NÂNG CAO HIỆU QUẢ sử DỤNG vốn NGÂN SÁCH NHÀ nước CHO đầu tư xây DỰNG cơ bản

MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU......................................................................................................2
NỘI DUNG..........................................................................................................3
Chương I: LÝ LUẬN CHUNG...........................................................................3
I. ĐẦU TƯ VÀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN..............................................3
1. Đầu tư...............................................................................................................3
1.1. Khái niệm......................................................................................................3
1.2. Phân loại đầu tư............................................................................................3
2. Đầu tư xây dựng cơ bản...................................................................................4
2.1. Khái niệm......................................................................................................4
2.2. Đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản........................................................4
2.3. Vai trò của đầu tư xây dựng cơ bản..............................................................7
II. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO
ĐẦU
TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN.................................................................................8
1. Ngân sách nhà nước.........................................................................................8
1.1. Khái niệm......................................................................................................8
1.2. Vai trò cuả ngân sách nhà nước....................................................................8
2. Sử dụng ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản..............................9
Chương II. THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN
VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM THỜI GIAN QUA...............10
I. TÌNH HÌNH ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC.............................................................................................10
1. Tăng vốn đầu tư qua các thời kỳ......................................................................10
2. Đầu tư theo các ngành kinh tế - xã hội...........................................................11
2.1. Đầu tư xây dựng cơ bản cho công nghiệp.....................................................11
2.2. Đầu tư xây dựng cơ bản cho nông nghiệp....................................................13


2.3. Đầu tư xây dựng cơ bản cho dịch vụ............................................................14
3. Đầu tư theo vùng, lãnh thổ...............................................................................15

II. ĐÁNH GIÁ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC THỜI GIAN QUA.............................................................16
1. Giá trị tài sản tăng lên......................................................................................16
2. Góp phần tăng trưởng kinh tế..........................................................................18
III. MỘT SỐ TỒN TẠI VÀ NGUYÊN NHÂN..................................................20
1. Thất thoát, lãng phí vốn đầu tư xây dựng cơ bản.............................................20
1.1. Do đầu tư không có quy hoạch hoặc chất lượng quy hoạch thấp.................20
1.2. Trong khâu xác định chủ trương đầu tư........................................................20
1.3. Trong khâu thẩm định phê duyệt thiết kế kỹ thuật - tổng dự toán................21
1.4. Trong đấu thầu xây dựng..............................................................................23
1.5. Do công tác chuẩn bị xây dựng.....................................................................26
1.6. Trong khâu tổ chức thực hiện.......................................................................27
1.7. Trong khâu thanh toán..................................................................................28
1.8. Trongkhâu quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành.....................................28
2. Cơ chế quản lý và sử dụng vốn chưa hiệu quả................................................29
2.1. Cơ chế quản lý giá còn nhiều bất cập...........................................................29
2.2. Nợ đọng vốn trong xây dựng còn cao...........................................................30
2.3. Vai trò, trách nhiệm của chủ đầu tư chưa rõ ràng. Trình độ, năng lực của
chủ đầu tư, cán bộ thực hiện dự án còn nhiều bất cập........................................30
2.4. Cơ chế quản lý đầu tư xây dựng chưa rõ ràng, ổn định; tổ chức bộ máy
hành chính nhà nước còn nhiều yếu kém............................................................31
Chương III: MỘT SỐ GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM NÂNG CAO
HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO ĐẦU TƯ
XÂY DỰNG CƠ BẢN TRONG THỜI GIAN TỚI............................................32

2


I. GIẢI PHÁP GIẢM THẤT THOÁT, LÃNG PHÍ TRONG ĐẦU TƯ XÂY
DỰNG

CƠ BẢN..............................................................................................................32
1. Về chủ trương đầu tư.......................................................................................32
2. Công tác kế hoạch hoá.....................................................................................32
3. Kiện toàn việc tổ chức các ban quản lý dự án.................................................33
4. Chấn chỉnh, hoàn thiện các khâu để thực hiện rộng rãi phương thức đấu
thầu34
II. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG NGUỒN
VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN......35
1. Cải tiến thủ tục, quy định rõ trách nhiệm từng khâu của các chủ thể trong
đầu tư..................................................................................................................35
2. Chấn chỉnh và tăng cường kỷ luật quyết toán công trình, dự án hoàn thành...36
3. Đổi mới và nâng cao trình độ, năng lực, trau dồi đạo đức nghề nghiệp cho
chủ đầu tư, cán bộ công chức...............................................................................37
4. Hoàn thiện hệ thống văn bản về xây dựng......................................................37
KẾT LUẬN..........................................................................................................39
TÀI LIỆU THAM KHẢO...................................................................................40

