Cơ chế quản lý tài chính ở Tổng công ty Sông Đà

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

DƢƠNG KIM NGỌC

CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH Ở
TỔNG CÔNG TY SÔNG ĐÀ

LUẬN ÁN TIẾN SĨ
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2016


HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

DƢƠNG KIM NGỌC

CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH Ở
TỔNG CÔNG TY SÔNG ĐÀ

Chuyên ngành : Quản lý Kinh tế
Mã số

: 62 34 04 10

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS. TS TRẦN THỊ MINH CHÂU

HÀ NỘI - 2016

i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số
liệu nêu trong luận án là trung thực. Những kết luận khoa học của luận án
chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Tác giả luận án

Dƣơng Kim Ngọc


ii

MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU.......................................................................................................................... 1

Chƣơng 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN CƠ
CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH Ở TỔNG CÔNG TY NHÀ NƢỚC ................................... 6

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ngoài nước liên quan đến cơ chế
quản lý tài chính ở tổng công ty nhà nước ................................................................6
1.2. Tình hình nghiên cứu trong nước liên quan đến quản lý tài chính ở các
tổng công ty nhà nước .............................................................................................. 18
1.3. Những vấn đề đã thống nhất, những vấn đề còn tranh luận và những
vấn đề cần nghiên cứu trong luận án ....................................................................... 25
Chƣơng 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ CƠ CHẾ
QUẢN LÝ TÀI CHÍNH Ở TỔNG CÔNG TY NHÀ NƢỚC .......................................... 31

2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò tổng công ty nhà nước ..................................... 31
2.2. Cơ chế quản lý tài chính ở các tổng công ty nhà nước.................................. 42
2.3. Kinh nghiệm xây dựng và vận hành cơ chế quản lý tài chính của một
số tổng công ty nhà nước và bài học rút ra cho Tổng công ty Sông Đà ............. 73
Chƣơng 3. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH Ở TỔNG CÔNG
TY SÔNG ĐÀ ................................................................................................................ 85

3.1. Khái quát về Tổng công ty Sông Đà................................................................ 85
3.2. Phân tích thực trạng cơ chế quản lý tài chính ở Tổng công ty Sông Đà ..... 91
3.3. Đánh giá cơ chế quản lý tài chính ở Tổng công ty Sông Đà ...................... 112
Chƣơng 4. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN
LÝ TÀI CHÍNH Ở TỔNG CÔNG TY SÔNG ĐÀ ....................................................... 127

4.1. Phương hướng hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính ở Tổng công ty
Sông Đà..................................................................................................................... 127
4.2. Giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính ở Tổng công ty Sông Đà .... 135
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ...................................................................................... 150
DANH MỤC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ ........... 152
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................... 153


iii

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CCQLTC

: Cơ chế quản lý tài chính

CT

: Công ty

CTCP

: Công ty cổ phần

CPH

: Cổ phần hóa

CTTNHH

: CTTNHH

DNNN

: Doanh nghiệp nhà nước

DN

: Doanh nghiệp

HĐQT

: Hội đồng quản trị

HĐTV

: Hội đồng thành viên

KTTT

: Kinh tế thị trường

NSNN

: Ngân sách nhà nước

NĐD

: Người đại diện

SESC

: Ủy ban thương mại và kinh tế

SASAC

: Ủy ban quản lý, giám sát tài sản nhà nước

SXKD

: Sản xuất kinh doanh

TCT

: Tổng công ty

TCTSĐ

: Tổng công ty Sông Đà

TCTHKVN : Tổng công ty hàng không Việt Nam
UBND

: Ủy ban nhân dân

XHCN

: Xã hội chủ nghĩa


iv

DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ, SƠ ĐỒ

Danh mục bảng
Bảng 3.1. Tổng hợp xe máy thiết bị thi công chính của TCTSĐ năm 2012 .............88
Bảng 3.2. Số lượng và trình độ lao động của tổng công ty Sông Đà ........................89
Bảng 3.3. Vốn của tổng công ty Sông Đà giai đoạn 2006 - 2013 .............................97
Bảng 3.4. Tình hình tài chính của tổng công ty Sông Đà .......................................100
Bảng 3.5. Hiệu quả sử dụng vốn chủ sở hữu của tổng công ty Sông Đà ................101
Bảng 3.6. Lợi nhuận trước trước thuế của tổng công ty Sông Đà ..........................101
Bảng 3.7. Giá trị đầu tư ra ngoài ngành kinh doanh chính của TCTSĐ .................114
Danh mục hình, sơ đồ
Sơ đồ 2.1. Mô hình thực thi quyền của chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp
Trung Quốc ...............................................................................................................74
Sơ đồ 3.1. Cơ cấu vốn tại Tổng công ty Sông Đà .....................................................96
Sơ đồ 3.2. Sơ đồ phân phối lợi nhuận của Tổng công ty Sông Đà .........................104

1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong nền kinh tế thị trường (KTTT) định hướng xã hội chủ (XHCN) ở nước
ta, các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) nói chung, tổng công ty (TCT) nhà nước
nói riêng, có vai trò rất quan trọng. Một mặt, các TCT nhà nước là bộ phận quan
trọng của thành phần kinh tế nhà nước, giúp thành phần này giữ vai trò chủ đạo.
Mặt khác, các TCT nhà nước ở nước ta còn mang trọng trách tạo dựng môi trường
cho các quan hệ sản xuất XHCN phát triển, liên kết các doanh nghiệp (DN) trong
nền kinh tế để tạo nên sức mạnh cạnh tranh, tạo điều kiện để nước ta hội nhập quốc
tế thành công. Song, tất cả những vai trò đó chỉ có thể đạt được khi các TCT nhà
nước hoạt động hiệu quả. Chính vì thế, đổi mới cơ chế quản lý, trong đó có đổi mới
cơ chế quản lý tài chính (CCQLTC) để các TCT nhà nước hoạt động hiệu quả có ý
nghĩa vô cùng quan trọng.
Trên thực tế, nước ta đã bắt đầu đổi mới cơ chế quản lý các TCT nhà nước từ
những năm đầu thập kỷ 80 của thế kỷ trước và được thực hiện quyết liệt hơn từ năm
1994 đến nay. Sau chuyển đổi, các TCT nhà nước đã trở thành những tổ chức kinh
tế có quy mô lớn, đảm trách các lĩnh vực kinh tế then chốt. Hiện nay, nhiều TCT
nhà nước hoạt động tốt, đóng góp lớn vào GDP và ngân sách nhà nước (NSNN), tạo
việc làm, thu nhập ổn định cho số lượng lớn người lao động. Tuy nhiên, so với tiềm
năng và lợi thế hiện có, nhiều TCT nhà nước còn hoạt động chưa hiệu quả, một số
TCT còn thua lỗ. Chính vì thế, tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý đối với các TCT nhà
nước trở thành nhiệm vụ cấp thiết của nước ta hiện nay.
Tổng công ty Sông Đà (TCTSĐ) là một TCT nhà nước trưởng thành từ Ban
chỉ huy công trường thuỷ điện Thác Bà. Sau nhiều năm xây dựng và phát triển, hiện
nay TCTSĐ đã là một trong những DN xây dựng hàng đầu của nước ta, nhất là trong
lĩnh vực xây dựng các công trình thuỷ điện, công trình ngầm, công trình hạ tầng kỹ
thuật. Từ một tập thể nhỏ bé ban đầu với 3 kỹ sư thủy lợi, 30 kỹ thuật viên trình độ

trung cấp, 40 kỹ thuật viên sơ cấp, 1 chuyên gia địa chất, 1 trắc đạc và mấy trăm công
nhân lao động, ngày nay TCTSĐ đã có đội ngũ lao động gần 28.000 người, trong đó


