Quản lý nhà nước đối với hình thức hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ ở việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

--------o0o--------

NGUYỄN MẠNH TIẾN

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI
HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG – TƢ TRONG PHÁT TRIỂN
HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƢỜNG BỘ Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

HÀ NỘI - 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

--------o0o--------

NGUYỄN MẠNH TIẾN

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI
HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG – TƢ TRONG PHÁT TRIỂN
HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƢỜNG BỘ Ở VIỆT NAM

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ
MÃ SỐ 60340410
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. Phạm Thị Hồng Điệp

HÀ NỘI - 2015



LỜI CAM ĐOAN

Tôixincamđoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực.
Những kết luận khoa học của luận văn chƣa từng đƣợc ai công bố trong bất
cứ một công trình nào khác.

Họcviên

Nguyễn Mạnh Tiến


LỜI CẢM ƠN
Luận văn là kết quả của quá trình học tập, nghiên cứu ở nhà trƣờng, kết
hợp với kinh nghiệm thực tiễn công tác và sự hƣớng dẫn tận tình của giáo viên
hƣớng dẫn cũng nhƣ những cố gắng nỗ lực của bản thân.
Lời đầu tiên tôi xin tỏ lòng biết ơn chân thành, sâu sắc tới cô giáo
PGS.TS Phạm Thị Hồng Điệp là ngƣời trực tiếp hƣớng dẫn khoa học, đã tận
tình hƣớng dẫn cho tôi cả chuyên môn và phƣơng pháp nghiên cứu và chỉ bảo
cho tôi nhiều kinh nghiệm trong thời gian thực hiện đề tài.
Tôi xin chân thành cám ơn Ban quản lý đầu tƣ các dự án đối tác công tƣ
– Bộ Giao thông vận tải, Văn phòng PPP – Cục quản lý đấu thầu – Bộ Kế hoạch

Đầu tƣ đã giúp đỡ tôi trong quá trình thu thập dữ liệu và cung cấp thông tin của
luận văn.
Tôi xin chân thành cám ơn các thầy, cô giáo trong Trƣờng Đại học kinh
tế - Đại học Quốc gia Hà Nội và bạn bè đã giúp đỡ tôi trong quá trình học tập
cũng nhƣ trong quá trình hoàn thành luận văn này.
Sau cùng, tôi xin gửi lời biết ơn sâu sắc đến gia đình đã luôn tạo điều
kiện tốt nhất cho tôi trong suốt quá trình học cũng nhƣ thực hiện luận văn.
Mặc dù với sự nỗ lực cố gắng của bản thân, luận văn không tránh khỏi
những thiếu sót. Tôi mong nhận đƣợc sự góp ý chân thành của quý thầy, quý
cô, đồng nghiệp và bạn bè để luận văn đƣợc hoàn thiện hơn.
Hà Nội, 30 tháng10 năm 2015
Họcviên

Nguyễn Mạnh Tiến


MỤC LỤC
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................... i
DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU ...................................................................... iii
DANH MỤC CÁC HÌNH................................................................................... iv
MỞ ĐẦU ..............................................................................................................1
CHƢƠNG 1:TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN
VÀTHỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI HÌNH THỨCHỢP
TÁC CÔNG – TƢ TRONG PHÁT TRIỂN
HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƢỜNG BỘ ............................................................5
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ................................................................5
1.1.1. Các công trình nghiên cứu liên quan tới đề tài ....................................5
1.1.2. Một số vấn đề cần nghiên cứu làm rõ trong quản lý nhà nƣớc đối với
hình thức hợp tác công – tƣ tại dự án giao thông đƣờng bộ ..........................8
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý nhà nƣớc đối với hình thức hợp tác công – tƣ

trong phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ ...................................................9
1.2.1. Hợp tác công - tƣ và hợp tác công – tƣ trong phát triển hạ tầng giao
thông đƣờng bộ ..............................................................................................9
1.2.2. Khái niệm, sự cần thiết quản lý nhà nƣớc đối với hình thức hợp tác
công – tƣ trong phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ..............................22
1.2.3. Nội dung quản lý nhà nƣớc đối với hình thức hợp tác công – tƣ trong
phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ .......................................................24
1.2.4. Các yếu tố tác động đến quản lý nhà nƣớc đối với hợp tác công – tƣ
trong lĩnh vực giao thông đƣờng bộ.............................................................28
1.2.5. Tiêu chí đánh giá quản lý nhà nƣớc đối với dự án giao thông đƣờng
bộ theo hình thức hợp tác công - tƣ .............................................................31
1.3. Kinh nghiệm quản lý hình thức hợp tác công – tƣ trong phát triển hạ tầng
giao thông của một số nƣớc trên thế giới ........................................................32
1.3.1. Kinh nghiệm của một số quốc gia trong quản lý hợp tác công – tƣ
trong phát triển hạ tầng giao thông ..............................................................32


1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong quản lý hình thức hợp tác
công – tƣ lĩnh vực giao thông đƣờng bộ ......................................................36
CHƢƠNG 2 ........................................................................................................38
PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ......................................................................38
2.1. Cách tiếp cận nghiên cứu .........................................................................38
2.2. Phƣơng pháp thu thập dữ liệu ..................................................................38
2.3. Phƣơng pháp phân tích dữ liệu.................................................................41
CHƢƠNG 3 ........................................................................................................43
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI HÌNH THỨC ..................43
HỢP TÁC CÔNG – TƢ TRONG PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG ...........................43
GIAO THÔNG ĐƢỜNG BỘ Ở VIỆT NAM .....................................................43
3.1. Tình hình phát triển và những yếu tố ảnh hƣởng đến QLNN đối với hình
thức hợp tác công - tƣ trong lĩnh vực giao thông đƣờng bộ ở Việt Nam ........43

