Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và thực tiễn áp dụng tại hà nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TRẦN THỊ HUYỀN LÊ

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƢỚC
THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI HÀ NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội – 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TRẦN THỊ HUYỀN LÊ

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƢỚC
THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI HÀ NAM

Chuyên ngành : Luật kinh tế
Mã số

: 60 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. DOÃN HỒNG NHUNG

Hà Nội – 2015


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả
nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu,
ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực.
Tác giả luận văn

Trần Thị Huyền Lê


MỤC LỤC
Danh mục từ viết tắt .............................................................................................................. i
Danh mục văn bản viết tắt ..................................................................................................ii
Danh mục bảng biểu............................................................................................................. v
LỜI MỞ ĐẦU ...................................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG,
HỖ TRỢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ...................................... 6
1.1 Những vấn đề cơ bản về đấ t nông nghiê ̣p, thu hồ i đấ t nông nghiê ̣p. ....................6

1.1.1. Khái niệm đất nông nghiệp ..................................................................... 6
1.1.2. Khái niệm pháp luật về thu hồ i đấ t nông nghiê ̣p .................................... 8
1.1.3. Sự cầ n thiế t của viê ̣c nhà nƣớc thu hồ i đấ t nông nghiê ̣p ...................... 11
1.2. Khái quát về bồ i thƣờng, hỗ trơ ̣ khi Nhà nƣớc thu hồ i đấ t nông nghiê ̣p. ..........13

1.2.1. Cơ sở của viê ̣c quy đinh
̣ về bồ i thƣờng, hỗ trơ ̣ khi Nhà nƣớc thu hồ i đấ t
nông nghiê ̣p ..................................................................................................... 13

1.2.2. Khái niệm pháp luật về bồ i thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồ i đấ t nông
nghiê ̣p .............................................................................................................. 15
1.2.3. Khái niệm pháp luật về hỗ trơ ̣ khi Nhà nƣớc thu hồ i đấ t nông nghiê ̣p. 17
1.2.4. Khái niệm áp dụng pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu
hồi đất nông nghiệp ......................................................................................... 19
1.3. Sơ lƣợc pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp ......20

1.3.1. Giai đoa ̣n trƣớc khi ban hành Luâ ̣t Đấ t đai năm 1993 .......................... 20
1.3.2. Giai đoa ̣n tƣ̀ khi ban hành Luâ ̣t

Đất đai năm 1993 đến khi ban hành

Luâ ̣t Đấ t đai năm 2003 .................................................................................... 21
1.3.3. Giai đoa ̣n tƣ̀ khi ban hành Luâ ̣t Đấ t đai năm 2003 đến năm 2013 ....... 22
1.3.4. Giai đoa ̣n tƣ̀ khi ban hành Luâ ̣t Đấ t đai năm 2013 đến nay ................. 24
1.4. Nội dung cơ bản của bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp ......25

1.4.1. Nguyên tắc bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp.25


1.4.2. Phạm vi, điề u kiê ̣n b ồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông
nghiệp .............................................................................................................. 30
1.4.3. Cách tính giá đất bồi thƣờng, hỗ trợ khi nhà nƣớc thu hồi đất nông
nghiệp .............................................................................................................. 33
1.4.4. Trình tự thủ tục bồi thƣờng, hỗ trợ khi nhà nƣớc thu hồi đất nông
nghiệp .............................................................................................................. 36
1.4.5. Giải quyết khiếu nại, tố cáo về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi
đất nông nghiệp ............................................................................................... 40
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ
NƢỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP QUA THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI HÀ

NAM....................................................................................................................................44
2.1. Thực trạng pháp luật về bồi thƣờng khi nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp .....44

2.1.1. Bồi thƣờng về đất .................................................................................. 44
2.1.2. Bồi thƣờng về tài sản, về sản xuất kinh doanh ..................................... 49
2.2. Thực trạng pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp ............56

2.2.1. Hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất. ................................................... 56
2.2.2. Hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm ................................... 60
2.2.3. Hỗ trợ khác ............................................................................................ 64
2.3. Thực tiễn áp dụng pháp luật về bồi thƣờng, bỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất
nông nghiệp tại Hà Nam ...........................................................................................66

2.3.1. Tổng quan về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp
trên địa bàn Hà Nam ....................................................................................... 66
2.3.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi
đất nông nghiệp trên địa bàn Hà Nam............................................................. 69
2.4. Đánh giá việc áp dụng pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất
nông nghiệp qua thực tiễn áp dụng tại Hà Nam ........................................................77

2.4.1. Những kết quả đạt đƣợc ........................................................................ 77
2.4.2. Những bất cập hạn chế .......................................................................... 78


2.4.3. Nguyên nhân của những bất cập hạn chế.............................................. 80
CHƢƠNG 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ÁP DỤNG PHÁP
LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG
NGHIỆP QUA THỰC TIỄN TẠI TỈNH HÀ NAM .......................................................83
3.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi nhà nƣớc thu
hồi đất nông nghiệp ...................................................................................................83

3.2. Định hƣớng hoàn thiện pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi nhà nƣớc thu hồi đất
nông nghiệp ...............................................................................................................85
3.3. Kinh nghiệm và thực tiễn pháp lý của một số nƣớc trên thế giới về bồi thƣờng
khi nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp và những gợi mở cho Việt Nam. ..................86
3.4. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà
nƣớc thu hồi đất nông nghiệp ....................................................................................90

3.4.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật về bồi thƣờng,
hỗ trợ khi nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp .................................................. 90
3.4.2. Nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về bồi thƣờng, hỗ
trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp ...................................................... 93
KẾT LUẬN ........................................................................................................................99
Danh mục tài liệu tham khảo ...........................................................................................100


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1

GCN

Giấy chứng nhận

2

GPMB

Giải phóng mặt bằng

3

QPPL

Quy phạm pháp luật

4

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

5

UBND

Ủy ban nhân dân

i


DANH MỤC VĂN BẢN VIẾT TẮT
STT
1

Ký hiệu
Hiế n pháp năm 1980

Nguyên nghĩa
Hiế n pháp nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam năm 1980 ngày 18/12/1980

2

Hiến pháp năm 1992

Hiế n pháp nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam năm 1992 ngày 15/4/1992

3

Hiến pháp năm 2013

Hiế n pháp nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam năm 2013 ngày 28/11/2013

4

Luật Đất đai năm 1987

Luật đất đai đƣ

ợc công bố tại Lệnh số

03/LCT/HĐNN ngày 08/01/1988

5

Luâ ̣t Đấ t đai năm 1993

Luật Đất đai số 24/L-CTB ngày 14/7/1994

6

Luật Đất đai năm 2003

Luật Đất đai số 13/2003/QH11 ngày
26/11/2003

7

Luật Đất đai năm 2013

Luật Đất đai số 45/2013/QH13 ngày
29/11/2013

8

Luật Khiếu nại năm 2011

Luật Khiếu nại số 02/2011/QH13 ngày
11/11/2011

9
10

Luật Tố tụng Hành chính

Luật Tố tụng hành chính số 64/2010/QH12

năm 2010

ngày 24/11/2010

Nghị định số

Nghị định số

197/2004/NĐ-CP

3/12/2004 của Chính phủ về bồi thƣờng , hỗ

197/2004/NĐ-CP ngày

trơ ̣ và tái đinh
̣ cƣ khi Nhà nƣớc thu hồ i đấ t
11

Nghị định số 84/2007/NĐ-

Nghị định số

84/2007/NĐ-CP ngày

CP

25/5/2007 của Chính ph ủ quy định bổ sung
về viê ̣c cấ p giấ y chƣ́ng nhâ ̣n quyề n sƣ̉ du ̣ng
đấ t, thu hồ i đấ t , thƣ̣c hiê ̣n quyề n sƣ̉ du ̣ng đấ t ,
trình tự , thủ tục bồi thƣờng , hỗ trơ ̣, tái định
cƣ khi Nhà nƣớc thu hồ i đấ t và giải quyế t
khiế u na ̣i về đấ t đai

ii


12

Nghị định số 69/2009/NĐ-

Nghị định số

69/2009/NĐ-CP ngày

CP

13/8/2009 của Chính phủ quy định bổ sung
về quy hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t , giá đất , thu hồ i
đấ t, bồ i thƣờng, hỗ trơ ̣ và tái đinh
̣ cƣ

