengthening
Support for State Owned Enterprise Reform and Corporate Governance Facilitation
Program (TA8018). UNICON Limited. London.
ADB. 2015. Vietnam Private Sector Assessment. Viet Nam Resident Mission, Hanoi.
CIEM. 2010. Restructuring the Vietnam Economy through Right Investment
Incentives and
Improved Macro Management. Hanoi.
Chính phủ Việt Nam. 2010a. Kế hoạch Phát triển kinh tế - xã hội 2011-2015, Bộ
KH-ĐT, Hà Nội.
Chính phủ Việt Nam. 2010b. Chiến lược Phát triển kinh tế - xã hội 2011-2020, Bộ
KH-ĐT, Hà Nội.
IMF. 2012. Restructuring of SOEs in Viet Nam, Fulbright Economics

Teaching Program, Vietnam Program, Harvard Kennedy School, Hanoi, 14 March,
www.imf.org/external/country/VNM/ rr/2012/031412c.pdf.
World Bank. 2012. Vietnam Development Report 2012: Market Economy for a
Middle-Income
Vietnam, Joint Donor Report to the Vietnam Consultative Group Meeting, Hanoi.


World Bank. 2013. Vietnam Development Report 2013: Skilling Up Vietnam, Joint
Donor Report to the Vietnam Consultative Group Meeting, Hanoi.
World Bank. 2014a. Transparency of State Owned Enterprises in Vietnam: Current
Status and Ideas for Reform, Policy Note for the Vietnam Economic Management
and Competitiveness Credit, Hanoi.
World Bank. 2014b. Taking Stock: An Update on Viet Nam’s Recent Economic
Developments, Washington DC.


Nhóm PFPG - Hội nghị đối thoại cấp cao 23.7.2015

Phụ lục 1: Hỗ trợ của các đối tác phát triển cho cải cách DNNN ở Việt Nam
Các đối tác phát triển đã đóng một vai trò quan trọng trong các nỗ lực cải cách DNNN
của Chính phủ. Do sự phức tạp của những cải cách này mà cả Chính phủ và các đối tác
phát triển đều áp dụng một cách tiếp cận từng bước nhằm xác định và giải quyết các vấn
đề cấp bách nhất ở cấp cao, tiếp đó là hỗ trợ cho các vấn đề sâu hơn về tái cơ cấu DNNN
và quản trị công ty. Mặc dù chưa đầy đủ, song Bảng 1 tóm tắt các dự án và chương trình
quan trọng đang được tiến hành bởi các đối tác phát triển để hỗ trợ cho các nỗ lực cải
cách DNNN của Chính phủ.

ADB

ADB

Cơ quan
đối tác,
nguồn
Tên dự án
Nội dung
vốn, giai
đoạn thực
hiện
Chương
Chương trình SRCGFP hỗ trợ công tác cổ phần hóa Bộ Tài
chính/Các
trình Hỗ
và chuyển đổi cơ cấu các tổng công ty. Các tổng
trợ cải cách công ty tham gia đang được tái cơ cấu theo một gói DNNN
được lựa
doanh
hỗ trợ kỹ thuật toàn diện về tái cơ cấu doanh
nghiệp nhà nghiệp và tài chính và nâng cao hiệu quả hoạt động chọn

nước và
quản trị
công ty
(SRCGFP)

và quản trị công ty trên cơ sở thí điểm. Tái cơ cấu
tài chính sẽ tăng cường bảng cân đối tài chính của
các tổng công ty thông qua cải thiện dòng tiền và
khả năng trả nợ, tạo thêm nguồn lực cho các hoạt
động sản xuất. Tái cơ cấu doanh nghiệp sẽ cho

phép các tổng công ty khai thác tính kinh tế nhờ cả
quy mô và phạm vi bằng việc việc sát nhập một số
công ty cổ phần nhỏ trong mỗi tổng công ty thành
những thực thể lớn được tổ chức theo ngành nghề
kinh doanh, kết hợp với việc thoái vốn các đơn vị
kinh doanh không thuộc ngành nghề cốt lõi khác
nhau. Ngoài ra, tái cơ cấu quản lý sẽ tăng cường
hiệu quả hoạt động bằng cách tăng cường các quy
trình quản lý doanh nghiệp và nâng cao năng lực
quản trị.

