Ebook tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước phần 1

TS. NGUYỄN THỊ HỔI

Tư tưởng

PHANCHIA
qUYÌN iỤC NHÀNlróc
VỚI VIỆC Tổ CHÚC Bộ MÀY NHẢ NUỨC
ở MÔT SỐ NUỨC

NHÀ XUẤT BẢN Tư PHÁP
HÀ NÔI - 2005



LÒI NHÀ ẴUẤT BẢN
Tư tưởng phản chia quyền lực nhà nước, hay còn gọi là
tư tưởng phân quyền, là kết quả của sự phát triển tư tưởng
chính trị của nhản loại trong quá trinh tim kiếm cách thức
tô chức và thực hiện quyền lực nhà nước. Tư tưởng này
được nảy sinh từ thực tiễn tô’ chức bộ máy của Nhà nước
Athens, La Mã cổ đại rồi được các nhà tư tưởng như
Aristote, Locke... và đặc biệt là Montesquieu khái quát hoá
thành nội dung tư tường phàn quyền về mặt lý thuyết. Từ
phương diện lý thuyết, tư tưởng phản quyền trở lại phục vụ
thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước qua sự áp dụng ở nhiều
nước trên thế giới.
Hiện nay, với đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước
ta, mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền được khắng
định, tư tưởng phân quyền được xem xét, đánh giá một
cách toàn diện, các nhân tô hỢp lý của nó được tiếp thu và
vận dụng một cách sáng tạo vào tô chức bộ máy nhà nước.

Điều đó không chỉ thể hiện qua các quy định trong Hiến
pháp hiện hành mà qua cả thực tiễn hoạt động của Nhà
nước những năm gần đây.
Với mong muôn đáp ứng nhu cầu tim hiểu một cách cụ
thê và có hệ thông về lịch sử ra đời và phát triển của tư
tưởng phân chia quyền lực nhà nước củng như sự thê hiện


và áp dụng tư tưởng này trong thực tiễn tỏ chức hô máy
nhà nước trên th ế giới, Nhà xuất bản Tư pháp xuát hãn
cuốn sách “ Tư tư ở ng p h à n c h ia q u yên lực n h à nước
vởi việc t ổ chứ c bộ m á y n h à nước ở m ột sô nước của
Tiến sỹ Luật học Nguyễn Thị Hồi, giảng viên bộ môn Lich
sử chính trị - pháp lý, Trường Đại học Luật Hà Nội.
Hy vọng cuốn sách sẽ cung cấp những tri thức hữu ích
đối với độc giả.

Hà Nội, tháng 3 /2005

NHÀ ẴUẨT ĐẢN Tư PHÁP

6


LÒI GIÒI THIỆU
Nhà nước là một thiết chế dặc biệt của xã hội, đã có
rấi nhiều công lao cho việc duy trì và phát triển của loài
người. Nhưng lịch sử cũng đã chứng kiến: cũng chính nhà
nuớc là một thiết chê có sức mạnh đàn áp, nô dịch, gây
không ít những đau khố cho nhân loại. Vì vậy, trong quá

trình phát triển, nhân loại mât rât nhiều công sức cho việc
tìm hiểu và duy trì sự tồn tại và phát triển của nhà nước
với mục đích hạn chê những mặt trái của nhà nước, hướng
cho nhà nước ngày càng phục vụ tôt hơn cho con người.
Cho đến nay có 1'cVt nhiều tư tương và học thuyết về nhà
nuỏc với những ý nghĩa lý luận và thực tê rất khác nhau.
Trong sỏ đó phải kê đến tư tướng phán chia quyền lực nhà
nướo, hay còn được gọi là tư tướng phân quyển.
Tư tướng này có từ thòi cò (lại, được thê hiện trong
việc tô chức bộ máy nhà nước Hy lạp. La Mã lúc đó và đưỢc
thể hiện trong tư tương của Arìstote và một sô tác giả
khác. Sail đó nó được phát trien khá mạnh mẽ trong thòi
kỷ Cách mạng tư sán bỏi John Locke, Charles de Secondât
Montesquieu, Jean Jacque Rousscou và CÓ ảnh hưởng lớn
tdi việc tô chức bộ máy nhà nưVic tư sản, ảnh hương đến
mức phán quyển dã trở thành một trong những nguyên tắc
cơ bán cho việc tố chức và hoạt động của bộ máy nhà nước
7


tư sản kê từ ngày đầu của Cách mạng tư sán cho đến ngày
nay, mặc dù sự áp dụng nó có mức độ khác nhau tuỳ theo
điều kiện hoàn cảnh cụ thê của mỗi quốc gia.