2
có hơn 5.000 kỹ sư, cán bộ kỹ thuật có kinh nghiệm và trình độ cao. Từ một cơ ngơi
gần như không có gì thời kỳ “hậu Sông Đà”, chỉ sau hơn 10 năm, TCT đã trở thành
một trong những đơn vị xây dựng có tài sản vào loại lớn, có doanh thu hàng chục
ngàn tỉ đồng, có tốc độ tăng trưởng cao, từ 25 - 35%/năm.
Tuy nhiên, có thể thấy, những thành quả của TCTSĐ đã đạt được chưa tương
xứng với quy mô, tầm cỡ mà TCT đang có, nhất là về phương diện hiệu quả sản
xuất, kinh doanh (SXKD). Thậm chí trong một số năm gần đây, các chỉ tiêu hiệu
quả của TCT còn có xu hướng xấu đi, thu nhập của người lao động và nộp NSNN
suy giảm. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng đó là cơ chế quản lý,
nhất là CCQLTC ở TCTSĐ chưa thực sự hợp lý. Để khắc phục những điểm hạn chế
trong CCQLTC ở TCT, cũng như để xây dựng TCTSĐ thành một đơn vị kinh tế
nhà nước vững mạnh, cần tiếp tục đổi mới CCQLTC ở TCT hơn nữa, đặc biệt làm
rõ trách nhiệm của các cơ quan và cá nhân đại diện sở hữu nhà nước, xác lập
CCQLTC nội bộ TCT sao cho phát huy tốt nhất tinh thần sáng tạo, dám nghĩ, dám
làm, dám chịu trách nhiệm của cán bộ quản lý và người lao động, tạo động lực
khuyến khích mọi người tích cực làm việc, sử dụng vốn nhà nước đúng mục đích
với hiệu quả cao, hoàn thành nhiệm vụ Nhà nước giao…Muốn vậy, cần tiến hành
nghiên cứu một cách kỹ lưỡng CCQLTC hiện hành của TCTSĐ trên nền lý thuyết
quản trị công ty (CT) hiện đại, tìm ra những điểm mạnh để phát huy, những điểm
yếu và nguyên nhân để khắc phục. Đó là lý do đề tài: “Cơ chế quản lý tài chính ở
Tổng công ty Sông Đà” được chọn làm đối tượng nghiên cứu trong luận án này.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài
Mục đích nghiên cứu đề tài là xây dựng khung lý thuyết về CCQLTC ở TCT
nhà nước trong điều kiện KTTT định hướng XHCN ở nước ta, phân tích làm rõ các
điểm mạnh và điểm yếu của CCQLTC ở TCTSĐ, đề xuất phương hướng và giải

pháp hoàn thiện CCQLTC ở TCTSĐ trong thời gian tới.
Để hoàn thành mục tiêu trên, quá trình nghiên cứu đề tài đã hoàn thành
những nhiệm vụ sau đây:
- Xây dựng khung lý thuyết về CCQLTC ở các TCT nhà nước trong điều
kiện KTTT định hướng XHCN ở nước ta.


3
- Tổng hợp, phân tích kinh nghiệm quản lý tài chính của một số TCT nhà
nước và rút ra bài học cho TCTSĐ.
- Phân tích, đánh giá thực trạng CCQLTC ở TCTSĐ trong những năm gần
đây, chỉ ra những điểm mạnh, điểm yếu và nguyên nhân.
- Đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện CCQLTC ở TCTSĐ trong
thời gian tới.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu đề tài
3.1. Đối tượng nghiên cứu đề tài
Đối tượng nghiên cứu đề tài là CCQLTC ở TCTSĐ thể hiện trên hai phương
diện: CCQLTC của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với TCTSĐ và
CCQLTC của TCTSĐ đối với các CT thành viên.
3.2. Phạm vi nghiên cứu đề tài
Phạm vi nghiên cứu trong luận án giới hạn ở các vấn đề liên quan đến nội
hàm của CCQLTC xét trên ba phương diện: cơ chế quản lý quá trình huy động vốn;
cơ chế quản lý quá trình sử dụng vốn và tài sản; cơ chế quản lý chi phí, doanh thu,
lợi nhuận và các quỹ của TCT. Ba nội dung này được xem xét đối với hai chủ thể
quản lý, đó là các cơ quan đại diện sở hữu nhà nước đối với TCTSĐ và TCTSĐ đối
với CT thành viên. Trong luận án không đi sâu nghiên cứu CCQLTC nội bộ các CT
thành viên và CT liên kết.
Về thời gian: Thực trạng CCQLTC ở TCTSĐ được xem xét trong giai đoạn
từ năm 2006 đến 2014. Các giải pháp đổi mới CCQLTC ở TCTSĐ dự kiến cho giai
đoạn đến năm 2020 và tầm nhìn 2025.

4. Phƣơng pháp nghiên cứu đề tài
Trong triển khai nghiên cứu đề tài đã sử dụng phương pháp tiếp cận hai
chiều, lấy TCTSĐ là hạt nhân, xem xét CCQLTC với tư cách các quy định trong
luật, quy chế và điều lệ của TCT về cách thức tổ chức và hoạt động tài chính của
TCTSĐ. Đồng thời, trong luận án vận dụng cách tiếp cận đa chiều để phân tích nội
dung, quy trình, phân cấp thực hiện quản lý tài chính ở TCTSĐ.
Để chứng minh các luận điểm, trong luận án đã sử dụng các phương pháp
phân tích dữ liệu thứ cấp lấy từ các văn bản pháp quy liên quan đến quản lý tài


4
chính ở các TCT nhà nước và báo cáo chính thức của TCTSĐ. Các kết luận khoa
học là kết quả sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh theo thời gian,
quy nạp, diễn dịch, mô phỏng, khái quát hóa.
Trong luận án có sử dụng các số liệu nội bộ của TCTSĐ, sử dụng các đánh
giá và kinh nghiệm của nghiên cứu sinh với tư cách người trực tiếp tham gia quản
lý tài chính ở TCTSĐ trong thời gian khá dài.
5. Những đóng góp khoa học của luận án
- Xây dựng khung lý thuyết nghiên cứu CCQLTC của các TCT nhà nước ở
Việt Nam trên hai phương diện: CCQLTC của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà
nước và CCQLTC nội bộ TCT nhà nước theo các nội dung: quản lý huy độngvốn;
quản lý sử dụng vốn; quản lý doanh thu, chi phí, lợi nhuận.
- Phân tích, đánh giá CCQLTC hiện hành của TCTSĐ và rút ra các kết luận
về điểm mạnh (các cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước đã đổi mới phương thức,
nội dung quản lý phù hợp với KTTT hội nhập; CCQLTC nội bộ TCT đã gắn kết
quyền chủ động với trách nhiệm của HĐTV, TGĐ trong việc huy động và sử dụng
vốn hiệu quả; Cơ chế quản lý chi phí, doanh thu, lợi nhuận, các quỹ đã bước đầu cải
tiến theo hướng quản trị CT hiện đại, gắn với yêu cầu nâng cao hiệu quả SXKD),
điểm yếu (phối hợp giữa các cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước chưa hợp lý;
CCQLTC chưa đảm bảo mức an toàn tài chính cần thiết; cơ chế đầu tư, sử dụng vốn