3.1.1. Tình hình đầu tƣ phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ thông qua
hình thức hợp tác công - tƣ ..........................................................................43
3.1.2. Các yếu tố ảnh hƣởng đến quản lý nhà nƣớc đối với hình thức hợp
tác công - tƣ trong phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ ở Việt Nam .....49
3.2. Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với hình thức hợp tác công - tƣ trong
lĩnh vực giao thông đƣờng bộ ở Việt Nam giai đoạn 2010-2015 ...................52
3.2.1. Về ban hành văn bản pháp luật, thể chế hóa các chính sách và thực
thi hệ thống các văn bản pháp luật...............................................................52
3.2.3. Xây dựng, quản lý danh mục dự án đầu tƣ theo hình thức PPP ........60
3.2.4. Quản lý việc triển khai, thực hiện dự án, hợp đồng dự án và quá trình
vận hành khai thác dự án. ............................................................................63
3.3. Đánh giá công tác quản lý nhà nƣớc đối với các dự án hợp tác theo hình
thức đối tác công - tƣ .......................................................................................76
3.3.1. Những mặt đã làm đƣợc.....................................................................76
CHƢƠNG 4 ........................................................................................................86
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ......................................86


ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN HỢP TÁC CÔNG – TƢ TRONG LĨNH VỰC GIAO
THÔNG ĐƢỜNG BỘ Ở VIỆT NAM ................................................................86
4.1. Bối cảnh mới và phƣơng hƣớng hoàn thiện quản lý nhà nƣớc hình thức
PPP trong phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ ở Việt Nam......................86
4.1.1. Bối cảnh mới ảnh hƣởng tới hình thức PPP và quản lý nhà nƣớc đối
với hình thức PPP trong phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ ...............86
4.1.2. Quan điểm hoàn thiện quản lý nhà nƣớc đối với hình thức PPP trong
phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ .......................................................86
4.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nƣớc đối với dự án công – tƣ giao
thông đƣờng bộ do Bộ GTVT quản lý ............................................................87
4.2.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật có liên quan tới quản lý nhà nƣớc đối
với hình thức công - tƣ trong lĩnh vực giao thông đƣờng bộ.......................87

4.2.3. Kiện toàn bộ máy quản lý, nâng cao trình độ chuyên môn và kỹ năng
quản lý của đội ngũ cán bộ ..........................................................................91
KẾT LUẬN .........................................................................................................95
TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................................................96
PHỤ LỤC SỐ 01 ................................................................................................99


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1.

ADB

Ngân hàng phát triển Châu á

2.

Ban PPP

Ban Quản lý đầu tƣ các dự án đối tác công - tƣ

3.

CQNNCTQ

Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền

4.

CSHT

Cơ sở hạ tầng

5.

ĐTXD

Đầu tƣ xây dựng

6.

GPMB

Giải phóng mặt bằng

7.

GTVT

Giao thông vận tải

8.

HSMT

Hồ sơ mời thầu

9.

HSYC

Hồ sơ yêu cầu

10.

KCHTGT

Kết cấu hạ tầng giao thông

11.

KH&ĐT

Kế hoạch và đầu tƣ

12.

KTNN

Kiểm toán nhà nƣớc

13.

KT-XH

Kinh tế - Xã hội

14.

NSNN

Ngân sách nhà nƣớc

15.

BOO

Xây dựng - Sở hữu – Kinh doanh

16.

BOT

Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao

17.

BTL

Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ

18.

BLT

Xây dựng – Thuê dịch vụ - Chuyển giao

19.

BTO

Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh

20.

BT

Xây dựng - Chuyển giao

21.

DBO

Thiết kế - Xây dựng – Kinh doanh

i


22.

O&M

Kinh doanh – Quản lý

23.

PPP

Hợp tác công – tƣ

24.

QLNN

Quản lý nhà nƣớc

25.

QLDA

Quản lý dự án

26.

TMDT

Tổng mức đầu tƣ

27.

UBND

Ủy ban nhân dân

28.

VGF

Tài trợ khoảng trống dự án

29.

VIDIFI

Tổng công ty Phát triển hạ tầng và Đầu tƣ Tài chính
Việt Nam

ii


DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU
Bảng 1.1: So sánh đầu tƣ công truyền thống và Đầu tƣ theo PPP tại Anh.........12
Bảng 1.2: Đặc điểm chủ yếu từng hình thức hợp tác PPP ..................................16
Bảng 1.3: Các điều kiện tiên quyết của các hình thức hợp tác công – tƣ ...........21

iii


DANH MỤC CÁC HÌNH
Hình 1.1: Đầu tƣ theo truyền thống.................................................................11
Hình 1.2: Đầu tƣ theo hình thức công - tƣ (PPP) ...........................................12
Hình 1.3: Mức độ tham gia của khu vực tƣ nhân và mức độ chuyển giao rủi ro
.........................................................................................................................17
Hình 3.1: Khung pháp lý hiện hành về dự án PPP ..........................................53
Hình 3.2: Mô hình quản lý dự án PPP giao thông hiện nay ............................57

