Yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến việt nam

ĐẠI QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ KHOA

YÕU Tè PH¢N QUYÒN
TRONG LÞCH Sö LËP HIÕN VIÖT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2015


ĐẠI QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ KHOA

YÕU Tè PH¢N QUYÒN
TRONG LÞCH Sö LËP HIÕN VIÖT NAM
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS. TSKH. ĐÀO TRÍ ÚC

HÀ NỘI - 2015


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình
nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính
chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và
đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật
Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể
bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Thị Khoa


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chương 1: LÝ THUYẾT PHÂN QUYỀN TRONG LỊCH SỬ TƯ
TƯỞNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN ............................................ 9
1.1.

Lịch sử hình thành và nội dung tư tưởng của lý thuyết phân quyền ........ 9

1.1.1. Thời Cổ đại ......................................................................................... 10
1.1.2. Thời Trung đại (thế kỷ XV-XVI) ....................................................... 12
1.1.3. Thời Cận đại (thế kỷ XVI – XIX) ...................................................... 12
1.1.4. Thời hiện đại....................................................................................... 19

1.2.

Một số mô hình phân quyền chủ yếu.............................................. 23

1.2.1. Mô hình phân quyền ở Anh................................................................ 23
1.2.2. Mô hình phân quyền ở Mỹ ................................................................. 25
1.2.3. Mô hình phân quyền ở Pháp .............................................................. 28
1.2.4. Mô hình phân quyền ở Đức ................................................................ 31
Tiểu kết Chương 1 ......................................................................................... 35
Chương 2: QUY ĐỊNH VỀ PHÂN QUYỀN TRONG CÁC HIẾN
PHÁP VIỆT NAM ............................................................................ 36
2.1.

Nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước và yếu tố phân
quyền trong các Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và Hiến
pháp năm 1992 .................................................................................. 36

2.1.1. Phân quyền theo Hiến pháp năm 1946 ............................................... 36
2.1.2. Phân quyền theo Hiến pháp năm 1959, 1980 và Hiến pháp
năm 1992 ........................................................................................... 45


2.2.

Phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước theo Hiến
pháp năm 2013 .................................................................................. 61

2.2.1. Quốc hội - cơ quan thực hiện quyền lập pháp ................................... 61
2.2.2. Chính phủ - cơ quan thực hiện quyền hành pháp............................... 65
2.2.3. Tòa án - cơ quan thực hiện quyền tư pháp ......................................... 66

2.3.

Mối quan hệ giữa ba nhánh quyền lực ........................................... 71

2.3.1. Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền lập pháp trong
Hiến pháp năm 2013 .......................................................................... 71
2.3.2. Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp ...................... 72
2.3.3. Mối quan hệ giữa quyền lập pháp và quyền tư pháp ......................... 72
Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN YẾU
TỐ PHÂN QUYỀN TRONG TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ
NƯỚC Ở VIỆT NAM.................................................................................74
3.1.

Phương hướng và các giải pháp hoàn thiện yếu tố phân
quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam .................. 74

3.1.1. Thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm quyền con người,
quyền công dân – cơ sở cho việc thực hiện nguyên tắc phân
quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước ........................................... 74
3.1.2. Yêu cầu về kiểm soát quyền lực nhà nước và cơ chế phân quyền ..... 77
3.2.

Các giải pháp hoàn thiện và phát triển yếu tố phân quyền
trong tổ chức quyền lực nhà nước .................................................. 85

3.2.1. Tăng cường các chức năng lập pháp và giám sát tối cao của
Quốc hội ............................................................................................. 85
3.2.2. Xác lập rõ hơn phạm vi chức năng hành pháp của Chính phủ .......... 89
3.2.3. Bảo đảm sự độc lập của Tòa án.......................................................... 93
3.2.4. Phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương và việc

tăng cường khả năng tự quản của chính quyền địa phương ............... 95
KẾT LUẬN .................................................................................................... 98
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 100


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ở nước ta đã có những
bước tiến về cải cách và đổi mới trên nhiều mặt.
Hoạt động lập pháp của Quốc hội đã được đẩy mạnh trên cơ sở chiến
lược xây dựng và hoàn thiện pháp luật đến năm 2010 tầm nhìn 2020. Kết quả
là đã tạo ra được khung pháp luật tương đối đầy đủ nhằm điều chỉnh hầu hết
các lĩnh vực quan hệ xã hội phục vụ đắc lực cho sự vận hành của nền kinh tế
thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế ngày càng sâu
hơn, rộng hơn, có hiệu quả hơn và cho hoạt động bình thường của các lĩnh
vực quan hệ xã hội và sinh hoạt quốc gia.
Cải cách hành chính đã được Đảng và Nhà nước ta chủ trương triển
khai với việc xây dựng và thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành
chính nhà nước giai đoạn 2001-2010. Kết quả là trên các mặt: cải cách thể chế
hành chính nhà nước, cải cách bộ máy hành chính, cải cách chế độ công vụ và
công chức, cải cách tài chính công đều đã tạo được một số chuyển biến tích
cực với mục tiêu xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững
mạnh, chuyên nghiệp hóa, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo
các nguyên tắc và đòi hỏi của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự
lãnh đạo của Đảng mà điểm cốt yếu nhất là tăng cường năng lực tiếp nhận
nhu cầu và lợi ích của xã hội, tạo thuận lợi tối đa cho các doanh nghiệp, cho
người dân trong việc sử dụng các dịch vụ công.Nhiều nỗ lực cũng đang được
đặt theo hướng tăng cường các bảo đảm cho việc gắn kết hoạt động của các
cơ quan hành chính nhà nước với nhân dân, chống quan liêu, các hiện tượng

hách dịch, cửa quyền, tham nhũng.

