Luận văn Bản chất pháp lý của tập đoàn kinh tế nhà nước và khung pháp luật điều chính doanh nghiệp nhà nước và tập đoàn kinh tế nhà nước

MỤC LỤC
MỤC LỤC......................................................................................................................................................1
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT....................................................................................................................4
MỞ ĐẦU.......................................................................................................................................................5
Chương 1......................................................................................................................................................9
TỔNG QUAN.................................................................................................................................................9
1.1 Các mô hình kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước trên thế giới............................................9
1.1.1 Mở đầu........................................................................................................................................9
1.1.2 Mô hình nước Nga ....................................................................................................................10
1.1.3 Mô hình các nước OECD qua ví dụ Cộng hoà liên bang Đức (“CHLB Đức”).............................12
1.1.4 Mô hình Singapore.....................................................................................................................15
1.1.5 Mô hình Trung Quốc, Việt Nam.................................................................................................19
1.1.6 Tóm lược và nhận xét................................................................................................................22
1.2 Các mô hình tập đoàn công ty..........................................................................................................23
1.2.1 “Conglomerate” và “Multinational Corporation” ở Phương Tây...............................................23
1.2.2 “Zaibatsu” và “Keiretsu” ở Nhật................................................................................................27
1.2.3 “Chaebol” ở Hàn Quốc...............................................................................................................30
1.2.4 Tóm lược và nhận xét................................................................................................................33
1.3 Tóm tắt quá trình xây dựng và cải cách DNNN ở Việt Nam..............................................................34
1.3.5 Tóm lược và nhận xét................................................................................................................43
1.4 Các vấn đề đặt ra từ khung pháp luật về doanh nghiệp hiện hành ..................................................45
1.4.1 Mục tiêu của khung pháp luật...................................................................................................45
1.4.2 Phương pháp xây dựng khung pháp luật...................................................................................46
1.4.3 Hiện trạng các vấn đề đặt ra và giới hạn nghiên cứu ...............................................................48
Chương 2....................................................................................................................................................50

1


KHÁI NIỆM VÀ BẢN CHẤT PHÁP LÝ.............................................................................................................50
CỦA TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC..........................................................................................................50

2.1 Mở đầu ............................................................................................................................................50
2.2 Định nghĩa TĐKTNN theo pháp luật hiện hành ................................................................................52
2.3 TĐKTNN từ góc độ doanh nghiệp ....................................................................................................54
2.3.1 Về cấu trúc TĐKTNN...................................................................................................................55
2.3.2 Về quản trị Tập đoàn kinh tế.....................................................................................................58
2.4 Tập đoàn kinh tế từ góc độ kinh tế nhà nước ................................................................................64
2.4.1 Mục đích thành lập TĐKTNN .....................................................................................................64
2.4.2 Vấn đề bảo vệ và kiểm soát sở hữu nhà nước...........................................................................68
2.4.3 Cơ chế can thiệp vào quản trị TĐKT nhà nước của cơ quan chủ quản.......................................71
2.5 Tóm lược ..........................................................................................................................................73
Chương 3....................................................................................................................................................75
KHUNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC...................................................................75
VÀ TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC............................................................................................................75
3.1 Mở đầu ............................................................................................................................................75
3.2 Các nguyên lý được thừa nhận chung về cách thức quản trị DNNN.................................................76
(Phần in nghiêng dưới đây khá xa đề tài, có thể lược bớt).....................................................................81
3.3 Đánh giá phương pháp xây dựng khung pháp luật hiện hành .........................................................81
3.3.1 Về phương pháp xây dựng pháp luật.........................................................................................81
3.3.2 Về hiện trạng pháp luật.............................................................................................................85
3.4 Quan điểm và định hướng xây dựng khung pháp luật ....................................................................90
3.4.1 Quan điểm chung......................................................................................................................90
3.4.2 Định hướng xây dựng khung pháp luật......................................................................................94
Chương 4....................................................................................................................................................99
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ.............................................................................................................................99
4.1 Các kết luận......................................................................................................................................99
2


4.2 Các khuyến nghị..............................................................................................................................101
4.2.1 Khuyến nghị về xây dựng chính sách.......................................................................................101

4.2.2 Khuyến nghị về xây dựng cơ chế thực hiện chính sách............................................................102
4.2.3 Khuyến nghị về xây dựng khung pháp luật có liên quan..........................................................102
TÀI LIỆU THAM KHẢO...............................................................................................................................106

3


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
DNNN:

Doanh nghiệp nhà nước

TĐKTNN:

TĐKTNN

4


MỞ ĐẦU
Cải cách doanh nghiệp nhà nước (sau đây viết tắt là “DNNN”) ở Việt Nam,
bắt đầu từ năm 1980, được tiến hành nhằm hai mục tiêu xuyên suốt, đó là (i) tăng
hiệu quả kinh tế của DNNN (nhằm đóng góp vào tăng trưởng kinh tế, giải quyết
việc làm, bảo đảm nguồn thu cho ngân sách nhà nước), và (ii) tạo các điều kiện để
DNNN khẳng định vị trí độc tôn trong thời kỳ kinh tế kế họach hoá tập trung và giữ
vững vai trò chủ đạo khi chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường với đa thành phần
sở hữu.
Để thực hiện các mục tiêu trên, nhiều biện pháp và công cụ đã được thiết lập
và áp dụng, trong đó có việc cấu trúc mô hình tổ chức và pháp lý các DNNN. Từ
các hình thức ban đầu như xí nghiệp công nghiệp quốc doanh, xí nghiệp liên hợp,

liên hiệp các xí nghiệp của những năm 60 và 70 của thế kỷ trước tới doanh nghiệp
nhà nước độc lập và Tổng công ty nhà nước sau đó (trong thời kỳ Đổi Mới sau năm
1986), và tới năm 2005, các TĐKTNN như một mô hình DNNN đạt tới đỉnh cao
của quá trình cải cách đã chính thức ra đời.
Về động cơ và mục đích, rất dễ nhận thấy rằng việc thành lập các TĐKTNN
(sau đây viết tắt là TĐKTNN) nhằm củng cố và nâng cao sức mạnh và vị thế “chủ
đạo” của kinh tế nhà nước nói chung và DNNN trong một số ngành và lĩnh vực (mà
tập đoàn kinh tế được thành lập) nói riêng, trong bối cảnh gia tăng cạnh tranh về
kinh doanh không chỉ với các thành phần tư nhân trong nước mà còn với các lực
lượng quốc tế ngay chính tại thị trường nội địa, nói như ngôn ngữ báo chí là tạo ra
các “quả đấm thép” của kinh tế nhà nước Việt Nam.
Tuy nhiên, việc sáng tạo ra một mô hình tổ chức và pháp lý doanh nghiệp
không đơn thuần là sự khẳng định động cơ và ý chí của Chính phủ, mà bản thân nó
bao hàm các nguyên lý khoa học của nhiều chuyên ngành và lĩnh vực, kết hợp với
các năng lực tổ chức thực tiễn phù hợp.
Về mặt kinh tế, đã có bằng chứng đầu tiên một cách xác đáng về sự thất bại
của việc thử nghiệm chính sách “tập đoàn hoá” các DNNN, đó là sự “sụp đổ” gần
đây của Tập đoàn kinh tế Vinashin trong lĩnh vực công nghiệp đóng tàu thuỷ sau
bốn năm hoạt động, từ thời điểm có quyết định thành lập của Thủ tướng Chính phủ
ngày 15/6/2006.
Về mặt pháp lý, kể từ năm 2008 trở lại đây, trên các diễn đàn nghiên cứu và
học thuật, đã có nhiều các cuộc thảo luận và bài viết về TĐKTNN, với các câu hỏi,
nghi vấn đặt ra, thậm chí cả sự phủ nhận, về tính không rõ ràng hay sự không tồn
5


tại về phương diện thực thể pháp lý của cái gọi là “tập đoàn kinh tế”, cũng như việc
thiếu các cơ sở pháp lý hay khung pháp luật cho nó hoạt động. Điều này có thể
được minh chứng ngay trong hai văn bản pháp quy duy nhất do Chính phủ ban
hành điều chỉnh việc thành lập và hoạt động của TĐKTNN, đó là Quyết định số