13

Nghị định số 43/2014/NĐ-

Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày15/5/2014 của

CP

Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật
Đất đai

14

Nghị định số 44/2014/NĐ-

Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng

CP

5 năm 2014 của Chính phủ quy định về giá
đấ t

15

Nghị định số 47/2014/NĐ-

Nghị định số

47/2014/NĐ-CP ngày

CP

15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi
thƣờng, hỗ trơ ̣ và tái đinh
̣ cƣ khi Nhà nƣớc

thu hồ i đấ t

16

Thông tƣ số 37/2014/TT-

Thông tƣ số

37/2014/TT- BTNMT ngày

BTNMT

30/6/2014 của Bộ Tài nguyê n môi trƣờng
quy đinh
̣ chi tiế t về bồ i thƣờng , hỗ trơ ̣ và tái
đinh
̣ cƣ khi Nhà nƣớc thu hồ i đấ t .

17

Quyết định số

Quyết định số 30/2009/QĐ-UBND ngày

30/2009/QĐ-UBND

26/10/2009 của UBND tỉnh Hà Nam về việc
ban hành quy định một số nội dung về bồi
thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi nhà nƣớc thu
hồi đất trên địa bàn tỉnh Hà Nam

18

Quyết định số

Quyết định số 17/2011/QĐ-UBND ngày

17/2011/QĐ-UBND

27/5/2011 của UBND tỉnh Hà Nam về việc sửa
đổi quy định hình thức hỗ trợ chuyển đổi nghề
nghiệp và tạọ việc làm khi nhà nƣớc thu hồi đất
nông nghiệp tại Điều 15 của Quyết định số
30/2009/QĐ-UBND

19

Quyết định số

Quyết định số 38/2014/QĐ-UBND ngày

38/2014/QĐ-UBND

12/9/2014 của UBND tỉnh Hà Nam về việc ban

iii


hành Quy định một số nội dung về bồi thƣờng,
hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất

trên địa bàn tỉnh Hà Nam
20

Quyết định số

Quyết định số 42/2014/QĐ-UBND ngày

42/2014/QĐ-UBND

30/9/2014 của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hà Nam
về ban hành đơn giá bồi thƣờng nhà, vật kiến
trúc và di chuyển mồ mả khi nhà nƣớc thu hồi
đất

21

Quyết định số

Quyết định số 50/2014/QĐ-UBND ngày

50/2014/QĐ-UBND

19/12/2014 của UBND tỉnh về ban hành
bảng giá các loại đất trên địa bàn tỉnh Hà
Nam

iv


DANH MỤC BẢNG BIỂU

STT Bảng
1

Bảng 2.1

Nội dung
Đơn giá các loại đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Hà
Nam năm 2015-2019

2

Bảng 2.2

Thống kê về các dự án thực hiện công tác bồi thƣờng
GPMB trên địa bàn tỉnh Hà Nam qua các năm điều tra

3

Bảng 2.3

Khái quát tiến độ công tác bồi thƣờng GPMB qua các
năm điều tra

4

Bảng 2.4

Số tiền bồi thƣờng khi thực hiện dự án đƣờng cứu hộ
cứu nạn xã Chân Lý

5

Bảng 2.5

Ảnh hƣởng của việc thu hồi đến thu nhập của nhóm hộ
điều tra

6

Bảng 2.6

Bồi thƣờng, hỗ trợ cho ngƣời dân bị thu hồi đất nông
nghiệp tại Dự án xây dựng trục đƣờng T3

v

Trang
68
69
70
72
73
75


LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Đối với một nƣớc nông nghiệp nhƣ Việt Nam thì đất đai là nguồn tài nguyên
vô cùng quý giá, nguồn tƣ liệu sản xuất quan trọng. Tuy nhiên, trong quá trình phát
triển công nghiệp hóa- hiện đại hóa đất nƣớc, việc sử dụng đất đai vào các mục đích

an ninh quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng để thực hiện mục tiêu phát
triển đất nƣớc, đặc biệt là các dự án phát triển đô thị, dự án sản xuất, kinh doanh
phát triển kinh tế làm giảm diện tích đất nông nghiệp là một điều không tránh khỏi.
Hậu quả của việc thu hồi đất nông nghiệp, ngƣời dân không còn đất sản xuất là một
vấn đề bức xúc hiện nay. Vì vậy, việc bồi thƣờng thiệt hại, hỗ trợ ngƣời dân khi nhà
nƣớc thu hồi đất nông nghiệp đang là một vấn đề mang tính thời sự cấp bách.
Hà Nam là một tỉnh thuộc đồng bằng Bắc Bộ, đất nông nghiệp là loại đất
chiếm diện tích lớn nhất (gần 60%) với hơn 80% dân số nông thôn trong đó có gần
60% dân số làm nghề nông, đất nông nghiệp chiếm một vị trí quan trọng trong phát
triển kinh tế, xã hội của Hà Nam. Với vị trí cửa ngõ phía Nam của thủ đô Hà Nội,
cách trung tâm Hà Nội gần 60 km theo tuyến đƣờng giao thông xuyên Bắc - Nam
(QL 1A), tỉnh có điều kiện thuận lợi về giao lƣu kinh tế, văn hoá giữa hai miền Nam
- Bắc và các tỉnh trong khu vực, nhất là Thủ đô Hà Nội. Hòa trong sự phát triển
chung của đất nƣớc, nhiều dự án kinh tế, xã hội đã đƣợc triển khai trên địa bàn tỉnh
nhƣ dự án xây dựng khu công nghiệp đồng văn, dự án xây dựng đƣờng cao tốc Cầu
Giẽ - Ninh Bình, dự án xây dựng cầu Thái Hà…. đã khiến cho diện tích đất nông
nghiệp bị thu hẹp đáng kể, nhiều ngƣời nông dân có đất bị Nhà nƣớc thu hồi. Tuy
bộ mặt nông thôn Hà Nam đã có nhiều đổi mới song vấn đề bồi thƣờng, hỗ trợ khi
Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp vẫn nhận đƣợc sự quan tâm, nhiều ý kiến trái
chiều trong dƣ luận.
Qua thực tiễn thời gian qua, tuy Nhà nƣớc đã không ngừng bổ sung, hoàn
thiện các quy định về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nói chung, đất
nông nghiệp nói riêng nhƣng việc bồi thƣờng, hỗ trợ đảm bảo cân bằng lợi ích giữa
1