chưa thật sự hiệu quả; chưa khuyến khích CT thành viên gắn bó với TCT; chưa
hạch toán rõ ràng hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội) và nguyên nhân tồn tại điểm
yếu (kinh tế Việt Nam gặp khó khăn; chính sách của Nhà nước thay đổi nhiều,
nhanh; cơ chế phân cấp, phân quyền trong quản lý tài chính công chưa hợp lý; TCT
chưa nỗ lực vươn lên, chậm áp dụng chế độ quản trị CT hiện đại).
- Đề xuất sáu phương hướng hoàn thiện CCQLTC ở TCTSĐ gồm: Tái cơ cấu
tài chính; Tổ chức sắp xếp lại các DN thành viên; Xây dựng đầu mối tập trung thực
thi quyền của chủ sở hữu nhà nước; Tăng cường tính công khai, minh bạch trong
quản lý tài chính nội bộ; Tăng cường phân cấp tự chủ tài chính cho CT thành viên.
- Đề xuất năm nhóm giải pháp hoàn thiện CCQLTC: Đổi mới phương thức
quản lý của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với Tổng công ty Sông Đà;


5
Đổi mới phương thức phân bổ vốn và quản lý chặt chẽ chi phí, doanh thu trong
TCT theo nguyên tắc đầu tư gắn với lợi nhuận, tập trung vào nhiệm vụ chính; Hoàn
thiện cơ chế kiểm soát tài chính đi đôi với mở rộng phạm vi tự chủ cho CT thành
viên; kiện toàn bộ máy và cán bộ quản lý tài chính của TCT; nâng cao vai trò lãnh
đạo của các tổ chính trị, xã hội trong TCT.
6. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội
dung chính của luận án được trình bày trong 4 chương, 11 tiết.


6
Chƣơng 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN CƠ CHẾ
QUẢN LÝ TÀI CHÍNH Ở TỔNG CÔNG TY NHÀ NƢỚC
1.1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU NGOÀI NƢỚC LIÊN QUAN
ĐẾN CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH Ở TỔNG CÔNG TY NHÀ NƢỚC

Nhìn chung, các công trình nghiên cứu lý thuyết ở nước ngoài ít đề cập trực
diện về CCQLTC trong các TCT nhà nước. Hiện có một số công trình nghiên cứu
đề cập đến khu vực công trong nền KTTT theo ba cách tiếp cận khác nhau: tiếp cận
kinh tế học; tiếp cận chính trị học và tiếp cận quản trị học.
1.1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về khu vực công dƣới góc độ kinh
tế học
Trong giới các nhà kinh tế học đã tồn tại cuộc tranh luận lâu dài về chủ đề:
nhà nước có cần can thiệp vào các quá trình kinh tế không. Các nhà kinh tế cổ điển
chủ trương một sự can thiệp tối thiểu của nhà nước để tạo môi trường thuận lợi cho
thị trường vận hành. Trong mô hình nền kinh tế xã hội chủ nghĩa, C.Mác đã đề cao
vai trò tổ chức của nhà nước theo kế hoạch, phi thị trường. Lịch sử phát triển kinh tế
thế giới cho thấy, cả hai cách tiếp cận và giải quyết vấn đề kinh tế công cộng trong
nền KTTT một cách cực đoan như trên đều không phù hợp với điều kiện thực tế
hiện nay.
Keynes và những người ủng hộ ông đã đề xuất sự can thiệp chủ động của
nhà nước vào nền kinh tế nhằm nâng đỡ tổng cầu, thông qua đó kích thích thị
trường trở lại trạng thái cân bằng. Vận dụng lý thuyết của Keynes, nhiều chính phủ
đã sử dụng đầu tư công như một phương pháp can thiệp của nhà nước.
Một cách tiếp cận và giải quyết khác đối với khu vực kinh tế công cộng là
của các nhà kinh tế theo trường phái chính hiện đại. Họ thừa nhận nền kinh tế hỗn
hợp, trong đó cơ chế điều tiết của thị trường là chính kết hợp với cơ chế điều tiết bổ
sung của nhà nước. Những người theo trường phái này thường ủng hộ đầu tư của
nhà nước để cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng, hàng hóa khuyến dụng. Người


7
đã vận dụng lý thuyết này để viết giáo trình “Kinh tế công cộng” là Joseph E.
Stiglitz. Theo Stiglitz khu vực công cần thiết vì các lý do sau đây:
Thứ nhất, thất bại của thị trường trong sản xuất hàng hóa công cộng. Đặc

tính của hàng hóa công cộng là không thể giao dịch theo nguyên tắc thị trường và
nhà nước trở thành người có điều kiện thuận lợi nhất để cung cấp cho không bằng
cách tài trợ từ thuế. Tuy nhiên, ông cũng lưu ý rằng, nhà nước có thể mua lại hàng
hóa công cộng do tư nhân sản xuất để cung cấp cho xã hội. Rất nhiều nhà kinh tế
ủng hộ quan điểm nhà nước cho tư nhân đấu thầu sản xuất các hàng hóa công cộng.
Thứ hai, là tồn tại các ngành có tính độc quyền tự nhiên. Do các ngành này
có tính hiệu quả theo quy mô nên xã hội sẽ có lợi nếu duy trì một đơn vị cung cấp.
DNNN đảm đương các ngành có tính độc quyền tự nhiên, theo Stiglitz, cũng chỉ là
một giải pháp, bởi vì nhà nước có thể cho DN tư nhân tham gia các ngành độc
quyền tự nhiên đi kèm một quy chế kiểm soát giá cả và sản lượng hợp lý. Paul A.
Samuelson và Wiliam D. Nordhaus trong “Kinh tế học” cũng đồng quan điểm như
vậy [12,tr.580;605-606].
Cho đến nay, mặc dù đa phần các nhà kinh tế đều thừa nhận khu vực công
trong nền KTTT, tuy nhiên, vẫn có sự phân hóa khá lớn trong nhìn nhận về tính
hiệu quả của DNNN. Về đại thể, tồn tại hai luồng quan điểm trái ngược nhau. Một
số nhà kinh tế cho rằng, DNNN tự bản thân nó không thể hoạt động hiệu quả. Ví dụ
như quan điểm của ba giáo sư Niu Di Lân (Barry Spicer, David Emanuel, Michael
Powel) trong công trình “Chuyển đổi các DNNN - quản lý sự thay đổi triệt để tổ
chức trong môi trường phi điều tiết”[59]. Éslie Cohen trong Báo cáo với nhan đề
“Khu vực quốc doanh: phạm vi và hạn chế của nhà nước trong vai trò cổ đông”
cũng cho rằng, trong điều kiện hội nhập quốc tế sâu rộng và thị trường cạnh tranh
phát triển, CT nhà nước không có sức sống do Nhà nước không thể thực hiện đúng
vai trò cổ đông đơn thuần và Nhà nước chưa từng bao giờ biết cách tổ chức thực
hiện chức năng quản lý tài sản của mình trong DN một cách hoàn toàn thỏa đáng
[22,tr.50;]. Báo cáo “ Giới quan chức trong kinh doanh” của Ngân hàng thế giới đã
đưa ra các bằng chứng để kết luận rằng, các DNNN kém hiệu quả hơn khu vực tư
nhân trên thị trường có tính cạnh tranh và với sự điều tiết có hiệu quả các CT tư