90/TTg và số 91/TTg ngày 7/3/1994 về thí điểm thành lập tập đoàn kinh doanh và
Nghị định 101/2009/NĐ-CP ngày 5/11/2009 về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt
động và quản lý TĐKTNN. Vấn đề ở chỗ cả ba văn bản này đều có tính chất và
hiệu lực áp dụng “thí điểm”, có nghĩa rằng các quy định của hai văn bản này có thể
được hiểu là có hiệu lực hạn chế cả về thời gian và đối tượng điều chỉnh, chưa
chính thức, không cơ bản, không lâu dài và hơn nữa có thể sửa đổi, huỷ bỏ hay thay
thế bắt cứ lúc nào (mà không dự báo được) v.v.. Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật cũng không quy định loại hình văn bản pháp quy “thí điểm”. Như vậy,
đối chiếu với thực tiễn pháp luật Việt Nam, nó phải được coi là các văn bản hành
chính hơn là văn bản quy phạm pháp luật.
Điều đáng chú ý và xin nhấn mạnh là mặc dù có cấp độ hiệu lực thấp và chứa
đựng các “rủi ro” pháp lý như vậy, hai văn bản nói trên đã và đang là căn cứ pháp
lý hầu như duy nhất cho 12 TĐKTNN và hàng chục Tổng Công ty nhà nước lớn
khác (Tổng Công ty 91) hoạt động. Về quy mô hoạt động, các Tập đoàn và Tổng
công ty nhà nước này đều hoạt động đa ngành trên hầu hết các lĩnh vực trọng yếu
của nền kinh tế quốc dân, tại thời điểm năm 2008 sở hữu nguồn vốn hoạt động tới
400.000 tỷ đồng, đồng thời chiếm hữu và sử dụng khoảng 75% tài sản cố định của
quốc gia và 60% vốn tín dụng nhà nước và vốn vay nước ngoài. Bản thân Tập đoàn
Vinashin khi sụp đổ và buộc phải tái cấu trúc theo quyết định của Thủ tướng Chính
phủ vào tháng 8/2010 đã mang một khoản nợ theo thông báo tạm thời tới 80.000 tỷ
đồng.
Với ý nghĩa và tác động lớn về mặt kinh tế như vậy, nhiệm vụ đặt ra cho giới
luật học là việc nghiên cứu từ các góc độ lý luận và thực tiễn nhằm đưa ra câu trả
lời về các vấn đề pháp lý đang bỏ ngỏ liên quan đến sự tồn tại và hoạt động của các
TĐKTNN. Cụ thể, theo nhận thức của tác giả, cần có sự nghiên cứu mang tính tập
trung vào các vấn đề sát thực, tuy nhiên một cách có hệ thống, về hai nhóm vấn đề
cơ bản sau:
(a) Khái niệm và bản chất pháp lý của TĐKTNN
Dưới tiêu đề này, khi sử dụng thuật ngữ “bản chất pháp lý” chứ không phải
“địa vị pháp lý”, tác giả có hàm ý không đi vào phân tích, đánh giá các quy định cụ

6


thể của văn bản pháp luật hiện hành về các quyền và nghĩa vụ của các TĐKTNN,
như là sự khẳng định các giá trị đúng đắn đạt tới tiêu chuẩn của các quy định này,
mà ngược lại, đặt lại vấn đề từ phương diện lý thuyểt về tư cách của các TĐKTNN
như là chủ thể độc lập của các quan hệ pháp luật. Điều này phù hợp với bối cảnh
học thuật chung, khi vấn đề nên “tồn tại hay không tồn tại” về mặt pháp lý của các
TĐKTNN đang bị tranh luận và thách thức.
Tiếp cận từ “gốc” của vấn đề, trước hết, tác giả cho rằng cần có sự phân biệt
giữa hai phạm trù có tính độc lập với nhau là tập đoàn doanh nghiệp và kinh tế nhà
nước. Tập đoàn doanh nghiệp được hình thành từ doanh nghiệp theo quy trình phát
triển tự nhiên của đời sống kinh tế nói chung và các hoạt động kinh doanh nói
riêng. Xét theo các tiêu chí của khoa học kinh tế và khoa học quản trị thì “tập đoàn”
đương nhiên khác về bản chất với “doanh nghiệp” trên cơ sở quy mô về tài chính,
hoạt động kinh doanh, biên chế nhân sự, cũng như độ phức tạp về cấu trúc tổ chức,
quản lý. Tuy nhiên, xét từ góc độ pháp lý thì lại không hẳn như vậy, khi sự phân
tích, đánh giá xoay quanh hai phạm trù chính là tư cách chủ thể (tức tư cách pháp
nhân) và việc xác định các quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia trong
các quan hệ, giao dịch với doanh nghiệp hay tập đoàn doanh nghiệp. Tiếp đến, khi
doanh nghiệp hay tập đoàn doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước hay do nhà nước
thành lập thì vấn đề cần bàn đến không chỉ liên quan đến khía cạnh sở hữu thuần
tuý, mà quan trong hơn là tính chất đặc thù của chủ thể “nhà nước”, xét từ phương
diện vị thế, vai trò và chức năng của thiết chế đại diện bao trùm và cao nhất của
quyền lực công. Nói một cách cụ thể, khái niệm “kinh tế nhà nước” liên quan đến
chức năng kinh tế của nhà nước, vốn là vấn đề được nghiên cứu và tranh luận trong
giới học thuật cũng như đời sống thực tiễn trong nhiều năm qua.
(b) Khung pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động của TĐKTNN
Theo cách tiếp cận về khái niệm như trên, sẽ không đơn giản để cho rằng
TĐKTNN chịu sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp và khung pháp luật về doanh

nghiệp có liên quan. Sự phức tạp ở chỗ, với tư cách là hai phạm trù hoàn toàn độc
lập với nhau, DNNN hay TĐKTNN chịu sự chi phối của hai lĩnh vực pháp luật:
“luật tư” (hay luật dân sự và thương mại) điều chỉnh các vấn đề liên quan đến công
ty và doanh nghiệp; và “luật công” (hay luật hành chính) điều chỉnh các vấn đề liên
quan đến tài sản công, quyền và chức năng hoạt động kinh tế của nhà nước, các
chính sách kiểm soát và điều tiết vĩ mô đối với nền kinh tế. Ngoài ra, một khi các
doanh nghiệp hay công ty đã phát triển tới một quy mô to lớn, cả về chiều ngang
7


(ví dụ hoạt động đa ngành, đa quốc gia) lẫn chiều dọc (ví dụ sự phân tầng, phân cấp
trong sơ đồ cấu trúc nội bộ), được gọi là “tập đoàn công ty” hay “tập đoàn doanh
nghiệp”, do các ảnh hưởng và tác động mạnh mẽ và sâu rộng của nó vào đời sống
kinh tế và xã hội, thậm chí cả chính trị, của một quốc gia, sự kiểm soát về mặt pháp
lý đối với các doanh nghiệp này cần thiết được nâng lên một cấp độ khác, thông
qua các luật đặc thù (có tính chất đan xen giữa luật công và luật tư) như luật chống
độc quyền, luật giám sát đầu tư, luật giám sát tài chính, luật công bố thông tin v.v..
Do đó, tác giả cho rằng, cần thiết phải có một cách nhìn sâu sắc và tổng thể
về TĐKTNN, ở mức độ căn bản hơn so với cách tiếp cận hiện nay về vấn đề này.
Để bảo đảm cho sự nghiên cứu mang tính hệ thống, cấu trúc của Luận văn này sẽ
bao gồm trước hết sự tham khảo kiến thức và kinh nghiệm quốc tế về cả hai vấn đề
kinh tế nhà nước và tập đoàn công ty, sự phân tích các vấn đề chủ yếu có liên quan
của pháp luật hiện hành, các đánh giá và kết luận có tính nguyên lý về DNNN và
tập đoàn công ty, và cuối cùng là các đề xuất, khuyến nghị nhằm xây dựng và hoàn
thiện một khung pháp luật điều chỉnh TĐKTNN.
Viết thêm ít dòng: bài này gồm mấy chương, mục đích nghiên cứu cụ thể là
gì, các phương pháp đã áp dụng là gì, đóng góp đáng kể của bài là gì?

8

Chương 1
TỔNG QUAN
1.1 Các mô hình kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước trên thế
giới
1.1.1 Mở đầu
Kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước đã luôn luôn là một trong các
vấn đề được nghiên cứu, tranh cãi, đương đầu và xử lý trong suốt lịch sử các học
thuyểt kinh tế vĩ mô. Thế kỷ 20 chứng kiến các học thuyết và luận điểm nổi tiếng
của nhà triết học kinh tế người Áo Friedrich von Hayek về chủ nghĩa tự do cổ điển
hay thị trường tự do tư bản chủ nghĩa, mà một hệ quả thực tiễn của nó là cuộc cải
cách kinh tế to lớn ở nước Anh do Thủ tướng Margaret Thatcher khởi xướng.
Trọng tâm của cuộc cải cách này chính là các chính sách “phi điều chỉnh” và tư
nhân hoá các tập đoàn công ty nhà nước của chính phủ, một nhân tố cơ bản thúc
đẩy tăng trưởng tới mức thần kỳ của kinh tế Anh trong thập niên 80 và 90.
Tuy nhiên, khi cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu nổ ra năm 2007 với các
hậu quả kéo dài tới nay, giới học giả và các chính phủ đã lại nói tới một khuynh
hướng ngược lại, đó là “tăng cường điều chỉnh” của nhà nước và đương nhiên bao
gồm cả vai trò quan trọng của KTNN và DNNN.
Các khuynh hướng và trào lưu nói trên đương nhiên tác động mạnh mẽ đến
“khung pháp luật điều chỉnh” có liên quan ở nhiều nước. Khoa học pháp lý, tuy
nhiên, đã đạt được một thành tựu rất cơ bản. Đó là những thành tố mang tính hệ
thống của khung pháp luật vẫn giữ được tính ổn định, mặc dù các điều chỉnh nhất
định buộc phải được thực hiện đi theo các thay đổi của hệ thống chính sách vĩ mô
của các chính phủ. Tác giả, trong phần trình bày dưới đây muốn nói tới các mô
hình pháp lý hay khung pháp luật điều chỉnh KTNN và DNNN ở các quốc gia hay
khu vực điển hình như: nước Nga, các nước thuộc khối OECD (điển hình là Đức),
Singapore, và cuối cùng là Trung Quốc và Việt Nam.
Ở mỗi mô hình được trình bày, tác giả sẽ tập trung vào ba nội dung chủ yếu,
đó là (i) mục tiêu của KTNN và DNNN, (ii) hình thức tổ chức pháp lý của DNNN