iv


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Nghị quyết số 13-NQ/TW Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ƣơng
Đảng khóa XI về Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đƣa nƣớc ta
cơ bản trở thành nƣớc công nghiệp theo hƣớng hiện đại vào năm 2020. Trong
đó hạ tầng giao thông là một trong bốn trọng tâm cần tập trung mọi nguồn lực.
Nghị quyết chỉ rõ “hệ thống kết cấu hạ tầng ở nước ta vẫn còn nhiều hạn chế,
yêu kém, lạc hậu, thiếu đồng bộ, kém tính kết nối, hiện đang là điểm nghẽn của
quá trình phát triển”.
Thực tế cho thấy, một trong những nguyên nhân lớn của tình trạng trên là
do nhu cầu về vốn để phát triển hạ tầng giao thông trên khắp các vùng, miền cả
nƣớc là rất lớn, song các nguồn lực về vốn đầu tƣ phát triển hạ tầng bấy lâu nay
gần nhƣ hoàn toàn từ vốn ngân sách và vốn vay của chính phủ, của các địa
phƣơng; trong điều kiện khoản nợ công quốc gia đang ở gần mức trần quy định.
Do vậy, đặt thách thức lớn nhất đối với các nƣớc đang phát triển nói chung và
Việt Nam nói riêng là tìm đƣợc loại hình tài trợ bền vững không lệ thuộc vào
vốn ngân sách hay các khoản vay, viện trợ…; không làm gia tăng nợ công quốc
gia. Thực tế trong khu vực và trên thế giới cho thấy hình thức hợp tác công – tƣ
(PPP) hoàn toàn có thể đáp ứng đƣợc đƣợc nhu cầu này do huy động đƣợc
nguồn tài trợ từ khu vực tƣ nhân ở trong và ngoài nƣớc.
Hình thức hợp tác công - tƣ (PPP) đƣợc đánh giá là một trong những
phƣơng thức quan trọng trong việc thu hút, tạo vốn đầu tƣ từ khu vực tƣ nhân
phục vụ phát triển CSHT ở trên thế giới và tại Việt Nam nói riêng. Tuy nhiên,
thực tế việc phát triển mô hình hợp tác công - tƣ (PPP) trong đầu tƣ CSHT đang
phải đối mặt với nhiều khó khăn.
Việc áp dụng hình thức hợp tác công – tƣ nói chung và trong lĩnh vực

phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ trong thời gian qua còn đang dừng ở
việc hoàn thiện mô hình thí điểm từ thực tiễn; chƣa khai thác, huy động đƣợc
nhiều nguồn lực về vốn, công nghệ, trình độ quản lý từ khu vực tƣ nhân cùng
1


tham gia phát triển kết cấu hạ tầng giao thông. Nguyên nhân có thể kể tới việc
các nhà đầu tƣ khu vực tƣ nhân còn do dự khi đƣa ra quyết định là do công tác
quản lý nhà nƣớc đối với dự án PPP giao thông còn chƣa rõ ràng. Cụ thể nhƣ,
chƣa hoàn thiện khung pháp lý để đảm bảo hợp tác PPP đƣợc hiệu quả; chƣa
minh bạch và công bằng trong quá trình hợp tác; còn chồng chéo trong quản lý;
sự cam kết từ phía nhà nƣớc chƣa rõ ràng; thiếu năng lực triển khai mô hình
PPP.… Do còn thiếu phƣơng thức quản lý phù hợp với thông lệ quốc tế và đặc
biệt là thực tế kinh tế tài chính của Việt Nam.
Xuất phát từ các lý do trên, tác giả chọn và đề xuất dự kiến tên đề tài là
“Quản lý nhà nƣớc đối với hình thức hợp tác công – tƣ trong phát triển hạ
tầng giao thông đƣờng bộ ở Việt Nam” làm vấn đề nghiên cứu trong luận văn
thạc sĩ của mình.
Với đề tài đề xuất, tác giả đặt ra một số câu hỏi với vấn đề nghiên cứu là:
(1) Quản lý nhà nƣớc đối với các dự án PPP phát triển hạ tầng giao thông
đƣờng bộ ở nƣớc ta giai đoạn 2010-2015 diễn ra nhƣ thế nào?
(2) Có thể làm gì để tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc đối với hình thức
PPPtrong lĩnh vực phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ trong thời gian tới?
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu:
- Mục đích nghiên cứu: Trên cơ sở những vấn đề lý luận về quản lý nhà
nƣớc đối với hình thức hợp tác công – tƣ (PPP) nói chung để phân tích thực tiễn
quản lý nhà nƣớc đối với hình thức PPP trong phát triển hạ tầng giao thông
đƣờng bộ ở Việt Nam. Qua đó, đánh giá đƣợc những mặt làm tốt, những mặt
còn tồn tạitrong hoạt động quản lý để đƣa ra giải pháp khắc phục, hƣớng đến
nâng cao hiệu lực quản lý nhà nƣớc.

- Nhiệm vụ nghiên cứu:
+ Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý nhà nƣớc đối với
hình thức hợp tác công – tƣ; Nhận diện các nhân tố chủ yếu tác động đến
QLNN đối với hình thức hợp tác công - tƣ trong lĩnh vực phát triển hạ tầng giao
thông đƣờng bộ.

