thực trạng thâm hụt ngân sách nhà nước và tác động của nó tới khả năng trả nợ của VN giai đoạn 2005 2015

1

LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Hạn chế thâm hụt ngân sách nhà nước (NSNN) là vấn đề nóng của hầu hết các
nước quan tâm nhất là các nước đang phát triển. Nguyên nhân của vấn đề này là do việc
theo đuổi các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trong khi nguồn lực công có giới hạn
đã làm gia tăng nguồn chi ngân sách, kéo theo tình trạng nợ công tăng cao, thu h p đáng kể
kh năng điều hành ch nh sách tài13 khóa, đe dọa t nh bền vững của NSNN.
Nhất là đối với các nước đang phát triển, khi thu ngân sách không đủ, nhà nước
cần huy động các nguồn vay khác để đáp ứng nguồn chi ngân sách. Trong ngắn hạn, các
kho n nợ này chưa tác động nhiều đến kh năng tr nợ của một quốc gia vì chúng mang
t nh dài hạn nhiều hơn. Nhà nước có thể dùng những kho n nợ đó vào các hoạt động chi
thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi tr nợ và viện trợ, chi dự trữ. Việc có tr nợ được
hay không, nền kinh tế có phát triển rõ rệt hay không, không những phụ thuộc vào kho n
vay là bao nhiêu mà còn phụ thuộc phần nhiều vào chất lượng phân phối sử dụng các
kho n nợ có hiệu qu như thế nào.
Việt Nam cũng không ph i là ngoại lệ. Thâm hụt, xử lý thâm hụt và đổi mới
NSNN, chú trọng tới nợ và nghĩa vụ tr nợ vẫn luôn là vấn đề luôn được đề cao trong
những ch nh sách của nhà nước. Nhiều c i cách NSNN đã được thực hiện, điển hình như
phân cấp ngân sách, cơ cấu lại NSNN, c i cách thuế và qu n lý thuế, cơ cấu lại chi ngân
sách, qu n lý chi ngân sách…, góp phần khai thác nguồn thu, tăng chi hợp lý, xoá đói
gi m nghèo, phát triển giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ, y tế…, đáp ứng tốt hơn
các nhu cầu xã hội và tăng trưởng kinh tế. Nhiều nghiên cứu liên quan đến thâm hụt ngân
sách được đưa ra, hành lang pháp lý cũng dần được hoàn thiện cụ thể như Quốc hội ban
hành Luật Ngân sách nhà nước 16/12/2002 quy định rõ ràng những vấn đề liên quan đến
NSNN. Tuy nhiên, thâm hụt ngân sách vẫn triền miên kéo dài trong những năm qua.
Thâm hụt trong thời gian dài dẫn đến sự tăng tốc của nợ quốc gia gần ngưỡng 65%
mà an toàn thế giới đặt ra, thâm hụt phá ngưỡng 5% GDP trong những năm hậu khủng
ho ng tài ch nh toàn cầu, cộng với bất ổn vĩ mô, đang đặt ra những đòi hỏi cấp bách đối
với việc hạn chế thâm hụt NSNN, duy trì nợ quốc gia ở ngưỡng an toàn. Mỗi nước có một

cách đo lường khác nhau cũng như chất lượng sử dụng kho n nợ như thế nào lại tùy thuộc


2

vào từng quốc gia. Vì thế, kh năng tr nợ của Việt Nam vẫn đang được thế giới nhận
định là bền vững nhưng về thực chất có như vậy hay không vẫn còn là một câu hỏi lớn.
Xuất phát từ tình hình đó, chúng tôi đã lựa chọn đề tài “Thực trạng thâm hụt ngân
sách nhà nước và tác động của nó đến kh năng tr nợ của Việt Nam” để làm rõ hơn
những vấn đề xoay quanh thâm hụt ngân sách, tác động của nó đến kh năng tr nợ, kiểm
tra thực tế bằng mô hình kinh tế lượng trong giai đoạn 2005-2014, có ý nghĩa thiết thực c
về lý luận và thực tiễn.
Hạn chế của bài viết là chưa kiểm tra được tác động của yếu tố chất lượng sử dụng
các kho n nợ nh hưởng đến thực trạng nợ quốc gia nên thâm hụt ngân sách tác động đến
kh năng tr nợ cũng chưa thực sự chuẩn xác đến từng chi tiết.
Đề tài của chúng tôi còn nhiều hạn chế, rất mong sự góp ý của mọi người.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Có rất nhiều nghiên cứu trong và ngoài nước về thâm hụt ngân sách, tác động của
nó đến tăng trưởng kinh tế và những vấn đề có liên quan tuy nhiên chưa có một nghiên
cứu nào chuyên sâu về tác động của thâm hụt ngân sách tới kh năng tr nợ.
Tiêu ch đo lường kh năng tr nợ của một quốc gia trên thế giới có nhiều ý kiến
trái chiều nên kết qu những con số chưa so sánh một cách ch nh xác giữa các nước với
nhau.
Với việc đặt trọng tâm nghiên cứu vào vấn đề thâm hụt NSNN tác động đến kh
năng tr nợ, đề tài chủ yếu tập trung vào thực trạng và tác động của thâm hụt ngân sách
tới kh năng tr nợ mà không tập trung nghiên cứu các gi i pháp c i thiện thực trạng này.
3. Mục đích nghiên cứu đề tài
Mục đích chung: Tác động của thâm hụt ngân sách tới kh năng tr nợ của một
quốc gia.
Nhiệm vụ cụ thể:

Làm rõ các vấn đề lý luận cơ b n về bội chi ngân sách và tác động của nó đến kh
năng tr nợ quốc gia, làm tham chiếu vấn đề đó tới thực tế tại Việt Nam.
Phân t ch thực trạng thâm hụt ngân sách và kh năng tr nợ tại Việt Nam.
Kiểm tra tác động của thâm hụt ngân sách đến kh năng tr nợ của Việt Nam bằng
mô hình kinh tế lượng.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài: tác động của thâm hụt ngân sách đến kh năng
tr nợ của Việt Nam.


3

Phạm vi nghiên cứu
Lĩnh vực nghiên cứu: thâm hụt ngân sách, kh năng tr nợ.
Thời gian: Nghiên cứu các vấn đề lý luận cho tới thời gian hiện nay; nghiên cứu và
đánh giá thực trạng trong giai đoạn 2005-2014.
5. Phương pháp nghiên cứu
Sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và phương pháp duy vật lịch sử phân
t ch, tổng hợp các vấn đề lý luận thực tiễn;
Sử dụng phương pháp phân t ch, thống kê, so sánh trong đánh giá thực trạng; tham
chiếu thực tế với lý luận; hồi quy nghiên cứu lý thuyết bằng mô hình kinh tế lượng.
6. Những đóng góp mới của đề tài
Kết qu nghiên cứu của đề tài góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực
tiễn tác động của thâm hụt ngân sách tới kh năng tr nợ, với những đóng góp sau:
Tổng hợp, làm rõ các vấn đề lý luận về thâm hụt ngân sách, kh năng tr nợ và tác
động của thâm hụt ngân sách tới kh năng tr nợ, đặc biệt đề tài đã tổng hợp, phân t ch
nội hàm của vấn đề tác động ngân sách đến kh năng tr nợ. Đây là vấn đề được đề cập
không nhiều, cho tới nay chưa có các đánh giá, tổng hợp một cách hệ thống, toàn diện,
chủ yếu đề cập tới vấn đề riêng rẽ chứ chưa nêu được tác động có liên quan.
Phân t ch, đánh giá thực trạng thâm hụt ngân sách và kh năng tr nợ ở nước ta

giai đoạn 2005-2014, bổ sung vào hàng loạt các nghiên cứu liên quan đến kh năng tr
nợ, làm cơ sở tham kh o cho những nhà hoạch định ch nh sách trong việc đưa ra gi i
pháp và ch nh sách phù hợp.
7. Kết cấu của đề tài khoa học
Ngoài lời mở đầu và phần kết luận, nội dung ch nh của đề tài khoa học được chia
thành 3 chương:
Chương 1. Cơ sở l luận về thâm hụt ngân sách, kh năng tr nợ và tác động của thâm hụt
ngân sách đến kh năng tr nợ.
Chương 2. Thực trạng thâm hụt ngân sách nhà nước & kh năng tr nợ ở Việt Nam giai
đoạn 2005-2014.
Chương 3. Đánh giá tác động của thực trạng bội chi ngân sách nhà nước đến kh năng tr
nợ của Việt Nam thông qua mô hình kinh tế lượng.


4

CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH, KHẢ NĂNG
TRẢ NỢ VÀ TÁC ĐỘNG CỦA THÂM HỤT NGÂN SÁCH ĐẾN
KHẢ NĂNG TRẢ NỢ
1.1.

Cơ sở lí luận về bội chi ngân sách nhà nước.