9


và (iii) khung pháp luật điều chỉnh có liên quan. Trong khi trình bày, tác giả cũng
sẽ chú trọng vào các vấn đề có tính liên quan hay thực sự hữu ích đối với việc
nghiên cứu có tính so sánh với mô hình và hiện trạng của nước ta.
1.1.2 Mô hình nước Nga
Tác giả sử dụng Mô hình nước Nga vì có nhiều sự giống nhau trong quá khứ
với Việt Nam, đồng thời hiện nay, sự “trùng hợp” còn ở chỗ Chính phủ Nga với
một ý đồ chính sách rõ ràng đặc biệt coi trọng sự khẳng định quyền lực của chính
quyền trung ương thông qua DNNN và mặc dù quá trình tư nhân hoá ở Nga diễn ra
rất mạnh mẽ và triệt để từ đầu những năm 90 (thế kỷ trước), sức mạnh và ảnh
hưởng của các DNNN vẫn đang tiếp tục hết sức mạnh mẽ.
Về mục tiêu của DNNN.
Cũng giống như ở Việt Nam, mục tiêu của DNNN ở Nga không phải luôn
luôn được quy định một cách rõ ràng và đầy đủ trong các đạo luật hay quy chế hoạt
động của doanh nghiệp, tuy nhiên, khai quát hoá từ các chính sách và thực tiễn thì
có thể xác định, bao gồm hai nội dung cơ bản. Đó là:
Mục tiêu chính trị, nhằm bảo đảm an ninh và thực thi các nhiệm vụ
chiến lược của quốc gia như an ninh quốc phòng, an ninh năng lượng, thực hiện
chính sách bao cấp của nhà nước trong việc cung ứng các sản phẩm và dịch vụ thiết
yếu của đời sống dân sự; và
Mục tiêu kinh tế và công nghiệp, nhằm huy động các nguồn lực của
nhà nước và xã hội để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, nghiên cứu cơ bản và bảo hộ
doanh nghiệp bản địa nhằm đối phó với quá trình cạnh tranh quốc tế đang diễn ra
gay gắt ở bên ngoài cũng như trong nước.
Về hình thức tổ chức pháp lý. Các DNNN ở Nga được hiểu là tất cả các
doanh nghiệp có cổ phần sở hữu của nhà nước (trung ương hoặc địa phương) từ ít
nhất 10% trở lên, (là mức sở hữu có thể tác động đến hoạt động của doanh nghiệp)
và bao gồm ba hình thức sau:

Công ty cổ phần đạng “đóng” (ZAO) hoặc “mở” (OAO), tuy nhiên
phần lớn là hình thức công ty cổ phần “mở”, tức có phát hành cổ phiếu ra công
chúng. Điển hình là các tập đoàn công nghiệp và dịch vụ lớn như Gazprom,
Sberbank, Russian Railways, Transneft. Tại các tập đoàn này, cổ phần nhà nước
đều chiếm đa số hoặc ngay từ ban đầu khi thành lập, hoặc được mua sau đó trong
thời gian gần đây. Vấn đề đáng lưu ý đối với loại doanh nghiệp này là tính linh hoạt
10


về quan hệ sở hữu, được điều chỉnh hoàn toàn bằng cơ chế thị trường. Nhà nước
vẫn có thể chi phối hoạt động của các tập đoàn này thông qua việc năm giữ cổ
phiếu đa số và qua đó tạo ra các tác động mang tính điều tiết đối với thị trường.
Tuy nhiên, mọi sự kiểm soát hay chi phối của nhà nước đều phải được thực hiện
trên cơ sở Luật công ty.
Các doanh nghiệp đơn nhất hay “một chủ” (Unitary Enterprise) trực
thuộc chính quyền liên bang, khu vực hay địa phương (FGUP, GUP, MUP) chủ yếu
thực hiện các chức năng cung cấp dịch vụ công hoặc tạo nguồn thu cho ngân sách
thông qua các hoạt động thương mại nhất định. Điển hình là các doanh nghiệp như
Rosoboronexport hay Post of Rusia.
Các DNNN “đích thực”, sở hữu 100% của nhà nước, còn được gọi là
các tập đoàn chiến lược hoạt động trong các lĩnh vực quan trọng như quốc phòng,
năng lượng hạt nhân v.v.. như Rosatom, Rosnanotekh. Đáng lưu ý là các DNNN
loại này hoàn toàn không có mục tiêu lợi nhuận và được tổ chức như các cơ quan
nhà nước hơn là các “công ty”. Mặc dù tính chất đặc biệt như vậy, các doanh
nghiệp loại này vẫn có thể tham gia vào các hoạt động thương mại theo chỉ định
của các cơ quan chính phủ, chẳng hạn như trường hợp gần đây của Tập đoàn năng
lượng hạt nhân Rosatom khi tham gia vào dự án xây nhà máy điện hạt nhân đầu
tiên ở miền trung Việt Nam.
Về khung pháp luật điều chỉnh.
Nếu theo truyền thống xây dựng pháp luật của nước ta, các quy định về chế

độ kinh tế nói chung và vai trò của doanh nghiệp nhà nước bao giờ cũng được coi
là một phần không thể thiếu của Hiến pháp, thì Hiến pháp Cộng hoà liên bang Nga
lại không hề đề cập đến vấn đề này, ngoại trừ một nội dung có “tính liên quan” duy
nhất là nguyên tắc về sự bình đẳng giữa các loại hình sở hữu. Đây là sự thay đổi có
tính “bước ngoặt” so với Hiến pháp Liên Xô trước đây, trong đó, tương tự như
Hiến pháp của nước tá, có cả một chương riêng về Hệ thống kinh tế, bao hàm vấn
đề sở hữu nhà nước và kinh tế nhà nước.
Trong hệ thống pháp luật của nước Nga đã có sự phân biệt giữa “luật tư” và
“luật công”. Liên quan đến các tổ chức kinh tế và doanh nghiệp, Luật Công ty cổ
phần Cộng hoà liên Bang Nga được coi là một bộ phận của phạm trù “luật tư”.
Theo đó, các DNNN Nga tổ chức dưới hình thức công ty cổ phần, dù ở dạng
“đóng” (ZAO) hay dạng “mở” (OAO) đều được thành lập và hoạt động theo Luật
này.
11


Đối với hai loại hình DNNN còn lại là doanh nghiệp đơn nhất hay một chủ
(Unitary Enterprise) và DNNN đóng vai trò chiến lược thuộc 100% sở hữu nhà
nước, Nhà nước Nga (tức chính phủ liên bang và/ hoặc chính quyền các bang) ban
hành các văn bản pháp luật riêng rẽ điều chỉnh các loại doanh nghiệp này, bao gồm
hai loại là (i) văn bản điều chỉnh một nhóm doanh nghiệp cùng loại và (ii) văn bản
quy định việc thành lập và hoạt động của một doanh nghiệp cụ thể. Nhìn từ góc độ
pháp lý, so với Luật Công ty Cổ phần, các văn bản pháp luật này chứa đựng nhiều
hạn chế liên quan đến các quy định về tổ chức, quản lý, quyền hạn và trách nhiệm
của doanh nghiệp như một công ty hay đơn vị kinh doanh thực sự, chịu sự hạch
toán kinh tế và cạnh tranh theo các quy luật thị trường. Tuy nhiên, về bản chất, mặc
dù có các chức năng kinh doanh để đạt lợi nhuận, mục tiêu cơ bản của nhà nước
Nga trong việc duy trì các doanh nghiệp này không phải là “kinh tế” (tức làm tăng
nguồn thu cho ngân sách, xét về tầm nhìn lâu dài) mà chính là “chính trị”, hiểu theo
nghĩa rộng bao hàm việc bảo đảm các chức năng điều hành và điều tiết của các cơ