LỜI MỞ ĐẦU
Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản đang được đánh giá là một trong
những lĩnh vực quan trọng, giữ vai trò chủ yếu trongviệc xây dựng cơ
sở vật chất - kỹ thuật, thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất
nước. Hàng năm, ngân sách nhà nước dành trên 30% chi ngân sách
3


nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, trong thực tế, việc
quản lý và sử dụng vốn đầu tư, đặc biệt là vốn đầu tư từ ngân sách nhà
nước đã và đang xảy ra hiện tượng thất thoát, lãng phí, tiêu cực.
Hiện nay, nhiều ý kiến cho rằng mức thất thoát vốn đầu tư xây dựng
cơ bản vào khoảng 15%, 20%, 25%, thậm chí con số này có thể lên tới

30% hoặc hơn. Tuy nhiên, chưa có cơ quan nào tổng kết, đánh giá
tương đối chính xác mức độ thất thoát...
Tình trạng này là do cả nguyên nhân trực tiếp lẫn nguyên nhân gián
tiếp: thất thoát do nguyên nhân trực tiếp vì cố tình vi phạm các quy
định về chế độ quản lý của nhà nước, tuy nhiên trong thực tế thất thoát
từ nguyên nhân này không lớn lắm; thất thoát do nguyên nhân gián
tiếp là do có những sơ hở trong chính sách, chế độ quản lý kinh tế của
nhà nước ở các khâu của quá trình hoạt động đầu tư và xây dựng,
những nguyên nhân này gây thất thoát, lãng phí, tiêu cực lớn song
trong trường hợp này không xác định rõ được đối tượng và mức độ vi
phạm nên biện pháp xử lý, ngăn ngừa thiếu cụ thể, khó khắc phục.
Lãng phí, thất thoát, tiêu cực trong hoạt động đầu tư và xây dựng
đang là điều nhức nhối lớn của mọi thời đại nói chung và trong giai
đoạn hiện nay khi đất nước đang trong quá trình công nghiệp hoá hiện đại hoá. Do vậy, chống lãng phí, thất thoát, tiêu cực là vấn đề
đang được cả xã hội quan tâm. Để hạn chế hiện tượng thất thoát, lãng
phí, tiêu cực trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản nhằm nâng cao
hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, em đã chọn đề tài:

4


"NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
CHO ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN".
Em xin chân thành cảm ơn sự hướng dẫn và giúp đỡ nhiệt tình của
cô giáo Trần Mai Hương đã giúp em hoàn thành đề án này. Trong
phạm vi đề tài chắc chắn không tránh khỏi những thiếu sót, hạn chế.
Em mong nhận được sự góp ý của cô.

5

NỘI DUNG
ChươngI: LÝ LUẬN CHUNG
I. ĐẦU TƯ VÀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
1. Đầu tư
1.1. Khái niệm
Đầu tư nói chung là sự hi sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành
các hoạt động nào đó nhằm thu về các kết quả nhất định trong tương
lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt được kết quả đó.
Nguồn lực hi sinh có thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên, là sức lao
động và trí tuệ. Những kết quả sẽ đạt được có thể là sự tăng thêm các
tài sản tài chính( tiền vốn), tài sản vật chất( nhà máy, đướng sá, bệnh
viện, trường học...), tài sản trí tuệ( trình độ văn hoá, chuyên môn, quản
lý, khoa học kỹ thuật...) và nguồn nhân lực có đủ điều kiện làm việc
với năng suất lao động cao hơn trong nền sản xuất xã hội.
1.2. Phân loại đầu tư
1.2.1. Theo đối tượng đầu tư
- Đầu tư cho các đối tượng vật chất
- Đầu tư cho các đối tượng tài chính
- Đầu tư cho các đối tượng phi vật chất
1.2.2. Theo chỉnh thể đầu tư
- Đầu tư của nhà nước

6


- Đầu tư của doanh nghiệp
- Đầu tư của cá thể riêng lẻ
1.2.3. Theo nguồn vốn đầu tư
- Đầu tư trong nước

- Đầu tư nước ngoài
1.2.4. Theo mức độ quản lý của chủ thể đầu tư
- Đầu tư trực tiếp
- Đầu tư gián tiếp
1.2.5. Theo góc độ tái sản xuất
- Đầu tư mới, đầu tư mở rộng và hiện đại hoá
- Đầu tư theo chiều rộng, đầu tư theo chiều sâu
1.2.6. Theo cấp quản lý
- Dự án đầu tư nhóm A
- Dự án đầu tư nhóm B
- Dự án đầu tư nhóm C
2. Đầu tư xây dựng cơ bản
2.1. Khái niệm
Xây dựng cơ bản là các hoạt động cụ thể để tạo ra sản phẩm là
những công trình xây dựng có quy mô, trình độ kỹ thuật và năng lực
sản xuất hoặc năng lực phục vụ nhất định. Xây dựng cơ bản là quá
trình đổi mới, tái sản xuất giản đơn và mở rộng các tài sản cố định của
các ngành sản xuất vật chất cũng như phi sản xuất vật chất nhằm tạo ra
cơ sở sản xuất kỹ thuật cho nền kinh tế quốc dân. XDCB được thực

7


hiện dưới các hình thức: xây dựng mới, xây dựng lại, khôi phục, mở
rộng và nâng cấp tài sản cố định.
Đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư được thực hiện bằng cách tiến
hành xây dựng mới tài sản cố định, bao gồm các hoạt động đầu tư vào
lĩnh vực XDCB( khảo sát, thiết kế, tư vấn xây dựng, thi công xây lắp
công trình, sản xuất và cung ứng thiết bị vật tư xây dựng) nhằm thực
hiện xây dựng các công trình.

