CƠ CHẾ PHÂN BỔ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC:THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP THỂ CHẾ

CƠ CHẾ PHÂN BỔ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC:
THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP THỂ CHẾ75
TS. Vũ Sỹ Cường và các cộng sự76

PHẦN MỞ ĐẦU
Trong giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội vừa qua, nguồn lực đầu
tư nhà nước là một trong những nguồn lực quan trọng nhất đóng góp cho
tăng trưởng và phát triển của Việt Nam. Tuy nhiên, hiệu quả của đầu tư
công lại chưa thực sự hiệu quả và đang đặt ra yêu cầu phải thay đổi.
Cùng với sự hoàn thiện về hệ thống thể chế liên quan đến quản lý
nhà nước nói chung, các thể chế liên quan đến quản lý đầu tư công cũng
dần dần được cải thiện. Những thay đổi trong cơ chế phân bổ đã hỗ trợ
cho nguồn vốn đầu tư nhà nước được phát huy tác dụng tích cực. Tuy
nhiên, những thay đổi trong cơ chế phân bổ vốn đầu tư nhà nước, đặc
biệt là sự phân cấp mạnh mẽ từ trung ương xuống các cấp địa phương
đã tạo ra nhiều bất cập sau một thời gian thực hiện, bao gồm: (i) lãng
phí các nguồn lực quốc gia, không hiệu quả trong các hoạt động đầu tư
phát triển; (ii) tình trạng tập trung quá nhiều vào một vài lĩnh vực, sự
phát triển lộn xộn, bất hợp lý giữa các địa phương, vùng đang trở nên
phổ biến; việc giải quyết tình trạng mất cân đối giữa các địa phương
trở nên không hiệu quả; (iii) trách nhiệm giải trình và tính minh bạch
trong hoạt động của chính quyền địa phương còn thấp, việc phân cấp và
phân quyền đôi khi lại sản sinh ra tình trạng tham nhũng, quan liêu, cửa
quyền địa phương. Đặc biệt, sau những khó khăn và bất ổn của nền kinh
75Bài

viết tóm tắt những kết quả chính của nghiên cứu về “Cơ chế phân bổ vốn đầu tư nhà nước:
Thực trạng và giải pháp thể chế” trong khuôn khổ Dự án “Hỗ trợ nâng cao năng lực tham mưu,
thẩm tra và giám sát chính sách kinh tế vĩ mô” của Ủy ban Kinh tế do UNDP tài trợ.
76Nhóm tác giả gồm TS. Vũ Sỹ Cường, TS. Phạm Thế Anh, ThS. Nguyễn Trí Dũng, ThS. Lê
Duy Bình, và PGS.TS Tô Trung Thành.

295


tế, Nghị quyết 11 của Chính phủ được thực hiện với phương châm “cắt
giảm đầu tư công” nhưng chưa đưa ra một cơ chế phân bổ mới đã làm
tính hiệu quả từ các dự án đầu từ từ vốn đầu tư nhà nước càng trở nên
nghiêm trọng. Nỗ lực cải thiện hiệu quả đầu tư trong bối cảnh tái cơ cấu
nền kinh tế nói chung và tái cơ cấu đầu tư công nói riêng đang bị cản trở
lớn bởi điểm nghẽn về cơ chế phân bổ vốn đầu tư nhà nước.
Nghiên cứu sẽ đánh giá thực trạng cơ chế phân bổ hiện tại và đưa
ra những khuyến nghị về thể chế giúp đẩy nhanh quá trình tái cơ cấu
nền kinh tế nói chung và tái cơ cấu đầu tư công nói riêng.
I. Tổng quan về đầu tư của Nhà nước ở Việt Nam
1. Khái quát về nguồn vốn đầu tư của nhà nước
Hiện nay, ở Việt Nam các chương trình, dự án sử dụng nhiều nguồn
vốn nhà nước để đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, quốc
phòng, an ninh (đầu tư công) như: vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước,
vốn đầu tư từ công trái quốc gia, vốn đầu tư từ trái phiếu Chính phủ, vốn
đầu tư từ trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính
thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát
triển của nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn đầu tư khác
có tính chất ngân sách nhà nước, đầu tư từ các khoản vốn vay của ngân
sách địa phương, đầu tư từ nguồn vốn của khu vực DNNN. Mặc dù Luật
Đầu tư công đã cho phép thống nhất cách hiểu về vốn đầu tư nhà nước
song do chưa có văn bản dưới luật nên nhiều quy định về đầu tư công ở
Việt Nam vẫn tiếp tục được thực hiện theo quy định trước khi có luật.
Thực tế, vai trò của đầu tư công được thể hiện rõ ở các điểm như
sau: (1) đầu tư công góp phần thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa - hiện
đại hóa, phát triển kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội; (2) đầu tư công

góp phần định hình và phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội quốc gia;
(3) đầu tư công làm gia tăng tổng cầu của xã hội. Tuy nhiên, đầu tư công
cũng có những mặt trái như nguy cơ làm tăng thâm hụt ngân sách, nợ
công và nguy cơ tham nhũng cao hoặc gây ra hiệu ứng chèn lấn với đầu
tư tư nhân, nhất là khi đầu tư công kém hiệu quả.
296


2. Thực trạng đầu tư công ở Việt Nam
2.1. Quy mô đầu tư
Tổng vốn đầu tư trong xã hội đã liên tục tăng lên trong thời gian
qua và là nước có tỷ lệ đầu tư/GDP vào loại cao nhất. Tuy nhiên, kể từ
năm 2000, chất lượng tăng trưởng của Việt Nam (hiệu quả sử dụng các
nguồn lực, đặc biệt là vốn) đang dần suy giảm và hiện ở mức thấp.
Về cơ cấu vốn trong tổng vốn đầu tư xã hội, qua các năm, tốc độ
tăng trưởng vốn đầu tư của các khu vực đều thường cao hơn nhiều tốc
độ tăng trưởng GDP. Trong đó, khu vực kinh tế nhà nước vẫn chiếm tỷ
lệ lớn nhất trong tổng đầu tư xã hội.
Từ năm 2011, trước những diễn biến kinh tế vĩ mô bất ổn nghiêm
trọng, Chính phủ thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế trong 3 lĩnh vực cơ
bản là đầu tư công, DNNN và ngân hàng tài chính. Kết quả của quá
trình tái cơ cấu còn rất hạn chế.
Dù vai trò của đầu tư công vẫn còn rất lớn trong tổng đầu tư xã hôi
nhưng hiệu quả của đầu tư, đặc biệt là đầu tư công lại đang có xu hướng
giảm và ở mức thấp.
2.2. Cơ cấu nguồn vốn đầu tư nhà nước
Trong thời kỳ 2002- 2013, tỷ trọng nguồn vốn từ ngân sách có xu
hướng tăng liên tục, trong khi đó tỷ trọng vốn vay giảm mạnh qua các
năm (ngoại trừ năm 2010), tỷ trọng vốn đầu tư của các DNNN tăng
mạnh trong hai năm 2006-2007 và bắt đầu giảm dần từ năm 2008.