2


+ Nghiên cứu kinh nghiệm của các nƣớc trên thế giới trong quản lý Nhà
nƣớc đối với hình thức hợp tác công - tƣ trong phát triển hạ tầng giao thông.
+ Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động quản lý nhà nƣớc đối với hình
thức hợp tác công - tƣ tại dự án hạ tầng giao thông đƣờng bộ ở Việt Nam; làm
rõ đƣợc những kết quả đạt đƣợc, những hạn chế và các nguyên nhân chủ yếu.
+ Đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nƣớc đối với
hình thức hợp tác công - tƣ trong phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ ở Việt
Nam.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu:
- Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài: Là hoạt động quản lý nhà nƣớc đối với
hình thức hợp tác công – tƣ tại các dự án phát triển hạ tầng giao thông đƣờng
bộ.
- Phạm vi nghiên cứu:
+ Pham vi không gian: Hệ thống hạ tầng giao thông đƣờng bộ Việt Nam.
+ Phạm vi thời gian: Phạm vi nghiên cứu của đề tài từ năm 2010 đến 2015
+ Phạm vi nội dung: đƣợc xác định là hoạt động quản lý nhà nƣớc của
các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đối với hình thức hợp tác công – tƣ (PPP)
trong phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ ở Việt Nam thuộc phạm vi Bộ
Giao thông vận tải hoặc đơn vị thuộc Bộ GTVT là đại diện nhà nƣớc ký hợp
đồng dự án với Nhà đầu tƣ (trong đó, tập trung vào hoạt động quản lý nhà nƣớc
đối với các dự án đƣợc triển khai theo quy chế thí điểm đầu tƣ theo hình thức

PPP, đƣợc ban hành tại Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 của
Thủ tƣớng Chính phủ).
4. Dự kiến những đóng góp mới của Luận văn:
- Luận văn góp phần hệ thống hóa và làm rõ hơn những vấn đề lý luận về
quản lý nhà nƣớc đối với hình thức hợp tác công – tƣ trong ở các dự án phát
triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ;
- Nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia liên quan tới vấn đề
nghiên cứu từ đó rút ra bài học, mô hình phù hợp tại Việt Nam;

3


- Hoàn thiện khung lý thuyết về quản lý nhà nƣớc đối với hình thức hợp
tác công – tƣ trong phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ, để làm căn cứ phân
tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nƣớc về quản lý nhà nƣớc đối với hình
thức hợp tác công – tƣ trong phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ của Việt
Nam trong từng giai đoạn phát triển khác nhau;
- Rút ra những mặt đạt đƣợc, tồn tại hạn chế và nguyên nhân của những
tồn tại hạn chế này trong quản lý nhà nƣớc về quản lý nhà nƣớc đối với hình
thức hợp tác công – tƣ trong phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ trên cơ sở
phân tích, đánh giá thực trạng;
- Đề xuất hƣớng và các giải pháp khả thi, phù hợp với điều kiện của nƣớc
ta nhằm nâng cao vai trò quản lý nhà nƣớc đối với hình thức hợp tác công - tƣ
tại các dự án phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ trong thời gian tới.
5. Kết cấu của luận văn:
Ngoài mục lục, phần mở đầu, kết luận, danh mục các tài liệu tham khảo;
kết cấu nội dung luận văn đƣợc chia thành 04 chƣơng:
Chƣơng 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý luận và thực tiễn về
quản lý nhà nƣớc đối với hình thức hợp tác công – tƣ trong phát triển hạ tầng
giao thông đƣờng bộ

Chƣơng 2: Phƣơng pháp nghiên cứu
Chƣơng 3: Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với hình thức hợp tác công tƣ trong phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ ở Việt Nam
Chƣơng 4: Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nƣớc đối với các dự án hợp
tác công - tƣ trong lĩnh vực giao thông đƣờng bộ ở Việt Nam.

4


CHƢƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ
THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI HÌNH THỨC
HỢP TÁC CÔNG – TƢ TRONG PHÁT TRIỂN
HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƢỜNG BỘ
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
1.1.1. Các công trình nghiên cứu liên quan tới đề tài
Mô hình hợp tác công - tƣ đƣợc đánh giá là một trong phƣơng thức quan
trọng trong việc thu hút, tạo vốn đầu tƣ từ khu vực tƣ nhân phục vụ phát triển
cơ sở hạ tầng ở trên thế giới và tại Việt Nam nói riêng. Tuy nhiên, thực tế việc
phát triển mô hình hợp tác công - tƣ trong đầu tƣ cơ sở hạ tầng đang phải đối
mặt với những khó khăn cả trên khía cạnh lý luận khoa học, khuôn khổ pháp lý,
chính sách và năng lực triển khai mô hình PPP.
Phƣơng thức PPP đã có lịch sử hình thành và phát triển lâu dài trên thế
giới, và trở nên phổ biến từ những năm 1990. Cũng có nhiều nghiên cứu phong
phú và đa dạng về PPP, có thể kể đến một số nghiên cứu gần đây và kết luận
của các nghiên cứu này:
- Hardcastle và các tác giả (2005), Jonh và Sussman (2006) khẳng định
không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nƣớc đều có những chiến lƣợc về
PPP riêng tuỳ thuộc vào bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án;
- Yscombe (2007), Khulumane (2008) trong nghiên cứu của mình đã
nhấn mạnh: các quốc gia có thể chế nhà nƣớc mạnh với khung pháp lý đầy đủ

và minh bạch thƣờng thành công với PPP;
- Akintoye và các tác giả (2003), Zhang (2005), Young và các tác giả
(2009), đã nghiên cứu các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP và kết
luận rằng không có sự khác biệt về nhân tố này giữa các nƣớc phát triển và
đang phát triển;
- Sau cuộc khủng khoảng tài chính 2008, nhiều nghiên cứu về mối quan hệ
giữa PPP và khủng hoảng đã đƣợc thực hiện, điển hình nhƣ nghiên cứu của
5