quan chính quyền đối với nền kinh tế quốc dân cũng như các mục tiêu có tính vĩ
mô và chiến lược khác.
Tóm lại, có thể thấy rằng “mô hình DNNN Nga” có cách tiếp cận vấn đề khá
giống với Việt Nam, xét về động cơ và mục đích, tuy nhiên, lại có phương án xử lý
khác, xét về khung pháp luật điều chỉnh. => nguồn tư liệu của các bình luận trên?
1.1.3 Mô hình các nước OECD qua ví dụ Cộng hoà liên bang Đức
(“CHLB Đức”)
Trước hết, tác giả sử dụng tên gọi “Mô hình các nước OECD” vì bản thân tổ
chức này với 30 quốc gia thành viên (đa số là các nước phát triển) thuộc ba châu
lục Âu, Úc và Mỹ đã đặc biệt quan tâm đến vấn đề tổ chức và quản trị các DNNN,
theo đó, vào năm 2005 đã hoàn tất biên soạn và ban hành một bộ quy tắc hướng
dẫn về quản trị DNNN (OECD Guidelines on Corporate Governance of Stateowned Enterprises). CHLB Đức là một thành viên sáng lập của OECD được lựa
chọn làm mô hình so sánh trong Luận văn này vì lý do hai lý do; đó là CHLB Đức
ngay từ khi thành lập đã lựa chọn và theo đuổi học thuyết và mô hình “kinh tế thị
trường xã hội” (có điểm “giống” với các chủ trương và đường lối của Đảng Cộng
sản Việt Nam trong việc xây dựng “nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa”), đồng thời có sự tồn tại khá mạnh mẽ các DNNN ở nước này.
Về mục tiêu của DNNN
12


Cả trong lý luận và thực tiễn, sự tồn tại của các DNNN ở CHLB Đức luôn
luôn đối mặt với hai “sự kiểm soát” đều đồng thời có liên hệ đến các nguyên lý cơ
bản của tổ chức nhà nước Đức. Với mục tiêu theo đuổi nền kinh tế thị trường, nhà
nước chỉ được phép tham gia vào các hoạt động kinh tế (bao gồm cả việc thành lập
DNNN hay góp vốn vào doanh nghiệp) một khi được một đạo luật cụ thể cho phép.
Ngược lại, do khẳng định “tính chất xã hội” của thị trường, nhà nước (Chính phủ
liên bang, chính quyền các bang và chính quyền các địa phương) theo các nguyên
tắc của hiến pháp hay “Luật cơ bản” (Grundgesetz) có nghĩa vụ tối cao là bảo đảm
“đời sống thiết yếu” (Daseinsvororge) cho người dân, trong đó, để thực hiện nhiệm

vụ này, cơ quan chính quyền được sử dụng các biện pháp “tốt nhất có thể”, bao
gồm cả việc tham gia vào các hoạt động kinh tế, tuy nhiên với điều kiện rằng các
hoạt động kinh tế đó phải mang lại hiệu quả đích thực. Cụ thể, điều đáng lưu ý là
chẳng hạn, nếu cơ quan chính quyền đã quyết định góp vốn vào một doanh nghiệp
để làm tìm kiếm nguồn thu bổ sung cho ngân sách địa phương, hoặc thành lập một
DNNN để đảm bảo việc cung ứng một dịch vụ công trên địa bàn, nhưng việc làm
đó không có hiệu quả thì cơ quan chính quyền sẽ phải xem xét chấm dứt việc kinh
doanh và giải thể DNNN.
Như vậy, xét về tổng thể, DNNN bản thân nó không phải là một phạm trù có
tính nguyên lý cũng như không đóng vai trò tất yếu trong bảo đảm thực thi các
chức năng chính trị, kinh tế và xã hội của nhà nước Đức, ngày cả khi nhà nước đó
được xây dựng trên nền tảng của học thuyết “kinh tế thị trường xã hội”. Một vấn đề
mấu chốt nhưng đồng thời cũng rất “tinh tế” được giới luật học Đức quan tâm
chính là làm sao bảo đảm được tính nguyên tắc trong các mối quan hệ giữa “nhà
nước” và “thị trường” và gianh giới rõ ràng giữa hai thiết chế này. Chính vì thế khi
bàn đến phạm trù DNNN, một vấn đề khác có liên quan đã tất yếu được đề cập, đó
là “tư nhân hoá” (Privatizierung). Khái niệm “tư nhân hoá” ở Đức không chỉ được
hiểu là bán hay chuyển đổi hình thức sở hữu của các DNNN từ “công” sang “tư”,
mà bao gồm cả việc xem xét, đánh giá việc tư nhân hoá các nhiệm vụ công
(oeffentliche Aufgaben), vốn thuộc chức năng của các cơ quan chính quyền được
người đóng thuế uỷ nhiệm. Một cách tiếp cận vấn đề đi tới bản chất và “cốt lõi”
như vậy, theo tác giả, rất đáng là một tham khảo tốt cho các nhà lập chính sách và
làm luật của Việt Nam trong lĩnh vực đang bàn đến này.
Về hình thức tổ chức pháp lý

13


Hệ thống pháp luật của Đức phân biệt khá rành mạch giữa “luật công” và
“luật tư”. Nguyên tắc này cũng được áp dụng đối với DNNN, theo đó có hai hình

thức pháp lý cơ bản đã và luôn luôn tồn tại, đó là:
DNNN theo luật tư, tồn tại dưới hình thức công ty cổ phần
(Aktiengesellschaft – AG) theo Luật về cổ phần, hay công ty trách nhiệm hữu hạn
(GmbH) theo các quy định về công ty trong Bộ Luật Thương mại. Các công ty này
có sự tham gia của vốn nhà nước với các tỷ lệ nhất định, tuy nhiên về nguyên tắc
dưới 100% và thông thường dưới 50%.
DNNN theo luật công, về pháp lý là một bộ phận của bộ máy hay các
cơ quan chính quyền địa phương (Kommunalunternehmen). Các doanh nghiệp này
được thành lập để quản lý từ bãi đỗ xe công cộng hay công viên cho tới các Quỹ tín
dụng của nhà nước. Mức độ độc lập trong việc tham gia vào các quan hệ hợp đồng
với bên ngoài có khác nhau giữa các DNNN này, tuỳ thuộc vào điều kiện và nhu
cầu cụ thể của từng cơ quan quan chính quyền địa phương, tuy nhiên, tất cả các
DNNN này đều là chủ thể pháp lý của luật công (Anstalt des oeffentliches Rechts),
thực thi các chức năng và nhiệm vụ được quy định trong các đạo luật về hành chính
khác nhau và/hoặc các quy chế thành lập do cơ quan chính quyền ban hành. Chính
quyền đồng thời bảo đảm về trách nhiệm cho các doanh nghiệp này.
Về khung pháp luật điều chỉnh
Là một trong hai trung tâm của hệ thống pháp luật Châu Âu lục địa, pháp
luật CHLB Đức tồn tại dựa trên các trụ cột hết sức căn bản và rành mạch, đó là Bộ
Luật Dân sự (BGB) và Bộ Luật Thương mại (HGB) tạo nên nền tảng của hệ thống
“luật tư” và Hiến pháp hay Luật Cơ bản (Grundgesetz) tạo nền tảng của hệ thống
“luật công”. Điều rất đáng lưu ý là hệ thống luật tư đã tồn tại từ rất lâu đời và và ổn
định mặc cho các biến động chính trị hay thay đổi về nhà nước (chẳng hạn hai bộ
luật BGB và HGB đều được ban hành, tương ứng, vào năm 1896 và 1897 và vẫn
đang có hiệu lực với những sửa đổi, bổ sung nhất định nhưng không đáng kể).
Trong khi đó, Luật Cơ bản được ban hành vào năm 1949 khi nhà nước CHLB Đức
được thành lập. Tất cả các hình thức công ty ở Đức đều được quy định trong Bộ
luật Dân sự và Bộ luật Thương mại. Riêng đối với hai hình thức của loại công ty
đối vốn là Công ty cổ phần và Công ty trách nhiệm hữu hạn, ngoài hai Bộ luật nói
trên, còn có hai luật đơn hành có ý nghĩa như “luật riêng”, đó là Luật Công ty Cổ

phần (ban hành năm 1937) và Luật Công ty trách nhiệm hữu hạn (ban hành từ năm
1892, trước khi ra đời Bộ luật Thương mại).
14