8

nhân, DNNN còn kém hiệu quả hơn DN tư nhân cả trên thị trường độc quyền. Tác
giả của báo cáo này còn đi tới kết luận triệt để hơn khi nhấn mạnh rằng, khu vực
DNNN lớn có thể là vật cản của nền kinh tế và làm giảm nguồn lực đầu tư cho lĩnh
vực xã hội do tác động tổng thể của sự hoạt động kém hiệu quả ở cấp độ vi mô kéo
theo tình trạng thâm hụt NSNN và tài khoản vãng lai [47, tr.54-55].
Một số nhà kinh tế khác lập luận rằng, DNNN, nếu có tỷ suất lợi nhuận thấp
hoặc thua lỗ, thì đó là do bản thân nó hoạt động trong các lĩnh vực không có hiệu
quả mà tư nhân không muốn làm. Thậm chí DN trở thành sở hữu nhà nước là do nó
làm ăn thua lỗ buộc nhà nước phải quốc hữu hóa để tránh cho ngành đó khỏi kết cục
sụp đổ. Một số nhà kinh tế đã chứng minh qua các công trình của họ rằng, nếu buộc
DNNN hoạt động trên các thị trường cạnh tranh thì hiệu quả hoạt động của chúng
không thua kém DN tư nhân. Hai nhà kinh tế Daves và Christensen, khi so sánh hai
đơn vị kinh doanh đường sắt công và tư ở Canada, cũng đi đến kết luận: mọi xu
hướng phi hiệu quả của chế độ công hữu đều được khắc phục bằng lợi ích của cạnh
tranh và tính phi hiệu quả của các DN của chính phủ xuất phát từ sự tách biệt của
chúng ra khỏi cạnh tranh, chứ không phải do chế độ sở hữu công cộng [85, tr.263].
Cùng quan điểm này là nhà kinh tế Dwight H. Perkin khi ông viện dẫn các DNNN
thành công của Singapo và Hàn Quốc để cho rằng, DNNN có thể hoạt động hiệu
quả nếu như được đặt vào môi trường cạnh tranh và buộc chúng chỉ theo đuổi mục
tiêu lợi nhuận [47, tr.335].
Dù đứng về phía ủng hộ DNNN nhưng các nhà khoa học này cũng cho rằng,
có những lĩnh vực cần duy trì DNNN, tuy nhiên, khi có thể và nếu CT tư nhân thực
hiện có hiệu quả hơn thì nên chuyển cho khu vực tư nhân.
Nhìn chung, quan điểm nhìn nhận của xã hội (thể hiện qua các cuộc thăm
dò) cũng như của giới học thuật (thể hiện trong các luận văn và bài báo khoa
học) về DNNN vẫn còn khá nhiều khác biệt. Một số người ủng hộ DNNN thì cho
rằng DNNN có thể hoạt động theo kế hoạch dài hạn tốt hơn DN tư nhân do nhà
nước có vị thế và thông tin tốt hơn tư nhân để lập kế hoạch và điều hành theo kế
hoạch dài hạn. Những người không ủng hộ quan điểm này thì cho rằng kế hoạch
quá dài hàm ý sự không chính xác và khả năng lập kế hoạch của nhà nước là

9
đáng ngờ. Hơn nữa, họ cho rằng, nhà nước không phải là một thực thể thống
nhất, công chức nhà nước thường chịu ảnh hưởng bởi các nhóm cử tri và không
có đủ thông tin về DN để có thể ra quyết định đúng. Jones và Mason còn cho
rằng, các hoạt động đòi hỏi phi tập trung hóa và sự phản ứng nhanh nhạy đối với
những đổi thay trên thị trường và công nghệ là đặc biệt không thích hợp đối với
sở hữu nhà nước [48, tr. 56].
Về mặt lý thuyết, các nhà kinh tế xuất phát từ khuyết tật của thị trường để
kiến nghị sự can thiệp của nhà nước. Ngược lại, cũng chính từ nghiên cứu cơ chế ra
quyết định của nhà nước, nhiều nhà kinh tế cho rằng, can thiệp của nhà nước cũng
gặp thất bại do những hạn chế của bản thân thiết chế nhà nước nên cần phải mở
rộng thị trường đến tối đa.
Tóm lại, cho đến nay, đa phần các nhà kinh tế nhất trí cho rằng, sự tồn tại và
hiệu quả hoạt động của DNNN phụ thuộc vào yêu cầu thực tiễn của từng quốc gia
cũng như cơ chế quản lý của chính nhà nước.
1.1.2. Tổng quan tình hình nghiên cứu về khu vực doanh nghiệp nhà
nƣớc dƣới góc độ chính trị học
Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài về lĩnh vực này tiếp cận theo hai
phương diện khác nhau: một là cho rằng, DNNN tạo điều kiện thực thi các mục tiêu
mang tính chính trị, xã hội; hai là chứng minh rằng, DNNN chịu ảnh hưởng rất lớn
của các quyết định chính trị.
Hầu hết các nhà hoạt động chính trị, xã hội đều cho rằng, nhà nước phải tài
trợ cho các hoạt động cung cấp dịch vụ công cộng để cung cấp cho người dân. Ví
dụ, Karel van Miert, Ủy viên châu Âu phụ trách về cạnh tranh cho rằng: "Sự can
thiệp của chính quyền không đi đến mức thủ tiêu hoàn toàn cạnh tranh, mà chủ yếu
đáp ứng những nhu cầu được đánh giá về mặt xã hội là thiết yếu" [22, tr.16]. Theo
Élie Cohen và Claude Henry, dịch vụ công cộng là điều không thể thiếu nếu muốn
thực hiện các quyền cơ bản của con người. Hai tác giả này cũng xác định ba loại

dịch vụ được coi là có tính công cộng để nhà nước tài trợ sản xuất. Một là, những
loại dịch vụ nhằm khắc phục những trở ngại về mặt thể chất và tài chính của những
đối tượng sử dụng có nguy cơ bị đào thải (do có những khiếm khuyết nghiêm trọng,