Plum và các tác giả (2009), Micheal (2010), Yelin và các tác giả (2010). Các
nghiên cứu đều đi đến kết luận: các điều kiện thị trƣờng hiện nay không loại trừ
PPP mà còn tạo ra cơ hội để các nƣớc phát triển PPP ngày càng phù hợp hơn với
những thay đổi của môi trƣờng sau khủng hoảng.
Ở Việt Nam, mặc dù quy định về hình thức đầu tƣ PPP mới đƣợc ban
hành năm 2010 theo Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg về Quy chế thí điểm mô
hình hợp tác PPP, nhƣng trên thực tế mô hình này đã tồn tại từ năm 1997, với
Nghị định 77/CP ngày 18/6/1997 về quy chế đầu tƣ theo hình thức BOT và các
văn bản sửa đổi, bổ sung, thay thế sau đó. Nhƣ vậy, sau gần hai mƣơi năm thực
hiện quy định về đầu tƣ theo hình thức BOT và PPP, có thể thấy Việt Nam đã
đạt đƣợc một số kết quả đáng ghi nhận. Mặc dù là một trong những hình thức
hợp tác và đầu tƣ hiệu quả để huy động vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng, song
PPP lại chƣa nhận đƣợc sự quan tâm và nghiên cứu đầy đủ, đúng mức. Những
nghiên cứu về PPP mới chỉ xuất hiện trong thời gian ngắn gần đây, trong đó
tiêu biểu có thể kể tới các công trình:
- Đề tài khoa học cấp Bộ của Nguyễn Thị Kim Dung (Bộ Kế hoạch và
Đầu tƣ), “Quan hệ đối tác giữa Nhà nƣớc với khu vực tƣ nhân (PPP) trong cung
cấp một số loại dịch vụ công cơ bản: Kinh nghiệm, thông lệ quốc tế tốt và ý
nghĩa ứng dụng cho Việt Nam” (2008) là một trong những nghiên cứu đầu tiên
ở Việt Nam giới thiệu về thực tiễn PPP trên thế giới và gợi mở khả năng ứng

dụng trong điều kiện của Việt Nam.
- Nghiên cứu của Hồ Công Hòa “Mô hình hợp tác công tƣ - giải pháp
tăng nguồn vốn, công nghệ và kỹ năng quản lý của tƣ nhân cho các dự án môi
trƣờng ở Việt Nam” (2011) cố gắng chỉ ra sự cần thiết triển khai các dự án hạ
tầng về môi trƣờng ở Việt Nam theo hình thức PPP trên cơ sở phân tích nhu cầu
và thực trạng môi trƣờng ở Việt Nam và những đặc trƣng của mối quan hệ hợp
tác công - tƣ.
- Năm 2011, Vụ Pháp chế - Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ đã thực hiện đề tài
“Hoàn thiện khung pháp lý về hợp tác giữa nhà nƣớc và tƣ nhân”. Đề tài nghiên
cứu tập trung chủ yếu vào việc phân tích, đánh giá thực trạng của việc thực hiện
6


các quy định về đầu tƣ phát triển hạ tầng của Việt Nam, hệ thống các quy định
về sự hợp tác giữa nhà nƣớc - tƣ nhân trong đầu tƣ phát triển hạ tầng, đồng thời
nghiên cứu kinh nghiệm của các nƣớc trên thế giới về vấn đề này. Qua việc
nghiên cứu hoạt động PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, Đề tài cũng đã nghiên
cứu đánh giá thực trạng của pháp luật về hợp tác nhà nƣớc, tƣ nhân. Bên cạnh
đó, đề tài cũng đi sâu nghiên cứu các nguyên lý và yếu tố tác động lên sự vận
hành của mô hình PPP trên thế giới để tìm ra phƣơng hƣớng hoàn thiện quy
định về PPP cho Việt Nam.
- Luận án Tiến sĩ kinh tế của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) về “Hình
thức hợp tác công - tƣ để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đƣờng bộ Việt
Nam” là một công trình nghiên cứu khá công phu về PPP. Trong nghiên cứu
này, tác giả đã nghiên cứu cách thức PPP hoạt động tại những quốc gia chƣa tồn
tại thị trƣờng PPP nhƣ Việt Nam để thu hút vốn đầu tƣ phát triển đƣờng bộ
thông qua việc nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP trên thế giới (bao
gồm các nƣớc phát triển và đang phát triển) để tìm hiểu cách thức PPP vận hành
và các nhân tố thành công các rào cản của hình thức này trong lĩnh vực đƣờng
bộ, lựa chọn mô hình phù hợp áp dụng nghiên cứu trong điều kiện của Việt