1


Những định hướng và giải pháp cơ bản và toàn diện cho công cuộc cải
cách tư pháp được xác định trong Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02-6-2005
của Bộ Chính trị “Về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020”. Thông qua
các nỗ lực cải cách, hệ thống tư pháp Việt Nam đã từng bước được củng cố về
tổ chức, làm trong sạch đội ngũ cán bộ các cơ quan điều tra, truy tố, xét xử;
tăng cường khả năng tiếp cận công lý cho công dân, khắc phục tình trạng án
oan, sai, xâm phạm nghiêm trọng đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Tuy nhiên, tổ chức bộ máy của các cơ quan nhà nước còn cồng kềnh,
nhiều đầu mối và tầng nấc trung gian, chất lượng hoạt động và hiệu quả thấp.
Chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và chế độ trách nhiệm của nhiều cơ quan
và người đứng đầu chưa thật rõ, cơ chế vận hành và mối quan hệ còn bất hợp
lý, đội ngũ cán bộ, công chức còn hạn chế cả về năng lực chuyên môn, tinh
thần trách nhiệm, đạo đức công vụ. Tình hình đó làm giảm hiệu quả lãnh đạo
của Đảng, làm yếu hiệu lực quản lý của Nhà nước là năng lực lãnh đạo điều
hành của hệ thống chính trị. Tệ quan liêu, tình hình tham nhũng có chiều
hướng gia tăng, nhưng chưa kiểm soát được.
Hiến pháp năm 2013 được ban hành đã xác định rõ hơn một bước vị trí và
mối quan hệ mới giữa các cơ quan nhà nước theo nguyên tắc: “quyền lực nhà
nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước
trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [26, Điều 2]. Cơ
chế của quyền lực nhà nước theo nguyên tắc này chứa đựng trong đó khả
năng kiểm soát quyền lực cao hơn, minh bạch hơn và dân chủ hơn. Tuy nhiên,
cho đến nay những câu hỏi: quyền lực thống nhất như thế nào và ở đâu? phân
công là gì? phối hợp như thế nào giữa các chức năng lập pháp, hành pháp, tư
pháp? Nói khác đi, các cơ chế pháp lý cho việc bảo đảm sự thống nhất của

quyền lực nhà nước là gì? Sự phân công, phối hợp phải như thế nào để một
mặt đảm bảo các cơ quan quyền lực nhà nước thực hiện đúng chức năng,

2


thẩm quyền và làm hết trách nhiệm của mình, mặt khác, không vi phạm thẩm
quyền của cơ quan khác và xâm phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công
dân, lợi ích của quốc gia, dân tộc, phát huy được hiệu lực tổng thể của bộ máy
nhà nước? Trong khi đó, kinh nghiệm lịch sử cho thấy rằng, việc phân quyền
đúng (bao gồm cả sự phân công và phối hợp) là cái lõi của cơ chế giám sát
quyền lực trong Nhà nước pháp quyền, là điều kiện cần thiết để phòng và
chống quan liêu, tha hóa quyền lực.
Những điều trình bầy trên đây là cơ sở và lý do khách quan của việc lựa
chọn đề tài: “Yếu tố phân quyền trong lịch sử lập Hiến pháp Việt Nam”.
2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục tiêu nghiên cứu
Đề tài có mục tiêu xác định cho được những yếu tố phân quyền trong
lịch sử lập hiến về tổ chức quyền lực Nhà nước ở Việt Nam và những tác
nhân của quá trình nhận thức, vận dụng nguyên tắc phân quyền trong lịch
sử, từ đó rút ra những bài học cần thiết cho quá trình cải cách bộ máy nhà
nước ở nước ta.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Thứ nhất, hệ thống hoá các học thuyết phân quyền trong lịch sử nhằm
thấy được tính phổ biến và các yếu tố đặc thù trong tổ chức quyền lực nhà
nước; ý nghĩa của nguyên tắc phân quyền trong Nhà nước pháp quyền.
Thứ hai, nghiên cứu để xác định nội dung của yếu tố phân quyền trong
từng giai đoạn phát triển cụ thể của Hiến pháp Việt Nam thong qua việc tìm
hiểu vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền được hiến định trong
từng thời kỳ của các thiết chế quyền lực nhà nước.

Thứ ba, làm rõ quan điểm, phương hướng tiếp tục cải cách bộ máy nhà
nước đáp ứng nhu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa Việt Nam, trong đó có yếu tố phân quyền; các giải pháp nhằm thi

3


hành Hiến pháp 2013 theo hướng áp dụng các yếu tố phân quyền, tăng cường
kiểm soát quyền lực có hiệu quả.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
- Nghiên cứu lý luận phân quyền trong khuôn khổ các học thuyết về
Nhà nước pháp quyền; một số mô hình phân quyền trên thế giới
- Tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Việt Nam qua các giai
đoạn lịch sử từ 1945 đến nay
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Đề tài có nội dung rộng lớn về lý luận và thực tiễn. Do vậy, phạm vi đề
tài được đặt trong khuôn khổ nghiên cứu một số học thuyết tiêu biểu trong
lịch sử tư tưởng chính trị - pháp lý; phân tích các quy định, các chế định của
các bản Hiến pháp Việt Nam: 1946, 1959, 1980, 1992 và 2013.
4. Tình hình nghiên cứu
4.1. Tình hình nghiên cứu trong nước về đề tài
Trước hết là các công trình nhằm làm rõ nhu cầu của việc tăng cường
dân chủ, đưa ra các luận cứ khoa học cho việc xác định quyền kiểm tra, giám
sát của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy Đảng và Nhà nước, chỉ rõ nhu
cầu về tính công khai, minh bạch cần có của hệ thống chính trị, của các cơ
quan công quyền và khả năng tiếp cận công quyền của người dân. Một nhóm
các công trình, đề tài khác đã tập trung vào việc nghiên cứu về các cơ chế
kiểm tra, giám sát trong hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước. Trước
hết đó là công trình bàn về cơ chế chung của việc giám sát việc thực hiện

quyền lực nhà nước nhằm mục đích bảo đảm tính thống nhất của quyền lực
nhà nước, đấu tranh có hiệu quả chống quan liêu, lãng phí, tham nhũng trong
bộ máy Nhà nước: (Đào Trí Úc, Võ Khánh Vinh (đồng chủ biên), Giám sát và
cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực Nhà nước ở nước ta hiện nay, Nxb