10
do ở trong tình trạng đặc biệt khó khăn hay do thiếu nguồn tài chính) để họ được sử
dụng những dịch vụ thiết yếu theo nhu cầu dưới những hình thức thích hợp. Hai là
loại nhiệm vụ góp phần tạo nên mối liên kết xã hội. Ba là các dịch vụ có tính chất
tạo điều kiện sử dụng tài nguyên chung một cách có hiệu quả và cân bằng cả về mặt
không gian và thời gian. Theo những người này, xác định chính xác các dịch vụ cần
giao cho khu vực công cộng cung cấp là tiền đề quan trọng xác định phạm vi của
DNNN [22, tr.16].
Francois Morin, Giáo sư trường đại học Toulouse I còn có quan điểm định
hướng chính trị nhiều hơn cho các dịch vụ công cộng. Ông cho rằng, dịch vụ công
cộng là sự bảo đảm cho mọi người quyền được sử dụng các tài sản thiết yếu nhằm
thỏa mãn các nhu cầu của mình và bảo đảm thực hiện các quyền cơ bản của con
người. Dịch vụ công cộng, vì thế là những điều kiện tạo ra mối liên kết xã hội và
gắn liền với nhà nước phúc lợi, với quyền lợi của tập thể và cộng đồng… Do đó đặt
vấn đề cung cấp dịch vụ công cộng phải mang ý nghĩa chính trị [22, tr.96 -97].
Nhìn chung, ít có ý kiến phản đối các lập luận nêu trên. Tuy nhiên, phương
thức cung cấp các dịch vụ công cộng như thế nào lại phụ thuộc vào cách thức hành
động của các cơ quan nhà nước và đây là lĩnh vực có nhiều ý kiến khác nhau mà cơ
sở của nó là quan điểm về lựa chọn công cộng.
Lý thuyết lựa chọn công cộng do Buchanna và Tullock khởi xướng cho rằng,
các lựa chọn công cộng theo nguyên tắc đa số có thể gây thiệt hại cho thiểu số và
gọi đó là chi phí ngoại sinh của việc ra quyết định tập thể. Các tác giả chỉ ra rằng,
khi tính đến tất cả các thành viên, các quyết định tập thể, nếu không bị ràng buộc
bởi những quy tắc nhất định, sẽ có thể dẫn đến khả năng tổng các chi phí sẽ lớn hơn
lợi ích của hàng hóa công cộng.

Lý thuyết người đại diện do Spence và Zeckhauser đưa ra vào năm 1971
khi hai ông nghiên cứu về tình trạng thông tin không hoàn hảo trong những hợp
đồng của ngành bảo hiểm, sau đó dược Jensen và Meckling, Harris và Raviv
phát triển và nhanh chóng trở thành một lý thuyết khái quát những vấn đề liên
quan đến quan hệ người ủy quyền - đại diện. Những người đưa ra lý thuyết này
cho rằng, có các chi phí do cơ cấu người ủy quyền và đại diện gây ra. Đó là chi


11
phí giám sát (tức những chi phí do người đại diện phải chịu để đo lường, giám
sát và kiểm tra hoạt động của người đại diện), chi phí ràng buộc (chi phí thiết
lập và đảm bảo hợp đồng giữa người ủy quyền và người đại diện được thực
hiện), chi phí mất mát phụ trội (chi phí do người đại diện có ý làm sai nhằm vụ
lợi). Lý thuyết này cho thấy rằng, các DNNN sử dụng cơ chế đại diện trong
quản lý sẽ có khả năng chi phí lớn hơn DN tư nhân, nhất là khi dây chuyền ủy
quyền – đại diện bị kéo dài [85, tr 156-158].
Dù tiếp cận theo góc độ nào thì các nhà khoa học cũng đều đi đến thống nhất
rằng, lựa chọn công cộng trong các quyết định của nhà nước ảnh hưởng đến DNNN
trên các phương diện sau:
Một là, cơ chế ra quyết định của cơ quan nhà nước không gắn với lợi nhuận
của DN mà liên quan đến việc nắm giữ quyền lực của quan chức nhà nước. Các
quan chức nhà nước có quyền quyết định các dự án công thường quan tâm đến sự
bền vững và quy mô quyền lực của cơ quan họ hơn là hiệu quả hoạt động. Theo
Samuenson và cộng sự, các dự án công thường kém hiệu quả do không có cơ chế
kiểm tra lợi nhuận rõ ràng. Bởi vì, những người có quyền phê chuẩn dự án không
quá ưu tiên đòi hỏi đó. Hơn nữa, để có sự phê chuẩn dự án, nhóm có lợi ích lớn từ
dự án công có thể vận động các quan chức có quyền phê chuẩn. Khi dự án có dấu
hiệu không hiệu quả nhà nước cũng không có khả năng dừng dự án lại chỉ vì nhóm
lợi ích bảo vệ dự án vận động hành lang để tiếp tục dự án. Điều này khác biệt với
dự án tư nhân, bởi nếu không hiệu quả, chủ dự án tư nhân có thể bị phá sản, nên họ

có động lực mạnh mẽ để yêu cầu hiệu quả cao khi xây dựng dự án và có động cơ
dừng dự án khi chúng không hiệu quả để cắt lỗ [56, tr. 598].
Hai là, cơ chế ra quyết định tập thể thường thiếu tính quyết đoán, không kịp
thời và nhiều khi không lựa chọn được giải pháp tối ưu. Samuenson và cộng sự cho
rằng, các lựa chọn công cộng không dứt khoát đi theo một hướng nào. Trường hợp
xấu nhất là lựa chọn sai làm cho tất cả mọi người đều thiệt. Trường hợp thông
thường là phân phối lại giữa các nhóm người trong xã hội. Trường hợp tốt nhất là
khi lựa chọn công hỗ trợ phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn.[56, tr. 590]


12
1.1.3. Tổng quan tình hình nghiên cứu về khu vực công dƣới góc độ
quản trị công ty
Quản trị CT là một cách tiếp cận quản lý DN trong điều kiện thị trường tài
chính phát triển, các DN hoạt động phổ biến dưới hình thái công ty cổ phần
(CTCP), trong đó người sở hữu và người quản lý CT có sự tách biệt, cơ chế đại diện
được sử dụng phổ biến.
Lý thuyết quản trị CT tập trung vào vấn đề kiểm soát DN sao cho vừa có thể
đạt được mục tiêu kinh doanh, vừa kiểm soát tốt DN, vừa bảo vệ được lợi ích của
chủ sở hữu DN cũng như các chủ thể liên quan đến DN theo nguyên tắc thị trường.
Quản trị CT không chỉ liên quan đến những vấn đề của một CT mà có mối quan hệ
chặt chẽ với môi trường thể chế.
Quan điểm phổ biến hiện nay là nên đặt các DNNN trong môi trường cạnh
tranh. Hơn nữa, thời gian gần đây, các tổ chức kinh tế quốc tế đều có thiên hướng
gây sức ép để các nước thành viên có chính sách đối xử bình đẳng giữa DN tư nhân
và DNNN. Chính vì vậy, về cơ bản, quản lý DNNN cũng phải tuân thủ những
nguyên tắc như quản lý DN tư nhân, nhất là quản lý trong các CT nhà nước.
Trong điều kiện KTTT hiện đại, kết quả hoạt động của một CT không chỉ
ảnh hưởng đến lợi ích của chủ sở hữu CT, mà còn liên quan đến giới quản lý làm
thuê, đến người lao động, đến các chủ nợ và khách hàng của CT. Trong khi đó,

những chủ thể khác nhau này có khả năng tiếp cận thông tin về hoạt động của CT
không giống nhau. Nguy cơ làm cho CT thất bại rất lớn khi giới quản lý CT có hành
động sai lầm vì vụ lợi và cố tình che dấu thông tin về hành đồng sai đó đối với
những người liên quan. Thực tế phá sản của các DN lớn trên thị trường chứng
khoán đã làm cho nhiều người liên quan bị tổn thất rất lớn do họ bị che dấu thông
tin. Chính vì thế, năm 1999, Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD Organization for Economic Cooperation and Development) đã xuất bản một tài liệu
mang tên “Các Nguyên tắc Quản trị CT” (OECD Principles of Corporate
Governance), trong đó đưa ra các nguyên tắc quản trị CT hiệu quả.
Nhìn chung, có thể vận dụng lý thuyết người đại diện và các nguyên tắc về
quản trị CT trong quản trị các CT nhà nước ở Việt Nam nhằm đưa hệ thống các DN
này đi vào chuẩn tắc.