Nam. Nghiên cứu cũng đánh giá tình hình đầu tƣ tƣ nhân trong lĩnh vực đƣờng
bộ ở Việt Nam và khám phá mức độ sẵn lòng khi đầu tƣ vào các dự án PPP
đƣờng bộ Việt Nam của khu vực tƣ nhân,thông qua đo lƣờng mức độ thỏa mãn
các kỳ vọng của đối tƣợng này. Nghiên cứu cũng chỉ ra một số cách thức để
PPP khởi động và hoạt động thành công để thu hút vốn đầu tƣ phát triển ngành
đƣờng bộ Việt Nam. Tuy nhiên, luận án chƣa có nghiên cứu tổng thể về hoạt
động quản lý của các chủ thể quản lý các các cơ quan nhà nƣớc đƣợc giao thực
hiện chức năng quản lý dự án hợp tác PPP nói chung và dự án PPP lĩnh vực
giao thông đƣờng bộ.
- Nghiên cứu của Phan Thị Bích Nguyệt “PPP - Lời giải cho bài toán vốn
để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại TP. Hồ Chí Minh”, Tạp chí Phát
triển và Hội nhập (2013), cố gắng phân tích tính hiệu quả của việc áp dụng mô
hình PPP để giải quyết bài toán vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô
7


thị tại Việt Nam; đồng thời cũng chỉ ra một số bất cập trong việc triển khai thí
điểm hình thức PPP theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ban hành Quy chế thí
điểm đầu tƣ theo hình thức PPP tại Việt Nam, đặc biệt trong sự thiếu hụt hành
lang pháp lý và tính đồng bộ không cao, chƣa hài hòa về cả lợi ích và cơ chế
chia sẻ rủi ro giữa các bên.
Nhìn chung, những nghiên cứu kể trên đã phần nào giải đáp và cung cấp
những kiến thức cần thiết về PPP và thực tiễn PPP trên thế giới, song thiếu sự
gắn kết với tiến trình thực hiện thí điểm hình thức PPP tại Việt Nam theo theo
Nghị định 108/2009/ND-CP hay Quyết định 71/2010/QD-TTg, hoặc đi sâu vào
những lĩnh vực quá chuyên biệt (nhƣ khung pháp lý, môi trƣờng, đánh giá tình
hình đầu tƣ, hay cách thức để thu hút vốn đầu tƣ tại các dự án PPP giao thông
đƣờng bộ...) hoặc tại những địa phƣơng cụ thể.
Nghiên cứu này đặt mục tiêu khảo sát kinh nghiệm quốc tế về thu hút
nguồn vốn tƣ nhân tham gia phát triển các dự án cơ sở hạ tầng theo hình thức

PPP, những bài học thành công và thất bại khi áp dụng hình thức này ở các
nƣớc phát triển và đang phát triển, phân tích thực trạng khuôn khổ thể chế và
quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động đầu tƣ theo hình thức PPP ở Việt Nam hiện
nay, từ đó khuyến nghị những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung nhằm tạo lập môi
trƣờng thể chế, mô hình quản lý và tiến trình quản lý phù hợp; đẩy mạnh việc
áp dụng mô hình PPP tại Việt Nam một cách hiệu quả nhất.
1.1.2. Một số vấn đề cần nghiên cứu làm rõ trong quản lý nhà nƣớc đối
với hình thức hợp tác công – tƣ tại dự án giao thông đƣờng bộ
Mặc dù đã có nhiều nghiên cứu đi trƣớc liên quan đến hình thức hợp tác
công – tƣ trong phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ, tuy nhiên vẫn còn một
số vấn đề cần tiếp tục làm rõ nhƣ:
- Nhà nƣớc ban hành, thể chế hóa các chính sách và thực thi hệ thống các
văn bản pháp luật về hợp tác công – tƣ nói chung và trong phát triển hạ tầng
giao thông đƣờng bộ nhƣ thế nào;
- Nhà nƣớc hoạch định chiến lƣợc phát triển hạ tầng nói chung và xây
dựng, quản lý danh mục dự án PPP phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ;
8


- Làm rõ từng hoạt động quản lý nhà nƣớc trong việc vận hành triển khai
thực hiện đối với dự án giao thông đƣờng bộ theo hình thức hợp tác công – tƣ.
Nhƣ việc, nghiên cứu lập – phê duyệt dự án và lựa chọn mô hình hợp tác công –
tƣ (hình thức hợp đồng PPP) cụ thể đối với từng dự án, việc lựa chọn nhà đầu
tƣ, quản lý công tác thực hiện hợp đồng dự án, phê duyệt phƣơng án tài chính
dự án, quản lý – bảo toàn phần vốn từ ngân sách nhà nƣớc và đánh giá hiệu quả
vốn đầu tƣ...
- Tổ chức bộ máy, hoàn thiện bộ máy quản lý và nguồn lực phục vụ quản
lý hình thức hợp tác công - tƣ trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đƣờng bộ;
- Nhà nƣớc thực hiện công tác kiểm tra, kiểm soát việc tổ chức, triển khai
thực hiện dự án giao thông đƣờng bộ theo hình thức hợp tác công – tƣ từ khi bắt