Các DNNN hoạt động theo “luật tư” đều chịu sự điều chỉnh của các luật nói
trên.
Ngoài ra, ở Đức không có một luật chung về DNNN. Đối với các DNNN
hoạt động theo “luật công”, có thể nói rằng cơ sở pháp lý quan trọng nhất chính là
Đạo luật cơ bản. Mặc dù Đạo luật cơ bản không có bất cứ điều khoản nào nói tới
DNNN nhưng lại quy định về quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền. Với cách
tiếp cận theo “quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền”, việc thành lập các
DNNN hoạt động theo “luật công” sẽ tuỳ thuộc vào việc áp dụng hai nguyên tắc
sau, đó là (i) nguyên tắc “linh hoạt theo nhu cầu” và “linh hoạt theo lãnh thổ” (có
nghĩa rằng tuỳ từng thời điểm khác nhau và ở mỗi vùng, miền hay lãnh thổ hành
chính khác nhau mà có thể tồn tại nhiều, ít hay các loại DNNN khác nhau; và (ii)
mọi việc thành lập DNNN phải được các cơ quan dân cử từ Quốc hội liên bang,
Quốc hội bang đến “hội đồng nhân dân” của các tỉnh hay thành phố phê chuẩn
bằng các đạo luật hay quyết định.
Tóm lại, điều đáng lưu ý và cũng đáng để “học tập” nhất trong Mô hình
CHLB Đức là sự rõ ràng tới mức chuẩn mực và có tính nguyên tắc trong việc phân
định gianh giới giữa nhà nước và thị trường. Thị trường là nền tảng và trung tâm.
Nhà nước buộc phải sử dụng trước tiên các phương pháp thị trường để đạt được các
mục tiêu và thực thi thành công nhiệm vụ chính trị, xã hội của mình. Việc thành lập
và duy trì các DNNN chỉ được coi là biện pháp và công cụ, chứ không phải vấn đề
có tính nguyên tắc. Một hệ quả của việc sử dụng “biện pháp DNNN” được giới luật
học Đức đặc biệt quan tâm là sự phình to của nhà nước (chí ít là phương diện bộ
máy và tài sản), dẫn đến nguy cơ lấn át thị trường. Trong trường hợp đó, các
nguyên tắc của Đạo luật cơ bản sẽ bị vi phạm.
1.1.4 Mô hình Singapore

Có thể nói rằng Mô hình Singapore khá được chú ý và hâm mộ trên thế giới
nói chung và tại Việt Nam nói riêng, từ phương diện hệ thống chính trị đến cách
thức tổ chức, điều hành nền kinh tế và xã hội. Các DNNN Singapore được cho là
một kiểu mẫu của sự thành công, đặc biệt là ở khía cạnh quản trị và kinh doanh
hiệu quả. Cũng chính vì vậy, trong nhưng năm vửa qua, Chính phủ và Bộ Tài chính
Việt Nam đã sử dụng Temasek Holdings, một tập đoàn DNNN của Singapore như
một sự tham khảo quan trọng trong việc thành lập Tổng công ty đầu tư và kinh
doanh vốn nhà nước (SCIC).
Về mục tiêu của DNNN
15


Khác với thực tiễn ở các quốc gia khác, việc thành lập các DNNN ở
Singapore dường như là một tất yếu đặt trong “triết lý” và định hướng tổng thể của
nền kinh tế Singapore, trong đó lấy nguyên tắc “quản trị hiệu quả” là ưu tiên số
một. Nếu như ở các nước khác, quản trị hiệu quả được nhìn nhận như một ưu thế tự
nhiên của khu vực tư nhân so với khu vực công, vốn sinh ra chỉ để giải quyết các
mục tiêu và nhiệm vụ chính trị - xã hội, thì ở Singapore lại có điều chứng minh
ngược lại. Mặc dù vẫn tôn trọng và tuân thủ tuyệt đối các nguyên lý thị trường,
Chính phủ Singapore đã đặt các mục tiêu kinh tế lên hàng đầu và tự mình đảm
nhiệm và gánh vác chức năng này. Bắt đầu đi theo khuynh hướng này từ những
năm 70 (của thể kỷ trước), cho đến nay, 60% nền kinh tế Singapore được tạo nên
và kiểm soát bởi các DNNN, được thành lập và hoạt động trong hầu hết các lĩnh
vực quan trọng của nền kinh tế. Một nền kinh tế thị trường với DNNN là “chủ đạo”
nhưng đã tạo nên những thành tích thần kỳ để biến Singapore thành “hàng đầu thế
giới” trên nhiều lĩnh vực như: GDP trên đầu người, môi trường kinh doanh trong
sạch và năng động, quản trị công ty hiệu quả, nền chính trị sạch/không tham nhũng
v.v.. => nguồn số liệu?
Trên thực tế, có thể nói rằng các DNNN của Singapore (với các tập đoàn lớn
thuộc loại “top” của thế giới như Temasek Holdings hay Singapore Government

Invesment Corporation - GIC), đã đảm nhiệm đồng thời cả hai sứ mệnh chính trị và
kinh tế, là điều rất giống với mô hình DNNN ở các quốc gia phát triển thuộc khối
xã hội chủ nghĩa trước đây. Sự kết hợp thành công giữa DNNN và kinh tế thị
trường, tuy nhiên, vẫn được coi như một “bí quyết” hay đặc thù riêng của
Singapore mà khó có thể trở nên phổ quát.
Về hình thức tổ chức pháp lý
Có khá nhiều chất vấn và tranh cãi về loại hình pháp lý của hai DNNN hàng
đầu và chủ chốt nhất của Singapore là Temasek Holdings và GIC, với một câu hỏi
trọng tâm: đó là cơ quan chính phủ hay doanh nghiệp? Thậm chí, năm 2008, trong
bối cảnh của khủng hoảng tài chính toàn cầu, Quốc hội Mỹ đã chất vấn lãnh đạo
của Temasek Holdings về câu hỏi trên liên quan đến các đầu tư của tập đoàn này tại
Hoa Kỳ.
Chính phủ Singapore đã khẳng định và thực tế cũng chứng minh đặc điểm
chung của cả hai tập đoàn này, đó là các tổ chức thuộc sở hữu 100% của Chính phủ
Singapore nhưng được tổ chức và hoạt động hoàn toàn như một doanh nghiệp. Cả
16


Temasek và GIC đều lấy chức năng đầu tư làm chính, tuy nhiên, nếu như Temasek
được tổ chức theo mô hình công ty holding thì GIC lại hoạt động như một quỹ đầu
tư (Sovereign Wealth Fund).
- Về Temasek Holdings. Công ty này được Chính phủ Singapore thành lập từ
năm 1974 với nhiệm vụ sử dụng vốn nhà nước đề đầu tư trực tiếp và gián tiếp vào
các doanh nghiệp chủ chốt và thuộc các lĩnh vực kinh tế thiết yếu của Singapore.
Thời gian sau đó, cùng với sự lớn mạnh về tài chính và năng lực kinh doanh, hoạt
động của Temasek đã bao gồm một mạng lưới bao phủ cả khu vực Đông Nam Á và
Trung Quốc. Ngay tại Singapore, Tập đoàn này đang có sở hữu một danh mục đầu
tư tại 28 công ty hàng đầu trong 8 lĩnh vực khác nhau (từ dịch vụ tài chính, hạ tầng
cảng, lọc dầu đến giải trí và thời trang), với tỷ lệ cổ phần tham gia (tại thời điểm
cuối 2009) từ 4% đến 100%. Tổng số tài sản Temasek đang quản lý có giá thị

trường hiện tại là 119 tỷ USD, mang lại tỷ suất lợi nhuận bình quân là 16%/năm.
Temasek Holdings luôn luôn đạt được độ đánh giá tín nhiệm thuộc loại cao nhất
với chỉ số AAA/Aaa, tương ứng, của hai Hãng tư vấn độc lập Standard & Poor và
Moody’s.
- Về GIC. Đây thực chất là một tập đoàn đầu tư hải ngoại của Chính phủ
Singapore, được thành lập năm 1981 nhằm mục đích sử dụng ngoại tệ dự trữ của
Chính phủ để đầu tư tài chính vào các tập đoàn và công ty trên toàn thế giới. GIC
hoạt động thông qua ba chi nhánh là các công ty Singapore tiến hành kinh doanh tại
các trung tâm tài chính chủ chốt của thế giới, đó là: GIC Asset Management Pte
Ltd., (chuyên đầu tư vào cổ phiếu thông qua thị trường chứng khoán), GIC Real
Estate Pte. Ltd., và GIC Special Investment Pte. Ltd. (chuyên tiến hành đầu từ trực
tiếp vào các công ty khác nhau). Vào năm 2009, theo đánh giá của các tổ chức tài
chính quốc tế, với việc quản lý một danh mục đầu tư trị giá 330 tỷ USĐ, GIC đã trở
thành một quỹ đầu tư chính phủ lớn nhất thế giới.
Có thể nhận xét rằng đặc thù quan trọng nhất của DNNN ở Singapore là chỉ
hoạt động thông qua đầu tư mà không tiến hành các hoạt động sản xuất, kinh doanh
trực tiếp. Cách tiếp cận này bảo đảm cho tính linh hoạt, sự an toàn (hay giảm thiểu
rủi ro) và khả năng sinh lời ở mức độ ổn định cao nhất, xét từ góc độ kinh doanh.
Tuy nhiên, bên cạnh đó, với tiềm lực tài chính mạnh mẽ (bằng các nguồn lực của
chính phủ), các DNNN của Singapore, thông qua mạng lưới các hoạt động đầu tư
của mình vào các công ty quan trọng được lựa chọn trên toàn thế giới, còn tạo ra
được các lợi ích khác về mặt chính trị cho đất nước Singapore nói chung và chính
17