4


Công an nhân dân, Hà Nội 2003; Trịnh Thị Xuyến, Kiểm soát quyền lực nhà
nước. Một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị
quốc gia, 2006, Hà Nội; Trần Ngọc Đường, Phân công, phối hợp và kiểm soát
quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam,
Đề tài khoa học cấp Nhà nước, Mã số KX04-28/06-10). Đặc biệt, cơ chế giám
sát của Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đã được bàn đến khá
nhiều trong các diễn đàn nghiên cứu thời gian qua: (Trần Ngọc Đường: Giám
sát của Quốc hội - giám sát ở tầng cao nhất - Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,
số 3/2003; Lê Minh Thông: Về quyền giám sát tối cao của Quốc hội trong
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Báo cáo khoa học tại Hội thảo:
“Quốc hội Việt Nam – 60 năm hình thành và phát triển”, Hà Nội, 2324/12/2005; TS. Trương Thị Hồng Hà: Hoàn thiện cơ chế pháp lý đảm bảo
chức năng giám sát của Quốc hội, Nxb Chính trị quốc gia, 2009; TS. Nguyễn
Sĩ Dũng (chủ biên): Quyền giám sát của Quốc hội: nội dung và thực tiễn từ
góc nhìn tham chiếu. Nxb Tư pháp, 2004; Bùi Ngọc Thanh: Mấy giải pháp
nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Đại biểu Quốc hội, Kỷ yếu
hội thảo về hoạt động giám sát. Văn phòng Quốc hội, 1999).
Từ Đại hội lần thứ X của Đảng năm 2006, nhu cầu về nghiên cứu để
xây dựng cơ chế phán quyết về các vi phạm Hiến pháp trong các hoạt động
lập pháp, hành pháp và tư pháp đã được đặt ra (Đảng cộng sản Việt Nam, Văn
kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội,
2006, tr.126, 127). Trên cơ sở đó, đã có một số đề án nghiên cứu (Đảng đoàn
Quốc hội: Đề án: Về cơ chế phán quyết các vi phạm Hiến pháp, tháng 122009) và diễn đàn thật sự nghiêm túc tiếp cận vấn đề mới mẻ này ở nước ta

(GS.TSKH Đào Trí Úc, PGS.TS Nguyễn Như Phát (chủ biên): Tài phán Hiến
pháp và vấn đề xây dựng mô hình tài phán hiến pháp ở Việt Nam. Nxb Công
an nhân dân, Hà Nội, 2007; Đặng Ngọc Chiến (chủ biên): Cơ chế bảo hiến,

5


Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2005; Bùi Ngọc Sơn: Bảo hiến ở Việt Nam, Nxb Tư
pháp, Hà Nội, 2006).
Sự liên hệ yếu giữa các cơ chế và hình thức kiểm tra, giám sát quyền
lực và sự chồng chéo đã dẫn đến có nơi, có lúc vô hiệu lẫn nhau, gây thêm
phiền phức và khó khăn cho công dân, cho doanh nghiệp. Một số cơ chế kiểm
tra, giám sát đã được xây dựng hoặc bãi bỏ nhưng chưa được đặt trên những
cơ sở lý luận và thực tiễn thật sự xác đáng và có sức thuyết phục.
Những nghiên cứu đã phản ánh những nỗ lực nhằm lập luận rõ hơn
nội dung một nguyên tắc đã được hiến định ở nước ta từ năm 2001, nguyên
tắc: “quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các
cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư
pháp” [31, Điều 2], chỉ ra nhu cầu phải tiếp tục phản ánh, chức năng, thẩm
quyền và quan hệ giữa các cơ quan Nhà nước theo chiều ngang và chiều dọc
giữa trung ương và địa phương.
Tuy nhiên, các kết quả nghiên cứu vẫn chưa đề ra được một mô hình
căn bản và tổng thể về cơ chế quyền lực Nhà nước, nên mặc dù trong từng
bộ phận hợp thành của quyền lực Nhà nước đã có sự đổi mới, cải cách nhất
định nhưng hiệu quả của việc thục hiện quyền lực nhân dân, bảo đảm sự
thống nhất, sự phân công và kiểm soát quyền lực vẫn tiếp tục là tâm điểm
quan tâm của dư luận.
4.2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài về đề tài
Cơ chế quyền lực nhà nước là một trong những vấn đề trung tâm của
các lĩnh vực khoa học chính trị, khoa học quản lý, của các bộ môn khoa học

như triết học, xã hội học, luật học v.v.. và là đề tài nghiên cứu của nhiều công
trình lý luận, hội nghị, hội thảo quốc tế và quốc gia ở nước ngoài.
Trong các công trình nghiên cứu hiện đại, chúng ta có thể tìm thấy
những quan điểm, những mô hình đề xuất xung quanh vấn đề cơ chế kiểm tra

6


và giám sát quyền lực chính trị. Đề tài này thường được đặt ra khi các tác giả
bàn về những vấn đề như chức năng và hiệu quả của hệ thống chính trị
(Easton D. A system analysis of Political life. N.Y.1965, về dân chủ (Held D.
Models of Democracy. Cambridge (UK), 1992, Jean-Claude Laubeti:
Tocqueville and the two Democracies. Harvard University Press, 1989), các
đảng chính trị (Brookman Jame, E. Beukel: Elites, Parties and Democracy.
Odence, Univ.Press, 1999). Nhà nước pháp quyền và sự ràng buộc của quyền
lực (Barry M.Hager. The Rule of Law-A Lexicon for Policy Makers, N.Y,
1999), mối liên hệ giữa cấu trúc quyền lực và tham nhũng (Anti-corruption in
Transition: A Contribution to the Policy Debate. Washingtion D.C.2000), cơ
chế quyền lực và phân quyền giữa Nhà nước và xã hội dân sự, các cơ chế bảo
vệ quyền con người, quyền công dân. Đặc biệt, trong những năm gần đây
nhất, xuất phát từ tình hình một số nước đang tiến hành cải cách bộ máy
quyền lực Nhà nước trong bối cảnh chuyển đổi cơ chế chính trị và kinh tế-xã
hội, vấn đề giám sát Hiến pháp đã được bàn ở nhiều diễn đàn. Đó là những tư
liệu rất cần được nghiên cứu, tham khảo theo hướng tiếp cận về giám sát và
kiểm soát quyền lực.
5. Những điểm mới và đóng góp của đề tài
Vấn đề phân quyền trong lý luận chính trị pháp lý nước ta là một vấn
đề chưa được quan tâm nghiên cứu đúng mức. Vì vậy, bản thân sự lựa chọn
và tiến hành nghiên cứu đề tài này có thể được coi là một hướng nghiên cứu
mới trong khoa học pháp lý nước ta.