Quá trình XDCB là quá trình hoạt động để chuyển vốn đầu tư dưới
dạng tiền tệ sang tài sản phục vụ cho mục đích đầu tư.
2.2. Đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản
2.2.1. Đặc điểm của sản phẩm xây dựng
- Sản phẩm xây dựng có tính chất cố định, nơi sản xuất gắn liền với
nơi tiêu thụ, sản phẩm phụ thuộc trực tiếp vào điều kiện, địa chất, thuỷ
văn, khí hậu.
Chất lượng và giá cả sản phẩm chịu ảnh hưởng trực tiếp của các
điều kiện tự nhiên. Do vậy để giảm thiểu lãng phí, thất thoát do
nguyên nhân khách quan bởi các tác động trên đòi hỏi trước khi khởi
công xây dựng công trình phải làm thật tốt công tác chuẩn bị đầu tư và
chuẩn bị xây dựng. Công tác điều tra khảo sát, thăm dò các điều kiện
tự nhiên không chính xác sẽ dẫn đến lãng phí nghiêm trọng vì thiết kế
công trình, dự án không đảm bảo đúng yêu cầu các quy phạm kỹ thuật,
kết cấu phù hợp với các điều kiện và đặc điểm tự nhiên, chất lượng
công trình kém.

8


Đặc điểm này đòi hỏi cần phải có giải pháp tài chính để kiểm tra
việc sử dụng và quản lý vốn đầu tư ngay từ khâu đầu tiên là xác định
chủ trương đầu tư, lựa chọn địa điểm, điều tra khảo sát, thăm dò... để
dự án đầu tư đảm bảo tính khả thi cao.
- Sản phẩm xây dựng có quy mô lớn, kết cấu phức tạp
Do đặc điểm quy mô lớn và phức tạp của sản phẩm xây dựng dẫn
đến chu kỳ sản xuất dài. Do đó vốn đầu tư bỏ vào để xây dựng dễ bị ứ
đọng, gây lãng phí hoặc ngược lại nếu thiếu vốn sẽ làm công tác thi
công bị gián đoạn, kéo dài thời gian xây dựng. Từ đặc điểm này yêu
cầu trong công tác quản lý kinh tế, quản lý tài chính phải có kế hoạch,

tiến độ thi công, có biện pháp kỹ thuật thi công tốt để rút ngắn thời
gian xây dựng, tiết kiệm vật tư, lao động, tiết kiệm chi phí quản lý để
hạ giá thành xây dựng. Trên góc độ tài chính đòi hỏi phải có giải pháp
quản lý chi phí và quản lý trong công tác thanh toán vốn đầu tư giữa
chủ đầu tư với các nhà thầu, giữa chủ đầu tư với cơ quan cho cấp phát
cho vay vốn đầu tư xây dựng.
- Sản phẩm xây dựng có thời gian sử dụng lâu dài, chất lượng sản
phẩm có ý nghĩa quyết định đến hiệu quả hoạt động của các ngành
khác.
Do đặc điểm thời gian sử dụng dài, tuổi thọ cao nên sai lầm trong
xây dựng sẽ gây tổn thất lớn cả về giá trị và chất lượng dự án, công
trình, từ đó gây hậu quả trước mắt và lâu dài. Do đó, trong quá trình

9


thực hiện phải giám sát chặt chẽ mọi chi phí phát sinh ở từng giai đoạn
xây dựng và giám sát chất lượng công trình thông qua công tác thanh
toán để kiểm tra giám sát chất lượng công trình, đảm bảo việc sử dụng
vốn đúng mục đích, có hiệu quả.
- Về phương diện sử dụng sản phẩm xây dựng có liên quan đến
nhiều ngành, vùng địa phương.Từ đặc điểm này đòi hỏi phải cân nhắc
kỹ về chủ trương đầu tư nhằm hạn chế và tránh thất thoát, lãng phí khi
triển khai dự án.
- Sản phẩm xây dựng mang tính tổng hợp về kỹ thuật, kinh tế, xã
hội, văn hóa nghệ thuật và quốc phòng.
Đặc điểm này đòi hỏi không những phải thận trọng về chủ trương,
mà còn đòi hỏi phải có trình độ tổ chức, phối hợp các khâu từ công tác
thẩm định dự án, thẩm định đấu thầu xây dựng, đấu thầu mua sắm thiết
bị, kiểm tra chất lượng từng loại khối lượng theo kết cấu công trình

trong quá trình thi công... đến khi nghiệm thu khối lượng thực hiện
từng phần, tổng nghiệm thu và quyết toán dự án hoàn chỉnh đưa vào
khai thác, sử dụng.
- Sản phẩm xây dựng có tính đơn chiếc, riêng lẻ
Từ đặc điểm này cho thấy, sản phẩm xây dựng có thể giống nhau về
hình thức song về kết cấu, quy phạm thì không giống nhau hoàn toàn
nếu xây dựng ở những địa điểm khác nhau, nên mặc dù có thể sản xuất
hàng loạt theo mẫu thiết kế thống nhất nhưng chi phí xây dựng không
thống nhất. Mỗi công trình, dự án đầu tư đều bị chi phối bởi các điều