13
Liên qua đến các mô hình và phương thức quản trị cụ thể DNNN cũng có
một số bàn luận nhất định. Nghiên cứu về phương diện động cơ thúc đẩy giới quản
lý DNNN, Stiglitz đi đến một số nhận định sau:
Thứ nhất các DNNN không có động lực đủ mạnh để quan tâm đến mục tiêu
nâng cao hiệu quả hoạt động SXKD. Ông đã quy nguyên nhân của tình trạng này
vào ba lý do: i) DNNN không lo bị phá sản và không bị cạnh tranh nên không có nỗ
lực cải tiến hoạt động nhằm nâng cao hiệu quả. Do được nhận trợ cấp từ nhà nước
nên DNNN dễ dàng chấp nhận yêu sách tăng lương của công đoàn. Khi không bị
cạnh tranh, DNNN không có động lực mạnh mẽ giảm chi phí, cải tiến dịch vụ để
thu hút khách hàng. Khách hàng của DNNN cũng không có sự lựa chọn nào khác
nên không tạo được áp lực buộc các DNNN cải tiến hoạt động của họ; ii) lương của
cán bộ quản lý trong các DNNN thường bị giới hạn bởi nhiều nhân tố phi kinh tế
không liên quan đến hiệu quả hoạt động của DNNN, thường có xu hướng thấp hơn
khu vực tư nhân. Trong khi đó, rất khó sa thải cán bộ quản lý các DNNN do khó
phân định trách nhiệm cá nhân trong các quyết định tập thể. Tính chất an toàn của
vị trí làm việc, mức độ trách nhiệm không rõ ràng, thu nhập không có sức cạnh

tranh là lý do khó thu hút được các nhà quản trị tài giỏi, nhiều sáng kiến vào làm
việc trong DNNN [85, tr.252-255].
Thứ hai, cơ cấu quản lý chịu ảnh hưởng của mệnh lệnh hành chính quan liêu.
Stiglitz cho rằng, hành vi của quan chức đóng vai trò quyết định đến các lựa chọn
sản xuất hàng hóa công cộng nào và cung cấp cho ai. Công nghệ đánh giá trong các
DNNN không cho phép khen thưởng thỏa đáng người có thành tích cũng như xử
phạt nghiêm người không hoàn thành nhiệm vụ. [85, tr.258].
Stiglitz đưa ra ba mô hình quản lý DNNN: một là trực tiếp quản lý quá
trình sản xuất và cung ứng như một cơ quan nhà nước; hai là ký hợp đồng để tư
nhân cung cấp hàng hóa công cộng; ba là thuê tư nhân quản lý DNNN theo hợp
đồng [85, tr. 244- 246].
Éslie Cohen và Claude Henry nhận xét rằng, có hai mô hình kiểm soát
DNNN, đó là mô hình ủy ban giám sát của Mỹ và cơ quan điều tiết độc lập kiểu
Anh. Tuy không ủng hộ mô hình giám sát bằng luật đi đôi với việc đề cao tiêu


14
chuẩn hiệu quả kinh tế đối với DN của Mỹ, hai nhà kinh tế này cũng bày tỏ quan
ngại với mô hình cơ quan điều tiết độc lập của Anh. Bởi vì bản thân kinh nghiệm
Anh cũng cho thấy, chỉ có những lĩnh vực có thể xác định khá chính xác chi phí sản
xuất mới có khả năng điều tiết hiệu quả. Ngược lại, nếu không nắm được thông tin
chi phí và không có phương thức điều tiết hiệu quả thì cơ quan điều tiết độc lập
không có khả năng hoàn thành nhiệm vụ. Theo họ cần duy trì tối đa môi trường
cạnh tranh đối với DNNN, đồng thời cần duy trì sự điều tiết cần thiết của nhà nước
đối với DN sử dụng vốn nhà nước. Theo các tác giả này, khi nhà nước cần điều tiết
thì cơ quan điều tiết này phải độc lập với DN và cũng độc lập với cả hệ thống cơ
quan quản lý hành chính của nhà nước. Công cụ điều tiết của cơ quan này là giá trần
khuyến khích cạnh tranh. Mỗi lĩnh vực nên có một quan chức đứng đầu một cơ
quan điều tiết và chịu trách nhiệm về cơ quan mà mình đứng đầu. Luật pháp cần chế
định chặt chẽ hành vi của người này trên cơ sở để lại cho ông ta một không gian tự

chủ rộng rãi [22, tr. 40-48].
Trong công trình nghiên cứu: “Chuyển đổi các DNNN- quản lý sự thay đổi
triệt để tổ chức trong môi trường phi điều tiết” các tác giả Barry Spicer, David
Emanuel, Michael Powel đã đi đến kết luận rằng, cần đặt chỉ tiêu hoạt động hiệu quả
lên hàng đầu để gây áp lực đối với DNNN, buộc chúng phải cải cách, đổi mới. Đồng
thời, các tác giả cũng nhấn mạnh rằng, tư nhân hóa là giải pháp tốt nhất chuyển các
cơ sở sản xuất của nhà nước cho tư nhân và coi đó là nội dung tất yếu của quá trình
chuyển đổi cung cách quản lý theo kế hoạch sang chịu sự điều tiết thị trường.
Báo cáo nghiên cứu chính sách của Ngân hàng thế giới: “Giới quan chức
trong kinh doanh, ý nghĩa kinh tế và chính trị của sở hữu nhà nước” cũng đề cập
đến khía cạnh tạo động lực kích thích giới quản lý DNNN thông qua xác định rõ
trách nhiệm của cán bộ quản lý DN và áp dụng cơ chế cạnh tranh, xóa bỏ mọi ưu
đãi mang tính bao cấp cho DNNN.
Theo Stiglitz, các nhà quản trị DNNN có hai lợi thế so với các nhà quản trị
DN tư nhân là họ ít chịu áp lực cạnh tranh và ít lo DN bị phá sản. Ngoài ra, ông
cũng cho rằng, giới quản trị DNNN chịu ảnh hưởng của bộ máy hành chính quan
liêu chủ quản, không có lợi ích cá nhân gắn với kết quả kinh doanh, phụ thuộc vào