1.1.1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước.
1.1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước.
Nhà nước mang t nh giai cấp, với mục đ ch sơ khai ban đầu là duy trì bộ máy nhà
nước, ngân sách nhà nước đã ra đời với tư cách là một công cụ tài ch nh. Nhà nước tạo
lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ quốc gia để thực hiện mục tiêu ch nh sách tiền tệ
quốc gia. Khái niệm ngân sách nhà nước ra đời, hình thành và phát triển từ hai cơ sở

khách quan: nhà nước và kinh tế hàng hóa – tiền tệ.
Quan niệm về ngân sách nhà nước vẫn chưa thống nhất giữa các quốc gia trên thế
giới. Theo bách khoa toàn thư mở - vi.wikipedia.org:
Thứ nhất, các nhà kinh tế Nga quan niệm: Ngân sách nhà nước là b ng liệt kê các
kho n thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia.
Thứ hai, Luật Ngân sách Nhà nước của Việt Nam đã được Quốc hội Việt
Nam thông qua ngày 16/12/2002 định nghĩa: NSNN là toàn bộ các kho n thu, chi của
Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được
thực hiện trong một năm để đ m b o thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước.
Về b n chất, NSNN là hệ thống mối quan hệ kinh tế giữa nhà nước và xã hội trong
quá trình nhà nước tạo lập, phân phối và sử dụng nguồn tài ch nh để đ m b o chức năng
của mình. Các quan hệ kinh tế bao gồm quan hệ kinh tế giữa NSNN với các doanh nghiệp
s n xuất kinh doanh dịch vụ, các tổ chức tài ch nh trung gian, các tổ chức xã hội, hộ gia
đình, thị trường tài ch nh và hoạt động tài ch nh đối ngoại.
1.1.1.2. Vai trò của ngân sách nhà nước
NSNN có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế, xã hội, an ninh,
quốc phòng và đối ngoại của đất nước. Vai trò của NSNN luôn gắn liền với vai trò của
nhà nước theo từng giai đoạn nhất định. Đối với nền kinh tế thị trường, NSNN đ m nhận
vai trò qu n lý vĩ mô đối với toàn bộ nền kinh tế, xã hội.


5

Thứ nhất, về mặt kinh tế: k ch th ch tăng trưởng kinh tế.
NSNN thụ động trong việc điều chỉnh các hoạt động khi Việt Nam đi theo cơ chế
thị trường kế hoạch hóa tập trung. Nó chỉ có tác dụng thu vốn của dân sau đó thực hiện
bao cấp vốn cố định, vốn lưu động, các kho n lương và các kho n bù trừ khác. Hòa vào
cùng dòng ch y thay đổi khi Việt Nam chuyển sang cơ chế thị trườmg định hướng xã hội
chủ nghĩa từ năm 1986, Nhà nước đã hình thành cơ cấu nền kinh tế mới phù hợp với nền
s n xuất kinh doanh khi đất nước đổi mới. Điều đó thông qua việc bãi bỏ chế độ thu quốc

doanh, chi tiêu ch nh phủ để k ch th ch tăng trưởng kinh tế.
Thứ hai, về mặt xã hội: gi i quyết các vấn đề xã hội.
Thời kì trước năm 1986, NSNN hoạt động chưa hiệu qu bởi t nh bao cấp tràn lan
như bao cấp về nhà ở, lương thực, hàng tiêu dùng và các vật phẩm sinh hoạt khác khiến
người dân có t nh sùng bái, trông chờ và ỷ lại vào sự bao cấp của nhà nước. Một mặt,
ch nh sự bao cấp của nhà nước lại không đ m b o được công bằng xã hội. Trong thời kì
đổi mới, NSNN cũng đã có chuyển biến lớn về hoạt động. Nhà nước hoạt động không vì
mục tiêu lợi nhuận, nên NSNN đóng vai trò rất quan trọng trong các nhiệm vụ công. Bên
cạnh đó, nhà nước cũng có những ch nh sách chú ý đến tầng lớp nhân dân có thu nhập
thấp như thuế thu nhập cá nhân, trợ giúp những người có hoàn c nh đặc biệt khó khăn hay
trợ giá cho những mặt hàng thiết yếu, gi i quyết các vấn đề việc làm, nâng cao chất lượng
đời sống nhân dân…
Thứ ba, về mặt thị trường: góp phần ổn định giá thị trường, kiềm chế lạm phát.
Với ch nh sách th nổi có điều tiết của Ch nh phủ như hiện nay, Ch nh phủ tác
động vào cung hoặc cầu từ đó điều chỉnh mức giá c hàng hóa về mức mình mong muốn.
Thêm nữa, luôn thực hiện ch nh sách bình ổn giá, b o vệ người tiêu dùng và ổn định s n
xuất, thực hiện ch nh sách thắt chặt tiền tệ làm ổn định giá thị trường. Ngoài ra, ch nh phủ
còn phát hành các công cụ nợ như trái phiếu để bù đắp thiếu hụt NSNN cũng góp phần
không nhỏ trong những nỗ lực kiềm chế lạm phát hiện nay.
1.1.1.3.

Nội dung hoạt động của ngân sách nhà nước.
Ngân sách nhà nước = Thu ngân sách nhà nước – Chi ngân sách nhà nước

Vì vậy, NSNN chịu tác động trực tiếp của 2 nhân tố là thu và chi ngân sách. Nội
dụng của hai yếu tố cấu thành trực tiếp nên nguồn ngân sách nhà nước.
1.1.1.3.1. Thu ngân sách nhà nước
1.1.1.3.1.1. Khái niệm thu ngân sách nhà nước

6

Theo từ điển bách khoa toàn thư, để có kinh ph cho mọi hoạt động của mình, nhà
nước đã đặt ra các kho n thu (các kho n thuế khóa) do mọi công dân đóng góp để hình
thành nên quỹ tiền tệ của mình. Thực chất, thu ngân sách nhà nước là việc nhà nước dùng
quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài ch nh quốc gia hình thành quỹ ngân
sách nhà nước nhằm thỏa mãn các nhu cầu của nhà nước.
Ở Việt Nam, đứng về phương diện pháp lý, thu NSNN bao gồm những kho n tiền
Nhà nước huy động vào ngân sách để thỏa mãn nhu cầu chi tiêu của Nhà nước.
1.1.1.3.1.2. Đặc điểm của thu ngân sách nhà nước
Thu ngân sách nhà nước là tiền đề cần thiết để duy trì quyền lực ch nh trị và thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Mọi kho n thu của nhà nước đều được thể
chế hóa bởi các ch nh sách, chế độ và pháp luật của nhà nước
Thu ngân sách nhà nước ph i căn cứ vào tình hình hiện thực của nền kinh tế, biểu
hiện ở các chỉ tiêu: tổng s n phẩm quốc nội GDP, giá c , thu nhập, lãi suất, v.v... Thu
ngân sách nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc hoàn tr không trực tiếp là chủ yếu.
1.1.1.3.1.3. Giải pháp tăng thu ngân sách nhà nước
Thứ nhất, trong khi khai thác, cho thuê, nhượng bán tài s n, tài nguyên quốc gia
tăng thu cho ngân sách, nhà nước cần ph i dành kinh ph thỏa đáng để nuôi dưỡng, tái tạo
và phát triển các tài s n, tài nguyên ấy, không làm cạn kiệt và phá hủy tài s n, tài nguyên
vì mục đ ch trước mắt.
Thứ hai, ch nh sách thuế ph i vừa huy động được nguồn thu cho ngân sách nhà
nước, vừa khuyến kh ch t ch tụ vốn cho doanh nghiệp và dân cư.
Thứ ba, ch nh sách vay dân để bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nước ph i được đặt
trên cơ sở thu nhập và mức sống của dân.
Thứ tư, dùng ngân sách nhà nước đầu tư trực tiếp vào một số doanh nghiệp quan
trọng trong những lĩnh vực then chốt, nhằm tạo ra nguồn tài ch nh mới.
Thứ năm, nhà nước cần có ch nh sách tiết kiệm, khuyến kh ch mọi người tiết kiệm
tiêu dùng, tinh gi n bộ máy, c i cách hành ch nh để t ch lũy vốn chi cho đầu tư.
1.1.1.3.2. Chi ngân sách nhà nước

1.1.1.3.2.1. Khái niệm chi ngân sách nhà nước
Chi ngân sách nhà nước là việc phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước
nhằm đ m b o thực hiện chức năng của nhà nước theo những nguyên tắc nhất định.
Chi ngân sách nhà nước là quá trình phân phối lại các nguồn tài ch nh đã được tập
trung vào ngân sách nhà nước và đưa chúng đến mục đ ch sử dụng. Do đó, Chi ngân sách


7

nhà nước là những việc cụ thể không chỉ dừng lại trên các định hướng mà ph i phân bổ
cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của nhà nước.
Căn cứ theo yếu tố thời hạn và phương thức qu n lý ta có thể chia chi ngân sách
thành: chi đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, chi thường xuyên, chi tr nợ và viện trợ, chi
dự trữ.
1.1.1.3.2.2. Đặc điểm của chi ngân sách nhà nước
Thứ nhất, chi ngân sách nhà nước gắn với bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ
kinh tế, ch nh trị, xã hội mà nhà nước đ m đương trong từng thời kỳ.
Thứ hai, chi NSNN gắn với quyền lực nhà nước, mang t ch chất pháp l cao.
Thứ ba, các kho n chi của NSNN được xem xét hiệu qu trên tầm vĩ mô.
Thứ tư, các kho n chi NSNN mang t nh chất không hoàn tr trực tiếp là chủ yếu.
Thứ năm, các kho n chi của ngân sách nhà nước gắn chặt với sự vận động của các
phạm trù giá trị khác như giá c , lãi suất, tỷ giá hối đoái, tiền lương, t n dụng, v.v... (các
phạm trù thuộc lĩnh vực tiền tệ).
1.1.1.3.2.3. Phân loại chi ngân sách nhà nước
Theo t nh chất và phương thức qu n lý NSNN, chi NSNN bao gồm:
Thứ nhất, chi thường xuyên. Chi thường xuyên bao gồm: Hoạt động vì sự nghiệp
giáo dục, y tế, văn học nghệ thuật, khoa học công nghệ và các sự nghiệp xã hội khác; các
hoạt động sự nghiệp kinh tế; quốc phòng an ninh và trật tự an toàn xã hội; hoạt động của
cơ quan nhà nước; hoạt động Đ ng và hỗ trợ tổ chức ch nh trị; trợ cấp cho đối tượng
ch nh sách xã hội; các kho n chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật.