Đề tài là công trình nghiên cứu có mục đích đóng góp thiết thực cho
việc tổng kết việc thực hiện Nghị quyết Đại hội XI của Đảng, Nghị quyết lần
thứ 5, Ban chấp hành Trung ương về tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo
của Đảng đối với hệ thống chính trị, góp phần tổng kết việc thực hiện các
chiến lược của Đảng trong lĩnh vực cải cách bộ máy nhà nước và pháp luật,

7


triển khai thi hành Hiến pháp 2013, xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý
phù hợp với Hiến pháp.
6. Phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu của đề tài
Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lê Nin và tư tưởng
Hồ Chí Minh cũng như quan điểm, tư tưởng của Đảng cộng sản Việt Nam
thể hiện trong các nghị quyết của Đảng, đặc biệt là trong các văn kiện Đại
hội lần thứ XI của Đảng, Đề tài sử dụng các phương pháp tiếp cận nghiên
cứu: phân tích lý luận, nghiên cứu lịch sử các học thuyết về tư tưởng chính
trị - pháp lý; đề tài đã đặc biệt chú ý sử dụng phương pháp lịch sử để phục
vụ cho việc tìm hiểu và rút ra những bài học lịch sử, đánh giá đúng những
giá trị lịch sử trong tổ chức quyền lực nhà nước. Là một công trình quan tâm
đến kinh nghiệm quốc tế, đề tài cũng đã sử dụng phổ biến phương pháp
nghiên cứu so sánh mà cụ thể là chính trị học so sánh, nhà nước học so sánh,
luật học so sánh và Hiến pháp học so sánh. Bên cạnh đó, các phương pháp
xã hội học như điều tra xã hội học, tọa đàm chuyên gia, v.v.. đã được sử
dụng rộng rãi trong quá trình nghiên cứu.
Đề tài sử dụng cách tiếp cận tổng thể, liên ngành, trên cơ sở lấy phương
diện pháp lý làm lát cắt chủ đạo kết hợp với các khía cạnh chính trị học, xã
hội học, sử học.
7. Cấu trúc của Đề tài
Đề tài bao gồm phần Mở đầu, Kết luận và 03 Chương.

Chương 1: Lý thuyết phân quyền trong lịch sử tư tưởng nhà nước
pháp quyền.
Chương 2: Yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến Việt Nam.
Chương 3: Quan điểm, định hướng và các giải pháp hoàn thiện yếu tố
phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước Việt Nam.

8


Chương 1
LÝ THUYẾT PHÂN QUYỀN
TRONG LỊCH SỬ TƯ TƯỞNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN
1.1. Lịch sử hình thành và nội dung tư tưởng của lý thuyết phân quyền
Cả lý thuyết và trong thực tiễn, sự thống nhất của quyền lực về mặt bản
chất, về mặt xã hội và tổ chức - pháp lý không loại trừ mà ngược lại , đòi hỏi
có sự phân quyền. Trong trường hơ ̣p này, cơ chế phân quyền được hiểu như là
khía cạnh tổ chức - pháp lý của quyền lực nhà nước mà không mang tính bản
chất. Tính thống nhất và sự phân chia quyền lực là hai phương diện của cùng
một vấn đề. Sự phân quyền chỉ là biểu hiện về mặt tổ chức -pháp lý của một
quyền lực thống nhất về bản chất và về định hướng chính trị -xã hội trên
những mặt quan trọng nhất của việc thực hiện quyền lực nhà nước.
Lý thuyết, tư tưởng phân quyền nhà nước được hiểu là tổng thể các
quan điểm về việc chia tách quyền lực nhà nước thành các loại khác nhau có
cơ chế hoạt động, chức năng, nhiệm vụ khác nhau và có mối quan hệ theo
hướng phân công, phối hợp, kiểm soát đối trọng với nhau trong quá trình thực
hiện quyền lực nhà nước. Nói cách khác, tư tưởng phân quyền ngược lại với
tư tưởng tập quyền thể hiện việc tập trung quyền lực vào tay một người hoặc
một cơ quan. Theo đó, phân quyền được nhận biết qua các biểu hiện sau đây.
Có thể tóm tắt nội dung của cơ chế phân quyền như sau:
1. Có sự hiện diện của các nhánh quyền lực nhà nước: quyền lập pháp,

quyền hành pháp, quyền tư pháp và các nhánh quyền lực đó độc lập với nhau
về phạm vi thẩm quyền, chức năng nhiệm vụ và phương thức hoạt động.
2. Các nhánh quyền lực đó cần được bảo đảm cân bằng thông qua cơ
chế kiểm soát và đối trọng (“checks and balance”).
3. Các nhánh quyền lực độc lập, kiểm soát và đối trọng nhưng luôn
luôn phối hợp, tương tác, hỗ trợ lẫn nhau.

9


1.1.1. Thời Cổ đại
1.1.1.1. Tư tưởng của Aristotle
Ở thời kỳ cổ đại, Aristotle (385-322 TCN) là người đầu tiên đề cập tới
việc phân chia quyền lực trong các nhà nước. Trong tác phẩm “Chính trị”,
ông cho rằng để đảm bảo sự công bằng trong dân chúng, để có được những
đạo luật công bằng thì nhà nước phải được tổ chức có quy củ gồm ba bộ phận:
bộ phận thứ nhất làm nhiệm vụ tư vấn pháp lý về hoạt động của nhà nước, bộ
phận thứ hai là các tòa thị chính, bộ phận thứ ba là các cơ quan tư pháp [38].
Bộ phận thứ nhất còn gọi là Hội nghị nhân dân có chức năng quyết
định các vấn đề chiến tranh và hòa bình, lập ra hoặc rút khỏi những liên minh,
ban hành các đạo luật, những án tử hình, án đi đày hoặc tịch thu tài sản và yêu
cầu các pháp quan giải thích về cách xử sự của họ trong thời gian giữ chức
vụ. Như vậy, Hội nghị nhân dân được nắm quyền lập pháp và quyết định
những vấn đề quan trọng nhất của quốc gia.
Về các Tòa thị chính (các pháp quan) Aristotle cho rằng cần có nhiều
pháp quan để chăm lo từng việc cụ thể của nhà nước: ví dụ như - quản lý thị
trường, quản lý đất đai… nhưng cần có một pháp quan cao nhất, có quyền chỉ
huy toàn bộ nhân dân với tư cách là người đứng đầu nhà nước.
Về cơ quan tư pháp tòa án, Aristotle chia ra rất nhiều loại khác nhau
tùy theo tính chất và đặc điểm các vụ việc mà tòa án đó chuyên giải quyết.