Nhà nƣớc, ngƣời sử dụng đất, nhà đầu tƣ vẫn thực sự khó khăn, gây tranh chấp,
khiếu kiện kéo dài. Luật Đất đai mới đƣợc Quốc hội thông qua có hiệu lực thi hành
kể từ ngày 01/7/2014 đã có những đổi mới đáng kể trog công tác bồi thƣờng, hỗ trợ
khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp. Tuy vậy trong giai đoạn chuyển tiếp này,

Luật Đất đai mới đang từng bƣớc triển khai và đi vào đời sống và một số quy định
trƣớc đó vẫn đƣợc áp dụng trong một số trƣờng hơp thì việc nghiên cứu các quy
định của pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp là
một đòi hỏi cần thiết, thực tiễn áp dụng các quy định này tại một tỉnh đang phát
triển, thƣờng xuyên tiến hành công tác thu hồi, bồi thƣờng giải phóng mặt bằng là
cơ sở để có thể đánh giá, tổng kết chính xác những kết quả đạt đƣợc, những vƣớng
mắc xảy ra khi triển khai pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi nhà nƣớc thu hồi đất
nông nghiệp.
Chính vì vậy, tôi đã quyết định chọn đề tài: “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ
khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và thực tiễn áp dụng tại Hà Nam” làm đề tài
nghiên cứu luận văn thạc sĩ.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Do tầm quan trọng, tính phức tạp và nhạy cảm của bồi thƣờng, hỗ trợ khi nhà
nƣớc thu hồi đất nên vấn đề này đã thu hút sự quan tâm của nhiều tác giả. Trong
nhiều chuyên đề nghiên cứu, trên các tạp chí, các báo cáo, bài viết, báo viết, báo
điện tử đã có nhiều nhà nghiên cứu đề cập đến các nội dung xoay quanh vấn đề này.
Có thể kể đến cuốn chuyên khảo “Pháp luật về định giá đất trong bồi thường, giải
phóng mặt bằng ở Việt Nam”, PGS.TS Doãn Hồng Nhung (chủ biên), NXB. Tƣ
pháp 2013; cuốn sách “Cơ chế nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự
nguyện ở Việt Nam. Phương pháp tiếp cận, định giá và giải quyết khiếu nại của
người dân” của Ngân hàng Thế giới, Hà nội 2011; Chuyên đề “Bình luận và góp ý
đối với các quy định về đất, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong dự
thảo Luật Đất đai sửa đổi” PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến tổ chức tại Đại học Luật
Hà Nội; Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trƣờng (2013) “Pháp luật về bồi thƣờng, hỗ
trợ, tái định cƣ khi nhà nƣớc thu hồi đất- thực trạng và hƣớng hoàn thiện” của TS.
2


Nguyễn Thị Nga, Đại học Luật Hà Nội. Ngoài ra còn có một số bài viết tiêu biểu
nhƣ: viết “Chính sách hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất” của TS. Trần Quang Huy Tạp chí Luật học, số 10/2010; Vấn đề xung quanh khái niệm bồi thường, thu hồi đất,

PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến, Tạp chí Luật học số 01/2009; Pháp luật về hỗ trợ
khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, Ths. Lê Ngọc Thạnh , Tạp chí Dân chủ và
Pháp luật Số 4/2013…. Một số luận án, luận văn nghiên cứu xoay quanh vấn đề bồi
thƣờng, hỗ trợ khi nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp trong thời gian gần đây nhƣ:
Luận văn“Pháp luật về sử dụng đất nông nghiệp ở việt Nam”, Nguyễn Danh Kiên
(2012); Luận văn“Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư người có đất bị thu hồi trong giải
phóng mặt bằng – thực trạng và giải pháp hoàn thiện” Đỗ Phƣơng Linh (2012) …
Các nghiên cứu này đã phân tích, làm rõ cơ sở lý luận của việc bồi thƣờng
khi Nhà nƣớc thu hồi đất; đánh giá thực trạng pháp luật về bồi thƣờng khi Nhà nƣớc
thu hồi đất nói chung trên phạm vi cả nƣớc. Tuy nhiên, trong bối cảnh Luật Đất đai
năm 2013 mới đƣợc triển khai, chƣa có nhiều công trình nào chuyên sâu về bồi
thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp theo quy định của Luật Đất
đai năm 2013 đặc biệt tập trung xem xét thực tiễn áp dụng tại một tỉnh đồng bằng
nhƣ Hà Nam. Luận văn nghiên cứu và kế thừa các thành của các nhà nghiên cứu
trƣớc nhƣng có sự tập trung về bồi thƣờng, hỗ trợ khi nhà nƣớc thu hồi đất nông
nghiệp một các chuyên sâu hơn qua thực tiễn áp dụng tại tỉnh Hà Nam.
3. Mục tiêu, nhiệm vụ
Đề tài nghiên cứu nhằm đạt đƣợc các mục đích sau:
- Làm rõ một số vấn đề lý luận về khái niệm, đặc điểm, bản chất của bồi
thƣờng và hỗ trợ khi nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp
- Tìm hiểu, hệ thống hóa các quy định pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi nhà
nƣớc thu hồi đất nông nghiệp.
- Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành về bồi thƣờng và hỗ trợ
khi nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp và đƣa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả áp
dụng pháp luật trong vấn đề này.
Để thực hiện đƣợc mục đích trên, nhiệm vụ của đề tài đƣợc đặt ra nhƣ sau:
3


- Tìm hiểu cơ sở thực tiễn, lý luận, khái niệm pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ

khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp
- Trình bày các quy định chung về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi
đất nông nghiệp
- Đánh giá thực trạng thi hành pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu
hồi đất nông nghiệp, chỉ ra những nguyên nhân hạn chế, tồn tại trong lĩnh vực này.
- Đƣa ra định hƣớng, đề xuất các giải pháp góp phần hoàn thiện hệ thống
pháp luật về bồi thƣờng và các giải pháp nâng cao hiệu quả công tác thực thi pháp
luật về bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi .
4. Phạm vi nghiên cứu của đề tài
Trong khuôn khổ có hạn, luận văn không tìm hiểu toàn diện và giải quyết
thấu đáo các yêu cầu của vấn đề bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp
ở Việt Nam mà giới hạn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của
pháp luật về bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp thông qua việc tìm
hiểu, đánh giá nội dung Luật Đất đai năm 2013. Hơn nữa, Luận văn đi sâu tập trung
nghiên cứu, việc hỗ trợ, bồi thƣờng thu hồi đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá
nhân, chủ thể sử dụng đất nông nghiệp chủ yếu và thực tiến áp dụng các quy định
pháp luật, nhất là thực tiễn thi hành tại một tỉnh đồng bằng nhƣ Hà Nam.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Đề tài đƣ ợc nghiên cƣ́u trên cơ sở phƣơng pháp bi ện chƣ́ng duy v ật, phƣơng
pháp tổ ng hơ ̣p, thố ng kê, phƣơng pháp phân tích…
Trong quá trình nghiên cứu, luận văn đã sử dụng các phƣơng pháp phân tích,
tổng hợp, phƣơng pháp so sánh, thống kê… kết hợp giữa lý luận và thực tiễn để tìm
hiểu vấn đề. Tùy thuộc nội dung từng chƣơng mà luận văn áp dụng các phƣơng
pháp nghiên cứu khác nhau.
- Phƣơng pháp phân tích, phƣơng pháp so sánh, phƣơng pháp lịch sử …đƣợc
sử dụng trong Chƣơng 1 khi nghiên cứu những vấn đề cơ bản mang tính lý luận của
pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp.
- Phƣơng pháp tổng hợp, phƣơng pháp phân tích, phƣơng pháp đánh giá…đƣợc
4