phủ Singapore nói riêng. Hình thức tổ chức pháp lý như trên của các DNNN ở
Singapore cần một yếu tố quan trọng để bảo đảm thành công, (và bản thân chính
phủ Singapore đã nhận ra và đáp ứng hoàn toàn được yếu tố này), đó là đội ngũ
nhân sự quản lý xuất sắc, có các năng lực và phẩm chất hàng đầu. Trên thực tế, mặc
dù là “nhà đầu tư”, Temasek và GIC không cần cử nhân sự của mình tham gia vào

hội đồng quản trị của tất cả các công ty được đầu tư mà chỉ cần tác động qua các
đại điện của mình tại đại hội cổ đông, nhưng khả năng “giám sát” và “đóng góp”
của họ vẫn luôn luôn được bảo đảm.
Về khung pháp luật điều chỉnh
Để bảo đảm sự tuân thủ tuyệt đối với nguyên tắc thị trường, các DNNN của
Singapore (điển hình là Temasek Holdings và GIC như đề cập ở trên), đều được tổ
chức và hoạt động thống nhất theo Luật Công ty Singapore ban hành năm 1967.
Điểm đáng lưu ý là việc các nhà làm luật đặt các DNNN (mặc dù sở hữu 100% của
chính phủ và do các quan chức hàng đầu chính phủ lãnh đạo) dưới sự chi phối của
Luật Công ty dường như không nhằm phải mục đích tạo sự bình đẳng và tự do cạnh
tranh trên cùng một “luật chơi” (xét cả phương diện chính trị và pháp lý) giữa khu
vực nhà nước và tư nhân (như quan niệm thông thường), mà chủ yếu để bảo đảm
tính hiệu qủa của quản trị công ty. Luận điểm này có thể được minh chứng như sau:
Thứ nhất, cách thức tổ chức và hoạt động của DNNN ở Singapore không thông lệ
(tập trung vào mô hình công ty đầu tư), do đó, không dẫn đến các cạnh tranh về lợi
ích trực tiếp về thị trường với các công ty khác; thứ hai, chính phủ Singapore khẳng
định một cách công khai vị thế đặc biệt và “không cạnh tranh” của các doanh
nghiệp này (thông qua việc cung cấp nguồn vốn ban đầu và tài chính hoạt động
khổng lồ cùng với một số “đặc quyền” nhất định để bảo đảm sự an toàn về đầu tư);
và thứ ba, các DNNN được yêu cầu và bảo đảm tuân thủ nghiêm ngặt các quy định
của Luật Công ty (trừ trách nhiệm công bố đầy đủ thông tin), trong đó có nguyên
tắc quan trọng nhất là sự tách biệt giữa “sở hữu” và “quản trị”. Nếu “chủ sở hữu”
hay người giám sát các DNNN buộc phải là các quan chức quan trọng của chính
phủ (tức những “người tin cậy nhất”) thì các nhà quản trị doanh nghiệp (CEO và
các giám đốc điều hành) buộc phải là những “người giỏi nhất”, không phụ thuộc
vào quốc tịch Singapore hay nước ngoài.
Cũng cần chú ý thêm rằng tại Singapore, hệ thống pháp luật thương mại của
Singapore được xây dựng hoàn toàn theo mô hình Anglo-Xacxong, trong đó Luật
Công ty (Singapore Companies Act) không chỉ đóng vai trò là một chế định pháp
18

luật và còn được coi như một cẩm nang cho quản trị công ty theo các tiêu chuẩn
tiến tiến và hoàn thiện nhất. Chẳng hạn, sau vụ khủng hoảng tài chính năm 1997 và
các vụ phá sản của một số tập đoàn công ty lớn tại Mỹ như Worldcom và Enron
đầu những năm 2000, Luật Công ty đã ngay lập tức được xem xét và sửa đổi để bổ
sung các tiêu chuẩn nghiêm ngặt hơn về công khai hoá thông tin và kế toán, kiểm
toán.
Về phạm vi áp dụng, Luật Công ty Singapore điều chỉnh ba hình thức công
ty là (i) Công ty tư nhân TNHH (Private Limited Liability Company), (ii) Công ty
TNHH đại chúng (Public Limited Liability Company), và (iii) Công ty TNHH đại
chúng được bảo đảm (Public Limited Liability Company by Guarantee), là loại
hình đặc thù dành cho loại tổ chức có mục đích phi lợi nhuận. DNNN ở Singapore
thường được tổ chức theo loại công ty thứ hai, cũng đồng thời là loại hình được
kiểm soát chặt chẽ nhất.
Điểm đáng lưu ý trong Luật Công ty Singapore là sự nhấn mạnh yếu tố kiểm
soát nội bộ hay “quản trị công ty” thông qua việc đề ra những quy tắc ứng xử và
trách nhiệm “nặng nề” đối với các giám đốc và ban điều hành. Giám đốc theo Luật
Công ty là những “người được uỷ nhiệm” của Công ty, do đó có quyền tự do hành
động khá lớn, tuy nhiên luôn luôn phải bảo đảm và chứng minh được rằng (i) có
động cơ và cố gắng mang lại lợi ích lớn nhất cho công ty, và (ii) không liên quan
đến bất cứ giao dịch kinh doanh nào có khuynh hướng trục lợi cá nhân. Trong
trường hợp vi phạm các nguyên tắc nói trên, các giám đốc có thể bị phạt tiền, thậm
chí phạt tù tối đa một năm.
1.1.5 Mô hình Trung Quốc, Việt Nam
Tác giả xếp Trung Quốc và Việt Nam vào cùng một mô hình bởi cả hai quốc
gia có sự giống nhau trên cơ bản về hệ thống chính trị và hệ thống kinh tế, đồng
thời cả sự giống nhau về hệ thống tư duy hay “ý thức hệ” trong tổ chức quyền lực
nhà nước và xã hội. Do sự thất bại của đường lối xây dựng nền kinh tế trong quá
khứ, cả Trung Quốc và Việt Nam từ cuối thập niên 70 (đối với Trung Quốc) hay

cuối thập niên 80 (đối với Việt Nam) của Thế kỷ 20 đều đã và đang tiến hành “cải
cách” hay “đổi mới” nền kinh tế theo hướng chuyển đổi từ kinh tế kế họach hoá tập
trung sang kinh tế thị trường, trong khi vẫn nhấn mạnh sự kiểm soát hay điều tiết
mạnh mẽ của nhà nước. Đặt trong cùng một mô hình không có nghĩa là giữa Trung
Quốc và Việt Nam không có những khác biệt, thậm chí là sự khác biệt khá sâu sắc
trên một số bình diện nhất định, chẳng hạn xét về quy mô của nền kinh tế hay các
19


phương pháp và biện pháp tiến hành cải cách. Do đó, lý do chủ yếu của sự “sắp
đặt” này chính là để có một sự đối chiếu và so sánh, xét về phương diện lý thuyết,
với các mô hình khác liên quan đến kinh tế nhà nước và DNNN trên toàn cầu,
nhằm qua đó tìm kiếm được các kết luận có ích cho mục đích nghiên cứu học thuật.
Về mục tiêu của DNNN
Xét về phương diện học thuật, rất khó xác định mục tiêu thật sự của các
DNNN ở cả Trung Quốc và Việt Nam là gì ? Hiến pháp của cả hai nước đều công
nhận nền kinh tế thị trường với đa thành phần sở hữu, tuy nhiên vẫn cùng nhấn
mạnh nguyên lý kinh tế nhà nước hay DNNN là “lực lượng lãnh đạo” (theo Hiến
pháp Trung Quốc) hay đóng “vai trò chủ đạo” (theo Hiến pháp Việt Nam) => trích
dẫn nguồn?. Có thể nói rằng bản thân khái niệm “lực lượng lãnh đạo” hay “vai trò
chủ đạo” cũng không có ý nghĩa rõ ràng và gây tranh cãi, xét trong bối cảnh nền
kinh tế thị trường khi các doanh nghiệp là các chủ thể độc lập, tự do kinh doanh và
tự chịu trách nhiệm về các hoạt động của mình.
Tuy nhiên, bởi Hiến pháp trước hết là một văn kiện chính trị trọng yếu và
công cụ pháp lý chủ chốt để một Đảng Cộng sản Trung Quốc và Đảng Cộng sản
Việt Nam cầm quyền, do đó, việc tuyên bố về vai trò quan trọng nói trên của kinh
tế nhà nước hay DNNN đương nhiên có hàm ý thực tế về mặt nội dung. Trước hết,
các quy định có liên quan của Hiến pháp bảo đảm cho chính phủ có các quyền hiến
định trong việc đầu tư không giới hạn về tài chính và các nguồn lực khác (mà
không bị ràng buộc bởi sự cho phép của Quốc hội như thực tế ở một số nước) vào