Thứ hai, chi đầu tư phát triển. Chi đầu tư phát triển bao gồm: Đầu tư xây dựng kết
cấu hạ tầng; đầu tư hỗ trợ doanh nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức tài ch nh của Nhà nước,
liên doanh và các doanh nghiệp; chi bổ sung dự trữ nhà nước; chi đầu tư phát triển thuộc
các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án nhà nước.
Thứ ba, chi tr nợ và viện trợ. Chi tr nợ và viện trợ bao gồm các kho n chi được
nhà nước thực hiện nghĩa vụ tr nợ khi đến hạn và các kho n chi nhằm thực hiện nghĩa vụ
quốc tế.
Thứ tư, chi dự trữ. Chi dự trữ là những kho n chi NSNN để bổ sung dự trữ nhà
nước và quỹ dự trữ tài ch nh.
1.1.1.3.2.4. Thâm hụt ngân sách nhà nước
Thâm hụt NSNN, hay còn gọi là bội chi NSNN, là tình trạng tổng chi tiêu của ngân
sách nhà nước vượt quá các kho n thu "không mang t nh hoàn tr " của NSNN.


8

Để ph n ánh mức độ thâm hụt ngân sách người ta thường sử dụng chỉ tiêu tỉ lệ
thâm hụt so với GDP hoặc so với tổng số thu trong ngân sách nhà nước.
Thâm hụt NSNN có thể nh hưởng t ch cực hoặc tiêu cực đến nền kinh tế một
nước tùy theo tỉ lệ thâm hụt và thời gian thâm hụt. Nói chung nếu tình trạng thâm hụt
NSNN với tỷ lệ cao và trong thời gian dài sẽ gây ra lạm phát, nh hưởng tiêu cực.
Thâm hụt ngân sách nhà nước cần ph i đặt trên cơ sở thu nhập và mức sống của
người dân do thuế là một trong những nguồn bù đắp ngân sách lớn nhất của ngân sách
nhà nước mà việc thu thuế cần ph i dựa vào mức thu nhập của người dân, hơn nữa nhà
nước có thể lựa chọn vay từ dân cư trong nước mà để định mức vay hợp lý thì lại ph i
dựa trên thu nhập và mức sống của người dân.
1.1.2. Cân đối ngân sách nhà nước
1.1.2.1. Khái niệm cân đối ngân sách nhà nước
Cân đối NSNN là quan hệ thu và chi NSNN trong một thời kì (thường là một
năm). Về b n chất, cân đối NSNN là việc cân đối các nguồn lực tài ch nh mà nhà nước

tập trung được vào quỹ trong thời kì đó. Vậy nên, cân đối NSNN là biểu hiện cho sự tạo
lập, phân phối và sử dụng nguồn thu có hiệu qu hay không, mục tiêu phát triển nền kinh
tế - xã hội ở tầm vĩ mô như thế nào.
Về cấp độ qu n lý nhà nước, cân đối ngân sách nhà nước là cân đối sự phân bổ và
chuyển giao nguồn lực giữa các cấp ngân sách, qua đó các cấp ch nh quyền từ trung ương
đến địa phương thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình trong bộ máy nhà nước.
1.1.2.2. Các trạng thái ngân sách nhà nước
Thứ nhất, NSNN cân bằng: khi đó tổng thu bù đắp vừa đủ tổng chi.
Thứ hai, NSNN thâm hụt: tổng thu không đủ bù đắp tổng chi. Nguyên nhân của
trạng thái này có thể là do ch nh sách chi tiêu của nhà nước chưa phù hợp, tiêu dùng và
đầu tư chưa hợp lý, thất thu ngân sách, nền kinh tế suy thoái theo chu kì hoặc bị nh
hưởng của các yếu tố tự nhiên như thiên tai dịch bệnh.
Thứ ba, NSNN thặng dư: nguồn thu ngân sách huy động được lớn hơn nguồn chi
ngân sách. Nhà nước chưa sử dụng nguồn thu hết, vẫn còn một lượng tiền nhàn rỗi mà
phục vụ chủ ý cho sự an toàn của nguồn ngân sách.
Tuy nhiên, không thể nói trạng thái ngân sách nhà nước cân bằng là hiệu qu nhất,
trạng thái thặng dư và thâm hụt là do bộ máy nhà nước yếu kém, sử dụng nguồn thu
không hợp lý. Tùy vào điều kiện hoàn c nh của từng nước cũng như phương thức qu n lý
của từng quốc gia mà duy trì trang thái ngân sách thâm hụt hay thặng dư. Có thể quốc gia


9

đó đi theo hương an toàn mà duy trì trạng thái thặng dư và ngược lại, đầu tư nhiều mà
nguồn thu không đủ, k ch th ch phát triển để bù đắp kho n thu không đủ chi cũng là một
nhân tố tác động tới trạng thái ngân sách của Ch nh phủ. Dù là điều đó cũng không thể
phủ nhận một số quốc gia có trình độ qu n lý bộ máy nhà nước yếu kém, chưa tận dụng
hiệu qu ưu điểm của những trạng thái này.
1.1.3. Bội chi ngân sách nhà nước
1.1.3.1. Khái niệm bội chi ngân sách nhà nước

Thâm hụt NSNN, hay còn gọi là bội chi NSNN, là tình trạng khi tổng chi tiêu của
NSNN vượt quá các kho n thu "không mang t nh hoàn tr " của NSNN.
1.1.3.2. Đo lường bội chi ngân sách nhà nước
Có bội chi ngân sách hay không, bội chi bao nhiêu còn tùy thuộc vào quy tắc đo
lường của từng quốc gia. Ở từng nước lại có các cách đo lường và cách hiểu khác nhau.
Tuy vậy vẫn có ba nhân tố cơ b n nh hưởng tới kết qu đo lường của từng quốc
gia: phạm vi t nh, việc xác định các kho n thu chi và thời gian ghi nhận thu chi NSNN.
1.1.3.2.1. Phạm vi tính bội chi ngân sách nhà nước
Thứ nhất, bội chi ngân sách toàn diện: Bội chi t nh theo khu vực công. Theo World
Bank, khu vực công có ch nh phủ, ch nh quyền địa phương, NHTW và các tổ chức có trên
50% vốn thuộc sở hữu nhà nước. Đây là thước đo rộng nhất để xác định nợ công.
Thứ hai, bội chi ngân sách ch nh phủ: IMF lại xác định bội chi trong giới hạn khu
vực ch nh phủ vì để phân biệt ch nh sách tài khóa với ch nh sách tiền tệ và làm cơ sở đối
chiếu thống kê tài ch nh tiền tệ và tài ch nh ch nh phủ. Thống kê tài ch nh Ch nh phủ gồm
tất c các cấp ch nh quyền trừ ngân hàng trung ương. Tại các cấp địa phương còn có quỹ
tài ch nh nước ngoài ngân sách và quỹ hoạt động b o hiểm xã hội được trợ cấp phần lớn
từ NSNN. Vì vậy, bội chi ngân sách dù bao gồm phần trợ cấp cho quỹ tài ch nh và quỹ
b o hiểm nhưng thực chất nó chỉ liên quan đến bội chi của các cấp ch nh quyền liên quan
đến quỹ ngân sách nhà nước mà thôi.
1.1.3.2.2. Xác định các khoản thu, chi trong cân đối ngân sách nhà nước
Thực tế, các kho n mục được ghi vào thu chi NSNN được ghi khác nhau tại các
quốc gia tùy thuộc vào quan điểm, mục đ ch ch nh trị, mục tiêu ch nh sách tiền tệ quốc
gia.
V dụ với kho n mục vay phát hành trái phiếu ch nh phủ và viện trợ (nếu có) ở
Nhật ghi vào tổng thu, Mỹ ghi vào tổng chi còn Việt Nam lại không hạch toán. Nếu đưa
thêm các kho n mục này vào tổng thu thì số dư của phép trừ sẽ lớn hơn, và ngược lại với