Với vai trò là nhà tư tưởng đi tiên phong, Aristotle đã đề cập đến một
vấn đề hết sức mới mẻ so với thời đại của ông. Tuy nhiên, ông mới chỉ dừng
lại ở việc mô tả bộ máy nhà nước mà chưa đi sâu, chỉ ra mối liên hệ giữa các
cơ quan nhà nước, cũng như chưa chỉ ra nguyên nhân phải chia quyền lực nhà
nước thành các nhánh quyền lực như vậy.
Aristotle còn là cha đẻ của tư tưởng sơ khai về phân quyền. Theo ông,
trong mọi chế độ chính thể đều có mặt ba thành tố: thứ nhất, cơ quan bàn luận

10


về pháp luật, về các công việc của quốc gia; thứ hai, cơ quan điều hành công
việc thực tế; thứ ba, cơ quan xét xử. Đương nhiên, ý tưởng này của Aristotle
chưa phải là quan niệm về phân quyền như là một thành tố của Nhà nước
pháp quyền sau này, vì đối với phân quyền trong Nhà nước pháp quyền thì
ngoài việc có các nhánh quyền lực còn có sự độc lập, có sự tương tác về thẩm
quyền và mức độ giới hạn của thẩm quyền trong sự tương tác, phối hợp với
nhau giữa ba nhánh quyền lực đó. Tuy vậy, ý tưởng của Aristotle đã gieo hạt
giống cho sự nảy mầm sau này của học thuyết phân quyền.
Tư tưởng phân quyền của các nhà thông thái Hy Lạp cổ đại chủ yếu đi
theo hướng phân biệt và kết hợp giữa các phương thức cai trị mà chưa phải là
giữa các nhánh quyền lực: Cai trị đúng đắn trên nền tảng pháp luật và những
cách “cai trị dung dị” khiến cho người cầm quyền gần với dân hơn và cho sự
tham gia dễ dàng, thuận tiện của thường dân vào đời sống chính trị.
Sự sụp đổ của nền dân chủ Athens vào giữa thế kỷ thứ IV TCN đã làm
cho Aristotle đi đến những kết luận mới về nhà nước. Theo đó, quyền lực nhà
nước hình thành một cách tự nhiên. Pháp luật là quy tắc khách quan, chính
trực và vô tư. Pháp luật chỉ tồn tại giữa các công dân bình đẳng và tự do. Nó
phải được bổ sung và điều chỉnh theo yêu cầu của đời sống xã hội. Hình thức
nhà nước thích hợp là hình thức mà ở đó có sự phân biệt cần thiết giữa ba loại

quyền lực: nghị viện, chấp hành và xét xử. Tiến hóa tất yếu của các nhà nước
là từ chỗ nằm trong tay một người (Vua) đến một số người (quý tộc) và của
đa số người (nhân dân). Theo Aristotle, nguyên nhân chủ yếu làm cho nhà
nước sụp đổ là quá trình bình đẳng hay quá bất bình đẳng. Khi quyền lực nhà
nước bị lạm dụng thì kẻ thống trị sợ mất quyền, người bị trị sợ trừng phạt;
người cai trị tàn ác và tham lam, người bị trị sát hại lẫn nhau. Tư cách người
công dân (động vật công dân) là can đảm, tự do, cao thượng và chính nghĩa.
Tuy vậy nền cộng hòa của Aristotle là nền cộng hòa của các nhà thông thái,

11


các công dân-triết gia có đủ điều kiện vật chất và tinh thần thực hiện các
quyền của mình .E.J.Cheaolier nhận xét: “Tia sáng từ Hy Lạp cổ đại chắc
chắn không phải là cái duy nhất soi sáng thời hiện đại, nhưng không có nó thì
nền văn mình và ý thức châu Âu ngày nay sẽ đụng phải cơn kịch phát của
cuộc khủng hoảng của nó, sẽ không được hiểu biết một cách đầy đủ”.
1.1.1.2. Tư tưởng của Ph.Polype và M.T.Ciceron
Ngoài Aristotle, ở Hy Lạp thời kỳ La Mã Cổ đại còn có tư tưởng phân
chia quyền lực của Polype và Ciceron khi hai ông đưa ra quan điểm về sự cai
trị hỗn hợp. Ph.Polype (khoảng 200-120 TCN) cho rằng, một nhà nước lý
tưởng là nhà nước hỗn hợp của ba chính quyền - ba thế lực chính trị: chính
quyền quốc vương, chính quyền quý tộc và chính quyền nhân dân. Đó chính
là ba thứ quyền lực: quyền hành pháp trong tay vua, quyền lập pháp trong tay
Viện nguyên lão của giới quý tộc và quyền tư pháp thuộc về sự phán xét của
dư luận nhân dân.
M.T. Ciceron (106-143 TCN) là nhà lập pháp nổi tiếng của Roma thời
kỳ Cộng hòa, trong tác phẩm “Đối thoại” ông viết: “…một phần quyền lực
nhà nước phải được phân chia và trao cho những người chiếm hàng đầu, còn
một số công việc phải dành cho nhân dân xét đoán và giải quyết…”. Ciceron

đã nghiên cứu nhiều hình thức của nhà nước hỗn hợp và cuối cùng ủng hộ cho
hình thức nhà nước có sự cân bằng giữa các nhánh quyền lực: “phân chia
quyền lực: nghĩa vụ và quyền hạn công bằng”.
1.1.2. Thời Trung đại (thế kỷ XV-XVI)
Ở thời kỳ này, do ảnh hưởng của tư tưởng Thiên chúa giáo mà, luôn
nhấn mạnh vai trò tuyệt đối của Thượng đế, không có nhà tư tưởng nào kế
thừa và phát triển những tư tưởng tam quyền phân lập thời Cổ đại.
1.1.3. Thời Cận đại (thế kỷ XVI – XIX)
Ngay từ đầu thế kỷ XVI, chế độ phong kiến và hệ tư tưởng chính trị bị