sử dụng trong Chƣơng 2 khi nghiên cứu thực trạng áp dụng pháp luật về bồi thƣờng, hỗ
trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp qua thực tiễn áp dụng tại tỉnh Hà Nam.
- Phƣơng pháp tổng hợp, phƣơng pháp diễn giải,... đƣợc sử dụng trong Chƣơng 3
khi nghiên cứu định hƣớng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi
Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp qua thực tiễn áp dụng tại tỉnh Hà Nam.
6. Ý nghĩa của kết quả nghiên cứu
Qua thực tiễn quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng trên địa bàn tỉnh Hà
Nam tạ một số dự án cụ thể, nghiên cứu đề tài sẽ cho thấy rõ hơn sự phù hợp, không
phù hợp của pháp luật và thực tiễn cuộc sống. Kết quả này có thể đƣợc sử dụng làm
tài liệu tham khảo đối với các cơ sở đào tạo và nghiên cứu về luật học cũng nhƣ có
giá trị tham khảo đối với các cơ quan xây dựng và thực thi pháp luật về bồi thƣờng,
giải phóng mặt bằng ở nƣớc ta.
7. Kết cấu luận văn
Ngoài Lời mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chƣơng:
Chƣơng 1: Những vấn đề cơ bản của pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà
nƣớc thu hồi đất nông nghiệp.
Chƣơng 2: Thực trạng pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi
đất nông nghiệp qua thực tiễn áp dụng tại tỉnh Hà Nam
Chƣơng 3 : Một số giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về bồi
thƣờng, bỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp qua thực tiễn tại tỉnh Hà Nam
Với một đề tài nghiên cứu không hề mới, tiếp thu những kết quả, số liệu
nghiên cứu trƣớc đó, trong bối cảnh Luật Đất đai năm 2013 mới đƣợc thực thi 1
năm, hy vọng luận văn có thể cung cấp cho ngƣời đọc một cách tiếp cận đầy đủ về
bồi thƣờng, hỗ trợ khi nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp, để thấy đƣợc chính sách
về bồi thƣờng, hỗ trợ của Nhà nƣớc đang dần đƣợc hoàn thiện và thực sự bảo vệ
quyền lợi của nhân dân.

5

CHƢƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ
KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
1.1 Những vấn đề cơ bản về đấ t nông nghiêp,
̣ thu hồ i đấ t nông nghiêp.
̣
1.1.1. Khái niệm đất nông nghiệp
Viê ̣t Nam là mô ̣t nƣớc nông nghiê ̣p

, đấ t nông nghiê ̣p là tƣ liê ̣u sản xuấ t

truyề n thố ng quan tro ̣ng bâ ̣c n hấ t đố i với ngƣời dân . Thuâ ̣t ngƣ̃ đấ t nông nghiê ̣p
đƣơ ̣c sƣ̉ du ̣ng thƣờng xuyên trong đời số ng cũng nhƣ trong các hoa ̣t đô ̣ng pháp lý .
Tƣ̀ Điể n Luâ ̣t ho ̣c đã định nghĩa : “Đấ t nông nghiê ̣p là tổ ng thể các loại đấ t
được xác đi ̣nh là t ư liê ̣u sản xuấ t chủ yế u phục vụ cho viê ̣c trồ ng trọt và chăn nuôi ,
nghiên cứu thí nghiê ̣m về trồ ng trọt và chăn nuôi , bảo vệ môi trường sinh thái, cung
ứng sản phẩm cho các ngành công nghiệp và dịch vụ”[41, tr 237-238]
Theo Luâ ̣t Đấ t đai năm 1993, đấ t nông nghiê ̣p đƣơ ̣c hiể u là đấ t đƣơ ̣c xác đinh
̣
chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp nhƣ trồng trọt , chăn nuôi, nuôi trồ ng
thủy sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp (Điề u 42). Theo đó , đấ t nông
nghiê ̣p là mô ̣t trong sáu loa ̣i đấ t đai của Viê ̣t Nam (bao gồ m đấ t nông nghiê ̣p, đấ t lâm
nghiê ̣p, đấ t chuyên dùng, đấ t khu dân cƣ nông thôn, đấ t đô thi, ̣ đấ t chƣa sƣ̉ du ̣ng) ….
Luâ ̣t Đấ t đai năm 2003 lại dựa vào tiêu chí mục đích sử dụng để phân loại đất,
đấ t đai đƣơ ̣c chia thành các nhóm: đấ t nông nghiê ̣p, đấ t phi nông nghiê ̣p và nhóm đấ t
chƣa sƣ̉ du ̣ng . Căn cƣ́ vào mu ̣c đích sƣ̉ du ̣ng , Luâ ̣t Đấ t đai năm 2003 đƣa ra khái
niê ̣m đấ t nông nghiê ̣p rô ̣ng hơn với têngọi “nhóm đất nông nghiệp”.
Luâ ̣t Đấ t đai năm 2013 tiế p tu ̣c giải thích đấ t nông nghiê ̣p dƣới da ̣ng nhóm
đấ t, bao gồ m các loa ̣i đấ t : Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa và đất trồng

cây hàng năm khác ; Đất trồng cây lâu nă m; Đất rừng sản xuất ; Đất rừng phòng hộ ;
Đất rừng đặc dụng ; Đất nuôi trồng thủy sản ; Đất làm muối ; Đất nông nghiệp khác
gồ m đấ t sƣ̉ du ̣ng để xây dƣ̣ng nhà kính và các loa ̣i nhà khác phu ̣c vu ̣ mu ̣c đích trồ ng
trọt, kể cả các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất ; xây dƣ̣ng chuồ ng tra ̣i
chăn nuôi gia súc , gia cầ m và các loa ̣i đô ̣ng vâ ̣t khác đƣơ ̣c pháp luâ ̣t cho phép ; đấ t
trồ ng tro ̣t , chăn nuôi , nuôi trồ ng thủy sản cho mu ̣c đić h ho ̣c tâ ̣p

6

, nghiên cƣ́u thí


nghiê ̣m; đấ t ƣơm ta ̣o cây giố ng , con giố ng và đấ t trồ ng hoa , cây cảnh (Theo Khoản
1 Điề u 10 Luâ ̣t Đấ t đai năm 2013.
Về cơ bản , cách hiểu đất nông nghiệp theo Luật Đất đai năm 2013 không có
nhiề u điể m khác biê ̣t so với vớ i Luâ ̣t Đấ t đai năm 2003. Luâ ̣t Đấ t đai năm 2013
không chỉ ra đấ t trồ ng có là mô ̣t loa ̣i đấ t thuô ̣c loa ̣i đấ t trồ ng cây lâu năm mà

gô ̣p

loại đất này chung vào loại đất trồng cây hàng năm khác , vì loại đất này không phổ
biế n và có chế độ quản lý nhƣ các loại đất trồng cây hàng năm khác . Đặc biệt, tránh
cách hiểu hạn hẹp , không bao quát đƣơ ̣c hế t các loa ̣i đấ t nông nghiê ̣p , gây thiê ̣t thòi
cho ngƣời dân khi tiế n hành bồ i thƣờng cũng nhƣ giải quyế t cá c chế đô ̣ chính sách ,
Luâ ̣t Đấ t đai năm 2013 Luâ ̣t hóa quy đinh
̣ về đấ t nông nghiê ̣p khác . Theo đó , cách
hiểu đấ t nông nghiê ̣p khác không còn mang nặng ảnh hƣởng về mặt địa lý