10


kiện đặc điểm tự nhiên yêu cầu khác nhau nên chi phí xây dựng cũng
khác nhau. Do đó, yêu cầu công tác quản lý tài chính phải có dự toán
cụ thể cho từng công trình, từng hạng mục công trình và dự toán chi
tiết theo thiết kế tổ chức thi công dự án gắn với việc chấp hành nghiêm
chỉnh quy trình quy phạm kỹ thuật.
2.2.2. Đặc điểm chủ yếu của sản xuất xây dựng
- Địa điểm sản xuất không cố định
Đặc điểm này làm cho sản xuất xây dựng haybị gián đoạn, vì công
nhân và máy thi công phải di chuyển địa điểm làm cho việc tổ chức
sản xuất không ổn định, khó cải thiện cho người lao động. Từ đó làm
nảy sinh nhiều chi phí cho khâu di chuyển lực lượng thi công và chi
phí để xây dựng các công trình phục vụ thi công. Đặc điểm này đòi hỏi
trong công tác quản lý kinh tế, quản lý tài chính xây dựng phải chủ
động lựa chọn hình thức tổ chức sản xuất linh hoạt, phấn đầu giảm chi
phí có liên quan đến vận chuyển, sử dụng tối đa lực lượng xây dựng tại
nơi công trình xây dựng, đặc biệt là lực lượng người lao động phổ
thông, cần chú ý đến nhân tố chi phí vận chuyển khi lập giá dự thầu.

- Chu kỳ sản xuất( thời gian thực hiện công trình) thường dài
Chu kỳ sản xuất dài làm cho công tác thanh toán vốn đầu tư gặp
khó khăn. Nếu chờ xây dựng xong công trình mới thanh toán sẽ làm
cho các xí nghiệp xây dựng không có vốn hoạt động. Do vậy đòi hỏi
cơ quan nhà nước phải nghiên cứu để đưa ra các phương thức thanh
toán thích hợp, nếu không sẽ làm cho các tổ chức xây dựng dễ gặp

11


phải rủi ro ngẫu nhiên theo thời gian như thời tiết, lãi suất, tỉ giá... Mặt
khác từ đặc điểm này đòi hỏi công tác quản lý kinh tế xây dựng phải
chú ý đến yếu tố thời gian khi lựa chọn phương án xây dựng, cần kiên
quyết thực hiện đúng tiến độ xây dựng từng hạng mục công trình cũng
như toàn bộ công trình để nhanh chóng đưa công trình vào khai thác
sử dụng, cần phải có tiến độ thanh toán hợp lý đối với khối lượng xây
dựng hoàn thành.
- Sản xuất xây dựng mang tính đơn chiếc theo đơn đặt hàng
Do đó, trong công tác quản lý phải tìm mọi giải pháp để chuẩn xác
các tiêu thức đánh giá về chất lượng và giá cả công trình. Muốn vậy
phải có giải pháp để tăng cường công tác quản lý sử dụng vốn đầu tư
ngay từ khâu lập dự án cả về chi phí như tổng vốn đầu tư, quy mô đầu
tư, các tiêu chuẩn quy phạm kỹ thuật về chất lượng dự án phải đạt,
quản lý trong quá trình thực hiện đến khi dự án hoàn thành, được
nghiệm thu đưa vào khai thác sử dụng. Mặt khác, việc nghiên cứu đặc
điểm này để có những giải pháp quản lý giá trong hoạt động đầu tư
xây dựng cơ bản. Đây cũng là cơ sở để nghiên cứu tìm các giải pháp tổ
chức thi công hợp lý nhằm giảm các chi phí phát sinh trong quá trình
xây dựng để rút ngắn thời gian thi công sẽ tác động tích cực để giảm
lãng phí, thất thoát vốn và tài sản trong hoạt động đầu tư và xây dựng.

- Hoạt động xây dựng chủ yếu ngoài trời, chịu ảnh hưởng rất lớn
của yếu tố tự nhiên, điều kiện làm việc năng nhọc