Nguồn vốn đầu tư từ NSNN
Vốn từ NSNN gồm 2 nguồn chủ yếu: vốn từ NSNN phân bổ cho
các Bộ ngành và cho các địa phương; vốn NSNN dành cho các Chương
trình mục tiêu quốc gia và các chương trình mục tiêu khác.
Đầu tư từ vốn trái phiếu Chính phủ
Trong khi vốn tín dụng nhà nước (TDNN) và doanh nghiệp nhà
nước (DNNN) có quy mô tăng chậm hơn rất nhiều so với kế hoạch đề
ra thì tỷ trọng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước (NSNN) và đặc biệt là
297


vốn trái phiếu Chính phủ (TPCP) lại cao hơn rất nhiều so với mục tiêu
kế hoạch.
Vốn đầu tư từ nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)
Vốn vay ODA đã chiếm từ 8-9% tổng vốn đầu tư xã hội trong giai
đoạn 2009-2013 và bình quân trên 40% tổng vốn NSNN.
Đầu tư từ doanh nghiệp nhà nước
Vốn đầu tư của DNNN chỉ đứng sau vốn đầu tư từ NSNN. Mặc dù
đã có những cải thiện đáng kể trong việc quản lý vốn đầu tư của DNNN
nhưng những hậu quả của việc đầu tư dàn trải và ngoài ngành trước đây
của các doanh nghiệp này là chưa thể khắc phục.
II. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ TRONG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ
CỦA NHÀ NƯỚC
1. Quan niệm về quản lý hoạt động đầu tư của nhà nước
Quản lý đầu tư công có thể được thống nhất hiểu là một hệ thống
tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính
sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực
thi, và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu
quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng
và phát triển chung của nền kinh tế.

2. Kinh nghiệm các nước trong quản lý đầu tư công
Trường hợp của Nhật Bản trong giai đoạn 1970-2003
Trong thập kỷ 1970, đầu tư công tăng nhanh hơn so với GDP. Đến
những năm 1980, tăng trưởng đầu tư công đã chậm lại. Đầu thập kỷ
1990 đầu tư công gia tăng nhưng kể từ năm 1995, lượng vốn đầu tư có
xu hướng giảm dần do áp lực thâm hụt ngân sách.
Các lĩnh vực an sinh xã hội chiếm tỷ trọng cao nhất trong tổng
đầu tư công, luôn ở mức từ 40-50%. Tỷ trọng của đầu tư công nghiệp
lớn thứ hai, chiếm khoảng 20%. Trong khi đó, khu vực nông-lâm-ngư
nghiệp và bảo tồn đất đai có tỷ trọng tương đối thấp, trung bình khoảng
10%/lĩnh vực mỗi năm. Đầu tư công ở Nhật Bản dường như không
298


được theo nguyên tắc chống chu kỳ. Nói cách khác, trong giai đoạn
kinh tế khó khăn thì đầu tư công không được bành trướng và, ngược lại,
trong giai đoạn kinh tế tăng trưởng nóng thì đầu tư được thắt chặt. Đầu
tư công cho khu vực nông thôn được phân bổ nhiều hơn so với khu vực
thành thị.
Trước năm 1973, hoạt động đầu tư công được phân biệt rõ ràng với
hoạt động chi tiêu của Chính phủ Nhật Bản. Để đánh giá, sàng lọc dự án
đầu tư công, các cơ quan Nhật Bản hiện sử dụng nhiều phương pháp phân
tích chi phí - lợi ích để thẩm định hiệu quả của các dự án đầu tư công.
Trường hợp của Bra-xin
Đầu tư công ở Bra-xin (tỷ lệ so với GDP) đã liên tục giảm trong
giai đoạn kể từ năm 1984.Xu hướng cắt giảm đầu tư công đã ảnh hưởng
đến cả quy mô và chất lượng của các dịch vụ hạ tầng được Chính phủ
Bra-xin cung ứng.
Trên thực tế, tỷ lệ đầu tư công so với GDP giảm chủ yếu là do Braxin thực hiện cắt giảm đầu tư của Chính phủ Trung ương. Nguyên nhân
chính của tình trạng này là định hướng điều chỉnh tài khóa của Bra-xin.

Kể từ năm 1994, Bra-xin thực hiện kiểm soát chặt chẽ hơn đối với tài
chính công nhằm giảm áp lực thâm hụt tài khóa.
Tuy nhiên, việc quản lý và thực hiện đầu tư công trong từng lĩnh
vực còn một số hạn chế như ngành giao thông vận tải, ngành logistics.
Vấn đề quan trọng ở đây là không nhận thức đầy đủ được tầm quan trọng
của quản lý đầu tư công, bất cập về năng lực lập kế hoạch, khu vực tư
nhân chưa chủ động tham gia các hoạt động đầu tư cơ bản, thủ tục hành
chính, hải quan nhiêu khê, môi trường pháp lý - với nhiều cơ quan đề ra
các thủ tục chồng chéo, trùng lặp - cũng tỏ ra thiếu hiệu lực, v.v …
Trường hợp của Trung Quốc
Tổng đầu tư hình thành tài sản cố định của Trung Quốc đã liên tục
tăng và trở thành một động lực quan trọng của tăng trưởng kinh tế trong
nhiều thập kỷ vừa qua. Nguyên nhân là việc các cấp chính phủ Trung
Quốc đều theo đuổi chính sách ưu tiên tăng trưởng kinh tế cao.
299