CDTA
8016 Chương
trình Hỗ
trợ cải cách
doanh

Hỗ trợ kỹ thuật trợ giúp (i) thành lập một hệ thống
giám sát để đánh giá sự tiến bộ trong công tác cải
cách và tái cơ cấu các DNNN tham gia; (ii) và (iii)
xây dựng các sản phẩm tri thức và năng lực liên
quan để cập nhật khung thể chế và chính sách cải
cách DNNN. Ngoài ra, HTKT còn hỗ trợ chính phủ

600 triệu
USD
(Đợt 1:
130 triệu)
(Đợt 2:
320 triệu)

(Đợt 3:
150 triệu)
Tháng
12/2009 tháng
12/2015

Bộ Tài
chính
1,2 triệu
USD


Nhóm PFPG - Hội nghị đối thoại cấp cao 23.7.2015

Tên dự án

ADB

nghiệp nhà
nước và
quản trị
công ty

trong việc xác định và chuẩn bị ứng viên cho các
hoạt động tái cơ cấu DNNN sau này.

CDTA
8387 Chương
trình Hỗ
trợ cải cách

doanh
nghiệp nhà
nước và
quản trị
công ty

HTKT đang hỗ trợ Bộ Tài chính trong (i) tiến hành
thẩm định những DNNN được chọn để tham gia
vào Đợt 3 của Chương trình tài trợ đa kỳ (MFF),
cùng với hoàn thiện kế hoạch tái cơ cấu và thực thi
của những DNNN được chọn và cung cấp ý kiến tư
vấn chính sách về các lĩnh vực then chốt của cải
cách DNNN. Ngoài ra, HTKT còn hỗ trợ tăng
cường thể chế và phát triển năng lực của Bộ Tài
chính trong việc đề xuất, áp dụng và thực hiện các
biện pháp trong những lĩnh vực cốt lõi của cải cách
DNNN, vì đây là cơ quan đầu mối trong lĩnh vực
cải cách DNNN ở Việt Nam.

WB/ADB/ Tín dụng
JICA
Quản lý
kinh tế và
Năng lực
cạnh tranh
(EMCC)

JICA

Nội dung

Dự án
Tăng

Cơ quan
đối tác,
nguồn
vốn, giai
đoạn thực
hiện
Tháng
2/2012 tháng
1/2014
Bộ Tài
chính
0,8 triệu $
Tháng
8/2013 tháng
12/2014

Chương trình EMCC nhằm mục đích tăng cường
năng lực cạnh tranh thông qua những nỗ lực cải
cách trong sáu lĩnh vực chính sách: (i) khu vực
ngân hàng, (ii) chính sách tài chính, (iii) công tác
quản lý và trách nhiệm giải trình khu vực công, (iv)
quản lý doanh nghiệp nhà nước, (v) quản lý đầu tư
công, và (vi) môi trường kinh doanh. Đối với lĩnh
vực (iv), việc củng cố công tác quản lý DNNN đòi
hỏi phải tái cơ cấu thành công những DNNN lớn,
nâng cao năng lực quản trị công ty và cải thiện môi

trường pháp lý cho DNNN. Chương trình hỗ trợ
thực hiện chương trình cải cách DNNN của chính
phủ gồm ba thành tố chính: môi trường pháp lý
cho việc tái cơ cấu DNNN (ví dụ, thoái vốn nhà
nước); áp dụng và thực hiện những kế hoạch và
mục tiêu tái cơ cấu thực tế của các DNNN; và cải
cách công tác quản trị công ty của các tập đoàn
kinh tế nhà nước (TĐKTNN) và tổng công ty.

NHNNVN
/BKHĐT/BTC

HTKT nhằm tăng cường năng lực của Bộ Tài
chính trong công tác quản lý tài chính doanh

Bộ Tài
chính

550 triệu $
Tháng
8/2013 Tháng
7/2015


Nhóm PFPG - Hội nghị đối thoại cấp cao 23.7.2015

WB

WB

Cơ quan
đối tác,
nguồn
vốn, giai
đoạn thực
hiện
(CFD/SCI
C/DATC)
757,7 triệu
Yên
(~6,37
triệu USD)

Tên dự án

Nội dung

cường
năng lực
quản lý tài
chính
doanh
nghiệp
nhằm thực
hiện tái cơ
cấu DNNN
tại nước
CHXHCN
Việt Nam.

nghiệp tập trung vào việc phát triển các cơ chế xử
lý nợ của DNNN để đẩy nhanh quá trình tái cơ cấu
DNNN. Mục tiêu của tái cơ cấu DNNN, thay vì cổ
phần hóa, là để cải thiện năng suất và lợi nhuận
doanh nghiệp thông qua cạnh tranh với khu vực tư
nhân. Có hai thành tố trong dự án: (i) Cải thiện
khung thể chế liên quan đến việc mua bán, thanh lý
các khoản nợ của DNNN trong đó có việc thiết lập
các thủ tục "giải quyết vấn đề ngoài tòa án", và (ii)
Tăng cường năng lực cho việc thực hiện tái cơ cấu
DNNN của Công ty TNHH Mua bán nợ (DATC),
Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước
(SCIC), Công ty TNHH Tư vấn và Đầu tư (CFD)
và các Vụ liên quan của Bộ Tài chính một cách có
phối hợp.