15
cơ chế ra quyết định tập thể, nên có khả năng không phê chuẩn được các quyết định
tối ưu. Ông cũng cho rằng, giới quản trị DNNN có xu hướng hành động để mở rộng
quy mô DN (nhờ đó tăng quyền hạn của họ) hơn là mạo hiểm tìm kiếm hiệu quả
SXKD. Họ gây áp lực với cơ quan quản lý nhà nước do các cơ quan này thiếu thông
tin và không có khả năng giám sát chặt chẽ hành vi của DN. Ông cũng hoài nghi
khả năng có thể cải cách để nâng cao hơn hiệu quả hoạt động của DNNN. Các tác
giả của “Kinh tế học”[56] cũng đưa ra một số nhận xét về đặc điểm về lựa chọn
công cộng trong các DN. Một là các quyết định của nhà nước có thiên hướng lạm
dụng mệnh lệnh hành chính và không có sự kiểm soát thích đáng theo các tiêu chí
hiệu quả đối với các dự án của nhà nước. Thứ hai, các quan chức có xu hướng ưu

tiên lợi ích trước mắt do chế độ bầu cử theo nhiệm kỳ. Vì thế các giải pháp yêu
thích của họ thường là đem lại lợi ích cho hiện tại hoặc tương lai gần, đẩy chi phí
cho tương lai xa. Hai khuyết tật này hạn chế vai trò của nhà nước trong quản lý các
DN sử dụng vốn nhà nước. [56, tr.598-600]. Theo Dwight H. Perkin, điều kiện để
DNNN thành công là: giới quản trị DN được trao quyền tự chủ hoàn toàn và phản
ứng theo các lực lượng thị trường. Ông đề xuất một số giải pháp cải cách DNNN
cho Việt Nam như sau:
Thứ nhất, các DNNN phải tự hạch toán và chấp nhận giới hạn ngân sách
cứng. Tiền vay phải được hoàn trả theo lãi suất thị trường và nếu không làm được
điều đó thì phải chịu phá sản. Thuế phải được tính theo những quy tắc và thuế suất
cố định, không phụ thuộc vào sự đàm phán giữa DNNN và cơ quan thu thuế.
DNNN mua đầu vào, bán đầu ra theo giá thị trường và không có rào cản đối với DN
tư nhân trong cùng lĩnh vực với DNNN.
Thứ hai, ban quản lý các DNNN phải được chọn từ những người có mối
quan tâm duy nhất hoặc chủ yếu là mang lại lợi nhuận cho DN. Cổ phần hóa là giải
pháp được ủng hộ nhưng chưa đủ.
Thứ ba, chấp nhận chi phí xã hội cho những cải cách DNNN như vấn đề lao
động dôi dư, vấn đề an sinh xã hội [48, tr. 335-339]
Bàn về các TCT của Việt Nam, Dwight H. Perkin đưa ra nhận xét: hình
thành các TCT lớn là cần thiết, nhưng có những vấn đề nghiêm trọng nảy sinh từ


16
cách làm. Phương thức chỉ đạo hành chính để thành lập các TCT chỉ tạo ra cái vỏ
mới cho các tổ chức cũ. Bản chất của mối quan hệ giữa các DNNN trong TCT vẫn
là liên kết dưới sự chỉ đạo của cơ quan quản lý ngành. Cách tổ chức TCT chỉ chính
thức hóa mối liên kết mà không thay đổi hành vi của các CT thành viên, vì thế khó
có thể nâng cao sức cạnh tranh [48, tr.340-341].
Từ kinh nghiệm của Trung Quốc, Yingyi Qian ủng hộ quan điểm cho rằng,
việc chính phủ kiểm soát DN là một thể chế tạm thời trong quá trình phát triển kinh

tế. Mối quan hệ giữa Chính phủ và giới quản lý DN cần xem xét trong mối quan hệ
với môi trường thể chế ở từng giai đoạn phát triển. Tác giả cũng đưa ra ba luận cứ
ủng hộ quan điểm của mình: Một là, hình thức sở hữu và kiểm soát DN của Chính
phủ không có lợi thế rõ ràng so với sở hữu và kiểm soát tư nhân trong các thể chế
KTTT đã được hình thành vững chắc và với những giả định hợp lý về hành vi của
chính phủ. Hai là, cả chính phủ và thị trường đều không hoàn hảo. Ba là, vì sở hữu
và kiểm soát của Chính phủ đối với DN không phải là phương án tốt nhất nên rốt
cuộc chính phủ sẽ rút lui khỏi công tác quản trị DN. Tác giả cũng cho rằng, để
chính phủ có thể rút lui, cần áp dụng ngân sách cứng và buộc DNNN hoạt động
trong môi trường cạnh tranh [48, tr. 371-376]. Barry Spicer, David Emanuel,
Michael Powel cũng đồng quan điểm như vậy khi nghiên cứu quá trình chuyển đổi
của 5 tổng CT lớn của Niu Di Lân [59].
Theo nhà nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới Meredith Woo-cumings,
không có một mô hình chuẩn cho quản trị DN. Mô hình Mỹ dựa trên nguyên tắc
tách bạch giữa sở hữu và kiểm soát CT, đảm bảo cho ban giám đốc CT phải có
trách nhiệm với lợi ích của các cổ đông hoặc giảm bớt chi phí quản lý do cơ chế đại
diện sinh ra dường như không thích hợp với một số nước khác. Quản trị CT tốt theo
mô hình hợp tác công – tư chú trọng vào thiết lập mối quan hệ giao dịch thương
mại giữa các đối tác cũng không hoàn hảo. Theo tác giả, nếu quan niệm quản trị CT
là “một tập hợp đầy đủ các hình thức khuyến khích, bảo vệ, và quy trình giải quyết
tranh chấp được sử dụng để chỉ dẫn cho các hoạt động của nhiều đối tượng cổ đông
khác nhau của CT, những người đang mong muốn nâng cao phúc lợi của mình
thông qua hoạt động phối hợp với các cổ đông khác”, thì không có hệ thống tổ chức


17
quốc gia nào là tốt nhất cho DN. Mỗi quốc gia, mỗi thời kỳ có mô hình tổ chức phù
hợp với nó [48, 432-435; 450; 462].
Trong công trình “Giới quan chức trong kinh doanh- ý nghĩa kinh tế và chính
trị của sở hữu nhà nước”[47] nhóm nghiên cứu đã nhận xét rằng, ở các đang phát

triển, tỷ trọng của sở hữu nhà nước trong DN không thay đổi trong 20 năm qua mặc
dù bằng chứng thực tế cho thấy nhà nước đã dùng tài chính công để kinh doanh
không hiệu quả, giảm đầu tư cho dịch vụ xã hội cơ bản, lạm dụng tín dụng ngân
hàng và gây ô nhiễm. Cũng trong tác phẩm này, nhóm nghiên cứu đã quy kết tình
trạng kém hiệu quả của DNNN cho tính chất đa mục tiêu và khuyến khích sai lầm
trong quản trị DNNN. Vì thế khuyến khích của Báo cáo là phải đẩy mạnh cải cách
DNNN theo hướng: giải thể, nhất là ở những nước sở hữu nhà nước trong DN có
quy mô lớn), cạnh tranh (tự do hóa thương mại, nới lỏng những hạn chế ra nhập thị
trường của DN tư nhân, chia nhỏ DNNN lớn), ngân sách cứng (giảm và ngững cung
cấp ngân sách cho DN, giảm bao cấp trá hình, buộc DNNN tiếp cận vốn vay trên thị
trường tài chính, giảm độc quyền của DNNN), cải cách tài chính (tăng cường giám
sát và điều chỉnh DNNN, nới lỏng những kiểm soát về lãi suất, giảm tín dụng ưu đãi
trực tiếp từ Nhà nước, nới lỏng hàng rào hải quan, tư nhân hóa ngân hàng quốc
doanh…), cải thiện chính sách khuyến khích bằng cách thay đổi quan hệ giữa
DNNN và chính phủ (theo hướng thành lập cơ quan giám sát mới, nâng cao quyền
tự chủ trong quản lý và ký kết những văn bản cam kết trách nhiệm rõ ràng). Để
cung cấp bằng chứng cho những kết luận của mình, Báo cáo này đã giới thiệu một
số mô hình được cho là cải cách DNNN thành công. Đó là cải cách DNNN ở Chilê,
Hàn Quốc.
Lược qua một số quan điểm các các nhà khoa học nước ngoài thể hiện trong
một số công trình đã công bố cho thấy, đa phần các tác giả nhất trí với quan điểm
cần duy trì một bộ phận nhỏ DNNN trong nền KTTT. Mặc dù nhiều tác giả thừa
nhận có các DNNN thành công, nhưng đa phần các nhà khoa học tỏ rõ sự nghi ngờ
về hiệu quả hoạt động của DNNN cũng như khả năng có thể kiểm soát chặt chẽ DN
từ phía nhà nước. Một số kiến nghị thu hút được sự chú ý là tách tổ chức quản lý
DNNN ra khỏi bộ máy quản lý hành chính để hình thành các cơ quan điều tiết độc