12


Điều kiện tự nhiên, thời tiết, khí hậu... đều ảnh hưởng đến quá trình
xây dựng. Ảnh hưởng này thường làm gián đoạn quá trình thi công,
năng lực của các doanh nghiệp không được điều hoà. Từ đó ảnh hưởng
đến sản phẩm dở dang, đến vật tư thiết bị thi công... ảnh hưởng đến
sức khoẻ của người lao động. Đặc điểm này đòi hỏi các doanh nghiệp
xây dựng khi tiến hành xây dựng các dự án đầu tư phải lập tiến độ thi
công họp lý, cần phải có giải pháp bảo vệ sức khoẻ, an toàn cho người
lao động đồng thời phải tổ chức tốt hệ thống kho bãi để bảo quản vật
tư, sản phẩm dở dang nhằm tránh hư hỏng, mất mát tài sản, vật tư,
thiết bị do thiên nhiên gây ra trong quá trình hoạt động đầu tư và xây
dựng.
2.3. Vai trò của đầu tư XDCB
XDCB giữ vai trò quan trọng trong sự nghiệp phát triển kinh tế xã
hội của đất nước.
- XDCB nhằm đảm bảo và không ngừng nâng cao năng lực sản
xuất, năng lực phục vụ cho các ngành, các lĩnh vực của nền kinh tế
quốc dân. Tất cả các ngành kinh tế khác chỉ có thể phát triển được đều
nhờ có XDCB, thực hiện xây dựng mới, nâng cấp các công trình về
quy mô, đổi mới về công nghệ và kỹ thuật để nâng cao năng suất và
hiệu quả sản xuất.
- XDCB nhằm đảm bảo mối quan hệ tỉ lệ, cân đối hợp lý sức sản
xuất cho sự phát triển kinh tế giữa các ngành, các khu vực, các vùng
kinh tế trong từng giai đoạn xây dựng và phát triển kinh tế của đất

13


nước. Tạo điều kiện xoá bỏ sự cách biệt giữa thành thị và nông thôn,
giữa miền ngược với miền xuôi. Nâng cao trình độ mọi mặt cho đồng
bào các dân tộc.
- XDCB tạo điều kiện để nâng cao chất lượng, hiệu quả của các
hoạt động xã hội, dân sinh quốc phòng thông qua việc đầu tư xây dựng
các công trình xã hội, dịch vụ, cơ sở hạ tầng ngày càng đạt trình độ
cao. Góp phần nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho mọi người
dân trong xã hội.
- XDCB đóng góp đáng kể lợi nhuận cho nền kinh tế quốc dân.
Hàng năm ngành xây dựng đóng góp cho ngân sách nhà nước hàng
nghìn tỷ đồng. Giải quyết công ăn việc làm cho một lực lượng lớn lao
động.
Tóm lại, XDCB giữ vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân.
nó quyết định quy mô và trình độ kỹ thuật của xã hội, của đất nước nói
chung và sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa trong giai đoạn hiện
nay nói riêng.
II. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
CHO ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
1. Ngân sách nhà nước
1.1. Khái niệm
Luật NSNN năm 1996, sửa đổi, bổ sung năm 1998: " NSNN là toàn
bộ các khoản thu, chi của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà

14


nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để

đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản
thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ
chức và cá nhân; các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định
của pháp luật.
Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế xã hội, bảo
đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước,
chi trả nợ của nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy
định của pháp luật.
NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ,
công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn
với trách nhiệm.
1.2. Vai trò của ngân sách nhà nước
- Bảo đảm nguồn tài chính thực hiện chức năng nhà nước công
quyền, duy trì sự tồn tại của thể chế chính trị. Cần đảm bảo NSNN để
chi trả lương cho bộ máy quản lý hành chính nhà nước, chi trả lương
cho bộ phận cán bộ công chức nhà nước... Ngoài ra, một nguồn chi
quan trọng cuả NSNN là chi đảm bảo quốc phòng, an ninh. Nhiệm vụ
chi chính trị của NSNN giải thích lý do ra đời, điều kiện tồn tại, mục
tiêu và sứ mạng của NSNN phụng sự lợi ích của nhà nước.
- Là công cụ thúc đẩy tăng trưởng, ổn định và điều tiết kinh tế vĩ mô
của nhà nước. Chi NSNN đóng vai trò là một công cụ tài chính vĩ mô

15


sắc bén và hữu hiệu nhất để nhà nước can thiệp, điều chỉnh nền kinh
tế.
Quyết định tăng chi đầu tư từ NSNN sẽ trực tiếp làm tăng thu nhập
cho các tác nhân kinh tế có liên quan đến quá trình triển khai dự án với

tổng mức tương đương giá trị đầu tư được thực hiện. Một bộ phận thu
nhập mới tăng này sẽ được giành cho tiết kiệm, phần còn lại sử dụng
cho tiêu dùng. Phần tiêu dùng sẽ làm tăng thu nhập của người bán
hàng. Đến lượt mình, người bán hàng lại sử dụng một phần thu nhập
mới tăng cho tiết kiệm, phần còn lại chi co mua sắm và dịch vụ... Chu
trình kích thích kinh tế đã được khởi động và cứ thế phát huy tác dụng.
Quyết định tăng chi mua sắm hàng hoá dịch vụ của Chính phủ( tằng
chi thường xuyên) sẽ làm tăng thu nhập của người bán hàng, mà một
phần thu nhập mới tăng đó sẽ được tiếp tục sủ dụng cho tiêu dùng và
tiếp tục làm tăng thu nhập của người bán hàng ở các khâu tiếp theo...
Chu trình kích thích kinh tế do tăng chi thường xuyên từ NSNN cũng
đã được khởi động và cứ thế phát huy tác dụng.
Quyết định tăng lương, tăng mức trợ cấp chuyển giao từ NSNN của
chính phủ sẽ trực tiếp làm tăng thu nhập thực tế có khả năng thanh
toán của người hưởng lương và trợ cấp từ NSNN. Các đối tượng này
cũng sử dụng thu nhập mới tăng thêm đó cho tiết kiệm và tiêu dùng
tuỳ theo tỉ lệ tiết kiệm/tiêu dùng. Phần thu nhập mới tăng sử dụng cho
tiêu dùng sẽ làm tăng thu nhập của người bán hàng. Đến lượt họ,
người bán hàng cũng sẽ sử dụng một phâng thu nhập mới tăng để tiết