Hỗ trợ Cải
thiện Công
tác công bố
thông tin
của các
doanh
nghiệp nhà
nước ở
Việt Nam

Mục tiêu tổng thể của gói hỗ trợ kỹ thuật này là hỗ
trợ cải thiện công tác công bố thông tin của các
DNNN. Hỗ trợ tập trung vào công tác công bố
thông tin trong Chính phủ và cho công chúng (khác

với công bố thông tin trong một DNNN), đánh giá
tình hình hiện tại và đưa ra các kiến nghị cải cách.
Kiến nghị đã được rút ra từ thông lệ tốt trong khu
vực và quốc tế. Chương trình cải cách DNNN được
liên kết chặt chẽ với thiết kế của Tín dụng quản lý
kinh tế và năng lực cạnh tranh (EMCC). Nhân tố
kích hoạt chính cho các đợt giải ngân của EMCC
cho đến năm 2016 tập trung vào cải cách DNNN
và sự thành công chung của EMCC - về tăng
cường quản lý kinh tế và năng lực cạnh tranh song hành với mức tiến bộ cao hơn trong cải cách
DNNN.

Hỗ trợ kỹ
thuật về
việc sửa
đổi quy
định trong

Mục tiêu của gói HTKT này là hỗ trợ cho Chính Bộ Kế
phủ trong việc sửa đổi Quyết định về phân loại hoạch DNNN. DNNN được phân thành bốn nhóm khác Đầu tư
nhau tùy thuộc vào lĩnh vực mà họ đang hoạt động:
nhà nước nắm giữ 100%; 65% -75%; 50% - 65%;

Tháng
3/2014 tháng
3/2017

NHNNVN
/BKH-ĐT/
BTC

100.000
USD
(hoàn tất)

120.000


Nhóm PFPG - Hội nghị đối thoại cấp cao 23.7.2015

Tên dự án

phân loại
DNNN

Cơ quan
đối tác,
nguồn
Nội dung
vốn, giai
đoạn thực
hiện
USD
và dưới 50% vốn sở hữu. Những DNNN không
thuộc bốn nhóm trên hoặc có cổ phần nhà nước (hoàn tất)

lớn hơn ngưỡng cần được cổ phần hóa. Ngân
hàng đã giúp tổ chức những cuộc phỏng vấn sâu
với một số DNNN và giới thiệu kinh nghiệm
quốc tế (Indonesia) về cổ phần hóa DNNN và đưa
ra đề xuất về quy định sửa đổi.

WB

Hỗ trợ để
đánh giá
tiến bộ
trong thực
hiện cải
cách
DNNN kể
từ năm
2012 khi
Chính phủ
thông qua
kế hoạch
tái cơ cấu
DNNN
(Quyết
định
929)
WB/UK/D HTTK để
FAT/SEC hỗ trợ công
O/Canada tác
thực
(EMCChiện Nghị
AAA)
định
61

Có rất ít báo cáo hợp nhất cho đến nay về các chi
tiết của những nỗ lực tái cơ cấu DNNN của chính

phủ. Rất khó có được thông tin trong lĩnh vực công
việc về kế hoạch tái cơ cấu DNNN và các bước
thực hiện, bao gồm cổ phần hóa, thoái vốn khỏi
những lĩnh vực kinh doanh không cốt lõi và tính
minh bạch trong công tác công khai tài chính
DNNN. Do đó, mục tiêu của gói HTKT này là biên
soạn báo cáo tiến độ định kỳ, làm việc với các cơ
quan chính phủ và DNNN hữu quan về những
hành động cụ thể cần phải có để thực hiện chương
trình tái cơ cấu DNNN. Báo cáo này sẽ cung cấp
thông tin về đối thoại của Ngân hàng và các đối tác
phát triển theo chương trình EMCC.

BKHĐT/BTC

Mục tiêu của gói hỗ trợ kỹ thuật này là hỗ trợ cho
Bộ Tài chính thực hiện hiệu quả Nghị định 61.
Việc hỗ trợ tập trung vào: (i) đánh giá tình hình
thực hiện Nghị định 61 của những Tập đoàn kinh tế
và Tổng công ty được lựa chọn, (ii) tư vấn về
những sửa đổi cần thiết cho Cẩm nang Giám sát tài
chính dựa trên kết quả đánh giá, và (iii) tập huấn
thực hành tại chỗ về công tác thực hiện Nghị định
61 cho những bộ, ngành và tập đoàn kinh tế được
lựa chọn.