Tỷ lệ đầu tư cao trong một thời gian dài dẫn tới một số hệ quả tiêu
cực:(i) làm méo mó quá trình phân bổ nguồn lực, và làm giảm hiệu quả
tăng trưởng; (ii) tạo động lực cho việc duy trì bong bóng giá.
Nguyên nhân chính dẫn đến tỷ lệ đầu tư ở mức cao:(i) Chính phủ
thực hiện chiến lược tăng trưởng trong đó nhấn mạnh vai trò của cầu
nội địa; (ii) lãi suất thấp được duy trì trong một thời gian dài; (iii) Chính
phủ tăng mạnh chi ngân sách (kể cả đầu tư công) và thiếu giám sát
chi tiêu công một cách chặt chẽ; (iv) chưa chú tâm đến việc xây dựng
khung pháp lý nhằm khuyến khích sự tham gia của các nhà đầu tư tư
nhân; (v) quá trình lập kế hoạch ở tầm quốc gia chưa được hài hòa hóa
với các kế hoạch phát triển cấp ngành và cấp vùng.
Kinh nghiệm của Anh, Ai-len, Hàn Quốc
Nhằm bảo đảm hiệu quả thực thi và hiệu quả kinh tế - xã hội của

hoạt động đầu tư công, Ai-len đã ban hành và vận dụng chiến lược ở
tầm quốc gia để định hướng cho các quyết định đầu tư công. Trong
khi đó, Anh lại dựa nhiều vào việc kết hợp hài hòa các quy trình lập kế
hoạch ngân sách và lập kế hoạch cung ứng dịch vụ công trong dài hạn.
Cả Anh và Ai-len đều có những tiêu chí thực tiễn nhằm xác định các ưu
tiên đối với lĩnh vực giao thông trong dài hạn. Cả Anh và Ai-len ngày
càng nhấn mạnh việc sử dụng hiệu quả nguồn lực từ đầu tư công. Do đó,
các chiến lược giao thông được rà soát và/hoặc phản biện rất kỹ lưỡng
từ phía bên ngoài. Hai nước đều bố trí vốn cho các dự án được thực hiện
theo nguyên tắc nhiều năm, song có độ linh hoạt nhất định để đáp ứng
tiến độ công việc.
Tại Vương quốc Anh, Hàn Quốc, Chi-lê, Ai-len…, việc kiểm tra,
đánh giá hoàn thành dự án được thực hiện thông qua chính sách hậu
kiểm. Ở Chi-lê và Hàn Quốc, quan chức thường giữ vai trò lớn trong
việc kiểm tra tài sản hoàn thành so với kế hoạch dự án. Tại Ai-len và
Vương quốc Anh, đánh giá hoàn thành dự án là đánh giá tác động của
dự án đầu tư dựa trên kết quả đầu ra. Tại bốn quốc gia này, các dự án
đầu tư đều phải được kiểm toán. Riêng Ai-len và Vương quốc Anh, cơ
300


chế rà soát đặc biệt được thực hiện nhằm phát hiện những nhân tố mang
tính hệ thống ảnh hưởng tới chi phí và chất lượng của dự án.
Tuy nhiên, một số vấn đề vẫn đang được tranh luận nhiều như:
tác động bền vững của đầu tư nhà nước/chi tiêu nhà nước đối với tăng
trưởng năng suất và tăng trưởng kinh tế; thể chế và chính sách quản lý
đầu tư công một cách hiệu quả; đầu tư công cần phải được thực hiện hài
hòa với khung khổ chính sách phát triển kinh tế - xã hội, cả cấp quốc
gia và cấp vùng.
3. Bài học từ kinh nghiệm các quốc gia trong quản lý đầu tư công

Để cải thiện hiệu quả đầu tư công nói chung và phân bổ vốn đầu
tư nhà nước nói riêng thì Việt nam cần thay đổi cả tất cả các giai đoạn
của quy trình quản lý đầu tư công theo hệ thống quản lý đầu tư công
tiên tiến.
III. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ PHÂN BỔ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ
NƯỚC
1. Quy định về phân bổ vốn đầu tư nhà nước và hệ thống quản
lý nhà nước
1.1. Hệ thống các văn bản về quản lý hoạt động đầu tư nhà nước
Về tổng thể, hoạt động đầu tư sử dụng vốn nhà nước nói riêng và
phân bổ vốn đầu tư nói chung ở nước ta được quản lý theo quy định của
nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: Luật Ngân sách nhà
nước; Luật Đầu tư; Luật Xây dựng; Luật Đấu thầu; Luật Đất đai; Luật
Phòng, chống tham nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí;
Luật Quản lý và sử dụng tài sản Nhà nước v.v… các Nghị quyết của
Quốc hội, các Nghị định hướng dẫn thi hành các luật nêu trên và các
nghị định khác của Chính phủ.
1.2. Hệ thống văn bản liên quan đến phân bổ vốn đầu tư nhà nước
Đó là các văn bản liên quan đến việc hướng dẫn Luật Ngân sách
nhà nước 2002 và Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 của
Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà
301


nước. Ngoài ra, việc phân bổ cụ thể vốn trái phiếu chính phủ cho các dự
án được thực hiện dựa trên các Nghị quyết của Quốc hội, các chỉ thị của
của Chính phủ.
1.3. Nguyên tắc, tiêu chí phân bổ vốn đầu tư bằng ngân sách nhà
nước
Quyết định số 210/2006/QĐ-TTg và Quyết định số 60/2010/QĐTTg đã nêu ra những nguyên tắc cho việc phân bổ vốn đầu tư bằng ngân

sách nhà nước giai đoạn 2006-2010. Sau đó, tình trạng dàn trải trong
phân bổ vốn đầu tư tiếp tục diễn ra. Do vậy, Thủ tướng chính phủ đã
phải ban hành Chỉ thị 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 để xác định một
số nguyên tắc mới trong quản lý, sử dụng vốn đầu tư nhà nước như: (1)
các cấp có thẩm quyền chịu trách nhiệm kiểm soát chặt chẽ phạm vi, quy
mô của từng dự án đầu tư; (2) những dự án được quyết định đầu tư mà
không xác định rõ nguồn vốn, mức vốn thuộc ngân sách nhà nước; vốn
trái phiếu Chính phủ, làm cho dự án thi công phải kéo dài, gây lãng phí
thì người ký quyết định phải chịu trách nhiệm về những tổn thất do việc
kéo dài này gây ra; (3) kể từ năm 2012, tất cả các dự án đã được quyết
định đầu tư phải thực hiện theo mức vốn kế hoạch được giao để không
gây nên nợ đọng xây dựng cơ bản; (4) việc cấp phát và ứng chi vốn ngân
sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ từ Kho bạc Nhà nước cho các
dự án đầu tư (trong kế hoạch) phải theo khối lượng thực hiện; (5) việc bố
trí vốn từ ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ phải được lập
theo kế hoạch đầu tư 5 năm phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã
hội và được phân khai ra kế hoạch đầu tư từng năm.
2. Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước liên quan đến phân bổ
vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước
Các cơ quan quản lý Nhà nước và hoạt động quản lý có liên quan
trực tiếp đến phân bổ vốn đầu tư nhà nước bao gồm: Quốc hội, Chính
phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các Bộ/cơ quan ngang Bộ
chuyên ngành, Ủy ban nhân dân các tỉnh và một số cơ quan khác có liên
quan gián tiếp. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý, phân
302


bổ vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước
không giống nhau trong quá trình phân bổ vốn đầu tư nhà nước và được
quy định trong Luật NSNN 2002.