12


các trào lưu tư tưởng nảy sinh ở Tây Âu tấn công mạnh mẽ, chế độ phong
kiến bắt đầu tan ra, các quan hệ tư bản chủ nghĩa dần hình thành. Các nhà tư
tưởng thời kỳ này mạnh mẽ chống lại giáo hội và tòa án Thiên chúa giáo.
Thời kỳ này còn được gọi là thời Phục hưng vì đã áp dụng, phục hưng lại
những giá trị, lý tưởng tốt đẹp từ thời cổ đại vào việc xây dựng hệ tư tưởng
mới, trong đó có tư tưởng về phân quyền.
Ở thời kỳ Cận đại có một số tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước
như sau:
1.1.3.1. Tư tưởng của John Loke và C.L.Montesquieu
Tiếp thu tư tưởng của Aristotle và J.Locke, Montesquieu quan niệm
trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền là quyền lập pháp, quyền thi hành
những điều luật về công pháp (quyền hành pháp) và quyền thi hành những
điều trong luật dân sự (quyền tư pháp). Quyền lập pháp giao cho nghị viện,
quyền hành pháp giao cho Chính phủ, quyền tư pháp giao cho Tòa án.
Montesquieu cho rằng:
Khi quyền lập pháp và quyền hành pháp nhập lại trong tay
một người hay một viện nguyên lão, thì sẽ không còn gì là tự do

nữa; vì rằng người ta sợ chính con người ấy hay viện ấy chỉ đặt ra
luật độc tài để thi hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do
nếu quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành
pháp. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp, thì người ta
sẽ độc đoán đối với quyền sống, quyền tự do của công dân; quan
tòa sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập với quyền hành
pháp thì quan tòa có thể hành xử như một kẻ áp bức [22].
Sơ đồ phân quyền này không chấp nhận một cơ quan nhà nước đứng trên
hoặc nắm trọn vẹn cả ba quyền.“Không một cơ quan nào vượt lên những cơ
quan kia, và không một cơ quan có thể tước đoạt quyền cá nhân của công dân”.

13


Tam quyền phân lập là nhằm dùng quyền lực kiểm soát và kiềm chế quyền
lực.Quyền lập pháp giao cho nghị viện có đại biểu của quý tộc phong kiến và
tư sản. Quyền hành pháp giao cho vua, nhưng vua phải chịu trách nhiệm trước
nhân dân mà đại biểu là giai cấp tư sản. Quyền tư pháp độc lập, được trao cho
cơ quan do dân cử và được bầu theo định kỳ. Tư tưởng phân quyền này thể
hiện tính chất thỏa hiệp giữa giai cấp tư sản đang lên nhưng còn non yếu và
tầng lớp quý tộc phong kiến lạc hậu, phản động nhưng vẫn còn thế lực. Giai
cấp tư sản chưa giành được ưu thế trong tương quan lực lượng với giai cấp
phong kiến, quý tộc. Vì vậy, đã đến lúc giai cấp tư sản cần tập hợp lực lượng
từ các giai cấp xã hội khác nhau và phân hóa giai cấp phong kiến quý tộc, tạo
tiền đề cho cuộc cách mạng tư sản.Tư tưởng tam quyền phân lập của
Montesquieu đã trở thành một trong những nội dung cơ bản của học thuyết
Nhà nước pháp quyền tư sản.
Học thuyết của J.Locke và S.Montesquieu về phân quyền, về quyền và
tự do của con người đã có ảnh hưởng sâu sắc không chỉ đối với các trào lưu tư
tưởng tiếp đó mà còn đối với sự phát triển của Hiến pháp và thực tiễn chính

trị - pháp lý tư sản.
Tuy có nguồn gốc sâu xa trong lịch sử nhưng lý luận về phân quyền chỉ
trở thành một học thuyết toàn diện và độc lập trong thời đại mới. Học thuyết
này xuất hiện là do sự thỏa hiệp giữa giai cấp tư sản và tầng lớp quý tộc có tư
tưởng tự do trong việc phân chia quyền lực trong bộ máy nhà nước giữa các
giai tầng này. Người khai sinh ra lý thuyết này là triết gia người Anh John
Locke (1632-1704) và nhà luật học người Pháp C.L.Montesquieu (16891755) Hai ông chung quan điểm là ngăn chặn sự lạm quyền của (Nhà vua) đối
với các thần dân, hạn chế sự tập trung quyền hành một cách quá đáng vào tay
một số người. Tuy nhiên hai ông lại có quan niệm khác nhau về nguyên lý và
cơ chế hoạt động của việc phân quyền.

14


Trong tác phẩm “Hai luận thuyết về quản trị”, John Locke lần đầu tiên
đưa ra luận cứ về tư tưởng phân quyền thành cơ quan lập pháp và cơ quan
hành pháp. Cơ quan lập pháp chính là biểu hiện ý chí của toàn dân, giữ địa vị
tối cao. “Cơ quan ban hành luật cho những cơ quan khác phải đứng cao hơn
cơ quan thực thi”. Ngoài ra, Locke khẳng định rằng để quản lý các công việc
quốc gia cần phải có chính quyền liên bang, nhưng ông coi cơ quan tư pháp là
một phần của chính quyền hành pháp.
Montesquieu nêu ra một số khía cạnh mới của học thuyết này. Ông là
người đầu tiên tuyên bố rằng việc phân quyền phải là luật tối thượng của bộ
máy nhà nước vì chỉ có như thế mới bảo đảm được quyền tự do chính trị của
các công dân. Ông đã đi xa hơn Locke khi đề cập đến ba thành tố chính của
chính quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhưng sự khác nhau căn bản
giữa lý thuyết của Locke và của Montesquieu chính là ở chỗ hai ông đã có
quan nhiệm hoàn toàn khác nhau về vai trò của cơ quan lập pháp. Nếu như
Locke nhấn mạnh vai trò tối cao của cơ quan lập pháp, coi nó là sự bảo đảm
cho việc thống nhất quyền lực nói chung thì Montesquieu lại nhìn thấy vai trò

tiêu cực của mọi loại quyền lực, dù quyền ấy thuộc về ai. Montesquieu cũng
nhấn mạnh tầm quan trọng của sự độc lập của chính quyền và các cơ quan
thực thi quyền lực [22].
Các học giả đã dành sự chú ý đặc biệt đến mối quan hệ phức tạp của
các nhánh quyền lực. Các nhánh này tuy được chia tách nhưng lại có vai trò
bổ trợ cho nhau, cùng nhau tạo ra một “cơ chế chính trị” duy nhất. Theo
Montesquieu cần tạo ra một hệ thống kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh
quyền lực đó. Cần phải tạo lập một mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực sao
cho các nhánh đó có thể độc lập giải quyết các nhiệm vụ quốc gia bằng những
phương tiện pháp lý của mình, đồng thời giữ được sự thăng bằng, có thể ngăn
chặn được sự độc chiếm quyền lực của một trong các nhánh đó.