, đó

không chỉ là các loa ̣i đấ t chỉ có ở nông thôn mà còn là đất có xây dựng công trình để
trồ ng tro ̣t , chăn nuôi , ở cả đô thị và nông thôn . Ngoài ra , theo Luật Đất đai năm
2013 đấ t xây dƣ̣ng không để trồ ng tro ̣t , chăn nuôi trong các tra ̣m , trại nghiên cứu
và cơ sở ƣơm tạo cây giống , con giố ng; nhà kho của dân để chƣ́a nông sản , thuố c
bảo vệ thực vật , phân bón , máy móc, công cu ̣ sản xuấ t nông nghiê ̣p đồ ng thời thêm
đấ t trồ ng hoa, cây cảnh cũng không còn đƣ ợc coi là đất nông nghiệp khác.
Tƣ̀ nhƣ̃ng phân tić h trên , có thể hiểu mộ t cách chung nhấ t : Đất nông nghiệp
bao gồ m tổ ng thể các loa ̣i đấ t có đă ̣c tính sƣ̉ du ̣ng giố ng nhau là tƣ liê ̣u sản xuấ t chủ
yế u phu ̣c vu ̣ cho mu ̣c đić h sản xuấ t nông nghiê ̣p , lâm nghiê ̣p nhƣ trồ ng tro ̣t , chăn
nuôi, nuôi trồ ng thủy sản, trồ ng rƣ̀ng, đất làm muối; nghiên cƣ́u thí nghiê ̣m về nông
nghiê ̣p, lâm nghiê ̣p.
Hiể u rõ về khái niê ̣m đấ t nông nghiê ̣p là yêu cầ u thƣ̣c tế trong đời số ng sản
xuấ t của ngƣời dân cũng nhƣ trong quản lý hoa ̣ch đinh
̣ chính sách củ

a nhà nƣớc .

Đặc biệt trong quản lý đất đai , viê ̣c xác đinh
̣ đấ t nông nghiê ̣p là yế u tố tiề n đề để có
nhƣ̃ng quyế t đinh
̣ hơ ̣p lý trong đầ u tƣ , quản lý , giải quyết chế độ , chính sách phù
hơ ̣p với ngƣời dân . Với mô ̣t tỉnh Đồ ng Bằ ng Bô ̣ nhƣ Hà Nam , diê ̣n tích đấ t nông
nghiê ̣p chủ yế u là đấ t trồ ng lúa thì nhƣ̃ng chin
́ h sách đầ u tƣ , viê ̣c phân bổ đấ t nông
nghiê ̣p, bồ i thƣờng khi thu hồ i đấ t nông nghiê ̣p sẽ có nhƣ̃ng đă ̣c thù riêng so với
nhƣ̃ng tin̉ h thành mà đất nông nghiệp chủ yếu là đất nuôi trồng thủy sản . Vì vậy để

7

tìm hiểu đầy đủ pháp luật về bồi thƣờng

, hỗ trơ ̣ khi nhà nƣớc thu hồ i đấ t nông

nghiê ̣p ta cầ n xác đinh
̣ rõ khái niê ̣m đấ t nông nghiê ̣p .
1.1.2. Khái niệm pháp luật về thu hồ i đấ t nông nghiê ̣p
Nhà nƣớc thực hiện quyền đại diện sở hữu thông qua việc định đoạt đất đai .
Mô ̣t điề u dễ hiể u là Nhà nƣớc có quyề n giao đấ t , cơ sở để phát sinh quan hê ̣ pháp
luâ ̣t đấ t đai , phát sinh quyền sử dụng đất của ngƣời đƣợc Nhà nƣớc trao quyền thì
Nhà nƣớc sẽ có quyền thu hồi đất, chấ m dƣ́t quan hê ̣ pháp luâ ̣t đấ t đai.
Khái niệm thu hồi đất lần đầu tiên đƣợc ghi nhận tại Khoản
5 Điề u 4 Luâ ̣t Đấ t đai
năm 2003 “Thu hồ i đất là viê ̣c Nhà nước ra quyế t đi ̣nh hành chính để thu lại quyề n sử
dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn
quản lý theo quy định của Luật này”. Dù đã có sự điều chỉnh, mở rô ̣ng, song cách giải
thích này vẫn chƣa thật đầy đủ
. Thƣ́ nhấ t, nó dẫn đến cách hiểu, ngƣời sƣ̉ du ̣ng đấ t bi ̣thu
hồ i chỉ là tổ chƣ́c hay Ủy ban nhân dân xa
, phƣơ
̃
̀ ng, thị trấn, trong khi đo,́ thƣ̣c tế và chủ
yế u đă ̣c biê ̣t trong viê ̣c sƣ̉ du ̣ng đấ t nói chung, sƣ̉ du ̣ng đấ t nông nghiê ̣p nói riêng bi ̣thu
còn là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất. Đồng thời khái niệm này cũng chƣa bao quát hết
đƣơ ̣c các trƣờng hơ ̣p thu hồ i đấ t của Nhà nƣơ
.́c
Với đă ̣c thù chế đô ̣ sở hƣ̃u toàn dân mà Nhà nƣớc là đa ̣i diê ̣n sở hƣ̃u , có khá
nhiề u các quan điể m bàn luâ ̣n khác nhau về khái niê ̣m pháp lý này

. Có quan điểm

cho rằ ng “thu hồ i đấ t” chỉ thâ ̣t sƣ̣ phù hơ ̣p trong trƣờng hơ ̣p Nhà nƣớc thu hồ i do vi
phạm pháp luật đất đai và thu hồi do chấm dứt sử dụng đất theo pháp luật đất đai
hoă ̣c tƣ̣ nguyê ̣n, bởi lẽ khi nhà nƣớc giao đấ t , mă ̣c dù ngƣời dân không có quyề n sƣ̉
hƣ̃u nhƣng đã đƣơ ̣c xác lâ ̣p quyề n sƣ̉ du ̣ng , họ có quy ền định đoạt quyền sử dụng
đấ t hơ ̣p pháp của miǹ h . Mă ̣t khác , Hiế n pháp năm 1992 trƣớc đây cũng không có
bấ t cƣ́ quy đinh
̣ nào về viê ̣c Nhà nƣớc thu hồ i tài sản của công dân và tổ chƣ́c . Khi
nhà nƣớc có nhu cầu sử dụng đất cho mu ̣c đić h quố c phòng , an ninh, lơ ̣i ić h quố c
gia, lơ ̣i ích công cô ̣ng , phát triển kinh tế - xã hội cần áp dụng cơ chế trƣng mua
quyề n sƣ̉ du ̣ng đấ t thay thế cho cơ chế thu hồ i .
Tuy nhiên, cũng cần phân biệt rõ thu hồi đất vớ i trƣng du ̣ng đấ t : Trƣng du ̣ng
đấ t đai chỉ áp du ̣ng trong trƣờng hơ ̣p cấp bách , đô ̣t xuấ t không có trong kế hoa ̣ch