10

tổng chi. Còn tại Việt Nam, các kho n mục trên không tác động tới cân đối NSNN, tăng
t nh ổn định loại trừ kh năng đe dọa tác động của các kho n mục này tới NSNN.
Mục đ ch sử dụng báo cáo bội chi cũng nh hưởng tới các kho n thu chi NSNN.
Thứ nhất, nếu báo cáo sử dụng với mục đ ch chi đầu tư phát triển thì đó là bộ chi
vãng lai.
Bội chi ngân sách vãng lai = chi thường xuyên – thu thường xuyên
Thứ hai, với mục đ ch đánh giá tổng thế tình hình ngân sách và tác động tới nền
kinh tế vĩ mô thì đó là bội chi ngân sách thông thường.
Bội chi ngân sách thông thường = Thu thường xuyên và viện trợ không hoàn
lại – tổng chi (có cho vay thuần)
Trong đó: Cho vay thuần = Số cho vay ra – Số thu hồi nợ gốc
Nhược điểm của cách t nh này là chưa chỉ ra được tác động của bội chi tới tổng
cầu và sự phân bổ sử dụng nguồn lực và tái phân phối nguồn thu nhập trong nền kinh tế.
Cùng một mức bội chi nhưng các kho n mục tác động tới bội chi khác nhau đều mang tác
động tới nền kinh tế một cách khác nhau. IMF khuyến cáo nên đưa các kho n mục viện
trợ giống như các kho n vay nợ để bù đắp ngân sách nhà nước vì các kho n mục này
không thường xuyên cũng như không xây dựng được kế hoạch chắc chắn gây những tác
động tiêu cực tới hoạt động ngân sách nhà nước.
Thứ ba, với mục đ ch đánh giá t nh bền vững tài khóa thì nên sử dụng bội chi ngân
sách căn b n.
Bội chi ngân sách căn b n = Bội chi ngân sách thông thường – Chi tr lãi
Nếu Ch nh phủ mở rộng nhu cầu tài ch nh dẫn đến kho n chi tr lãi tăng thì cũng
có nghĩa là Ch nh phủ ph i gi m các cơ hội chi thường xuyên không bắt buộc cũng như
chi đầu tư để c i thiện hệ thống giáo dục, y tế, cộng đồng…
Khi so sánh bội chi giữa các quốc gia khác nhau ph i loại trừ nhân tố lạm phát vì
lạm phát làm gi m giá trị thực số dư nợ danh nghĩa của khu vực nợ công. Lúc này bội chi
ngân sách nhà nước là bội chi ngân sách nghiệp vụ.
Bội chi ngân sách nghiệp vụ = Bội chi ngân sách thông thường – tr lãi do
số dư lạm phát = Bội chi ngân sách căn b n – Tr lãi thực
(do tr lãi danh nghĩa = tr lãi do lạm phát + tr lãi thực)

11

Theo thông lệ quốc tế, những kho n chi của nhà nước nhưng do các nguồn khác
đ m nhiệm thì không được cân đối NSNN. Thu trong cân đối ngân sách gồm: thuế, ph và
lệ ph (kể c viện trợ không hoàn lại) không bao gồm các kho n vay trong nước và nước
ngoài. Chi ngân sách bao gồm chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi khác, chi tr lãi
vay mà không bao gồm chi tr nợ gốc tiền vay (có nghĩa là kho n gốc tiền vay không
được hạch toán vào ngân sách nhà nước).
Tại Việt Nam, theo luật NSNN nước năm 2002, các kho n chi tr nợ gốc và lãi
t nh hết vào NSNN. Theo cách t nh này sẽ cho kết qu bội chi cao hơn so với thông lệ
quốc tế.
1.1.3.2.3. Xác định thời gian ghi nhận thu, chi ngân sách
Việc xác định thời gian ghi nhận thu chi ngân sách vô cùng quan trọng, tổng kết
đánh giá từ đó đưa ra các biện pháp điều chỉnh hợp lý. Nguyên tắc ghi nhận thời gian dựa
vào kế toán ch nh phủ có nghĩa là cơ sở dồn t ch, không xác định vào thời điểm nhận dịch
vụ mà ghi nhận vào thời điểm thực thu hoặc thực chi.
1.1.3.3. Bội chi ngân sách nhà nước
Thứ nhất, nguyên nhân khách quan: do những thay đổi bất thường như bất ổn an
ninh thế giới, diễn biến thiên tai hay do nền kinh tế bị suy thoái. Để khắc phục hậu qu
của chúng gây ra, nhà nước cần dùng nguồn thu ngân sách để khắc phục và xử lý.
Thứ hai, nguyên nhân chủ quan: do qu n lý và điều hành ngân sách chưa hiệu qu ,
năng lực qu n lý kém dẫn đến thu không đủ chi. Cũng có thể là do cách đo lường bội chi
hay sự chủ động của cơ quan nhà nước sử dụng trạng thái thâm hụt ngân sách như một
công cụ tài khóa để thực hiện ch nh sách tiền tệ quốc gia.
1.1.3.4.

Tác động của bội chi ngân sách nhà nước tới nền kinh tế

1.1.3.4.1. Tác động tới nền kinh tế
Nhìn vào sơ đồ 1.1, bội chi ngân sách có tác động không hề nhỏ tới nền kinh tế. Đó
là nguyên nhân sâu xa dẫn đến những hệ lụy kèm theo. Để hạn chế thâm hụt ngân sách,
nhà nước có thể đưa ra các biện pháp tăng thu gi m chi với hình thức tăng nguồn thu chủ
yếu là ngân sách. Với việc cắt gi m chi tiêu Ch nh phủ với chi thường xuyên hoặc chi đầu
tư phát triển, dẫn đến việc đầu tư suy gi m, hệ lụy theo đó là GDP gi m và tỷ lệ thất
nghiệp gia tăng. Như vậy, kh năng tr nợ đo lường theo chỉ tiêu Nợ/GDP cũng tăng theo,
nh hưởng không tốt đến nghĩa vụ tr nợ của Ch nh phủ.
Khi bội chi ngân sách, nhà nước cần vay một số kho n để bù vào phần thu không
đủ chi. Một trong số đó là phát hành giấy tờ có giá. Đây là kho n vay không còn mới


12

trong giai đoạn gần đây. Hạn chế thâm hụt ngân sách cũng dẫn đến các kho n đầu tư gián
tiếp (vào giấy tờ có giá) gi m, giá trái phiếu gi m.
Sơ đồ 1.1: Tác động của bội chi NSNN tới nền kinh tế

Để bù đắp kho n chênh lệch thu chi, Ch nh phủ cần huy động vốn của các chủ thể
trong nền kinh tế. Ngoài vay của các tổ chức trong nước và nước ngoài, trước đây khi
chưa có Luật ngân sách nhà nước năm 2002 quy định cụ thể, Ch nh phủ cũng có thể phát
hành tiền để bù đắp thiếu hụt NSNN. Đây là biện pháp cuối cùng nếu không thể sử dụng
các kho n vay vì phát hành tiền sẽ gây ra lạm phát, giá c hàng hóa ngày hôm nay tăng
vọt so với ngày hôm qua, nh hưởng lớn đến vị thế và uy t n đồng tiền, gây bất lợi khi
cạnh tranh.
1.1.3.4.2. Tác động tới lạm phát
Có 3 biện pháp cơ b n để khắc phục bội chi ngân sách nhà nước: vay trong nước
và nước ngoài hay phát hành tiền.
Khi nhà nước sử dụng biện pháp phát hành trái phiếu c trong nước và nước ngoài
(hình thức vay) thì tiền để tr nợ sẽ gây áp lực lên xã hội thông qua nguồn thu chủ yếu

của nhà nước là thuế. Tuy nhiên theo cách này, bội chi không tác động tới lạm phát khi tài
trợ cho các dự án đầu tư sinh lời.
Nếu phát hành tiền, là nguyên nhân trực tiếp tác động tới lạm phát. Khi phát hành
tiền, lượng tiền trong lưu thông trực tiếp tăng lên. Mức cung tiền tăng dẫn đến tăng tổng
cầu. Trong hoàn c nh suy thoái kinh tế, phát triển kinh tế đi đôi cùng việc lạm phát tăng