15


Theo Montesquieu thì hệ thống kiềm chế và đối trọng bao gồm: giao
quyền có thời hạn, sự độc lập của các quan toà, quyền phủ quyết, quyền giải
tán quốc hội, giám sát chính cơ quan lập pháp, trách nhiệm của quan chức
trước cơ quan dân cử. Montesquieu đã nhiều lần nói đến trách nhiệm của các
quan chức trước cơ quan dân cử. Ông là người đầu tiên đưa ra phạm trù trách
nhiệm chính trị và chỉ rõ đặc thù của mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và cơ
quan hành pháp. Theo quan điểm của Montesquieu thì cơ quan hành pháp
nắm các quan chức, nắm ngân khố quốc gia và lực lượng quân sự nên dễ bị
tha hóa, dễ có xu hướng độc đoán và lạm dụng, vì vậy cần phải được kiềm
chế và phải báo cáo với cơ quan lập pháp. Montesquieu không đề xuất thành
lập một cơ quan điều phối trung tâm, vì ông cho rằng các nhánh quyền lực sẽ
tự cân bằng và tìm được lối thoát trong những trường hợp có khủng hoảng.
Ông cũng không đưa ra cơ chế chính trị hay pháp lý để có thể giải quyết xung
đột có thể xảy ra giữa các nhánh quyền lực.
Lý thuyết phân quyền của Montesquieu nhận được sự ủng hộ rộng rãi

của các nhà tư tưởng thế kỷ XVIII-XIX. Trước hết đó là Immanuel Kant
(1724-1804), cha đẻ của nền triết học cổ điển Đức - người đặt nền móng triết
học cho lý thuyết này. Sau đó là Banjamin Constant (1767-1830) cha đẻ của
trường phái tự do ở Pháp - người đã đưa ra lý thuyết về bốn nhánh quyền lực,
cho phù hợp với sự phân chia quyền lực trong chế độ quân chủ lập hiến.
Tư tưởng chính trị của Montesquieu được thể hiện trong tác phẩm “Bàn
về tinh thần pháp luật”. Trong tác phẩm này ông đã nêu lên những nét cơ bản
về xã hội công dân, nhà nước pháp quyền, sự phân chia và kiểm soát quyền
lực nhà nước. Ông là người có công lao tổng kết tất cả những quan điểm về
“phân chia quyền lực” trong lịch sử tư tưởng chính trị trước ông và đưa ra học
thuyết “tam quyền phân lập” một cách tương đối hoàn thiện về mặt nội dung.
Tư tưởng tam quyền phân lập của Montesquieu đã góp phần chống lại

16


chế độ quân chủ chuyên chế phong kiến ở Anh, Pháp thời kỳ bấy giờ, mở
đường cho cách mạng tư sản lật đổ chế độ phong kiến, mang lại quyền tự do
cho con người. Nội dung chính yếu và giá trị của tư tưởng tam quyền phân lập
cho đến nay vẫn còn ý nghĩa thiết thực. Bởi vì nguyên tắc của tam quyền phân
lập là phân chia ba hình thái quyền lực: lập pháp, hành pháp, tư pháp thành ba
hình thái tách biệt nhau, độc lập nhau và có phương thức hình thành và hoạt
động khác nhau. Quyền lập pháp thuộc về Quốc hội; quyền hành pháp thuộc
về Chính phủ và quyền tư pháp thuộc về Tòa án. Quyền lập pháp phản ánh ý
muốn chung của nhân dân. Quyền hành pháp nhằm mục đích thực hiện ý
muốn chung của nhân dân.
Việc phân chia và kiểm soát quyền lực nhà nước cho thấy quan điểm về
quyền lực nhà nước là quyền lực chung của toàn xã hội, do vậy nó phải được
sử dụng đúng mục đích là bảo vệ quyền lợi chung của mọi người, chống lại sự
độc chiếm quyền lực về tay một người hay một tổ chức, đảm bảo không có cơ

quan quyền lực nào vượt qua giới hạn cho phép để độc chiếm quyền lực.
Học thuyết tam quyền phân lập của Montesquieu là một trong những
học thuyết chính trị quan trọng nhất của nhân loại cho đến nay. Nó tác động,
ảnh hưởng sâu sắc đến thực tiễn tổ chức nhà nước của hầu hết các quốc gia
cho đến nay. Nội dung tư tưởng của học thuyết tam quyền phân lập này chính
là các nguyên tắc cơ bản trong Hiến pháp của nhiều quốc gia.
Tuy nhiên, học thuyết tam quyền phân lập của Montesquieu bên cạnh
những điểm tích cực nêu trên, cũng còn bộc lộ những hạn chế nhất định, đó
là: (i) Dù quan điểm tam quyền phân lập có được thực hiện triệt để đến đâu
thì vẫn không tránh được xu hướng quyền lực tập trung vào giai cấp thống trị.
Bởi vì, bản thân quyền lực nhà nước là một chỉnh thể gồm các bộ phận cấu
thành và có quan hệ hữu cơ với nhau; (ii) Trong tư tưởng tam quyền phân lập,
mặc dù khi nói đến quyền tư pháp có sự lựa chọn quan toà từ đa số người dân,