16


kiệm và tiêu dùng... Vòng quay của chu trình kích thích kinh tế cũng
đã được khởi động và phát huy tác dụng...
Dù muốn hay không, mỗi khoản chi ngân sách đều có tác động đến
tổng cầu của nền kinh tế. Chính vì thế, nhà nước cần nắm chắc cơ chế
tác động của chi NSNN đối với kinh tế thông qua nhận thức đầy đủ và
làm cơ chế tác động của hiệu ứng kích thích kinh tế của NSNN để phát
huy vai trò thúc đẩy kinh tế.

- Bù đắp những khiếm khuyết của thị trường, đảm bảo công bằng xã
hội, bảo vệ môi trường sinh thái. Các khoản chi NSNN để phục vụ cho
việc giữ gìn bảo vệ môi trường sinh thái cung góp phần không nhỏ
trong công tác chi của NSNN. Chi NSNN cho đầu tư phát triển các
vùng kinh tế khó khăn, để đảm bảo sự phát triển cân bằng giữa miền
ngược với miền xuôi, giữa thành thị và nông thôn...; chi xoá đói giảm
nghèo, chi trợ cấp xã hội cũng là một nguồn chi quan trọng nhằm đảm
bảo công bằng xã hội. Ngoài ra, chi NSNN là công cụ không thể thiếu
để triển khai các biên pháp can thiệp kinh tế. Quy mô thu chi NSNN
đảm bảo cho nhà nước chủ động thực hiện các chính sách tài khó nới
lỏng hay thắt chặt, đảm bảo chức năng điều tiết nền kinh tế phát triển
ổn định.
2. Sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản
- Nhà nước sử dụng vốn ngân sách để đầu tư XDCB cho các công
trình thuộc kết cấu hạ tầng như giao thông vận tải, thông tin liên lạc,

17


cấp thoát nước, cung cấp điện và các công trình thuộc dịch vụ xã hội
như nhà trẻ, trường học, bệnh viện, công viên...
- Vốn NSNN còn được dùng để đầu tư XDCB phát triển các công
trình thuộc sở hữu nhà nước, các công trình công nghiệp, nông nghiệp,
thương mại có ý nghĩa quan trọng trong nền kinh tế quốc dân mà các
doanh nghiệp tư nhân không có điều kiện hoặc khả năng đầu tư xây
dựng.
- Đầu tư xây dựng công trình mà doanh nghiệp nhà nước cần quản
lý để đảm bảo tạo ra môi trường kinh tế vĩ mô ổn định và thuận lợi cho
mọi công dân.
- Đầu tư các công trình công nghiệp nặng then chốt góp phần tạo ra

sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá.

Chương II: THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ
NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM THỜI
GIAN QUA
I. TÌNH HÌNH ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1. Tăng vốn đầu tư qua các thời kỳ

18


Vốn đầu tư cho XDCB ngày càng được đa dạng hóa về nguồn huy
động, quy mô huy động của các nguồn cũng tăng đáng kể, tuy nhiên
nguồn vốn đầu tư từ NSNN vẫn chiếm tỉ trọng lớn trong tổng vốn đầu
tư toàn xã hội.
BẢNG 1: CƠ CẤU VỐN ĐẦU TƯ XDCB TOÀN XÃ HỘI
( trung bình năm)
Phần

trăm

tổng

số

Giá hiện hành
Tổng cộng

1991 -1995

40546
10

1996 - 2000
9958
10

0
1.