13

cao. Lạm phát vừa đủ là một t n hiệu tốt cho nền kinh tế - xã hội nhưng duy trì bội chi
trong thời gian dài gây ra lạm phát tăng cao liên tục nh hưởng không tốt đến nền kinh tế.
Tuy nhiên, từ năm 2002 do có Luật ngân sách nhà nước, biện pháp này đã không còn
được sử dụng.
1.1.3.4.3. Tác động tới nợ quốc gia và khả năng trả nợ
Để bù đắp thiếu hụt NSNN do thâm hụt, ch nh phủ có thể vay trong nước và nước
ngoài. Nếu kho n tiền này được đầu tư vào các dự án sinh lời trong ngắn hạn và dài hạn
thì không đáng lo ngại nhưng nếu kho n tiền này chỉ đầu tư vào chi thường xuyên thì tác
động đến tổng cầu trong ngắn hạn và kh năng tr nợ là một vấn đề không nhỏ.
1.1.3.4.4. Thâm hụt cán cân thương mại
Ch nh phủ muốn tăng chi tiêu công cộng để k ch cầu thì phát hành trái phiếu ch nh
phủ. Phát hành thêm trái phiếu ch nh phủ thì giá trái phiếu ch nh phủ gi m, thể hiện qua
việc ch nh phủ ph i nâng lãi suất trái phiếu thì mới huy động được người mua. Lãi suất
trái phiếu tăng thì lãi suất chung của nền kinh tế cũng tăng. Điều này tác động tiêu cực
đến động cơ đầu tư của khu vực tư nhân, khiến họ gi m đầu tư. Nó còn tác động t ch cực
đến động cơ tiết kiệm của người tiêu dùng, dẫn tới gi m tiêu dùng. Nó còn làm cho lãi
suất trong nước tăng tương đối so với lãi suất nước ngoài, dẫn tới luồng tiền từ nước
ngoài đổ vào trong nước khiến cho tỷ giá hối đoái tăng làm gi m xuất khẩu ròng. Tóm lại,
phát hành trái phiếu tuy có làm tăng tổng cầu, song mức tăng không lớn vì có những tác
động phụ làm gi m tổng cầu.
1.2. Cơ sở lí luận của khả năng trả nợ của một quốc gia

1.2.1. Những vấn đề cơ bản về nợ của một quốc gia
1.2.1.1. Quan điểm về nợ công
1.2.1.1.1. Quan điểm thế giới
Nợ công được đề cập trong hoạt động qu n lý nợ công của từng quốc gia, việc đưa
ra khái niệm chuẩn như thế nào còn tùy thuộc vào mục đ ch nghiên cứu của từng tổ chức
cũng như trình độ qu n lý của từng quốc gia. Ch nh vì vậy, khái niệm về nợ công hiện
nay vẫn còn nhiều tranh cãi.
Thứ nhất, theo World Bank trong sổ tay Hệ thống báo cáo nợ, khái niệm nợ công
được hiểu là toàn bộ những kho n nợ của Ch nh phủ và kho n nợ được ch nh phủ b o
lãnh. Trong đó:
Nợ Ch nh phủ là tổng giá trị các kho n tiền mà Ch nh phủ thuộc mọi cấp từ trung
ương đến địa phương đi vay.


14

Nợ Ch nh phủ b o lãnh: là toàn bộ nghĩa vụ tr nợ đối với những kho n nợ trong
nước và nước ngoài của khu vực tư nhân do ch nh phủ b o lãnh.
Thứ hai, theo quan điểm của quỹ tiền tệ quốc tế IMF thì nợ công lại được hiểu là
bao gồm nợ của khu vực tài ch nh công và nợ khu vực phi tài ch nh công. Trong đó, nợ
khu vực tài ch nh công bao gồm: nợ của NHTW và TCTD (các tổ chức tài ch nh tiền tệ)
và nợ của các tổ chức tài ch nh phi tiền tệ không cho vay mà chỉ hỗ trợ phát triển. Nợ của
các tổ chức phi tài ch nh công như nợ ch nh phủ, ch nh quyền địa phương và các doanh
nghiệp phi tài ch nh nhà nước.
Theo quan điểm của WB và IMF, nợ công ngoài bao gồm nợ Ch nh phủ còn bao
gồm nợ Ch nh phủ b o lãnh và nợ Ch nh phủ liên đới chịu trách nhiệm.
Đối với từng quốc gia lại đưa ra những khái niệm nợ công khác nhau để phù hợp
với hoàn c nh nền kinh tế - xã hội của mình. Chẳng hạn, đối với Thái Lan, nợ công là
những kho n nợ Ch nh phủ và nợ Ch nh phủ kiểm soát nhưng không bao gồm nợ của
NHTM nhà nước hoặc các định chế tài ch nh nhà nước. Còn đối với các nước Đông Âu,

nợ công lại không bao gồm kho n nợ của doanh nghiệp nhà nước vì coi đây là kho n nợ
riêng mà các doanh nghiệp nhà nước ph i tự chịu trách nhiệm.
1.2.1.1.2. Quan điểm của Việt Nam
Từ năm 2009, Nhà nước đã ban hành luật qu n lý nợ công trong đó quy định rõ
ràng và cụ thể khái niệm nợ công.Theo đó, nợ công bao gồm:
Nợ chính phủ là kho n nợ phát sinh từ các kho n vay trong nước, nước ngoài,
được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Ch nh phủ hoặc các kho n vay
khác do Bộ Tài ch nh ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật.
Nợ ch nh phủ không bao gồm kho n nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành
nhằm thực hiện ch nh sách tiền tệ trong từng thời kỳ.
Nợ được Chính phủ bảo lãnh là kho n nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài ch nh, t n
dụng vay trong nước, nước ngoài được Ch nh phủ b o lãnh.
Nợ chính quyền địa phương là kho n nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc
uỷ quyền phát hành. (Theo kho n 2 điều 1, kho n 2, 3, 4 điều 3 luật qu n lý nợ công năm
2009 có hiệu lực năm 2010)
1.2.1.2. Phân loại nợ công
Bắt nguồn từ những tiêu thức khác nhau, nợ công được chia thành nhiều loại khác
nhau nhằm phục vụ cho nhiều mục tiêu, đánh giá cũng như qu n l nợ công. Có nhiều


15

cách phân loại nợ công khác nhau nhưng trong phạm vi đề tài nghiên cứu, chúng ta chỉ
quan tâm tới hai cách phân loại: Căn cứ vào kỳ hạn nợ và vị tr địa lý.
1.2.1.2.1. Căn cứ vào kỳ hạn nợ
Nợ ngắn hạn: Là những kho n nợ có thời hạn thanh toán ngắn hạn (thường dưới 1
năm). Kho n nợ này chủ yếu để đáp ứng nhu cầu bù đắp thiếu hụt ngân sách tạm thời.
Nợ trung và dài hạn: Là những kho n nợ có kì hạn thanh toán (từ 1 năm trở lên).
Kho n nợ này nhằm phục vụ nhu cầu đầu tư phát triển kinh tế.

Ý nghĩa: Tạo điều kiện thuận lợi cho việc qu n l kh năng thanh toán các kho n đi
vay để xác định thời điểm ph i thanh toán c gốc và lãi trong tương lai để đưa ra gi i
pháp bố tr tr nợ phù hợp.
1.2.1.2.2. Căn cứ vào vị trí địa lý
Nợ trong nước: Bao gồm các kho n vay từ các chủ thể trong nước, chủ yếu CP
phát hành các công cụ nợ để vay từ các chủ thể trong nước.
Nợ nước ngoài: Bao gồm kho n vay từ các chủ thể ngoài nước (v dụ: k kết hiệp
định vay nợ với CP hay các tổ chức tài ch nh, tiền tệ nước ngoài, kho n vay thương mại
từ chủ thể nước ngoài.
Ý nghĩa: Giúp đánh giá được ch nh xác tác động của việc thay đổi các yếu tố kinh
tế trong nước cũng như ngoài nước nh hưởng đến quy mô và kh năng thanh toán kho n
nợ đến hạn.
1.2.1.3. Mục đích sử dụng nợ ở Việt Nam
Nợ công có rất nhiều những lợi ch khi tuân thủ những quy định về qu n l nợ
công, tùy theo định hướng của các quốc gia mà đinh hướng về qu n l và sử dụng nợ công
một cách khác nhau, tựu chung lại có những mục đ ch cơ b n.
Thứ nhất, bù đắp bội chi ngân sách nhà nước. Tỷ lệ bình quân bội chi ngân sách
t nh c giai đoạn 2006-2012 là 5%.
Thứ hai, vay để đầu tư Trái phiếu Ch nh phủ cho y tế, giáo dục, giao thông…
Thứ ba, vay để cho vay lại, chủ yếu đối với các công trình trọng điểm quốc gia
đang cần huy động vốn, trong đó nguồn vay này chủ yếu từ nguồn vốn ODA.
Tóm lại, mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển
kinh tế - xã hội vì lợi ch chung.
1.2.1.4.