8


quy hoa ̣ch nào cả , nó hoàn toàn xuất phát từ sự cấp thiết nhƣ chiến tranh , thiên tai.
Đồng thời thu hồi đất phải tuân thủ trình tự, thủ tục cụ thể, trên cơ sở các quyế t đinh
̣
pháp luật còn vì tính chất cấp bách mà trƣng dụng cần tiến hành nhanh gọn , có hiệu
lƣ̣c ngay ta ̣i thời điể m ký hoă ̣c ban hành . Nế u thu hồ i đấ t là viñ h viễn thì trƣng d ụng
chỉ có thời hạn . Hơn nữa , khi trƣng du ̣ng đƣơ ̣c bồ i thƣờng chủ yế u bằ ng tiề n còn
khi thu hồ i đấ t cầ n căn cƣ́ vào mu ̣c đich
̣ , nhu cầ u sƣ̉ du ̣ng mà đƣợc bồ i thƣờng bằ ng
đấ t hoă ̣c bồ i thƣờng bằ ng tiề n .
Ta cũng nên hiể u rằ ng , Nhà nƣớc là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản
lý, Nhà nƣớc có quyền phân bổ và điều chỉnh đất đai , viê ̣c xác lâ ̣p hay điề u chỉnh
làm thay đổi, chấ m dƣ́t quyề n sƣ̉ du ̣ng đấ t của mô ̣t số đố i tƣơ ̣ng vì mu ̣c tiêu kinh tế ,
xã hội, an ninh, quố c phòng của đấ t nƣớc đề u nằ m trong kế hoa ̣ch quản lý , thể hiê ̣n

quyề n lƣ̣c Nhà nƣớc . Hiế n pháp năm 2013 là cơ sở để có cách hiểu chính xác hơn
về thu hồ i đấ t : Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường
hợp thật cầ n thiế t do luật đi ̣nh vì mục đích quố c phòng , an ninh; phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng....” (Khoản 3 Điề u 54 Hiế n pháp năm 2013).
Trên cơ sở Hiế n pháp năm 2013, cũng nhƣ tiếp thu có chọn lọc các ý kiến ,
quan điể m , khái niệm thu hồi đất đƣợc Luật Đất đai năm

2013 quy đinh
̣ nhƣ sau :

“Nhà nước thu hồ i đấ t là viê ̣c Nhà nước quyế t đi ̣nh thu lại quyề n sử dụng đấ t của
người được Nhà nước trao quyề n sử dụng đấ t hoặc thu lại đấ t của người sử dụng
đấ t vi phạm pháp luật về đấ t đai” (Khoản 11 Điề u 4 Luâ ̣t Đấ t đai năm 2013)
Tƣ̀ đó , có thể hiểu thu hồi đất nông nghiệp là việc Nhà nƣớc ra quyết định
hành chính đ ể thu lại đất nông nghiệp và quyền sử dụng đất nông nghiệp đã giao
cho các chủ thể sƣ̉ du ̣ng đấ t theo quy đinh
̣ của pháp luâ ̣t đấ t đai .
Hậu quả của thu hồi đất nông nghiệp xét về mặt pháp lý cũng giống nhƣ việc
thu hồi các loại đất khác nó làm chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, cá nhân,
hộ gia đình sử dụng mảnh đất. Nhƣ đã phân tích vai trò của đất nông nghiệp là tƣ
liệu sản xuất, là nguồn sống, là truyền thống của ngƣời dân, hệ quả của việc thu hồi
đất nông nghiệp là rất lớn, đặc biệt là những tác động ảnh hƣởng tới đời sống của
ngƣời nông dân.

9


Thứ nhất, xét về mặt tài sản, ngƣời có đất nông nghiệp bị thu hồi sẽ mất đi
quyền sử dụng đất, chịu sự thiệt hại về các kết quả đầu tƣ đã bỏ công sức xây dựng
nên nhƣ công trình hạ tầng, cây cối...,thiệt hại do không đƣợc hƣởng khai thác hoa
lợi, lợi tức phát sinh từ đất. So với các loại đất khác, thì khi thu hồi đất nông nghiệp

thiệt hại về công trình hạ tầng, công trình kiến trúc thƣờng không lớn nhƣ đất ở, các
loại đất phi nông nghiệp khác nhƣng đất nông nghiệp với vai trò tƣ liệu sản xuất
chính trong nông nghiệp, những thiệt hại về cây cối, hoa lợi, nông sản, lợi tức trong
tƣơng lai lại vô cùng lớn. Kéo theo đó có thể là những bất ổn về an ninh lƣơng thực
của quốc gia.
Thứ hai, thiệt hại về chi phí đầu tƣ vào đất. Giá trị của đất nông nghiệp chủ
yếu phụ thuộc vào độ màu mỡ, phì nhiêu của từng loại đất. Con ngƣời không những
chỉ sử dụng độ màu mỡ tự nhiên của đất, mà còn có khả năng làm tăng thêm độ màu
mỡ của đất. Để sử dụng hiệu quả đất nông nghiệp, ngƣời sử dụng phải đầu tƣ, điều
chỉnh độ màu mỡ, giá trị dinh dƣỡng của đất nông nghiệp cho phù hợp với các loại
hình chăn nuôi, sản xuất nông nghiệp. Có thể nói, các chi phí đầu tƣ vào đất và
ngƣời sử dụng đất nông nghiệp bỏ ra nhƣ phí san lấp mặt bằng, phí tôn tạo đất đƣợc
giao… là không hề nhỏ. Khi thu hồi đất nông nghiệp cần có có sự xem xét chính
xác chi phí đầu tƣ này dựa trên các hồ sơ, chứng cớ chứng minh.
Thứ ba, thiệt hại do ngừng việc, ngừng sản xuất kinh doanh khi ngƣời sử
dụng đất bị thu hồi đất nông nghiệp. Thu hồi đất nông nghiệp chính là thu hồi tƣ
liệu, đối tƣợng sản xuất của ngƣời nông dân, họ sẽ bị mất cơ hội lao động, mất
nguồn sống. So với việc thu hồi các loại đất khác, thu hồi đất nông nghiệp không
chỉ gây thiệt hại trƣớc mắt mà còn ảnh hƣởng lâu dài do khó có sự thay đổi, chuyển
đổi việc làm cho ngƣời nông dân.
Nhìn chung, những thiệt hại khi thu hồi đất nông nghiệp không thể nào đo
đếm chính xác, nó không chỉ là những thiệt hại trƣớc mắt mà còn tác động trong
tƣơng lai. Việc thu hồi đất cho mục đích an ninh, quốc gia, công cộng và phát triển
kinh tế có thể mang lại kết quả tốt hoặc có thể dẫn đến bất ổn chính trị, kinh tế xã
hội cho địa phƣơng.

10


1.1.3. Sự cầ n thiế t của viê ̣c nhà nước thu hồ i đấ t nông nghiê ̣p

“Đấ t đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia , nguồ n lực quan trọng phát
triể n đấ t nước , được quản lý theo pháp luật ...” (Điề u 54 Hiế n pháp năm 2013).
Viê ̣c nhà nƣớc thu hồ i đấ t nói chung , thu hồ i đấ t nông nghiê ̣p nói riêng xuấ t phát tƣ̀
nhƣ̃ng lí do nhấ t đinh
̣ . Có thể do nhu cầu , mục đích sử dụng đất nông nghiệp của
nhà nƣớc, cũng có thể vì những lí do đƣơng nhiên hoặc do sự vi phạm pháp luật về
đất đai của ngƣời sử dụng đất nông nghiệp . Nế u nhƣ trong quá trin
̀ h sƣ̉ du ̣ng đấ t
nông nghiê ̣p, ngƣời sƣ̉ du ̣ng đấ t vô ý hoă ̣c cố ý có hành vi vi pha ̣m nhƣ sử dụng đất
không đúng mục đích, cố ý hủy hoại đất , đất bị lấn chiếm, ngƣời sử dụng đất không
thực hiện nghĩa vụ với nhà nƣớc … .thì việc nhà nƣớc thu hồi đất đƣợc coi là biệ n
pháp chế tài nhằm tƣớc đi quyền sử dụng đất của ngƣời vi phạm