Vốn

nhà

nước
Vốn NSNN

15840

9
39

0
5471

7
54

5
8275

52

2547

2270

17

0
3527

46

1549

47

8
42

4
Vốn tín dụng

1991 - 2000
7006
10

0
1413

25

8341

21

1787

33

1144

32

1730

29

1413

82

5
Vốn của DN

5108

31
5

2. Vốn ngoài
QD
Vốn dân cư

13459

37

6
2115

22

5
10876

81

7
1739

82

4

5

Vốn TCDN

2582

19

3761

18

3172

18

ngoài QD
3.Vốn
nước

11246

25

2372

24

1748

24

19

ngoài
0
3
Nguồn: Tính toán của Tổ Phân tích - Dự báo - Viện KHTC dựa
trên số liệu của Tổng cục Thống kê.
Trong cơ cấu vốn nhà nước, tỷ trọng vốn của DNNN và vốn tín
dụng nhà nước có xu hướng tăng thay cho sự suy giảm tương đối của
vốn NSNN. Vốn NSNN trong tổng vốn nhà nước đã giảm từ 52%
trong giai đoạn 1991-1995 xuống còn 42% giai đoạn 1996-2000.
Vốn đầu tư từ NSNN hiện nay chủ yếu tập trung cho các dự án cơ
sở hạ tầng kinh tế, văn hoá, an ninh quốc phòng, hỗ trợ vốn cho các
doanh nghiệp nhà nước... Nếu trong giai đoạn 1991-1995, vốn NSNN
có tốc độ tăng trưởng cao nhất(36%/năm) trong số các nguồn vốn nhà
nước thì sang giai đoạn 1996-2000 lại có tốc độ tăng trưởng thấp
nhất(12%/năm). Thay vào đó vốn tín dụng nhà nước lại có tốc độ tăng
cao nhất(58%/năm). Trong giai đoạn 1991-1995 vốn NSNN đã đóng
góp tới 63% cho sự tăng trưởng của vốn nhà nước, trong khi vốn tín
dụng chỉ là 3%, nhưng sang giai đoạn 1996-2000 vốn NSNN chỉ đóng
góp 28% cho sự gia tăng của vốn nhà nước, còn vốn tín dụng lên tới
45%.
BẢNG 2: TĂNG TRƯỞNG VỐN ĐẦU TƯ XDCB
(trung bình năm)
phần

trăm

tổng

số

giá hiện hành
Tổng cộng

19911995
20

19962000

1991-2000


100
Vốn nhà nước
39
Vốn NSNN
63
Vốn tín dụng
3
Vốn của doanh nghiệp
34
2. Vốn quốc doanh
15
Vốn dân cư
81
Vốn TC, DN ngoài QD
19
3. Vốn nước ngoài
46
Nguồn: tính toán của Tổ Phân tích - Dự

100
100
108
72
28
37
45
35
37
27
1
8
84
82
16
18
9
20
báo - Viện KHTC dựa

trên số liệu của Tổng cục Thống kê.
Nhìn chung, chính sách nguồn vốn của nhà nước đã được mở rộng
đã có sự chuyển hướng từ hình thức NSNN sang hình thức tín dụng
nhà nước, song nguồn vốn đầu tư từ NSNN vẫn còn chiếm tỉ trọng lớn.
2. Đầu tư theo các ngành kinh tế - xã hội
2.1. Đầu tư XDCB cho công nghiệp
Cơ cấu đầu tư XDCB theo ngành chuyển dịch theo hướng tăng tỉ
trọng của ngành công nghiệp và giảm tỉ trọng của ngành nông nghiệp.
Tuy nhiên sự chuyển dịch cơ cấu đầu tư diễn ra tương đối chậm chạp

và không rõ nét.

BẢNG3: CƠ CẤU VỐN ĐẦU TƯ XDCB CHO NGÀNH CÔNG
NGHIỆP

21


Phần trăm tổng số

giá

hiện hành
Tổng số

199

199

199

199

199

199

1998 1999 200

Vốn

2
100
9.7

3
100
7.2

4
100
7.6

5
100
7.7

6
100
7.2

7
100
7.3

100
7.4

100
7.5

0
100
7.5

NSNN
Vốn
tín 25.4 45.1 40.3 34.5 37.4 33.5 38.2

38.1

38.1

dụng
Vốn

54.5

55.8

của 64.9 47.7 52.3 57.8 55.4 59.1 54.4

DN
Nguồn: Tính toán của Tổ Phân tích - Dự báo - Viện KHTC dựa trên số
liệu Tổng cục Thống kê.
Vốn đầu tư từ NSNN chiếm tỉ trọng lớn nhất ở thời kỳ 1991(12.4%)
sau đó có xu hướng giảm dần, chỉ còn 9.7% năm 1992, tiếp tục giảm
và giữ ở mức ổn định khoảng 7.5%/năm, đến năm 2003 tỉ lệ này chỉ
còn khoảng hơn 2%( tương ứng 899 tỷ đồng - số liệu thống kê 20022003).
Dịch chuyển cơ cấu đầu tư trong ngành công nghiệp rõ nhất là sự

giảm sút của ngành công nghiệp khai thác và sự gia tăng của ngành
xây dựng(bảng 4). Trong giai đoạn 1991-1995 công nghiệp khai thác
chiếm 15% vốn đầu tư, sang giai đoạn 1996-2000 chỉ còn 10% trong
khi xây dựng tăng từ 3% lên 7%.
BẢNG 4: CƠ CẤU ĐẦU TƯ XDCB TRONG CÔNG NGHIỆP
( trung bình năm)
22


phần

trăm

tổng

số

giá hiện hành
Công nghiệp

1991

-1995
100
Công nghiệp khai thác mỏ
15
Công nghiệp chế biến
39
SX và phân phối điện, khí đốt và
42