Ảnh hưởng của nợ quốc gia tới nền kinh tế


16

1.2.1.4.1. Ảnh hưởng tích cực
Thứ nhất, đáp ứng các nhu cầu về vốn đầu tư: trong quá trình phát triển kinh tế xã
hội, đặc biệt là ở các nước đang phát triển, nhu cầu về vốn đầu tư là rất lớn trong khi đó
nền kinh tế đấy không thể đáp ứng đầy đủ và kịp thời, khi mà nguồn vốn khu vực tư nhân
và dân cư thường phân tán, phụ thuộc vào thu nhập cũng như chi tiêu của hộ gia đình.
Trong khi đầu tư và các dự án cơ sở hạ tầng, an ninh quốc phòng, an sinh xã hội… cần sự
tham gia của khu vực công. Vay nợ được xem là gi i pháp tốt, là nguồn bổ sung phổ biến
mà các nước đang “thiếu vốn” thường hay sử dụng, đáp ứng đầy đủ và kịp thời cho nhu
cầu về vốn của các nhà đầu tư, đồng thời cũng rút ngắn được thời gian t ch lũy vốn.
Thứ hai, thúc đẩy chuyển giao công nghệ: các nước đi vay có thể sử dụng nợ công
để đầu tư mua trang thiết bị và cơ sở vật chất cho công tác dạy và học, đồng thời nâng cao
trình độ giáo viên, đặc biệt là với nguồn vốn vay nước ngoài, trong khi cơ sở vật chất
phục vụ công tác dạy và học của các nước đang phát triển đang dần hoàn thiện, có thể sử
dụng nguồn vốn vay để cử cán bộ ra nước ngoài học tập (đầu tư vào con người). Do vậy,
nợ công không chỉ bổ sung thêm vốn để mua sắm các trang thiết bị, máy móc công nghệ
mà còn nâng cao năng lực qu n l của các cán bộ, từ đó nâng cao hiệu qu qu n l và sử
dụng nợ.
Thứ ba, tạo ra công cụ điều hành CSTT và điều tiết thị trường tài ch nh: CP các
nước sử dụng nhiều hình thức khác nhau để vay mượn, trong đó việc phát hành các giấy
tờ có giá (cụ thể ở đây là TPCP) đã góp phần quan trọng tạo thêm công cụ để ổn định và
điều hòa lưu thông tiền tệ. Cụ thể, đối với NHTW sử dụng việc mua bán TPCP để điều
tiết lượng tiền cung ứng thông qua OMO. Việc giao dịch trên thị trường thứ cấp tạo ra
t nh thanh kho n cho GTCG cũng như nhu cầu vốn của TCTD. Bên cạnh đó, thị trường
TPCP là nơi tạo ra mức lãi suất dài hạn chuẩn cho thị trường tài ch nh giúp cho nhà nước
điều tiết tốt hơn đối với thị trường này, trong đó giúp cho các chủ thể có mức lãi suất
tham chiếu chuẩn khi đầu tư trên thị trường.
Thứ tư, góp phần thúc đẩy t ch cực quá trình hội nhập kinh tế quốc tế. Đối với
những kho n nợ nước ngoài sẽ tạo điều kiện cho các quốc gia vay nợ tiếp cận vốn nước
ngoài trong khi không làm gi m đầu tư, tiêu dùng trong nước. Thêm vào đó, đòi hỏi sự nỗ
lực mạnh mẽ về c i cách thể chế, môi trường kinh doanh, cơ sở hạ tầng, thị trường tài

ch nh,… của các nước vay nợ. Đây là cơ hội để hội nhập sâu và rộng hơn với nền kinh tế
thế giới.


17

1.2.1.4.2. Ảnh hưởng tiêu cực
Thứ nhất, nợ công đi kèm với các điều kiện, ràng buộc về mặt kinh tế cũng như
ch nh trị (đặc biệt là nợ nước ngoài): các kho n vay ODA của ch nh phủ thường đi kèm
với một số điều kiện ràng buộc về kinh tế, ch nh trị, quân sự. Một số ràng buộc về mặt
kinh tế, cụ thể như: ph i mua thiết bị công nghệ hay thuê chuyên gia từ những quốc gia
cấp viện trợ với mức giá không hợp l từ đó tăng kh năng làm chủ của nước phát triển
đối với các nước đi vay.
Thứ hai, nợ công là gánh nặng cho người dân trong tương lai: các kho n vay để chi
đầu tư tuy nhiên nếu như chất lượng sử dụng các kho n nợ không hiệu qu thì nền kinh tế
các nước này dần lạc hậu, trở thành bãi rác công nghệ của các nước phát triển do ph i
nhập những công nghệ lạc hậu làm kìm hãm sự phát triển của đất nước, trong khi các
công nghệ tiên tiến lại không phù hợp với năng lực s n xuất của quốc gia. Vì vậy, đã tạo
ra gánh nặng tr nợ trong tương lai và nghĩa vụ tr nợ vô cùng lớn.
Thứ ba, tác động đến tăng trưởng kinh tế và ổn định môi trường kinh tế vĩ mô. Sử
dụng nguồn vay trong nước bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nước sẽ đẩy mặt bằng lãi suất
lên cao, làm tăng chi ph đầu tư và gi m nhu cầu đầu tư của nền kinh tế và có thể dẫn đến
hiệu ứng “thoái lui đầu tư” (crowding out effect). Theo đó, tiết kiệm sụt gi m, hạn chế
tăng trưởng kinh tế. Gi sử bù đắp bằng vốn vay nước ngoài có thể hạn chế được tình
trạng thoái lui đầu tư, tuy nhiên, vay nước ngoài lại có thể gây ra sự bất ổn về tỷ giá, từ đó
khiến cho hoạt động đầu tư gi m, suy gi m nền kinh tế cùng với gia tăng lãi suất trong
nước. Thêm nữa, việc lệ thuộc quá nhiều vào nguồn vốn vay nước ngoài cũng không ph i
một t n hiệu tốt, vị thế và uy t n đồng tiền gi m tác động xấu đến nền kinh tế. Thực hiện
ch nh sách tài khóa thắt chặt và đi xa hơn nữa là những yêu cầu về c i cách hành lang
pháp lý nh hưởng sâu và rộng đế ổn định môi trường kinh tế vĩ mô.

1.2.2. Những vấn đề cơ bản về khả năng trả nợ của quốc gia
1.2.2.1. Nguồn trả nợ của một quốc gia
Thứ nhất, nguồn thu ngân sách hàng năm: chủ yếu là thuế vì thuế là nguồn thu chủ
yếu từ ngân sách. Tuy nhiên nguồn này bị hạn chế vì khi áp lực tr nợ gia tăng không thể
tăng thuế liên tục để gi i quyết vấn đề nợ quốc gia. Thường các quốc gia đang ph i đối
mặt với vấn đề nợ quốc gia lại thâm hụt ngân sách nhà nước nên kh năng tr nợ lại là bài
toán khó đặt ra cho các cấp ch nh quyền nhà nước.
Thứ hai, nguồn thu từ các hoạt động chi đầu tư của ch nh phủ.


18

Thứ ba, vay trong nước và nước ngoài qua cách phát hành giấy tờ có giá của Ch nh
phủ hoặc đ o nợ qua các nguồn vay khác. Tình trạng này kéo dài sẽ gây mất kh năng tr
nợ quốc gia.
Việc Ch nh phủ tăng cường phát hành trái phiếu làm cho giá c của các trái phiếu
đó gi m xuống thế hiện ở việc chi ph vốn vay tăng lên tức Ch nh phủ cần tăng lãi suất
huy động. Việc tăng lãi suất này xét trong ngắn hạn không gây nhiều nh hưởng tiêu cực
đến nền kinh tế vì Ch nh phủ có thể tăng thuế để bù đắp. Nhưng nếu xét một cách dài hạn
thì đây là một cách tiềm tàng nhiều rủi ro bởi lẽ khi lãi suất tăng quá cao sẽ khiến Ch nh
phủ gặp nhiều khó khăn trong việc tr nợ và ph i dùng đến phương pháp cuối cùng là in
tiền và việc này sẽ gây ra hiện tượng lạm phát vì vậy người ta nói rằng phát hành trái
phiếu là phương thức vay nợ tiềm ẩn nguy cơ lạm phát.
Thứ tư, phát hành tiền giấy để bù chi: có thể gi i quyết được kho n nợ nhưng sẽ
gây ra lạm phát, nếu tình hình cứ tiếp tục và kéo dài, giá c hàng hóa bị đẩy lên cao liên
tục gây nguy hại tới toàn bộ nền kinh tế. Ch nh vì thế, từ năm 1992, Chỉnh phủ Việt Nam
đã đưa ra quyết định hủy bỏ phương án vay này vì gây ra hệ lụy về giá c hàng hóa tăng
cao do cung tiền tăng.
1.2.2.2. Các thước đo khả năng trả nợ của một quốc gia
Nhận thức được tầm nh hưởng quan trọng của nợ quốc gia, các nhà kinh tế đã đưa

ra một số chỉ số đo lường kh năng tr nợ của một quốc gia để có những biện pháp hữu
hiệu nhất để phân bổ, sử dụng hiệu qu và tr nợ đúng hạn.
1.2.2.2.1. Nhóm chỉ số về gánh nặng nợ
Nhóm chỉ số này ph n ánh mức độ nợ được đ m b o chi tr từ nguồn lực được tạo
ra trong nền kinh tế hay nguồn thu từ hoạt động xuất nhập khẩu, nguồn thu từ NSNN.
Gồm ba chỉ số cơ b n.
1.2.2.2.1.1.

Chỉ số

Trong đó:
- NPV nợ công: giá trị hiện tại ròng của tất c các kho n nợ công. Giá trị hiện tại
ròng của nợ công là giá trị t nh bằng đồng tiền hiện tại của dòng tiền tr nợ
(gồm gốc+lãi) ph i tr trong tương lai.
- GDP: tổng s n phẩm quốc nội thực tế hàng năm.