3. Thực trạng quy trình phân bổ vốn đầu tư nhà nước
Quy trình thực hiện một dự án đầu tư hiện nay ở Việt Nam gồm
tám bước như sau: (i) Xác định chủ trương định hướng chiến lược của
đầu tư nhà nước phù hợp với các quy hoạch phát triển có liên quan; (ii)
Đánh giá, thẩm định ban đầu đối với các đề xuất dự án, loại bỏ các dự
án không phù hợp với chủ trương định hướng chiến lược, quy hoạch
phát triển và khung quản lý đầu tư trung hạn; (iii) Thẩm định, đánh giá
hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án; (iv) Rà soát, đánh giá lại kết quả
thẩm định dự án; (v) Lựa chọn dự án và lên kế hoạch ngân sách; dự toán
vốn đầu tư của các dự án được chọn phải phù hợp với số vốn đầu tư kế
hoạch có thể cân đối được trong cùng thời kỳ; (vi) Thực hiện đầu tư,
thay đổi, bổ sung (nếu cần thiết); và (vii) Hoàn thành đưa vào sử dụng;
và (viii). Theo dõi, đánh giá hiệu quả dự án, so sánh hiệu quả kinh tế xã hội thực tế với hiệu quả kinh tế - xã hội theo thẩm định.
Xác định chủ trương, định hướng đầu tư, đề xuất dự án và sàng
lọc bước đầu
Từ trước đến nay chưa có văn bản quy phạm pháp luật riêng quy
định cụ thể quy trình xác định chủ trương, đề xuất, sàng lọc bước đầu,
phê duyệt chủ trương cho các chương trình, dự án đầu tư công. Điều
này được nêu trong nhiều văn bản khác nhau. Trên thực tế, căn cứ chính
cho xác định chủ trương, định hướng đầu tư là từ quy hoạch phát triển
ngành, địa phương và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm cũng
như hàng năm.
Về mặt pháp lý, việc xác định chủ trương đầu tư, xây dựng và sàng
lọc dự án ở Việt Nam được lấy căn cứ từ trong rất nhiều văn bản ở các
cấp khác nhau, với phạm vi khác nhau, bao trùm những khoảng thời
gian khác nhau. Hiện cũng chưa có quy định riêngvề cách thức cho việc
sàng lọc bước đầu sau khi có chủ trương đầu tư. Vì vậy, dù đã có một
303

số quy định về việc đánh giá, thẩm định ban đầu đối với các đề xuất dự
án, loại bỏ các dự án không phù hợp với chủ trương định hướng chiến
lược, quy hoạch phát triển song bước này thường được làm mang tính
định tính và chủ quan.
Thẩm định, đánh giá hiệu quả kinh tế xã hội của dự án
Hiện nay việc lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng
được quy định tại Luật Xây dựng. Các chương trình đầu tư công và các
dự án đầu tư công không có cấu phần xây dựng chưa được quy định
trong các văn bản pháp luật hiện hành. Ngoài ra, theo phân cấp hiện
nay không có quy định riêng về thẩm quyền phê duyệt theo nguồn vốn
mà tuân theo nguyên tắc chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn cấp
nào quản lý thì cấp đó sẽ quyết định đầu tư.Về thẩm quyền, các bộ,
ngành và địa phương có trách nhiệm tổ chức thẩm định những dự án do
mình quyết định hoặc được ủy quyền quyết định đầu tư. Thực tế hiện
nay không có văn bản quy định riêng về việc cần có đánh giá độc lập
với đối với thẩm định dự án đầu tư công.Vì vậy, ở Việt Nam hiện nay
không có hội đồng thẩm định đầu tư công thường trực, và càng không
có hội đồng thẩm định hay đánh giá đầu tư công độc lập. Vai trò quyết
định và giám sát này của các cơ quan dân cử còn hạn chế, đặc biệt là ở
cấp địa phương.
Lựa chọn dự án và lập kế hoạch ngân sách cho dự án đầu tư
Sau khi dự án được lựa chọn thì sẽ được cấp có thẩm quyền ra
quyết định đầu tư. Cho tới trước khi có chỉ thị 1792/CT-TTg, việc lựa
chọn dự án có hai đặc điểm quan trọng và hai đặc điểm này làm tăng
mức phức tạp và độ bất định của kết quả lựa chọn dự án cuối cùng: (1)
cấp quyết định đầu tư và cấp phê duyệt (hay chấp thuận) quyết định
đầu tư có thể khác nhau. Sự phân cấp mạnh mẽ dẫn đến tình trạng có
một tỷ lệ cao các dự án đầu tư do các địa phương quản lý và quyết định
đầu tư, nhưng nhiều dự án trong số này cần có sự phê duyệt hay chấp
thuận của trung ương; (2) có sự tách rời giữa hoạt động lựa chọn và lập

dự toán cho dự án đầu tư công với hoạt động bố trí nguồn vốn dẫn tới
304


tình trạng quy hoạch mang tính duy ý chí, trong đó một phần động cơ là
tranh giành nguồn lực từ ngân sách, dẫn đến nhiều hệ lụy tiêu cực. Mặc
dù chỉ thị 1792/CT-TTg đã phần nào giải quyết vấn đề này song đây chỉ
là một văn bản dưới Luật có tính pháp lý thấp hơn Luật. Trong quá khứ
đã từng có một chỉ thị về chấn chỉnh quản lý đầu tư công là chỉ thị 29/
CT-TTg của Thủ tướng ban hành ngày 23/12/2003 với nhiều nội dung
giống như chỉ thị 1792. Do vậy, việc thực hiện Luật Đầu tư công sẽ là
cơ sở pháp lý quan trọng cho việc giải quyết mâu thuẫn giữa lựa chọn
dự án đầu tư và bố trí nguồn vốn cho dự án.
4. Phân cấp trong quản lý đầu tư vốn nhà nước
Theo quy định của Luật NSNN:
- Cấp trung ương: Quốc hội giữ vai trò quyết định phương án bổ
sung ngân sách trung ương, quyết định các chương trình, dự án quốc
gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng đầu tư từ NSNN và điều
chỉnh dự toán NSNN khi cần thiết.
- Cấp địa phương: Việc phân quyền trong việc quyết định dự án
đầu tư và phân bổ kế hoạch đầu tư phát triển đã được thực hiện mạnh
mẽ kể từ năm 1997.
Một số nguyên tắc trong phân cấp trong quản lý đầu tư từ ngân
sách nhà nước
Bên cạnh những quan điểm và nguyên tắc chính thống trên thực
tế, chính sách phân cấp quản lý đầu tư công được định hướng bởi hai
nguyên tắc quan trọng là “phân cấp từ trên xuống” và “nắm to, buông
nhỏ”. Bên cạnh đó, chính quyền cấp tỉnh được quyền tự quyết gần như
hoàn toàn đối với các dự án đầu tư từ ngân sách địa phương. Tuy nhiên,
do hầu hết chưa tự cân đối hoặc không tự cân đối được ngân sách chi