1996

1991-

-2000
100
10
39
44

2000
100
13
39
43

nước
Xây dựng
3
7
5
Nguồn: Tính toán của Tổ Phân tích - Dự báo - Viện KHTC dựa trên
số liệu Tổng cục Thống kê.
Xu hướng này phản ánh nhà nước đã sử dụng phần lớn vốn để tập
trung đổi mới trang thiết bị, tăng quy mô cho ngành xây dựng nhằm
đáp ứng yêu cầu xây dựng cơ sở vật chất cho nền kinh tế quốc dân
ngày càng tăng.
2.2. Đầu tư XDCB cho nông nghiệp
Đầu tư cho nông nghiệp chủ yếu đầu tư cho các dự án cấp bách,

trọng điểm, bảo đảm cho công trình hoàn thành đúng tiến độ, kịp thời
đưa vào phục vụ sản xuất.
Tỉ trọng đầu tư cho các ngành nông nghiệp những năm qua ở mức
thấp và có xu hướng giảm xuống. Năm 1991 tỷ trọng vốn đầu tư vào
ngành nông nghiệp chiếm 12% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, đến năm
2000, tỷ trọng này giảm xuống chỉ còn 7%.Theo số liệu do bộ Kế

23


hoạch và Đầu tư và tính toán của Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế
Trung ương đưa ra, thực hiện vốn đầu tư công cộng cho ngành nông
nghiệp qua các năm 1996, 1997, 1998, 1999, 2000 tương ứng là: 19 tỷ
đồng; 19,2 tỷ đồng; 18,3 tỷ đồng; 17,4 tỷ đồng; 18,8 tỷ đồng. Đây là
mức thấp so với quy mô và tầm quan trọng của khu vực nông nghiệp
đối với nền kinh tế nước ta. Hơn nữa, vốn đầu tư cho nông nghịêp chủ
yếu dựa vào nguồn NSNN và tín dụng đầu tư ưu đãi của nhà nước.
Ngành nông nghiệp, lâm nghiệp luôn ở trong tình trạng vốn đầu tư tuy
ít nhưng vốn vẫn phải chờ dự án, kể cả ở Trung ương và địa phương.
Trong cơ cấu vốn đầu tư XDCB cho ngành nông nghiệp, đầu tư cho
thuỷ lợi chiếm tỉ trọng lớn nhất và ngày càng tăng( năm 1998: 59.4%;
năm 1999: 71.6%), chăn nuôi chiếm tỉ trọng quá nhỏ nhưng có xu
hướng ngày càng tăng( 1998: 1%; 1999: 4%), thay vào đó là sự giảm
dần tỉ trọng đầu tư cho trồng trọt( năm 1998: 31.3%;1999:13.5%).
CƠ CẤU VỐN ĐẦU TƯ XDCB CỦA NÔNG NGHIỆP VÀ LÂM
NGHIỆP(%)
1998

1999

Trồng trọt

31.3

13.5

Chăn nuôi

1.0

4.0

Thuỷ lợi

59.4

71.6

Lâm nghiệp

8.3

10.9

(Nguồn: dựa trên số liệu niên giám thống kê 1999, 2000)

24


Cơ cấu chi NSNN trong lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn chưa hợp

lý. Chi ngành ngư nghiệp chỉ chiếm 4.8% tổng chi cho nông nghiệp,
nông thôn. Mức đầu tư đó chưa tương xứng với tiềm năng ngành thuỷ
sản, chưa đáp ứng được nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng, thuỷ lợi cho
nuôi trồng thuỷ sản và kinh phí hoạt động. Mặc dù NSNN đã đầu tư
cho lâm nghiệp lên tới 1056 tỷ đồng, cao hơn số bình quân thời kỳ
1996 - 2000 là 724 tỷ đồng/ năm

nhưng tỉ trọng lại giảm

từ

10.1%(1996 -2000) xuống còn 9.2% năm 2001. Chi cho các chương
trình mục tiêu đã giảm mạnh nhưng vẫn chưa đánh giá được hiệu quả
đầu tư. Nếu trong thời kỳ 1996 - 2000 tổng chi cho các chương trình
mục tiêu là 7110 tỷ đồng( gồm 4754 tỷ đồng trong nông nghiệp - nông
thôn, 1910 tỷ đồng trong lâm nghiệp, 446 tỷ đồng trong ngư nghiệp),
bình quân hàng năm 1422 tỷ đồng, chiếm 19.8% tổng chi NSNN cho
lĩnh vực nông nghịêp - nông thôn thì năm 2001 vẫn còn 1600 tỷ
đồng( nông nghiệp 1122 tỷ đồng, lâm nghiệp 1910 tỷ đồng, ngư
nghiệp 150 tỷ đồng), chiếm 14%.
2.3. Đầu tư XDCB cho ngành dịch vụ
Dịch vụ là ngành chiếm tỉ trọng cao nhất trong tổng đầu tư từ
NSNN và có xu hướng ngày càng tăng: năm 1998: 49.8%
1999: 50.1%
2000: 51.1%
Tuy chiếm tỉ trọng cao nhưng còn bất hợp lý trong phân bổ. Vốn
đầu tư cho các ngành dịch vụ quan trọng, góp phần thúc đẩy tăng

25