Bộ Tài
chính,

Gói HTTK đã được thực hiện đầy đủ và tất cả các

sản phẩm hỗ trợ đã được bàn giao, đặc biệt là Cẩm

80.000
USD

130.000
USD
(hoàn tất)


Nhóm PFPG - Hội nghị đối thoại cấp cao 23.7.2015

Tên dự án

Nội dung

Cơ quan
đối tác,
nguồn
vốn, giai
đoạn thực
hiện

nang Giám sát tài chính đã được cập nhật và phát
hành.
WB/UK/D
FAT/SEC
O/Canada
(EMCCAAA)

HTKT hỗ
trợ công
tác soạn
thảo Luật
Quản lý, sử
dụng vốn
nhà nước
đầu tư vào
hoạt động
kinh doanh
tại doanh
nghiệp

Mục tiêu của gói HTKT này là hỗ trợ Bộ Tài chính
trong việc soạn thảo Luật này. Trọng tâm của hoạt
động hỗ trợ là (i) đưa ra đánh giá về tình hình hiện
tại và những cải tiến quy phạm pháp luật cần thực
hiện; (Ii) đưa ra kiến nghị về đề cương và nội dung
của Luật này và các văn bản hướng dẫn thi hành;
và (iii) hỗ trợ tư vấn và các hoạt động xây dựng sự
đồng thuận và đánh giá những ý kiến được đưa ra
trong quá trình này.

Bộ Tài
chính

80.000 $
(hoàn tất)

Gói HTKT này đã được thực hiện đầy đủ. Một Bản

lưu ý chính sách đã được kịp thời chia sẻ với Chính
phủ và Quốc hội. Các đánh giá và kiến nghị chính
sách được trình bày trong Bản lưu ý chính sách đã
được thảo luận tại các hội thảo và hội nghị chuyên
đề khác nhau với đại diện của Quốc hội, Chính phủ
Việt Nam, các DNNN và các đối tác phát triển.
Gói HTTK này được thiết kế trên nền tảng công
việc do ADB khởi xướng theo Chương trình Hỗ trợ
kỹ thuật phát triển năng lực (CDTA) của Ngân
hàng. Cho đến nay, Chương trình CDTA đã tài trợ
các hoạt động sau: (i) rà soát hệ thống pháp luật
hiện hành; (ii) báo cáo so sánh về kinh nghiệm
quốc tế về quản lý vốn nhà nước; và (iii) lộ trình
cải cách DNNN đến năm 2015. Các nhóm công tác
của Ngân hàng thế giới và ADB đã trao đổi thông
tin chặt chẽ với nhau trong suốt quá trình thực
hiện.

Hộp 2: Cải cách DNNN ở Việt Nam : Doanh nghiệp và tạo việc làm
Số doanh nghiệp kinh doanh ở Việt Nam đang gia tăng
…được định hướng bởi sự gia tăng nhanh chóng các
nhanh chóng, với mức tăng trung bình 12%/năm kể từ
doanh nghiệp trong nước cũng như các doanh nghiệp do
năm 2009…
nước ngoài sở hữu…
(Số doanh nghiệp đăng ký)


Nhóm PFPG - Hội nghị đối thoại cấp cao 23.7.2015
(Số doanh nghiệp phân theo hình thức sở hữu)

Nguồn: Tổng cục Thống kê, Niên giám (các năm)

Nguồn: Tổng cục Thống kê, Niên giám (các năm)

…trong khi số DNNN giảm dần, đặc biệt ở cấp
địa phương
.
(Số DNNN, theo chủ sở hữu)

Kịch bản này đã làm giảm đáng kể sự phụ thuộc vào các
DNNN đối với việc làm chính thống ở Việt Nam

Nguồn: Tổng cục Thống kê, Niên giám (các năm)

Nguồn: Tổng cục Thống kê, Niên giám (các năm)

Tuy vậy, tăng trưởng việc làm trong khu vực chính
thống nhìn chung vẫn thấp hơn mức tiềm năng…

…với đa số các doanh nghiệp trong nước đăng ký đều là
các doanh nghiệp nhỏ

(Doanh nghiệp và tỷ lệ việc làm, % tổng số)


(Việc làm chính thống theo chủ sở hữu, 1000)

(Số lao động trung bình, công ty tư nhân trong nước)

Nguồn: Tổng cục Thống kê, Niên giám (các năm)

Nguồn: Tổng cục Thống kê, Niên giám (các năm)