. Viê ̣c thu hồ i đấ t

nông nghiê ̣p trong trƣờng hơ ̣p này cũng nhƣ trong các trƣờng hơ ̣p đƣơng nhiên
chấ m dƣ́t sƣ̉ du ̣ng đấ t theo pháp luâ ̣t , tƣ̣ nguyê ̣n và do có nguy cơ đe do ̣a tin
́ h ma ̣ng
con ngƣời là hoàn toàn cầ n thiế t , dễ dàng nhâ ̣n đƣơ ̣c sƣ̣ đồ ng thuâ ̣n của đông đảo
ngƣời dân. Trong thƣ̣c tế , viê ̣c thu hồ i đấ t nói chung , đấ t nông nghiê ̣p n ói riêng lại
xuấ t phát tƣ̀ nhu cầ u của Nhà nƣớc vì mu c̣ đích quố c phòng, an ninh, phát triển kinh
tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia , công cô ̣ng . Luâ ̣t Đấ t đai năm 2013 đã quy đinh
̣ rõ
nhƣ̃ng trƣờng hơ ̣p thâ ̣t cầ n thiế t mà Nhà nƣớc phải thu hồ i đấ t vì mu ̣c đić h quố c
phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cô ̣ng ta ̣i Điề u 61,
Điề u 62. Việc thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội, quốc gia, công
cộng chỉ đƣợc đặt ra trong các trƣờng hợp: Thực hiện các dự án quan trọng quốc gia
do Quốc hội quyết định chủ trƣơng đầu tƣ mà phải thu hồi đất ; Thƣ̣c hiê ̣n các dƣ̣ án
do Thủ tƣớng Chính phủ chấp thuận , quyết định đầu tƣ mà phải thu hồi đất ; Thƣ̣c
hiê ̣n các dƣ̣ án do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận mà phải thu hồi đất . Đồng

thời, theo Luâ ̣t Đấ t đai năm 2013, trƣờng hơ ̣p Nhà nƣớc thu hồ i đấ t để phát triể n
kinh tế - xã hội đƣợc Luật Đất đai năm 2013 quy đinh
̣ dƣ̣a trên tiêu chí “phải vì lơ ̣i
ích của quốc gia , lơ ̣i ić h chung của cô ̣ng đồ ng ; các dự án mà Nhà nƣớc thu hồ i đấ t
để thực hiện căn cứ vào ý nghĩa , tính chất quan trọng của dự án với việc phát triển

11


kinh tế xã hô ̣i của quố c gia , lơ ̣i ích chung của cô ̣ng đồ ng , không có phân biê ̣t dƣ̣ án
đó thuô ̣c thành phầ n kinh tế nào .
Đất nƣớc ta trong giai đoạn phát triển , để thực hiện mục tiêu “Phấn đấu đến
năm 2020, nƣớc ta cơ bản trở thành nƣớc công nghiê ̣p theo hƣớng hiê ̣n đa ̣i” nhƣ
Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI
yêu cầ u quy hoạch phát triể n kinh tế

[17, tr31] đề ra cũng nhƣ phục vụ

- xã hội đòi hỏi Nhà nƣớc phải xây dựng hệ

thố ng cơ sở ha ̣ tầ ng nhằ m cải thiê ̣n , nâng cao đời số ng của ngƣời dân . Điề u này dẫn
đến việc Nhà nƣớc phải chuyển mục đích sử dụng của

một số loại đất sang mu ̣c

đích khác cũng nhƣ phù hơ ̣p với quy hoa ̣ch . Xét về quy mô, diện tích cũng nhƣ giá
trị thì việc thu hồi đất nông nghiệp để thực hiện các dự án sẽ đáp ứng đƣợc nhu cầu
quy hoạch khi diện tích đất nông nghiệp đƣợc thu hồi thƣờng rộng, dễ đầu tƣ, xây
dựng mới hoàn toàn và giá trị đền bù thấp hơn các loại đất phi nông nghiệp khác. So
với việc thu hồi các loại đất khác thì một mặt nào đó, việc thu hồi đất nông nghiệp

có thể làm tăng giá trị của mảnh đất, từ đất nông nghiệp sau khi đƣợc thu hồi, thay
đổi mục đích sử dụng thành đất ở , giá trị của nó có thể tăng lên rất nhiều lần . Tuy
nhiên thu hồi đất nông nghiệp cầ n phải đƣơ ̣c xem xét tính toán khoa ho ̣c , chiế n lƣơ ̣c
lâu dài bảo đảm cân bằ ng hài hòa giƣ̃a tăng trƣởng phá t triể n kinh tế với bảo đảm an
ninh lƣơng thƣ̣c , sƣ̣ phát triể n bề n vƣ̃ng về kinh tế , chính trị của quốc gia . Việc thu
thu hồi đất nông nghiệp là cần thiết nhƣng viê ̣c thu hồ i đấ t nông nghiê ̣p sẽ là hợp lý ,
nhâ ̣n đƣơ ̣c sƣ̣ đồ ng thuâ ̣n của ngƣời dân chỉ khi đấ t sau khi thu hồi đƣơ ̣c Nhà nƣớc
khai thác và sƣ̉ du ̣ng có hiê ̣u quả gắ n chă ̣t với các mu ̣c đích quố c phòng
lơ ̣i ić h quố c gia , lơ ̣i ić h công cô ̣ng và vì mu ̣c tiêu phát triể n kinh tế và

, an ninh,
cùng với đó

là chính sách bồi thƣờng , hỗ trơ ̣ cho ngƣời có đấ t bi ̣thu hồ i mô ̣t cách thỏa đáng

,

bên cạnh đó là sự bố trí việc làm gắn liền với việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế một
cách hợp lí, cân bằ ng.
Nhìn chung xuất phát từ vai trò của đất nông nghiệp , cũng nhƣ những đặc
trƣng của thu hồi đất nông nghiệp so với các loại đất khác mà trong quá trình điều
chỉnh, quản lý nhà nƣớc về bồ i thƣờng , hỗ trơ ̣ cho ngƣời có đất nông nghiệp bị thu
hồi Nhà nƣớc cần có những quy định phù hợp với thực tế quy hoạch, sử dụng đất

12


nông nghiệp, bảo đảm quyền lợi cho các chủ thể trong quan hệ thu hồi đất, GPMB.
1.2. Khái quát về bồ i thƣờng, hỗ trơ ̣ khi Nhà nƣớc thu hồ i đấ t nông nghiêp.
̣

1.2.1. Cơ sở của viê ̣c quy đinh
̣ về bồ i thường , hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiê ̣p
Các quy định về bồi thƣờng , hỗ trơ ̣ khi Nhà nƣớc thu hồ i đấ t nông nghiê ̣p
đƣơ ̣c xây dƣ̣ng trên cơ sở lý luâ ̣n và thƣ̣c tiễn chủ yế u sau :
Thƣ́ nhấ t , dƣ̣a trên chế đô ̣ chin
́ h sách bảo hô ̣ quyề n sở hƣ̃u tài sản hơ ̣p pháp
của cá nhân . Hiế n pháp năm 1946 đã ghi nhâ ̣n và bảo hô ̣ quyề n sở hƣ̃u tƣ nhân về
tài sản : “Quyề n sở hữu về tài sản của công dân Viê ̣t Nam được bảo đảm”
12). Quyề n này tiế p tu ̣c đƣơ ̣c khẳ ng đinh
̣ tr