thành lập và mở rộng hoạt động của các DNNN; đồng thời với việc đầu tư đó là sự
giao các nhiệm vụ và can thiệp vào hoạt động (cũng ở mức hầu như không bị hạn
chế) đối với các doanh nghiệp này. Hệ quả tiếp theo của quá trình nói trên, dường
như không được công khai tuyên bố nhưng được xác nhận trên thực tế ở cả Trung
Quốc và Việt Nam, là việc bản thân các DNNN được ưu tiên tiếp cận các nguồn lực
đặc biệt của quốc gia (ví dụ tài chính và tài nguyên) để phát triển và hưởng các đặc
quyền về chính sách và cơ chế pháp luật để hoạt động (ví dụ quyền miễn, giảm
thuế, vay tín dụng ưu đãi, được khoanh nợ hay xoá nợ khi làm ăn thua lỗ, miễn
kiểm toán độc lập).
Vấn đề đặt ra là bất cứ sự nhấn mạnh hay ưu đãi nào về chính sách hay cơ
chế pháp lý đối với DNNN đều xung đột với các nguyên lý cơ bản của kinh tế thị
trường, là môi trường tổng thể trong đó bản thân các DNNN buộc phải hoạt động
dưới sự chi phối của các quy luật cạnh tranh. Thách thức đối với các doanh nghiệp
20


này, trong nhiều trường hợp, do đó, chính là sự không thể cân đối được giữa chức
năng kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận (như một doanh nghiệp) và nhiệm vụ thực
thi các yêu cầu và mệnh lệnh của chính phủ (như một cơ quan nhà nước).
Mâu thuẫn nói trên có thể giải quyết được không, xét về mặt lý thuyết, nếu
tham khảo mô hình DNNN của Singapore, vốn được coi một bằng chứng sinh động
của thành công trong việc duy trì kinh tế nhà nước mạnh nhưng vẫn rất hiệu quả về
kinh doanh ? Tác giả cho rằng “có thể”, tuy nhiên với các điều kiện cơ bản hầu
như không thể đáp ứng trong bối cảnh chính trị - xã hội thực tế của Trung Quốc và
Việt Nam, đó là một bộ máy nhà nước được tổ chức ở trình độ chuyên nghiệp cao,
một dân số được đào tạo và giáo dục tốt và một xã hội tương đối thuần nhất và
“đơn giản” xét cả về quy mô và cấu trúc. Không rõ ý “thuần nhất và đơn giản”?
Về hình thức tổ chức pháp lý
Có nhiều điểm tương đồng về DNNN ở Trung Quốc và Việt Nam. Thứ nhất,
toàn bộ các DNNN, vốn là lực lượng kinh tế chủ yếu của nền kinh tế kế họach hoá

tập trung trước đây, đều đang đặt dưới một chương trình cải cách, tái cấu trúc và cổ
phần hoá. Định hướng chung của cả Chính phủ Trung Quốc và Chính phủ Việt
Nam là giảm số lượng DNNN, tuy nhiên tăng về quy mô doanh nghiệp theo xu
hướng tập đoàn đa ngành, đồng thời không hạn chế các lĩnh vực mà DNNN hoạt
động, (chẳng hạn Trung Quốc hiện có 127 doanh nghiệp lớn thuộc trung ương quản
lý, có kế họach sắp tới giảm xuống dưới 100 doanh nghiệp bằng cách sáp nhập).
Thứ hai, mặc dù tiếp tục tiến trình cổ phần hoá và cho tư nhân tham gia cổ phần
vào các DNNN, kể cả các ngân hàng quốc doanh, cả hai Chính phủ Trung Quốc và
Việt Nam đều chủ trương tập trung hoá và tăng cưởng sức mạnh của các DNNN
thuộc trung ương, đồng thời nỗ lực cải cách quản lý các doanh nghiệp này để tạo
và/hoặc duy trì sức cạnh tranh quốc tế.
DNNN ở Trung Quốc, cũng như Việt Nam, được tổ chức theo mô hình Công
ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên (thuộc 100% sở hữu nhà nước) hoặc công ty
cổ phần có vốn chi phối của nhà nước, (ở Trung Quốc phần lớn các công ty này đều
ghi danh trên sàn chứng khoán).
Hiện nay, nếu về khía cạnh thực hiện các quyền của chủ sở hữu đối với
DNNN, ở Việt Nam còn đang có sự “lúng túng” nhất định giữa “cơ chế chủ quản”
của các bộ, ngành và uỷ ban nhân dân địa phương và mô hình một đầu mối quản lý
(ví dụ như Tổng Công ty Đầu tư và Quản lý tài sản Nhà nước – SCIC) thì ở Trung
Quốc đã thực hiện triệt để mô hình “đầu mối tập trung”. Đó là Cơ quan Giám sát và
21


Quản lý tài sản nhà nước, ở trung ương trực thuộc Hội đồng Nhà nước hay Quốc
Vụ viện (tương ứng với Chính phủ ở Việt Nam) và ở địa phương trực thuộc Chính
quyền cấp tỉnh hay khu tự trị.
Về khung pháp luật điều chỉnh
Tương tự Việt Nam, hệ thống luật doanh nghiệp và công ty của Trung Quốc
bắt đầu hình thành cùng với chính sách đổi mới và mở cửa nền kinh tế và liên tục
được sửa đổi và hoàn thiện sau đó. Bắt đầu bằng Luật liên doanh với nước ngoài

năm 1979 (Sino-Foreign Equity Joint Venture Law of the PRC); sau đó là Luật về
Doanh nghiệp Công nghiệp sở hữu toàn dân (Law of the PRC on Industrial
Enterprise owed by the Whole People) năm 1988 đánh dấu bước cải cách đột phá
về DNNN bằng việc trao quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm cho các doanh
nghiệp này; đến năm 1993 lần đầu tiên Trung Quốc ban hành Luật Công ty cho
phép tư nhân được thành lập công ty, luật này sau đó được sửa đổi vào các năm
1999, 2004 và 2005.
Hiện nay, Luật Công ty được coi là luật chung quy định hai hình thức công
ty trách nhiệm hữu hạn và công ty cổ phần, đồng thời có các điều khoản đặc thù
cho DNNN và chi nhánh công ty nước ngoài đăng ký hoạt động tại Trung Quốc.
Bên cạnh đó, với tư cách là các luật riêng, các luật về công ty có vốn đầu tư với
nước ngoài và luật về DNNN vẫn có hiệu lực áp dụng. Giống với thực tiễn Việt
Nam, các DNNN Trung Quốc còn chịu sự điều chỉnh của hàng loạt các văn bản
dưới luật do Quốc vụ viện, được sự uỷ quyền của Đại hội Đại biểu nhân dân (Quốc
hội) ban hành.
1.1.6 Tóm lược và nhận xét
Tác giả đã lựa chọn nhưng mô hình kinh tế nhà nước và DNNN ở các quốc
gia khác nhau khá điển hình cho mục đích nghiên cứu ứng dụng vào hoàn cảnh của
công cuộc cải cách hiện nay của Việt Nam. Tựu trung, về mục đích của DNNN,
trên cơ sở khái quát hoá các mô hình đã trình bày, có thể nêu ra như sau:
(a) Mục tiêu kinh tế, tức thành lập DNNN để tìm kiếm lợi nhuận và nguồn
thu cho ngân sách chính phủ. Mục tiêu này thể hiện trong tất cả các mô hình, tuy
nhiên rõ rệt nhất và trở thành chính yếu trong mô hình Singapore.
(b) Mục tiêu bảo đảm cung cấp dịch vụ công thiết yếu cho nền kinh tế. Tất
cả các mô hình đã nêu đều đặt ra mục tiêu này, trừ Singapore.