19

Chỉ số này ph n ánh mức độ nợ công hiện tại so với năng lực tạo ra nguồn thu để
tr nợ công. Trong đó, NPV ròng của nợ công khác với tổng nợ danh nghĩa ở chỗ dùng tỷ
lệ chiết khấu để quy đổi dòng tiền tương lai về giá trị hiện tại. Do tỷ lệ chiết khấu thường
cao hơn lãi suất ph i tr nợ nên nợ t nh bằng NPV ròng thường thấp hơn tổng nợ danh
nghĩa, ph n ánh gần đúng với giá trị thực tế hơn so với nợ danh nghĩa. Tuy nhiên, để có
được giá trị hiện tại ròng, cần có số liệu của từng kho n vay, kì hạn nợ, lãi suất ph i tr ,
và độ dài ân hạn nếu có. Tỷ lệ nợ công/GDP phụ thuộc vào NPV ròng của nợ công và
GDP thực tế, nếu tốc độ tăng của NPV ròng thấp hơn tốc độ tăng GDP thực tế thì tỷ lệ nợ
công/GDP sẽ gi m và ngược lại.
1.2.2.2.1.2.

Chỉ số

Trong đó:
- NPV nợ công: Giá trị hiện tại ròng của tất c các kho n nợ công
- XGS: nguồn thu từ xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ trong nước
Chỉ số này đánh giá kh năng thanh toán tr nợ bằng ngoại tệ từ nguồn thu xuất
khẩu của một quốc gia. Chỉ số này chưa ph n ánh đầy đủ kh năng thanh toán tr nợ vì
nguồn thu xuất khẩu thường biến động và kh năng thanh toán tr nợ có thể tăng lên
không chỉ nhờ tăng xuất khẩu mà có thể là hạn chế nhập khẩu hay gi m dự trữ ngoại tệ
hay các nguồn thu ngoại tệ khác như viện trợ, thu nhập của người đi làm nước ngoài
chuyển về hay đầu tư vay nợ nước ngoài. Qua đó, cần quan tâm đến hoạt động xuất nhập
khẩu, dự trữ ngoại hối để đ m b o kh năng thanh toán nợ.
1.2.2.2.1.3.

Chỉ số

Trong đó:
- NPV: giá trị hiện tại ròng của tất c các kho n nợ công
- GR: Tổng thu NSNN công bố trong báo cáo ngân sách từ viện trợ
Chỉ số này ph n ánh nguồn tr nợ từ nguồn thu ngân sách của quốc gia. Do không
ph i kho n vay nào cũng đều có kh năng tr nợ nên nguồn để tr nợ ch nh vẫn là từ
nguồn thu NSNN. Tuy nhiên nguồn thu NSNN phụ thuộc rất nhiều ch nh sách thuế, ph ,
lệ ph cũng như là sự đóng góp do đầu tư phát triển kinh tế từ những kho n vay đó vì sự


20

tăng trưởng kinh tế tạo ra nguồn thu chủ yếu từ ngân sách nhà nước là thuế nên chỉ số này
còn gắn với kh năng tr nợ với sử dụng kho n nợ để đ m b o kh năng chi tr . Tỉ lệ
Nợ/GDP là chỉ số được các quốc gia quan tâm nhất bởi chỉ số này thể hiện kh năng tr

nợ lâu dài của nền kinh tế. Cần xem xét toàn diện hệ thống chỉ tiêu đánh giá trong mối
quan hệ chỉ tiêu kinh tế vĩ mô: tăng trưởng kinh tế, thâm hụt NSNN, mức tiết kiệm, đầu tư
toàn xã hội, hiệu qu sử dụng vốn…
1.2.2.2.2. Nhóm chỉ số thanh khoản
Nhóm chỉ số này ph n ánh kh năng đ m b o thanh toán các kho n nợ đến hạn
ph i tr từ nguồn thu xuất khẩu hay nguồn thu từ NSNN. Bao gồm:
1.2.2.2.2.1.

Chỉ số trả nợ/XK

Trong đó:
- PDS: số hoàn tr nợ hàng năm (vốn gốc và lãi) của nợ công
- XGS: nguồn thu từ xuất khẩu hàng hóa trong nước
Chỉ số này dùng để đánh giá kh năng thanh toán bằng ngoại tệ (kh năng về tiền
mặt) đối với kho n nợ nước ngoài (gốc và lãi) đến hạn trong ngắn hạn. Nếu như nguồn
thu từ xuất khẩu cao hơn so với số hoàn tr nợ hàng năm thì kh năng tr nợ bằng ngoại tệ
sẽ thuận lợi và ngược lại.
1.2.2.2.2.2.

Chỉ số nợ/thu NS

Trong đó:
- PDS: số hoàn tr nợ hàng năm (vốn gốc và lãi) của nợ công
- GR: thu NSNN công bố trong báo cáo ngân sách trừ viện trợ
Chỉ số này dùng để đánh giá kh năng thanh toán đối với các kho n nợ đến hạn đặc
biệt đối với kho n vay trong nước vì nguồn thu từ NSNN là nguồn thu ch nh để đ m b o
kh năng thanh toán nợ.
1.2.2.2.2.3.

Chỉ số chi trả lãi/XK

Trong đó:
- INT: số tr lãi hàng năm của tất c các kho n nợ công


21

-

XGS: nguồn thu từ xuất khẩu hàng hóa trong nước

Chỉ số này ph n ánh kh năng chi tr các kho n lãi vay từ nguồn xuất khẩu đặc
biệt đối với những kho n lãi vay nợ nước ngoài đến hạn ph i tr . Nếu như không đủ
nguồn để thanh toán tr lãi vay sẽ gi m uy t n, gây khó khăn đối với những kho n vay
tiếp theo.
Nhóm chỉ số thanh kho n ph n ánh kh năng thanh toán các kho n nợ ph i tr
hàng năm được sử dụng từ nguồn thu xuất khẩu hay nguồn thu NSNN, được sử dụng kèm
với nhóm chỉ số về gánh nặng nợ để xem xét những kho n nợ có tr đúng thời hạn không
bao gồm nợ gốc và lãi. Đối với những kho n vay nợ nước ngoài chủ yếu căn cứ vào thu
ngoại tệ từ hoạt động xuất khẩu, còn đối với kho n vay trong nước phụ thuộc vào NSNN.
Nhóm chỉ số này được sử dụng trong điều kiện thanh toán đầy đủ dòng tiền tr nợ và số
lãi tr nợ hàng năm, tránh x y ra trường hợp không có nguồn tr nợ khi các kho n nợ đến
hạn, có thể nh hưởng đến các kho n vay mới trên thị trường.
1.2.2.2.3. Nhóm chỉ số khác
Đánh giá mức độ bền vững của nợ công, không chỉ dừng lại một nhóm chỉ tiêu đơn
lẻ, mà cần xết tổng quan các nhóm chỉ số để phù hợp với bối c nh kinh tế - xã hội.
Chỉ số về t nh linh hoạt (tốc độ lãi/GDP, sự thay đổi của nợ/sự thay đổi của XK):
gánh nặng nợ nước ngoài (nợ nước ngoài/GDP, nợ nước ngoài/XK, nợ nước ngoài/thu NS
trừ viện trợ, nợ nước ngoài/dự trữ ngoại hối ….): các chỉ số khác (dự trữ ngoại hối/tổng
dư nợ ngắn hạn, tỷ lệ NK/dự trữ ngoại hối …)

Đánh giá kh năng tr nợ dựa vào các chỉ số vĩ mô. Các yếu tố vĩ mô như tốc độ
tăng trưởng kinh tế, tình trạng cán cân thanh toán, lãi suất, tỷ giá, lạm phát… Trong đó,
tốc độ tăng trưởng kinh tế đóng vai trò quyết định đối với nguồn thu để tr nợ, nếu như
tăng trưởng kinh tế gi m sút khiến nguồn thu gi m, cùng các vấn đề như lãi suất cao, uy
t n quốc gia gi m… báo hiệu tình trạng mất kh năng thanh toán các kho n nợ trong
tương lai. Bên cạnh đó, cán cân thanh toán ph n ánh lượng ngoại tệ để tr nợ, nếu cán cân
thanh toán bị thâm hụt sẽ nh hưởng đến dự trữ ngoại hối, ph n ánh hạn chế về kh năng
tr nợ trong tương lại. Hơn nữa, lãi suất, lạm phát cao cùng biến động tỷ giá khiến quy mô
nợ cũng như chi ph dịch vụ nợ tăng, gây khó khăn trong tiếp cận kho n vay mới. Yếu tố
vĩ mô không tốt sẽ gây ra bất lợi đến quy mô cũng như kh năng tr nợ trong tương lai.
Tuy nhiên, nếu chỉ đánh giá kh năng tr nợ của một quốc gia dựa trên các chỉ số
mang t nh định lượng như trên thì có phần chưa ch nh xác. Bởi lẽ, thặng dư ngân sách và
đánh giá an toàn và bền vững về các kho n nợ cũng như kh năng tr nợ chưa chắc đã sử