đầu đến khi kết thúc hợp đồng PPP ra sao?
Những vấn đề này sẽ đƣợc tiếp tục làm sáng tỏ trong đề tài luận văn này.
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý nhà nƣớc đối với hình thức hợp tác công –
tƣ trong phát triển hạ tầng giao thông đƣờng bộ
1.2.1. Hợp tác công - tƣ và hợp tác công – tƣ trong phát triển hạ tầng
giao thông đƣờng bộ
1.2.1.1. Hợp tác công - tư
* Khái niệm:
Về khái niệm Đối tác công - tƣ (PPP), đƣợc định nghĩa dƣới nhiều khía
cạnh và có nhiều phiên bản hay quan điểm khác nhau. Điểm qua một vài khái
niệm về PPP đang đƣợc sử dụng khá phổ biến trên thế giới:
- Sổ tay hƣớng dẫn về hợp tác PPP do Ngân hàng phát triển châu Á phát
hành năm 2008 coi thuật ngữ ““mối quan hệ đối tác nhà nƣớc - tƣ nhân” miêu
tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các nhà nƣớc và tổ chức tƣ nhân liên
quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác” (ADB, 2008).
- Trong nghiên cứu “Khai thác lợi thế của PPP: Vai trò của chiến lƣợc hỗ
trợ tài chính trong phát triển bền vững”, Colverson và Perera coi PPP “là một
hình thức đƣợc áp dụng trong một số dạng hợp đồng giữa nhà nƣớc và khu vực

9


tƣ nhân nhằm mục tiêu cung cấp dịch vụ và phát triển cơ sở hạ tầng”
(Colverson và Perera, 2012).
- Phan Huy Đƣờng cùng tập thể tác giả cho rằng: Đối tác công - tư là
thỏa thuận giữa nhà nước (cơ quan nhà nước) với một hoặc nhiều đối tác tư
nhân trong đó đối tác tư nhân cung cấp các tài sản hạ tầng và dịch vụ công phù
hợp với mục tiêu của nhà nước và mục tiêu lợi nhuận của đối tác tư
nhân[26,tr160]. Hợp tác công - tƣ không phải là sự chuyển trách nhiệm cung
ứng dịch vụ công từ nhà nƣớc sang khu vực khác. Trong mô hình này, nhà nƣớc

vẫn có trách nhiệm cung ứng dịch vụ công, thông qua quyết định các yếu tố cơ
bản của dịch vụ công nhƣ giá cả, số lƣợng, chất lƣợng... còn hợp tác công – tƣ
chỉ thực hiện để cung cấp đƣợc dịch vụ đó.
Mặc dù tồn tại dƣới những dạng khác nhau trong thuật ngữ hoặc cách
diễn giải, song về bản chất, PPP là một hình thức hợp tác giữa Nhà nƣớc và khu
vực tƣ nhân, nhằm tích hợp đƣợc những điểm mạnh/lợi thế nhất của cả hai khu
vực này trong việc thực hiện một dự án nào đó. Đồng thời, qua hợp tác công –
tƣ, nhà nƣớc tạo ra những cách thức có thể cung ứng dịch vụ công tốt hơn.
* Sự cần thiết của hình thức hợp tác công – tƣ
Hình thức hợp tác công – tƣ, nếu đƣợc thiết kế và vận hành tốt sẽ góp
phần đáng kể làm gia tăng phúc lợi cho toàn xã hội. Bởi khi có sự tham gia của
khu vực tƣ, nguồn vốn đầu tƣ tăng lên tạo điều kiện mở rộng và nâng cao chất
lƣợng dịch vụ cung cấp đến với ngƣời dân, làm gia tăng quy mô hoạt động, tiết
kiệm chi phí. Từ đó cho phép giảm giá thành các sản phẩm, dịch vụ công. Sự
cần thiết của hình thức hợp tác này đƣợc khái quát ở hai khía cạnh cơ bản sau:
(1) Nâng cao hiệu quả cung cấp các dịch vụ công và bổ sung tài chính cho các
dự án; (2) Chuyển gánh nặng tài chính từ ngƣời nộp thuế sang ngƣời tiêu dùng .
(1) Nâng cao hiệu quả cung cấp các dịch vụ công và bổ sung tài chính
cho các dự án:
Hình thức hợp tác công – tƣ đƣợc nhiều quốc gia trên thế giới sử dụng để
giúp nhà nƣớc mở rộng khả năng cung ứng dịch vụ công trên nhiều lĩnh vực,
đặc biệt trong lĩnh vực phát triển hạ tầng giao thông; gia tăng thêm nguồn lực
10


đầu tƣ từ khối tƣ nhân, trong điều kiện nguồn ngân sách còn hạn chế và nợ công
ở mức cao. Hợp tác công – tƣ chuyển bớt phần rủi ro từ khu vực nhà nƣớc sang
khu vực tƣ nhân; khi dự án PPP kết thúc, nhà nƣớc sẽ sở hữu công trình hoặc
dịch vụ đƣợc tạo ra. Phƣơng thức này là cách tiếp cận quan trọng để tạo ra môi
trƣờng cạnh tranh trong việc cung cấp dịch vụ và sử dụng hiểu quả hơn nguồn

vồn ngân sách nhà nƣớc. Đối tác tƣ với sự nhạy bén, năng động, linh hoạt trong
hoạt động của mình, nên có thể thích ứng nhanh với thị trƣờng và nhu cầu của
thị trƣờng.
Với mô hình lựa chọn phù hợp thì hình thức hợp tác công – tƣ có thể huy
động đƣợc các nguồn lực chƣa đƣợc khai thác của khu vực tƣ nhân ở trong hay
ngoài nƣớc; giúp nhà nƣớc khắc phục tính kém hiệu quả vốn có trong hình thức
đầu tƣ truyền thống về tổ chức và quy trình hoạt động của mình trong quản lý
xây dựng và điều hành các dự án kết cấu hạ tầng.
Hình thức đầu tƣ truyền thống đƣợc tài trợ từ thuế và nợ công. Nhà nƣớc
tài trợ hoàn toàn chi phí; việc vận hành và bảo dƣỡng do nhà nƣớc quản lý, nhà
thầu không chịu trách nhiệm khi kết thúc thời gian bảo hành