thường xuyên, đa số các dự án đầu tư ở địa phương đều phải trông chờ
vào nguồn trợ cấp từ trên xuống.
Nếu chỉ nhìn vào nguyên tắc thì có lẽ có có thể kết luận là tình trạng
đầu tư tràn lan của các địa phương hiện nay có nguồn gốc từ chính sách
phân cấp quá mức và chủ yếu do lỗi của địa phương. Mặc dù không thể
305


phủ nhận một thực tế là nhiều địa phương đã lợi dụng nhiều khe hở của
quá trình phân cấp nhưng suy đến cùng, chính sự thiếu giám sát, điều
phối và kỷ luật lỏng lẻo của trung ương cùng với chất lượng quy hoạch
thấp là nguyên nhân quan trọng nhất dẫn tới tình trạng đầu tư tràn lan,
chồng chéo và kém hiệu quả.
Phân cấp trong quản lý đầu tư ODA
Theo các quy định pháp luật, nguyên tắc cơ bản trong phân bổ,
quản lý và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam là nguyên tắc phân cấp. Sự
phân cấp trong quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA được thể hiện ở
các nội dung chính như: (i) Thẩm quyền phê duyệt Danh mục tài trợ:
Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền phê duyệt Danh mục tài trợ; (ii)
Thẩm quyền phê duyệt văn kiện chương trình, dự án ODA: Thủ tướng
Chính phủ chỉ quyết định phê duyệt: Văn kiện chương trình, dự án quan
trọng quốc gia; và Văn kiện chương trình kèm theo khung chính sách;
chương trình, dự án trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, tôn giáo. Thủ
trưởng cơ quan chủ quản phê duyệt văn kiện chương trình, dự án đối
với các trường hợp không thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng.
(iii) Thẩm quyền thẩm định văn kiện chương trình, dự án ODA: cơ quan
chủ quản tổ chức thẩm định văn kiện chương trình, dự án. (iv) Thẩm
quyền quyết định đầu tư dự án ODA: Thẩm quyền quyết định đầu tư
được phân cấp theo loại dự án.
5. Đánh giá về cơ chế phân bổ vốn đầu tư nhà nước

5.1. Một số kết quả đạt được
Thứ nhất, hệ thống văn bản pháp luật về quản lý đầu tư công nói
chung và phân bổ vốn đầu tư nói riêng đã dần dần được hoàn thiện.
Thứ hai, có một số thay đổi theo hướng tích cực hơn của việc quản
lý đầu tư công theo hướng quản lý chặt chẽ hơn việc phân bổ vốn đầu
tư.
Thứ ba, tái cơ cấu đầu tư công theo hướng giảm dần tỷ lệ vốn đầu
tư nhà nước trong nền kinh tế đã nhận được sự đồng thuận.
306


Thứ tư, trong giai đoạn 2011-2013việc quản lý các dự án sử dựng
vốn NSNN và vốn trái phiếu Chính phủ đã được chấn chỉnh từng bước.
5.2. Những hạn chế, tồn tại
Thứ nhất, những hạn chế trong hệ thống văn bản pháp lý liên quan
đến quản lý đầu tư công:quy định chưa đầy đủ, có những điểm chồng
chéo hoặc mâu thuẫn với nhau; không có cơ sở pháp lý cần thiết để có
thể ngăn chặn, kiểm soát và đẩy lùi tình trạng đầu tư tùy tiện, giàn trải,
nợ đọng trong đầu tư, đầu tư không hiệu quả, gây ra lãng phí, thất thoát
trong đầu tư; không có quy định rõ về các tiêu chí và cách đánh giá hiệu
quả đầu tư, hiệu quả kinh tế - xã hội và tác động của dự án đầu tư; quy
định về các loại chi phí khác nhau, không đầy đủ, hoặc thiếu tính thực
tiễn; phù hợp với các dự án đầu tư lớn, chưa phù hợp với các dự án đầu
tư nhỏ ở cấp huyện, cấp xã; luật pháp về đầu tư xây đựng cơ bản không
ổn định, đặc biệt các văn bản dưới luật; các quy định về phân bổ trái
phiếu chính phủ liên tục được bổ sung và điều chỉnh.
Thứ hai, những hạn chế trong quy định về nguyên tắc phân bổ vốn
đầu tư nhà nước: mới chỉ tập trung vào vốn đầu tư từ nguồn ngân sách
nhà nước; chưa lưu tâm tới năng lực hấp thụ của các nguồn vốn đầu tư;
các tiêu chí mang tính “chia một cách công bằng” nhiều hơn là khuyến

khích hoạt động đầu tư công đạt được những hiệu quả cần thiết.
Thứ ba, tình trạng đầu tư dàn trải, chậm tiến độ, nợ đọng trong xây
dựng cơ bản vẫn chưa được xử lý triệt để.
Thứ tư, tình trạng đầu tư khép kín và điều chỉnh vốn đầu tư còn
phổ biến
Thứ năm, tình trạng thiếu minh bạch trong quy trình quản lý, phân
bổ vốn đầu tư dẫn đến tình trạng trùng lắp của các dự án đầu tư.
Thứ sáu, những hạn chế trong phân cấp đầu tư vốn nhà nước: phân
cấp mang tính đồng loạt, tính đặc thù rất thấp; phân cấp không đồng
bộ về quyền và nghĩa vụ; phân cấp mạnh nhưng phối hợp giữa các địa
phương lại yếu; phân cấp nhưng không có cơ chế giám sát thích hợp.
307


5.3. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế
Thứ nhất, công tác lập quy hoạch, xây dựng kế hoạch phát triển
chưa tốt, không phù hợp thực tiễn và thiếu tầm nhìn.
Thứ hai, chưa có những chỉ tiêu rõ ràng cụ thể để xác định thứ tự
ưu tiên cho phân bổ vốn đầu tư nhà nước.
Thứ ba, công tác thẩm định dự án đầu tư cũng còn có rất nhiều hạn
chế.
Thứ tư, sai sót trong quyết định đầu tư, tổ chức thực hiện và tham
nhũng.
Thứ năm, công tác quản lý giám sát đầu tư vốn nhà nước chưa tốt,
đôi khi khá lỏng lẻo.
Thứ sáu, công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán chưa thường xuyên,
liên tục, công tác đánh giá sau đầu tư chưa được coi trọng.
Thứ bảy, việc chấp hành quy định pháp luật về đầu tư không tốt và
sai phạm trong quản lý đầu tư công chưa được xử lý nghiêm minh.
Thứ tám, sự hạn chế về đội ngũ nhân sự và năng lực quản lý, phân