22

dụng nguồn nợ một cách hiệu qu . Vay nợ bao nhiêu, an toàn hay không còn phụ thuộc và
hiệu qu từ phân bổ và sử dụng các kho n vay một cách hợp lý nhất.
1.2.2.3. Đánh giá khả năng trả nợ và hiệu quả sử dụng nợ.
Việc đánh giá hiệu qu sử dụng kho n vay cần gắn với các kho n vay đó để đ m
b o kh năng tr nợ và tránh được gánh nặng NSNN. Tuy nhiên, các kho n vay đều thực
hiện đầu tư công, trong khi đó, đánh giá các dự án công khác dự án đầu tư kinh doanh,
cần đánh giá trên hai kh a cạnh: (i) sự tác động lan tỏa của dự án vay: (ii) kh năng đóng
góp của các kho n vay vào sự phát triển kinh tế - xã hội.
Thứ nhất, đối với các dự án sử dụng nợ vay đều mang t nh chất phát triển cộng
đồng nên kết qu thường mang t nh tiềm ẩn và chỉ được phát huy theo thời gian, tác động
tới nền kinh tế - xã hội chỉ ph n ánh vào các chỉ số vĩ mô. Đối với các dự án kinh doanh,
hiệu qu được đánh giá trên kh a cạnh kinh tế, nhưng đối với những dự án sử dụng vốn
vay gắn với hiệu qu qu xã hội thông qua gi i quyết tốt các vấn đề như đầu tư cơ sở hạ

tầng, c i thiện môi trường đầu tư, nâng cao chất lượng y tế giáo dục, công ăn việc làm…
Các yếu tố xã hội trước mắt không ph i là nhân tố then chốt trong việc tạo ra giá trị kinh
tế nhưng lại là điều kiện cần thiết cấu thành môi trường tổng thể để duy trì hiệu qu trong
tương lai. Do đó, để có được nguồn thu từ các dự án công đ m b o kh năng tr nợ ngay
là rất khó, nên cần theo dõi, tổng hợp, phân t ch, đánh giá trong thời gian dài để thấy được
hiệu qu sử dụng nguồn vốn vay đ m b o kh năng tr nợ trong tương lai.
Thứ hai, đối với các dự án công có liên doanh, liên kết với nhà đầu tư được đánh
giá hiệu qu sử dụng vốn vay được xác định thông qua chỉ số về tiến độ gi i ngân vốn và
tác động đem lại của dự án đó. Trong đó, tiến hành gi i ngân vốn được xác định trên cơ
sở khối lượng và tỷ trọng vốn thực tế đã gi i ngân vốn so với kế hoạch. Hiệu qu các dự
án đầu tư được đánh giá thông qua các chỉ tiêu như: thu nhập thuần, giá trị hiện tại ròng
NPV, tỷ suất sinh lời trên vốn đầu tư, thời gian hoàn vốn đầu tư, kh năng đóng góp vào
GDP… Với nội dung khá phức tạp và không chỉ nằm trong giới hạn qu n l nợ do các
kho n vay thực hiện đầu tư thông qua chi đầu tư phát triển kinh tế thuộc NSNN. Do vậy,
qu n lý hiệu qu sử dụng các kho n vay cần kết hợp với qu n lý chi tiêu công nhằm đem
lại hiệu qu kinh tế - xã hội cao nhất.
Tác động của bội chi ngân sách nhà nước tới khả năng trả nợ
Là chủ thể có vai trò chi phối trong nền kinh tế, cộng với các tác động trực tiếp,
gián tiếp sâu rộng tới toàn bộ các chủ thể kinh tế, ngân sách nhà nước có vai trò quan
1.3.


23

trọng trong hoạt động đầu tư, tiêu dùng, trong tổng cung, tổng cầu nền kinh tế, từ đó
quyết định việc thực hiện các mục tiêu tăng trưởng kinh tế.
Trong thời kì suy thoái kinh tế, tăng chi tiêu NSNN hoặc gi m thuế, chấp nhận
thâm hụt ngân sách ở một mức độ nhất định, có thể giúp s n lượng trong nước tăng trở lại
nhờ k ch th ch tổng cầu, tiêu dùng tăng. Khi chi tiêu công tăng cũng có thể dẫn đến đầu tư
tăng. Do đó, tổng GDP tăng và nguồn thu ngân sách từ thuế theo đó cũng tăng. Mà thuế là

nguồn thu chủ yếu từ ngân sách nhà nước nên nó có tác động không nhỏ đến tổng nguồn
thu ngân sách. Cán cân ngân sách dần cân bằng hơn, mức độ thâm hụt ngân sách t hơn.
Nếu nhìn nhận từ góc độ trên thì có vẻ như bội chi ngân sách có chiều hướng tác động tốt
tới kh năng tr nợ.
Tuy nhiên cũng có chiều hướng lại cho rằng, bội chi ngân sách không tác động
ngắn hạn tới kh năng tr nợ nhưng bội chi lâu dài lại có tác động không tốt vì điều đó
dẫn đến một loạt các hệ lụy như lạm phát, và nguồn tăng thu từ ngân sách cũng không thể
bù đắp nổi các kho n vay của ch nh phủ phần lớn dành cho chi thường xuyên. Các dự án
chi đầu từ thường mang t nh dài hạn, nhưng hiện tại có nhiều kho n vay trong nước có kì
hạn còn lại là ngắn hạn. Sự chênh lệch về kì hạn dẫn tới rủi ro tiềm tàng về kh năng tr
nợ quốc gia, dẫn đến thực trạng của các nước đang phát triển hiện nay là đ o nợ. Vay nợ
của chủ thể này để tr nợ cho chủ thể khác, một vòng xoáy nợ quốc gia.


24

CHƯƠNG 2
THỰC TRẠNG BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ KHẢ
NĂNG TRẢ NỢ CỦA VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2005-2014
2.1.

Khái quát tình hình kinh tế xã hội Việt Nam giai đoạn 2005 – 2014
Môi trường kinh tế - xã hội Việt Nam giai đoạn 2005-1014 có đặc trưng cơ b n là

hội nhập sâu rộng nền kinh tế, c i cách thể chế kinh tế tài ch nh theo hướng bình đẳng,
thông thoáng hơn, hướng tới thông lệ chung của quốc tế; các điều kiện kinh tế - tài ch nh
biến động lớn và bất ổn vĩ mô do tác động của khủng ho ng kinh tế - tài ch nh toàn cầu,
sự leo thang của giá thế giới cộng với các yếu kém trong nội tại nền kinh tế; hàng loạt các
c i cách đã được thực hiện trong lĩnh vực tài ch nh để phù hợp với điều kiện nền kinh tế
trong, ngoài nước và định hướng phát triển kinh tế bền vững, cụ thể:

Thứ nhất, mở cửa, hội nhập kinh tế và cải cách thể chế kinh tế - tài chính
Đầu năm 2007, Việt Nam ch nh thức trở thành thành viên của Tổ chức Thương
mại thế giới (WTO), mở ra cơ hội giúp Việt Nam hội nhập sâu rộng hơn với kinh tế thế
giới, đồng thời cũng mang lại nhiều thách thức, đòi hỏi nước ta ph i tiếp tục cái cách thể
chế trong mọi lĩnh vực, hoàn thiện cơ chế, ch nh sách theo định hướng thị trường, c i
cách thủ tục hành ch nh. Và thực tế trong thời gian qua, môi trường kinh tế - tài ch nh của
Việt Nam đã có những chuyển biến t ch cực, thông thoáng hơn, hướng tới thông lệ quốc
tế và tạo sân chơi bình đẳng cho tất c các chủ thể trong nền kinh tế. Cơ hội này đã góp
phần t ch cực cho nền kinh tế Việt Nam, tiếp tục tái cơ cấu khu vực DNNN, tạo điều kiện
t ch lũy, đầu tư, tái s n xuất mở rộng, gi m các gánh nặng thuế, ph , lệ ph , các thủ tục
gây phiên hà, tốn kém cho người dân và doanh nghiệp. Nhờ đó, vị thế của Việt Nam ngày
càng được nâng cao thông qua thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài vào Việt Nam. Đầu tư
trực tiếp nước ngoài từ mức âm thời điểm cuối năm 2006 đã tăng nhanh trong năm 2007;
năm 2008, mặc dù khủng ho ng toàn cầu nhưng nguồn vốn ch y vào Việt Nam vẫn đạt
mức kỉ lục chưa từng thấy, có thời điểm đã lên tới gần 28 tỷ USD, và t nh tổng chung c
năm 2008 đạt hơn 64 tỷ USD, gấp gần 3 lần con số của năm 2007; trong giai đoạn 20102014, đã gi m nhưng vẫn đều và ổn định (Biểu đồ 2.1).


25

Biểu đồ 2.1: Đầu tư trực triếp nước ngoài vào Việt Nam giai đoạn 2005 – 2014
Đơn vị: triệu USD

Nguồn: Tổng cục thống kê Việt Nam
Thứ hai, nền kinh tế biến động mạnh.
Biểu đồ 2.2: Tốc độ tăng trưởng GDP của Việt Nam giai đoạn 2005-2014
Đơn vị: %

Nguồn: Tổng cục Thống kê.
Hội nhập và những c i thiện đáng kể về môi trường thể chế đã đem đến cơ hội phát

triển cho kinh tế Việt Nam, đặc biệt là hoạt động xuất khẩu. Thêm vào đó, cùng với
những ch nh sách thiên về hỗ trợ tăng trưởng kinh tế từ ph a Ch nh phủ đã góp phần giúp
đầu tư và tăng trưởng kinh tế bùng phát trong năm 2007, đạt mức 8,44%. Tuy nhiên, ngay