Hình 1.1: Đầu tƣ theotruyền thống
Nguồn: KPMG (2011)
Hình 1.1 cho thấy, do thời gian chuẩn bị và thực hiện dự án bị kéo dài
dẫn đến chi phí đầu tƣ thực tế trƣợt xa so với dự toán ban đầu. Ngoài ra, chi phí
phục vụ vận hành và bảo dƣỡng biến động khó xác định nên hiệu quả thấp.

11


Hình 1.2: Đầu tƣ theo hình thức công - tƣ (PPP)
Nguồn: KPMG (2011)
Theo hình thức PPP, từ hình 1.2 cho thấy, sự ổn định của dòng chi phí
đầu tƣ và nhà nƣớc chỉ thanh toán khi có dịch vụ. Nhà nƣớc sẽ xác định những
yêu cầu đối với dự án, giao cho tƣ nhân thiết kế, tài trợ, xây dựng và vận hành
đáp ứng các tiêu chí của dự án trong dài hạn. Tƣ nhân sẽ nhận đƣợc khoản
thanh toán trong suốt vòng đời của hợp đồng dự án (trung bình từ 20 - 25 năm)
theo một thỏa thuận trƣớc và ít bị tác động bởi phần chi phí vƣợt dự toán. Các
rủi ro liên quan trong quá trình triển khai, thực hiện và vận hành dự án đƣợc

chuyển từ nhà nƣớc sang tƣ nhân một phần hoặc toàn bộ.
Minh chứng cho việc kéo dài thời hạn và vƣợt chi phí đầu tƣ của hình
thức đầu tƣ truyền thống so với hình thức PPP, Clifford Chance UK (2011) đã
đƣa ra số liệu tại Bảng 1.1.
Bảng 1.1: So sánh đầu tƣ công truyền thống và Đầu tƣ theo PPP tại Anh

Nguồn: Clifford Chance UK – 2011

12


(2) Chuyển gánh nặng thanh toán từ ngƣời nộp thuế sang ngƣời tiêu
dùng:
Dù chính phủ hay nhà đầu tƣ tƣ nhân tham gia phát triển hạ tầng thì
ngƣời chi trả cuối cùng vẫn là ngƣời dân (gồm ngƣời nộp thuế hoặc ngƣời tiêu
dùng). Khi nguồn vốn là nguồn ngân sách nhà nƣớc, thì ngƣời nộp thuế đã gián
tiếp thông qua thuế để chi trả cho việc tiêu dùng cơ sở hạ tầng của họ. Trong
khi đó, với mô hình hợp tác công - tƣ, ngƣời chi trả một phần hay toàn bộ chi
phí ban đầu là nhà thầu tƣ nhân, sau đó họ đƣợc bồi hoàn bằng khoản thanh
toán của nhà nƣớc hoặc thu từ phí sử dụng của ngƣời tiêu dùng, do đó làm giảm
gánh nặng thanh toán từ ngƣời nộp thuế sang ngƣời tiêu dùng dịch vụ cơ sở hạ
tầng [41, tr.8] . Điều này mang nhiều lợi ích tích cực: Nhà nƣớc và nhà đầu tƣ
tƣ nhân trên cơ sở nhu cầu phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, nhu cầu của
ngƣời tiêu dùng, xem xét một cách hợp lý khoản đầu tƣ của mỗi bên sao cho có
hiệu quả nhất, mang lợi lợi ích cho tất cả các bên: nhà nƣớc không lãng phí
nguồn lực do việc tính toán sai nhu cầu thực tế; nhà đầu tƣ tiết kiệm đƣợc chi
phí, nâng cao hiệu quả quản lý; ngƣời nộp thuế giảm đƣợc gánh nặng thuế trong
khi đó ngƣời tiêu dùng có những lựa chọn phù hợp cho nhu cầu của mình. Các
nguồn lực từ việc thu thuế của nhà nƣớc có thể đƣợc dành cho các mục đích
khác của chính phủ.

* Các hình thức hợp tác công – tƣ
Ngân hàng Phát triển Châu Á đã chia quan hệ đối tác công – tƣ thành 5
hình thức có bản là: hợp đồng dịch vụ, hợp đồng quản lý, hợp đồng cho thuê,
hợp đồng nhƣợng quyền và hợp đồng BOT (Build – Operating – Transfering:
xây dựng – vận hành – chuyển giao). Mỗi hình thức hợp tác công - tƣ có đặc
tính, có ƣu điểm và nhƣợc điểm riêng, phù hợp với từng loại dịch vụ công nhất
định. Cụ thể:
* Hợp đồng dịch vụ: là cách thức nhà nƣớc thuê một chủ thể khu vực tƣ
tiến hành một hoặc nhiều công việc hay dịch vụ cụ thể trong khoảng thời gian
nhất định [26, tr165]. Nhà nƣớc vẫn là ngƣời cung cấp chính dịch vụ và chỉ thuê
đối tác tƣ điều hành một phần hoạt động và nhận phí dịch vụ. Dịch vụ đƣợc xác
13