bổ vốn đầu tư.
IV. CƠ CẤU VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC VÀ TÁC ĐỘNG
ĐẾN NỀN KINH TẾ
1. Thực trạng cơ cấu phân bổ vốn đầu tư nhà nước
1.1. Cơ cấu ngành của đầu tư công
Cơ cấu đầu tư công trong các ngành chưa thể hiện rõ được vai trò
“bà đỡ” cho nền kinh tế. Trong giai đoạn 2000-2012, đầu tư cho lĩnh
vực kinh tế luôn chiếm trên 77% vốn đầu tư của Nhà nước, đầu tư vào
các ngành thuộc lĩnh vực xã hội liên quan trực tiếp đến sự phát triển
của con người còn rất khiêm tốn. Như vậy, đầu tư công vẫn chủ yếu tập
trung vào một số ngành mà khu vực tư nhân có khả năng và sẵn sàng
đầu tư, trong khi đầu tư vào phát triển nguồn lực con người còn chưa
được chú trọng và chưa tương xứng.
308


“Vận tải, kho bãi, thông tin & truyền thông” và “sản xuất, phân
phối điện, khí đốt” là hai ngành luôn chiếm vị trí đầu tiên của khu vực
đầu tư nhà nước trong suốt giai đoạn 17 năm (1995-2013). Ngành mất
dần tầm quan trọng mà lẽ ra cần tiếp tục được ưu tiên là “giáo dục &
đào tạo” và “nông nghiệp lâm nghiệp, thủy sản”. Ngành chiếm dần vị
trí quan trọng trong là “Hoạt động của Đảng Cộng sản, tổ chức chính
trị - xã hội; quản lý Nhà nước, an ninh quốc phòng; đảm bảo xã hội bắt
buộc”.
Trong các ngành công nghiệp, đầu tư vào các ngành công nghệ
cao, các ngành có khả năng dẫn dắt chuyển đối cơ cấu kinh tế theo
hướng hiện đại hóa còn chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra, thậm chí đi
ngược lại những nguyên tắc cơ bản của đầu tư công.
1.2. Cơ cấu phân bổ vốn đầu tư nhà nước theo phân cấp hành
chính

Quá trình phân cấp trong quản lý ngân sách nói chung và phân cấp
trong quản lý vốn đầu tư nói riêng ở Việt Nam đã diễn ra mạnh mẽ trong
giai đoạn vừa qua. Tỷ lệ chi tiêu của ngân sách địa phương trong tổng
chi ngân sách nhà nước đã liên tục được duy trì ở mức cao.
Đồng bằng sông Hồng và Đông Nam Nộ liên tục là những vùng
chiếm tỷ lệ cao nhất trong tổng số vốn đầu tư của nhà nước.
Do tiêu chí số thu ngân sách ở địa phương, loại đô thị có vai trò
lớn trong phân bổ ngân sách nên có thể thấy rõ sự chênh lệch về tổng
mức chi đầu tư trong cân đối ngân sách bình quân đầu người giữa các
địa phương.
1.3. Đánh giá mức độ tập trung trong phân bổ vốn đầu tư
Trong phần này để đánh giá mức độ tập trung hay phân tán của
vốn đầu tư nhà nước, nghiên cứu sử dụng chỉ số HHI (Herfindahl Hirschmann Index), hay còn gọi là Chỉ số Herfindahl, là một thước đo
thông dụng về mức độ tập trung kinh tế.

309


Hình 1. Chỉ số HHI theo ngành kinh tế (1995-2013)

Nguồn: tính toán của các tác giả.

Kết quả tính toán cho thấy mức độ tập trung ngày càng giảm của
đầu tư nhà nước theo ngành. Điều này khẳng định nhận định về tính
dàn trải trong đầu tư vốn nhà nước. Trong điều kiện một quốc gia đang
phát triển với nguồn lực hạn chế, có vẻ như Việt nam đang thực hiện
cơ chế phân bổ vốn đầu tư cho nhiều ngành, lĩnh vực nhằm đảm bảo
sự đồng đều mà không có ưu tiên rõ rệt. Hệ quả tất yếu sẽ dẫn tới tình
trạng không đủ vốn để tạo ra những dự án đột phá. Tình trạng dàn trải
vẫn đã diễn ra liên tục và vẫn chưa có dấu hiệu giảm đi trong giai đoạn

gần đây.
Nghiên cứu cũng thực hiện việc tính toán chỉ số HHI cho vốn đầu
tư nhà nước theo địa phương. Kết quả tính toán cũng giống như đầu tư
theo ngành, vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam cũng được thực hiện một
cách dàn trải, đồng đều giữa các địa phương. Tuy nhiên, có sự khác biệt
lớn nhất là từ năm 2010 đến này có vẻ như mức độ tập trung đang có
xu hướng tăng lên.
2. Đầu tư công và tăng trưởng
Nghiên cứu sử dụng mô hình định lượng theo thời gian (time series)
để phân tích quan hệ giữa đầu tư công và tăng trưởng đồng thời tính
toán mức đầu tư công tối ưu cho tăng trưởng.
Mô hình thực nghiệm
310


Để kiểm định lại vai trò của tỷ trọng đầu tư công đến tỷ lệ tăng
trưởng, trước tiên, tác giả xây dựng mô hình tuyến tính ước lượng mối
quan hệ giữa tăng trưởng với tỷ trọng đầu tư công/đầu tư tư nhân và một
số biến giải thích khác.
gt = α + β.Xt + γ.zt + εt
Trong đó: Xt là PURI (tỉ lệ đầu tư công trên đầu tư tư nhân). PUTPR
- đầu tư công/ đầu tư tư nhân (cộng thêm vốn FDI); Ztlà 1 véctơ của biến
giải thích (có thể bao gồm DLZ - tốc độ tăng trưởng năng suất lao động;
hoặc DLLA- tốc độ tăng trưởng lao động,).
Bảng 1. Kiểm định OLS kiểm định mối quan hệ giữa đầu tư công
đến tăng trưởng kinh tế
Mô hình

(1)

(2)

(3)

48.718***

50.254***

PUTI

-6.301**

-5.375**

-6.346**

PRTI

-7.287***
-1.215**

-2.161***

PURI

-1.243*

DLZ

52.916***

D1
DLLA
Constant
R²

(4)

-36.806**
6.058***

10.294***

7.733***

11.438***

0.716

0.794

0.768

0.411

Ghi chú: Số trong ngoặc là giá trị p-value, (***), (**), (*): có ý nghĩa thống kê ở
mức 1%, 5% và 10%.

Kết quả chạy mô hình tuyến tính để kiểm định lại vai trò của đầu
tư công đến tăng trưởng kinh tế được thể hiện ở Bảng 1.