18
lập. Các phương thức điều tiết DNNN còn gây tranh luận, nhưng nhìn chung các

học giả kiến nghị kiểm soát chặt chẽ DNNN bằng luật, buộc DNNN phải hoạt động
trong môi trường cạnh tranh, áp dụng ngân sách cứng đi đôi với mở rộng không
gian tự chủ cho giới quản lý DNNN.
1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƢỚC LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN
LÝ TÀI CHÍNH Ở CÁC TỔNG CÔNG TY NHÀ NƢỚC

1.2.1. Tình hình nghiên cứu về vị trí, vai trò của các doanh nghiệp nhà
nƣớc trong nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa
Mặc dù Hiến pháp 1992 và 2013 đều liên tục khẳng định thành phần kinh tế
nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong mô hình nền KTTT định hướng XHCN ở Việt
Nam và các nghị quyết của Đảng Cộng sản Việt Nam cũng liên tục nhấn mạnh quan
điểm này, nhưng trong các diễn đàn, quan điểm của các nhà khoa học về vấn đề này
còn khá khác nhau.
Nhóm thứ nhất, bao gồm khá đông các nhà kinh tế nổi tiếng ở các cơ quan
nghiên cứu khác nhau cho rằng, không nên nhấn mạnh vai trò chủ đạo của kinh tế
nhà nước. Theo các nhà khoa học này, hiện nay nước ta đang muốn giải phóng lực
lượng sản xuất, muốn huy động tất cả nguồn lực của các thành phần kinh tế và
Chính phủ luôn khẳng định các thành phần kinh tế đều là bộ phận cấu thành quan
trọng của nền kinh tế quốc dân, cùng phát triển lâu dài, hợp tác, bình đẳng và cạnh
tranh theo pháp luật. Trong điều kiện Việt Nam, không nên sa vào vai trò, vị trí của
từng thành phần kinh tế cụ thể mà xác định hai yếu tố căn bản của nền kinh tế là:
KTTT và đa thành phần [32]. Theo tác giả Trần Đình Thiên [71], kinh tế nhà nước
chỉ nên duy trì ở 4 lĩnh vực chính: công nghiệp quốc phòng; công nghiệp độc quyền
tự nhiên; cung cấp hàng hóa và dịch vụ thiết yếu; một số ngành công nghiệp nền
tảng và công nghệ cao. Đặt các DNNN vào kỷ luật thị trường với hai ràng buộc:
cạnh tranh sòng phẳng với DN khác và không được lợi dụng vị thế để đầu cơ kiếm
lời. GS,TS. Nguyễn Kế Tuấn ở trường Đại học Kinh tế quốc dân Hà Nội cũng đồng
quan điểm như vậy, thậm chí còn nhấn mạnh: những lĩnh vực mà hiện tại kinh tế
ngoài nhà nước không có khả năng làm mà cần thiết cho sự phát triển kinh tế - xã
hội, Nhà nước sẽ đầu tư xây dựng và chuyển giao dần cho khu vực kinh tế ngoài

19
nhà nước. Những lĩnh vực mà khu vực tư nhân có khả năng làm tốt thì Nhà nước sẽ
không đầu tư và chuyển đổi hình thức sở hữu các DNNN đang hoạt động trong lĩnh
vực này.
Nhóm thứ hai ủng hộ quan điểm DNNN là bộ phận quan trọng giúp kinh tế
nhà nước giữ vai trò chủ đạo và coi đây là một điều kiện của định hướng XHCN. Vũ
Văn Phúc cho rằng, kinh tế nhà nước cần và có thể giữ vai trò chủ đạo vì những lý
do: Thứ nhất, kinh tế nhà nước chủ yếu dựa trên chế độ sở hữu toàn dân mà Nhà
nước là đại diện về tư liệu sản xuất, vốn là chế độ sở hữu phù hợp với xu hướng xã
hội hóa của lực lượng sản xuất. Thứ hai: kinh tế nhà nước nắm giữ những vị trí then
chốt, yết hầu, xương sống của nền kinh tế, do đó có khả năng, có điều kiện chi phối
hoạt động của các thành phần kinh tế khác, bảo đảm cho nền kinh tế phát triển theo
định hướng XHCN. Thứ ba, kinh tế nhà nước là lực lượng bảo đảm cho sự phát triển
ổn định của nền kinh tế quốc dân, là lực lượng có khả năng can thiệp, điều tiết, hướng
dẫn, giúp đỡ và liên kết, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế khác cùng phát
triển. Thứ tư, kinh tế nhà nước có khả năng ứng dụng khoa học - công nghệ hiện đại,
tiên tiến. Thứ năm, kinh tế nhà nước là lực lượng nòng cốt hình thành các trung tâm
kinh tế, đô thị mới, là lực lượng có khả năng đầu tư vào những lĩnh vực có vị trí quan
trọng sống còn, nhưng đòi hỏi vốn lớn mà thời gian thu hồi vốn lại chậm. Thứ sáu,
một số tập đoàn, tổng CT làm thất thoát một lượng tài sản lớn của đất nước, của dân.
Điều đó không phải là lỗi vốn có của bản thân DNNN, càng không phải lỗi của thành
phần kinh tế nhà nước, mà đó là hệ quả của sự yếu kém kéo dài trong quản lý kinh tế
cả ở cấp vĩ mô và vi mô. Nếu khắc phục được sự yếu kém này và đưa kinh tế nhà
nước trở lại đúng vị trí của nó trong nền kinh tế, thì tình hình sẽ khác[56]. Nguyễn
Văn Đặng cho rằng, DNNN có vai trò nòng cốt trong nền kinh tế Việt Nam. Các tác
giả Nguyễn Văn Thạo và Nguyễn Hữu Đạt cho rằng, Nhà nước cần duy trì sở hữu
của mình và sử dụng tài sản thuộc sở hữu nhà nước phục vụ cho các mục tiêu phát
triển kinh tế và xã hội của đất nước, trong đó có sở hữu nhà nước trong DN. Nhà

nước Việt Nam duy trì sở hữu trong DN vì cả lý do lịch sử lẫn lý do logich. Lý do
lịch sử xuất phát từ quá trình chuyển sang kinh tế thị trường từ nền kinh tế nhà nước
chỉ huy theo kế hoạch với tỷ trọng lớn của DNNN mà trong thời gian ngắn chưa thể