17


tuy nhiên, đối với những người phạm tội là giới quý tộc thì ông lại đưa ra ba
trường hợp, trong đó nhà quý tộc được đối xử đặc biệt. Do vậy, quan điểm
của ông chưa thực sự triệt để, vẫn bảo vệ quyền lợi cho giai cấp quý tộc; (iii)
Thực hiện tam quyền phân lập một cách triệt để có thể dẫn tới tính tách rời
của các cơ quan quyền lực, mâu thuẫn giữa các cơ quan quyền lực vì lợi ích
của các đảng phái dẫn đến ảnh hưởng tới lợi ích của những người dân bầu lên
các cơ quan quyền lực này.
1.1.3.2. Tư tưởng của J.J.Rousseau
Sau John Locke và Montesquieu, nhà tư tưởng Pháp J.J.Rousseau
(1712 -1778) là người có những tư tưởng mới mẻ và tiến bộ về sự phân chia
quyền lực trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước hơn cả. Trong tác
phẩm “Bàn về khế ước xã hội” J.J.Rousseau cho rằng, quyền lực nhà nước
phải thống nhất, quyền lực đó phải từ nhân dân mà ra, chính nhân dân mới là

người giao cho tổ chức nhà nước thực hiện quyền lực của mình. Tuy nhiên,
ông cũng nhận định, phân chia các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp cho
các cơ quan khác nhau trong tổ chức nhà nước đảm nhận là cần thiết, là cách
thức hợp lý duy nhất để đảm bảo sự hoạt động có hiệu quả của nhà nước,
cũng như ngăn chặn được xu hướng lạm quyền của cơ quan hành pháp.
Khi bàn về cơ quan lập pháp, J.J.Rousseau cho rằng, “lập pháp là đỉnh
cao nhất của sự hoàn thiện mà sức mạnh tập thể có thể đạt tới, cơ quan lập pháp
bao gồm toàn thể nhân dân hội họp thường xuyên sẽ đưa ra ý muốn chung của
quốc gia. Dân chúng tuân theo luật phải là người làm ra luật” [19]. Để luật
pháp thực sự là cơ quan quyền lực tối cao, cơ quan lập pháp phải phản ánh ý
muốn chung của toàn dân chứ không phải ý muốn của các đại diện nhân dân.
Để thuận lợi cho việc lập pháp, quốc gia cần đến những nhà lập pháp thông
thái, có khả năng đưa ra những dự luật phản ánh ý chí chung để nhân dân biểu
quyết. Nhà lập pháp phải có khả năng thuyết phục nhân dân chấp thuận các

18


dự luật vì nhà lập pháp không có quyền sai khiến nhân dân làm theo ý muốn
của mình.
Cơ quan hành pháp (còn được gọi là Chính phủ) được thành lập trên cơ
sở của luật pháp chứ không phải trên cơ sở của khế ước như cơ quan lập pháp.
Theo ông, quyền hành pháp phải thuộc về một cá nhân cụ thể, cá nhân ấy có
thể là pháp quan hoặc nhà vua, tức là người cai trị. Ở đây, tư tưởng phân
quyền được thể hiện một cách gián tiếp khi ông khẳng định quyền hành pháp
không thể trao vào tay cơ quan quyền lực tối cao - tức nhân dân, là cơ quan đã
có quyền lập pháp.
Cơ quan tư pháp được J.J.Rousseau nhắc tới là cơ quan “đặt mỗi bộ
phận” của nhà nước” “vào đúng chỗ của nó, làm mối dây liên lạc và yếu tố
trung gian giữa Chính phủ với nhân dân, hoặc giữa Chính phủ với cơ quan

quyền lực tối cao, hoặc giữa cả ba vế ấy khi cần”. Nhiệm vụ của cơ quan này
là bảo tồn luật và quyền lập pháp, bởi vậy nó được coi là “cơ quan thiêng
liêng nhất và được coi trọng nhất”.
1.1.4. Thời hiện đại
Ngày nay, trên cơ sở tiếp thu tư tưởng của các học giả đi trước, cũng
như từ kinh nghiệm và nhu cầu thực tiễn đặt ra, nội dung của tư tưởng phân
chia quyền lực ngày nay đã có nhiều thay đổi. Khi nhắc đến phân chia quyền
lực, người ta không còn chỉ nghĩ đến việc phân chia quyền lực thành các
nhánh (ngang hàng): lập pháp, hành pháp, tư pháp mà còn có cả sự phân chia
quyền lực theo chiều dọc: giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa
phương trong một quốc gia.
1.1.4.1. Cách thức phân quyền ngang
Phân quyền ngang là cách thức phân quyền cổ điển đã có từ thời của
Aristote và được hoàn thiện bởi Locke, Montesquieu và J.J.Rousseau. Không
có nhiều sự thay đổi của cách thức phân quyền này ở ngày nay so với trước
đây. Nội dung cụ thể của cách thức phân quyền ngang như sau:

19


- Quyền lực nhà nước được phân chia thành các nhánh khác nhau, do
các cơ quan khác nhau nắm giữ để không một cá nhân hay tổ chức nào được
nắm trọn vẹn quyền lực nhà nước. Điển hình như ở Mỹ: Nghị viện nắm quyền
lập pháp, Chính phủ nắm quyền hành pháp và Tòa án nắm quyền tư pháp.
- Có sự chuyên môn hóa trong hoạt động của các cơ quan quyền lực
công- Mỗi cơ quan chỉ hoạt động nhằm thực hiện chức năng riêng của mình,
không ảnh hưởng tới công việc của cơ quan khác.
- Giữa các cơ quan quyền lực tồn tại thế cân bằng, các cơ quan có thể
giám sát, kiểm tra, đối trọng và chế ước lẫn nhau, để không cho một cơ quan
nào có khả năng lạm quyền.

1.1.4.2. Cách thức phân quyền dọc
Cách thức phân quyền dọc có các nội dung cơ bản sau đây:
- Tồn tại hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước do dân bầu ở các
cấp địa phương, song song với bộ máy nhà nước trung ương.
- Có sự phân công nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn cụ thể giữa
chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong những lĩnh vực cụ
thể. Chính quyền trung ương sẽ giải quyết các vấn đề công, vì lợi ích của cả
cộng đồng xã hội, như vấn đề an ninh quốc phòng, về chủ quyền quốc gia…
còn chính quyền địa phương sẽ phụ trách những vấn đề định hướng phát triển
kinh tế, xã hội, văn hóa ở địa phương, ngoài ra còn có thể chủ động tiến hành
hợp tác, giao lưu với các địa phương khác hoặc các tổ chức quốc tế trong
khuôn khổ quyền hạn của mình.
- Tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền trong phạm vi nhiệm
vụ và quyền hạn của mình là tương đối độc lập với nhau. Chính quyền trung
ương không có quyền điều hành, chỉ đạo chính quyền địa phương, mà chỉ có
quyền xây dựng chủ trương, chính sách, tạo dựng khuôn khổ pháp lý và kiểm
tra, giám sát hoạt động của các chính quyền cấp dưới, mọi vi phạm của chính
quyền địa phương sẽ do tòa án hành chính xét xử độc lập.

20