Mô hình (1) cho thấy tỷ lệ đầu tư công so với đầu tư tư nhân có
tác động đến tăng trưởng kinh tế (kết quả có ý nghĩa thống kê ở mức
10%) theo hướng tiêu cực. Khi sử dụng biến số tỷ lệ đầu tư công so
với tổng đầu tư ở các mô hình (2), (3) và (4) thì các kết quả ước lượng
đều mang dấu âm và có ý nghĩa về mặt thống kê. Điều này hàm ý tỷ lệ
đầu tư công càng lớn thì càng làm giảm tốc độ tăng trưởng GDP. Như
vậy, nếu như kết quả ở phần 2 cho thấy đầu tư công càng lớn thì giá trị
311


sản lượng GDP (tuyệt đối) gia tăng thì ở phần kiểm định này, tỷ lệ tăng
đầu tư công càng lớn thì tốc độ tăng trưởng càng giảm. Hai kết quả này
không mâu thuẫn và thể hiện rõ nét tình trạng đầu tư công hiện nay ở
Việt Nam: gia tăng đầu tư công tiếp tục có thể gia tăng sản lượng (do
đầu tư là một thành tố quan trọng của tổng cầu), nhưng do hiệu quả đầu
tư công suy giảm và lãng phí nên tốc độ tăng trưởng do đầu tư công
mang lại lại có xu hướng giảm dần.
Bảng 2 tóm tắt kết quả ước lượng mô hình phi tuyến với các một số
biến giả phản ánh những biến động lớn về kinh tế tại Việt Nam. Có 4 mô
hình phi tuyến khác nhau được ước lượng để mang lại kết quả chính xác
và thuyết phục hơn. Các mô hình đều cho thấy các kết quả về hệ số co
giãn
tương tự nhau (trung bình 0,367). Từ đó, tỉ lệ đầu tư công
so với đầu tư tư nhân tối ưu cho phúc lợi xã hội được xác định: ϕ* = αkg
/ (1- αkg) = 0.367/ (1-0.367) = 0.579. Điều này tương đương với tỉ trọng
đầu tư công trong tổng đầu tư xã hội tối ưu là 36.3%.
Bảng 2. Mô hình phi tuyến - hồi quy bình phương nhỏ nhất phi tuyến
Mô hình
Ft
DLZ

(5)

(6)

(7)

(8)

46.546

142.809***

56.356**

40.514

0.356***

0.367***

0.370***

0.364***

58.727***

59.797***

51.477***

DLLA

-53.480***

D88

-3.019***

D11

-1.934***
1.734**

D1
Constant
R^2

2.033*
-23.197

-77.885***

0.732

0.5615

Ghi chú: Số trong ngoặc là giá trị p-value,

-29.536**

-20.098

0.893

0.769

(***), (**), (*)

: có ý nghĩa thống kê ở
mức 1%, 5% và 10%.

Trước năm 2010, tỷ trọng đầu tư công/tổng đầu tư xã hội là quá
lớn so với mức tối ưu về mặt xã hội. Tuy nhiên, ngay sau năm 2011, tỷ
trọng này trên thực tế lại giảm xuống quá nhanh, dưới mức tối ưu trong
312


giai đoạn nghiên cứu, trong khi chất lượng đầu tư nói chung và đầu tư
công nói riêng chưa được cải thiện, dẫn đến quá trình suy giảm kinh tế
trong những năm gần đây.
3. Đánh giá hiệu quả của đầu tư công với thực hiện các vấn đề
kinh tế xã hội
Nghiên cứu sử dụng mô hình hồi quy dữ liệu bảng với biến giải
thích là hhinc là thu nhập bình quân của hộ gia đình hoặc tỷ lệ hô nghèo
(hhpoor). Các biến phụ thuộc là pubinv và priinv lần lượt là đầu tư công
và đầu tư ngoài nhà nước; pci là chỉ số phản ánh năng lực cạnh tranh cấp
tỉnh; t biểu thị hiệu ứng cố định theo thời gian; charj là các biến số kiểm
soát thể hiện đặc điểm j của chủ hộ, interj là các biến tương tác giữa biến
giả vùng địa lý và biến đầu tư công và; uit là sai số của mô hình.

Bên cạnh đó, chúng tôi cũng thực hiện hồi quy phân vị để đánh giá
vai trò của đầu tư công và các biến giải thích khác đối với các nhóm thu
nhập khác nhau. Vai trò tích cực của đầu tư công trong việc phát triển
cơ sở hạ tầng, hỗ trợ cho phát triển kinh tế là không thể chối bỏ. Tuy
nhiên, bên cạnh đó sự đầu tư tràn lan và năng suất thấp của nó cũng gây
ra những rủi ro vĩ mô nhất định.
Bảng 3. Kết quả hồi quy tác động của đầu tư công tới thu nhập và tỷ lệ hộ nghèo
Phương pháp: Dữ liệu mảng với hiệu ứng ngẫu nhiên theo tỉnh
Số Thời gian: 2010 và 2012
Số tỉnh/thành phố: 63 Tổng số quan sát:126
Biến phụ thuộc:
Thu nhập bình quân
Biến giải thích:
Hằng số
Đầu tư công
(Đầu tư công)

Tỷ lệ hộ nghèo

(1)

(2)

(3)

(4)

9.074***

12.379***

0.601***

0.589

-0.196

-0.943**

-0.027

-0.024

0.051*

2

0.000

Đầu tư ngoài nhà nước

0.322**

0.245*

-0.008

-0.009

pci

0.011***

0.012***

-0.002*

-0.002*

t

0.269***

0.247***

0.023***

0.023***
313


ĐB sông Hồng

-0.016

-0.008

-0.030**

-0.029**

Tây Bắc

0.008

0.013

0.003

0.004

Bắc Trung bộ

-0.073

-0.066

-0.034

-0.033

Nam Trung bộ

0.164**

0.174**

-0.073**

-0.073**

Tây nguyên

0.290***

0.304***

-0.016

-0.015

Đông Nam bộ

0.245***

0.243***

-0.106***

-0.106***

ĐB sông Mêkông
R2 điều chỉnh:

0.200***
0.636

0.198***
0.639

-0.109***
0.288

-0.109***
0.287

1.931

1.981

1.415

1.432

Thống kê DW:

Ghi chú: *, **, *** lần lượt phản ánh tham số có ý nghĩa thống kê ở mức 10%,
5% và 1%.
Nguồn: Tính toán của các tác giả.