(Điề u

ong các bản Hiế n pháp tiế p đó . Hiế n

pháp 1992: “Công dân có quyề n sở hữu về thu nhập hợp pháp
nhà ở tư liệu sinh hoạt , tư liệu sản xuất , vố n và các tài

, của cải để dành ,

sản khác trong doanh

nghiê ̣p...Nhà nước bảo hộ quy ền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân”
(Điề u 58). Đặc biệt Hiến pháp mới năm 2013 đã khẳ ng đinh
̣ quyền đƣợc bảo hộ , bồi
thƣờng về tài sản: “Quyề n sở hữu tư nhân và quyề n thừa kế được pháp luật bảo hộ .
Trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quố c gia, tình
trạng khẩn cấp , phòng, chố ng thiên tai , Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có
bồ i thường tài sản của tổ chức , cá nhân theo giá thị trường .” (Điề u 32). Nhƣ vậy,

quyề n sở hƣ̃u tài sản hơ ̣p pháp của mo ̣i cá nhân và tổ chƣ́c luôn đƣơ ̣c Hiế n pháp
năm 2013 ghi nhâ ̣n và bảo hộ. Khi Nhà nƣớc thu hồi đất thì tài sản hợp pháp của cá
nhân gắ n liề n với đấ t bi ̣thu hồ i cầ n đƣơ ̣c bồ i

thƣờng theo giá thi ̣trƣờng ta ̣i thời

điể m bi ̣thu hồ i . Đất nông nghiệp đƣợc coi là tƣ liệu sản xuất quan trọng nhất đối
với ngƣời dân , là nguồn sống , là văn hóa của họ . Mô ̣t khi N hà nƣớc tiến hành thu
hồ i đấ t để thƣ̣c hiê ̣ n nhƣ̃ng mu ̣c đích nhấ t đinh
̣ là đã cha ̣m tới quyề n lơ ̣i thiế t thƣ̣c
của ngƣời dân. Do đó, viê ̣c quy đinh
̣ bồ i thƣờng, hỗ trơ ̣ là điề u hế t sƣ́c cầ n thiế t .
Khác với nhiều nƣớc trên thế giới , chế đô ̣ sở hƣ̃u đấ t đai của nƣớc ta l à chế
đô ̣ sở hƣ̃u toàn dân mà đa ̣i diê ̣n chủ sở hƣ̃u là nhà nƣớc . Theo Điề u 53 Hiế n pháp
năm 2013 “Đất đai, tài nguyên nƣớc, tài nguyên khoáng sản , nguồ n lơ ̣i ở vùng biể n ,
vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nƣớc đầ u tƣ , quản lý là

13


tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu và thống nhất
quản lý”. Thƣ̣c hiê ̣n quyề n sở hƣ̃u nhà nƣớc về đấ t đai , Nhà nƣớc giao đất cho cá
nhân, tổ chƣ́c sƣ̉ du ̣ng ổ n đinh
̣ lâu dài . Theo quy đinh
̣ , ngƣời sƣ̉ du ̣ng đấ t đƣơ ̣c trao
các quyền năng tƣơng tự nhƣ quyền của chủ sỡ hữ đất đai

(quyề n sƣ̉ du ̣ng ,quyề n

chiế m hƣ̃u , quyề n đinh

̣ đoa ̣t nhƣ chuyể n nhƣơ ̣ng , thƣ̀a kế , tă ̣ng cho, thế chấ p quyề n
sƣ̉ d ụng đất ...). Tuy nhƣ̃ng quyề n năng này bi ̣ha ̣n chế bởi mô ̣t số điề u kiê ̣n

, quy

đinh
̣ của pháp luâ ̣t nhƣng quyề n sƣ̉ du ̣ng đấ t hoàn toàn có thể đƣơ ̣c xem nhƣ là
quyề n tài sản . PGS.TS Pha ̣m Duy Nghiã thƣ̀a nhâ ̣n : “Quyền sử dụng đất tuy chƣa
đạt tới sở hữu tƣ nhân tuyệt đối, song đã trở thành một quyền tài sản quan trọng”
[22]. Vì là loại quyền về tài sản đặc biệt , quyề n sƣ̉ du ̣ng đấ t đƣơ ̣c nhà nƣớc và pháp
luâ ̣t công nhâ ̣n và bảo hô ̣. Đây là cơ sở để Nhà nƣớc thƣ̣c hiê ̣n công tác bồ i thƣờng ,
hỗ trơ ̣ cho ngƣời bi ̣thu hồ i đấ t . Quyề n đƣơ ̣c bồ i thƣờng , hỗ trơ ̣ khi có đấ t bi ̣thu hồ i
chính là sự củng cố quyền của ngƣời sử dụng đất , mô ̣t cách thể hiê ̣n rõ hin
̀ h thƣ́c sở
hƣ̃u toàn dân về đấ t đai trong điề u kiê ̣n kinh tế thi ̣trƣờng phát triể n nhƣ hiê ̣n nay.
Thƣ́ hai, xuấ t phát tƣ̀ bản chấ t của nhà nƣớc Việt Nam : Trƣớc hế t , nhà nƣớc
ta là nhà nƣớc của dân , do dân, về cơ bản lơ ̣i ích của nhà nƣớc đồ ng nhấ t với lơ ̣i ích
của nhân dân . Do đó , Nhà nƣớc thu hồi đất của ngƣời dân khiến họ phải thay đổi
cuô ̣c số ng thì Nhà nƣớc phải có nghiã vu ̣ bồ i thƣờng và thƣ̣c hiê ̣n hỗ trơ ̣ giúp ngƣời
dân sớm ổ n đinh
̣ cuô ̣c số ng . Hơn nƣ̃a , để phát huy nội lƣ̣c, tinh thầ n đoàn kế t dân
tô ̣c, khơi dâ ̣y lòng tin , sƣ̣ đồ ng thuâ ̣n của ngƣời dân vào Đảng , Nhà nƣớc thì Nhà
nƣớc cầ n có sƣ̣ tôn tro ̣ng và bảo vê ̣ quyề n lơ ̣i chính đáng của ngƣời dân

. Các quy

đinh
̣ về bồ i thƣờng, hỗ trơ ̣ cho ngƣời bi ̣thu hồ i đấ t nông nghiê ̣p xuấ t phát tƣ̀ lơ ̣i ić h
của ngƣời dân và cũng chính là xuất phát từ nhu cầu tồn tại , sƣ̣ phát triể n kinh tế , xã
hô ̣i của Nhà nƣớc.

Thƣ́ ba, dƣ̣a trên hâ ̣u quả của viê ̣c thu hồ i đấ t nông nghiê p̣ . Khi Nhà nƣớc thu
hồ i đấ t vào nhƣ̃ng mu ̣c đích nhấ t đinh
, thiê ̣t ha ̣i về lơ ̣i ích của ngƣời sƣ̉ du ̣ng đấ t
̣
nông nghiê ̣p là không tránh khỏi. Hâ ̣u quả của viê ̣c thu hồ i đấ t nông nghiê ̣p để la ̣i
cho ngƣời sƣ̉ du ̣ng đấ t rấ t nă ̣ng nề , ảnh hƣởng đế n nguồ n số ng , sƣ̣ phát triể n tƣơng
lai sau này . Nế u nhƣ khi thu hồ i đấ t ở , Nhà nƣớc có thể bồi thƣờng bằng tiền , bằ ng

14