22


(c) Mục tiêu sử dụng DNNN như một “công cụ chính trị” để chính phủ

can thiệp vào nền kinh tế hay thực thi các nhiệm vụ có tính chiến lược của quốc
gia. Mục tiêu này được thể hiện một cách điển hình trong mô hình Nga, đặc biệt là
Trung Quốc và Việt Nam. Lý giải điểm này, chúng ta thấy sự trùng hợp của cả ba
quốc gia này, đó là sự tồn tại trong đó các nền kinh tế chuyển đổi từ kế họach hoá
tập trung sang kinh tế thị trường. Trong suốt thời kỳ xây dựng nền kinh tế xã hội
chủ nghĩa ở các nước Liên Xô, Trung Quốc và Việt Nam, DNNN không chỉ đóng
vai trò chủ đạo, xét về phương diện kinh tế, mà còn được coi là trụ cột về sở hữu và
cơ sở vật chất của chủ nghĩa xã hội. Truyền thống này vẫn đang được tiếp nối, với
mức độ và hình thức khác nhau, ở các quốc gia này.
Về hình thức tổ chức pháp lý và khung pháp luật điều chỉnh, tác giả sử dụng
tiêu chí đánh giá và so sánh giữa các mô hình được lựa chọn là vấn đề có hay
không và mức độ phân định rành mạch đến đâu giữa hai khu vực luật công và luật
tư trong pháp luật của các nước có liên quan. Nếu ở Đức có sự phân định minh
bạch nhất, ở Nga bắt đầu đi theo xu hướng có sự phân định, ở Singapore không áp
dụng luật công đối với các DNNN thì ở Trung Quốc và Việt Nam, sự phân định
tương tự là không rõ ràng, thậm chí chồng chéo.
1.2 Các mô hình tập đoàn công ty
Để có nguồn tư liệu tham khảo cho nghiên cứu vấn đề tập đoàn công ty ở
Việt Nam, tác giả đã quyết định lựa chọn ba mô hình của thế giới đại diện cho ba
cách tiếp cận khác nhau trong lĩnh vực này. Nếu như ở các nước phương Tây (Châu
Âu và Mỹ), lịch sử hình thành các tập đoàn công ty dường như là một quá trình
phát triển tự nhiên ít bị can thiệp bởi nhà nước thì ở châu Á (với đại diện là hai
quốc gia phát triển nhất là Nhật Bản và Hàn Quốc), nhà nước và chính phủ đã đóng
một vai trò quan trọng đối với sự phát triển của các tập đoàn công ty. Tuy nhiên,
ngay tại châu Á, giữa hai mô hình Nhật Bản và Hàn Quốc cũng có những sự khác
biệt khá căn bản. Nghiên cứu cả ba “mô hình” nói trên, theo tác giả, sẽ không chỉ
góp phần hiểu biết về các quan điểm khác nhau trong cuộc tranh luận đang diễn ra
trong giới học thuật về vấn đề tập đoàn công ty ở Việt Nam, mà còn lấy đó làm bài
học kinh nghiệm cho việc đề xuất các giải pháp mang tính cải cách cho trạng thái
hiện tại có liên quan ở nước ta.

1.2.1 “Conglomerate” và “Multinational Corporation” ở Phương Tây
Lịch sử hình thành
23


Trước hết, sự hình thành các tập đoàn công ty (conglomerates) là một kết
quả tự nhiên của các quá trình vận động của thị trường và sự phát triển của bản
thân các doanh nghiệp. Vào những năm 60 của Thế kỷ 20, làn sóng mua bán, sáp
nhập công ty (để tạo thành các doanh nghiệp lớn hơn hay “tập đoàn công ty” diễn
ra trước hết ở Mỹ sau đó ở Châu Âu trong bối cảnh lãi suất thấp của thị trường tài
chính. Khi đó các doanh nghiệp bắt đầu tranh thủ các nguồn vốn rẻ từ các ngân
hàng để mua lại các cơ sở kinh doanh có lãi từ bên ngoài để gia tăng lợi nhuận,
đồng thời, với thế mạnh và uy tín của một doanh nghiệp lớn hơn được hình thành,
các “tập đoàn công ty” sẽ lại tiếp tục vay được các nguồn tín dụng có lợi hơn nữa
do giá cổ phiếu không ngừng tăng. Cách thức bành trướng doanh nghiệp bằng các
kỹ thuật tiền tệ và tài chính như vậy, tuy nhiên, không kéo dài được lâu bởi sau đó,
để ứng phó với lạm phát, các ngân hàng buộc phải tăng lãi xuất. Hậu quả là đến
những năm 70, nhiều doanh nghiệp bắt đầu điều chỉnh bằng cách quay trở lại các
lĩnh vực kinh doanh truyền thống của mình.
Bên cạnh đó, còn có một khuynh hướng khác trong việc hình thành tập đoàn,
đó là đa dạng hoá ngành nghề kinh doanh. Điển hình ở Mỹ là Công ty General
Electric, thành lập từ năm 1890 chuyên về lĩnh vực điện, tuy nhiên đến đầu 1980 đã
mở rộng kinh doanh sang lĩnh vực tài chính và sau đó trở thành tập đoàn đa ngành,
trong đó doanh thu từ dịch vụ tài chính năm 2005 đã chiến tới 45% lợi nhuận ròng.
Bước tiếp theo của quá trình phát triển tự nhiên của các tập đoàn công ty ở
phương Tây là trở thành các tập đoàn công ty đa quốc gia (multi-national
corporations). Đó là giai đọan toàn cầu hoá thị trường, phát triển mạnh mẽ từ cuối
những năm 70 của Thế kỷ 20, trong đó một hệ quả quan trọng cần phải kể đến là sự
dịch chuyển của các luồng vốn đầu tư trực tiếp từ phương Tây đến các các quốc gia
đang phát triển như Trung Quốc, Việt Nam. Danh sách các công ty đa quốc gia

hàng đầu trên thế giới được cập nhật hàng năm, gọi là Fortune 500, căn cứ vào
doanh số hàng năm; chẳng hạn, khoảng cách doanh số của công ty hạng chót và
hàng đầu của danh sách năm 2009 là 4,6 tỷ USD đến 443 tỷ USD.
Với sự thúc đấy của các quy luật thị trường, mô hình tập đoàn công ty của
phương Tây có sự vận động rất năng động và linh hoạt. Hiện tại, các nhà kinh tế đã
nói đến một trạng thái cấu trúc công ty mới được gọi là công ty hậu-đa quốc gia
(post-multinational corporation), trong đó, khác với trước đây, các “công ty mẹ”
vẫn duy trị tiềm lực chủ yếu ở “chính quốc” và được hậu thuẫn bởi các chi nhánh
hay công ty con ở các quốc gia khác, ngày nay, nhiều tập đoàn công ty đã hoặc di
24


chuyển trung tâm hoạt động ra bên ngoài, hoặc thiết lập nhiều trung tâm hoạt động
ở các quốc gia khác nhau. Ví dụ điển hình là Tập đoàn IBM của Hoa Kỳ, với các
trung tâm hoạt động mới ở Ấn Độ, Trung Quốc, Brazil và Phillipin v.v.. sử dụng
2/3 tổng số lao động của tập đoàn, 80% doanh số đã được tạo ra từ bên ngoài nước
Mỹ.
Khung pháp luật điều chỉnh
Điểm đáng lưu ý trong lich sử hình thành các tập đoàn công ty ở phương Tây
là về cơ bản không có sự can thiệp hay tác động của nhà nước hay chính phủ, trừ sự
giám sát bằng cách ngăn cản, hạn chế hay phê chuẩn theo các tiêu chuẩn chung của
luật pháp nhằm bảo vệ nguyên tắc tự do cạnh tranh của môi trường kinh doanh và
các lợi ích của người tiêu dùng.
Xuất phát từ cách đặt vấn đề như vậy, thực tiễn áp dụng pháp luật có liên
quan ở phương Tây phân biệt ba hình thức hình thành tập đoàn công ty (thông qua
mua bán và sáp nhập công ty) như sau:
(a) Sáp nhập “ngang” (Horizontal Merger): Một công ty mua lại một hay
các công ty khác có cùng lĩnh vực hoạt động (tức đối thủ cạnh tranh).
(b) Sáp nhập “dọc” (Vertical Merger): Một công ty là nhà sản xuất và
cung cấp hàng hoá mua lại một công ty hay một hệ thống phân phối và bán loại

hàng hoá do mình sản xuất ra, qua đó hình thành mối quan hệ người bán – người
mua (supply chain).
(c) Sáp nhập tập đoàn (Conglomerate Merger): Một công ty mua lại một
hoặc các công ty khác với điều kiện là (i) công ty bị mua lại không phải đối thủ
cạnh tranh và (ii) công ty bị mua lại không thuộc cùng chuỗi cung cấp hay phân
phối sản phẩm.
Cả ba cách thức hình thành tập đoàn công ty nói trên đều được điều chỉnh
bởi Luật Công ty dưới phạm trù các giao dịch dân sự - thương mại thông thường
(hay còn gọi là các “giao dịch của luật tư”). Nói một cách khác, pháp luật các nước
phương Tây về nguyên tắc không có các chế định pháp luật riêng biệt để áp dụng
cho tập đoàn công ty. Tuy nhiên, khi các vụ sáp nhập công ty đạt tới một quy mô
nhất định, tuỳ thuộc vào điều kiện riêng của thị trường và pháp luật có liên quan
của mỗi nước hay khu vực, nhà nước, thông qua các cơ quan chức nằng khác nhau
của chính phủ, sẽ giám sát và có các hành động can thiệp trên cơ sở áp dụng các
đạo luật liên quan đến bảo đảm tự do cạnh tranh, chống độc quyền và bảo vệ người
tiêu dùng. Trong khía cạnh này, mặc dù trên cùng một nguyên tắc thống nhất là bảo
25