Các kết quả phân tích cho thấy: (i) đầu tư công cấp tỉnh thiếu hiệu
quả trong việc cải thiện thu nhập hộ gia đình và giảm đói nghèo ở địa
phương; (ii) đầu tư ngoài nhà nước trong khi giúp làm tăng thu nhập
nhưng lại không giúp làm giảm tỷ lệ hộ nghèo; (iii) sự cải thiện của các
yếu tố phản ánh môi trường kinh doanh vừa làm tăng thu nhập vừa làm
giảm tỷ lệ hộ nghèo ở các địa phương; và (iv) cả đầu tư công và đầu tư
ngoài nhà nước, đều không có tác dụng làm giảm chênh lệch giữa các
nhóm thu nhập.
V. CÁC GIẢI PHÁP NHẰM ĐỔI MỚI CƠ CHẾ PHÂN
BỔ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC VÀ TRIỂN KHAI HIỆU QUẢ

CHƯƠNG TRÌNH TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ
1. Hoàn thiện hệ thống khung pháp lý cho quản lý đầu tư công
Cần nhanh chóng hoàn thiện khuôn khổ pháp lý nhằm đẩy nhanh
các nội dung tái cơ cấu đầu tư công nói chung và đổi mới phân cấp quản
lý đầu tư công nói riêng.
Một số nội dung hiện có trong khuôn khổ pháp lý hiện nay cũng
cần được điều chỉnh nhằm tăng hiệu quả thực hiện các chức năng, thẩm
quyền, trách nhiệm được phân cấp ở các Bộ, ngành và địa phương.
Chuẩn hóa quy trình hình thành, phê duyệt, tổ chức triển khai, vận
hành duy tu bảo dưỡng một dự án đầu tư công.
314


Hoàn hiện cơ chế pháp lý cần thiết cho việc thực hiện quản lý, cân
đối vốn đầu tư theo kế hoạch trung hạn.
2. Đổi mới công tác lập quy hoạch, kế hoạch phát triển
Cách làm quy hoạch hiện nay vừa làm tăng tính cục bộ của các
bộ, ngành, địa phương vừa làm giảm kỷ luật và khả năng phối hợp của
trung ương. Kết quả là nguồn lực đầu tư công của quốc gia trở nên phân
tán, chồng chéo, kém hiệu quả.
Đổi mới việc lập quy hoạch theo hướng:

Xác định rất rõ ràng các mục tiêu và ưu tiên chiến lược của đầu
tư công, để từ đó có cơ sở loại bỏ những đề xuất đầu tư không thích hợp
ngay từ đầu.

Xác lập cân đối ưu tiên giữa quy hoạch kinh tế với quy hoạch xã
hội (đặc biệt là giáo dục, y tế và môi trường).

Quy hoạch phải có tính khả thi, nghĩa là những đề xuất đầu tư

nhưng không có cơ sở rõ ràng và thuyết phục về nguồn lực sẽ không
được đưa vào trong quy hoạch.

Tuân thủ kỷ luật quy hoạch, nghĩa là không cho phép điều chỉnh,
bổ sung quy hoạch nếu như không có luận chứng thực sự xác đáng.

Quy hoạch phải có tính điều phối giữa các cấp, các ngành. Cụ
thể là các quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội, quy hoạch ngành, vùng
lãnh thổ đặc biệt, địa phương v.v. phải có đầu mối tổng hợp và phối hợp
để tránh sự chồng chéo, phân tán.

Cần cơ chế để thực hiện yêu cầu thẩm định độc lập với những
dự án quy hoạch có vai trò quan trọng trong phát triển ngành, lĩnh vực,
địa phương.
3. Tăng cường công tác thẩm định, đánh giá kết quả kinh tế xã
hội của dự án
Tập trung thẩm quyền và năng lực thẩm định dự án vào một cơ
quan quản lý, tốt nhất là Bộ Tài chính hoặc Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
315


Áp dụng các chuẩn mực quốc tế về thẩm định dự án đối với tất cả
các dự án đầu tư công.
Áp dụng chế độ thẩm định khác nhau với ba nhóm dự án
Xây dựng bộ tiêu chí để đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội cho các
nhóm dự án để làm căn cứ cho việc đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội
của dự án cũng như có thể so sánh được giữa các dự án.
4. Đổi mới cơ chế lựa chọn dự án và lập kế hoạch ngân sách
Cần tiếp tục tuân thủ nguyên tắc chỉ phê duyệt dự án nếu như nó có
phương án bố trí nguồn vốn đầy đủ và đáng tin cậy.

Bộ Tài chính (phối hợp với các bộ ngành hữu quan) cần thẩm định
chặt chẽ về khả năng bố trí vốn, đặc biệt là đối với các dự án đầu tư
công quan trọng.
Có chế tài xử lý nghiêm minh các trường hợp quyết định chủ
trương đầu tư không đúng quy định, bố trí dự án khi chưa cân đối được
nguồn vốn.
5. Đổi mới và hoàn thiện cơ chế phân cấp trong đầu tư công
Phân cấp nhiều hơn cho các Bộ, ngành và địa phương không có
nghĩa là các cơ quan, đơn vị này có thể phê duyệt mọi dự án. Yêu cầu
về bố trí vốn theo thẩm quyền quản lý vốn nhằm tránh việc phê duyệt
dự án tràn lan. Tuy nhiên, ngay cả khi các dự án bố trí đủ vốn thì vai
trò điều phối ở cấp vùng và cấp toàn quốc là rất cần thiết để tránh dự án
trùng lặp, đồng thời giúp từng dự án được phê duyệt sẽ mang lại tính
hiệu quả ngay cả sau khi hoàn thành. Chính ở đây, Quốc hội cần thể
hiện vai trò mạnh mẽ hơn trong việc đưa ra các chủ trương lớn về các
dự án quan trọng ở tầm quốc gia và giám sát quá trình thực hiện các dự
án đó.
6. Tăng cường vai trò của các bên hữu quan trong giám sát đầu
tư công
Nâng cao hiệu lực và hiệu quả công tác giám sát các dự án đầu
tư nhà nước thông qua việc tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội,
316


công tác kiểm toán các dự án đầu tư công cũng như cơ chế giám sát của
người dân và các tổ chức xã hội đối với hoạt động đầu tư công.
7. Tăng cường kỷ luật trong thực hiện các dự án đầu tư công
Tăng cường hiệu quả của việc triển khai dự án.
Siết chặt kỷ luật đối với việc điều chỉnh dự án.
Tăng cường trách nhiệm với việc quản lý vận hành dự án.

8. Tăng cường hoạt động kiểm toán và đánh giá sau khi dự án
kết thúc
Quy định đánh giá và kiểm toán dự án sau khi hoàn thành là một
khâu quan trọng, không thể tách rời của quy trình quản lý đầu tư công.
Xem xét việc rút ngắn thời gian đánh giá và kiểm toán dự án để tăng
hiệu lực của các biện pháp chế tài đối với những sai phạm nếu có./.

317