Trong thòi gian đầu tố chức và hoạt động của bộ máy
nhà nưỏc xã hội chủ nghĩa, với nhận thức CÜ vê chủ nghĩa

xã hội, những hạt nhân hdp lý của tư tương phân chia
quyền lực nhà nước không được thừa nhận và áp dụng.
Mãi đến thòi gian gần đây, một sô" hạt nhân hỢp lý của tư

tưởng trên mối được ghi nhận và được vận dụng ngày càng
rộìig rãi hdn. Việc nghiên cứu tư tưởng phân quyền một
cách đầy đủ, toàn diện ở nước ta còn hạn chế, chỉ dừng lại
ở t-ừng mảng vấn đề.
Với tư cách là giảng viên giảng dạy bộ môn Lịch sử tư
tưởng chính trị - pháp lý tại Trường Đại học Luật, Tiến sỹ
Nguyễn Thị Hồi là một trong những người đã mạnh dạn
và sớm đặt vấn đề nghiên cứu tư tưởng phân quyển.
Đây là công trình tưdng đôi đầy đủ và hoàn thiện về tư
tưởng phân quyền và việc áp dụng nó trong tô chức và
hoạt động của một sô bộ máy nhà nước ỏ một sô nước
mang tính tiêu biểu hiện nay, được biên soạn trên cớ sở
Luận án Tiến sỹ Luật học mã sô" 505.01 đã được tác giả
bảo vệ thành công.
Xin trân trọng giới thiệu cùng bạn đọc.

DGÔ.TỐ NGUYỄN ĐẢNG DUNC

8


LÒI TÁC GIẲ
Trong lịch sử tư tương chính trị của nhân loại, các tư
tương vể nhà nước luôn luôn giữ vị trí quan trọng vào loại
l)ậc nhất. Trong sô các tư tướng ấy thì những tư tưởng về
(|uyển lực nhà nưốc, vê việc tô chức và thực hiện quyền lực
ííy lại giữ vị trí cơ bản và trọng yếu, chúng bao giò cũng để
lại dấu ấn của mình trong các thẻ chê chính trị nhất định.
Vì vậỵ, nghiên cứu lịch sử các tư tưởng chính trị sẽ tạo
tiền đề cần thiết cho việc nghiên cứu nền chính trị và các

thế chê chính trị đương đại.
Ngược dòng thời gian, ta thấy, tư tưởng phân chia
quyê-n lực nhà nước vôn có mầm mông từ xa xưa trong lịch
sử, từ thòi Cổ đại, khi kiểu nhà nước và pháp luật đầu tiên
tồn tại ở Hy Lạp, La Mã. Chúng ta có thể tìm th4y những
nét đại cương của nó trong tố chức và hoạt động của bộ máy
Iihà nưóc Hy Lạp, La Mã thòi kỳ cổ đại, trong các quan
(liêm chính trị của Aristote, Poỉyhe... Song tư tưởng này đã
gần như bị lãng quên hoặc không hề đưỢc nhắc đến trong
thòi kỳ hưng thịnh của chê độ phong kiến, khi mà chính
thể quân chủ chuyên chê chiếm ưu thê ở hầu hết các nước.
Chỉ 'đèn khi quan hệ sản xuất phong kiến tan rã, quan hệ
sản xuất tư bản chủ nghĩa bắt đầu hình th àn h và phát
t.riôn thì tư tưỏng phân chia quyển lực nhà nưóc mới đưỢc
9


phục hưng và
thành chỗ dựa vững chãc về mặt tư
tudnsj cho các phong trào đấu tranh nhằm tiêu diột chính
thê chuyên chê và chê độ phong kiến, trỏ thành một lìgọn
cờ tập hỢp auần chúng với khẩu hiệu vì tự do, dán chủ của
nhân dân.

Tư tưởng này đã được các nhà tư tưởng tư sản thế kỷ
XVII - XVIII mà điển hình là John Locke, Montesquieu và
Rousseau kế thừa, phát triển và hoàn thiện, coi đó là cơ sỏ
đê bảo đảm tự do của nhân dân và chống chê độ độc tài
chuyên chế. Vì thế, nó tiếp tục được nghiên cứu, thê hiện và
áp dụng trong việc tổ chức bộ máy nhà nước của nhiều nước

trên thê giới ở các mức độ khác nhau, đưỢc ghi nhận một

cách trang trọng trong các bản Tuyên ngôn và Hiến pháp
của một sô nưốc. Thậm chí có nưóc đã coi phân quyền là
nguyên tắc cơ bản trong tố chức bộ máy nhà nước của mình,
là tiêu chuẩn và điểu kiện của nền dân chủ tư sản. Đó chính
là sự thừa nhận và khẳng định giá trị của tư tưỏng phtân
chia quyền lực nhà nưóc trong thực tế.
Trong một thòi gian khá dài, ỏ nưóc ta củng như ỏ các
nước xã hội chủ nghĩa khác, tư tưởng này chưa được chú
trọng nghiên cứu. Từ khi bắt đầu công cuộc đôi mới toàn
diện đất nước do Đại hội VI Đảng Cộng sản Việt Nam khỏi
xướng, với mục đích phục vụ nhiệm vụ cấp bách mà Đáng
ta đã vạch ra là tăng cường bộ máy nhà nước, cái tiên t.ô
chức và hoạt động để nâng cao hiệu quả quán lý của nó, l ư
tương phân chia quyền lực nhà nưóc đã được tiêp tục quan
tâm nghiên cứu đế hiểu rõ nội dung, ý nghĩa của nó và cỉê
10


vậỉi tlụng vào việc tô chức t)ộ máy nhà nước ta ớ mức độ

phu họp. Trong diếu kiện dó. ỏ núỏc ta đã có một sô tác
|)háni dể cập đén tư tưỏng ])hán quyển và sự vận dụng nó
v;u) tô chức bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, trong các tác
phám ấy, việc dê cập tới những vấn đê trên mói dừng ở
mức' (tộ khái quát nên giá trị tham kháo đê phục vụ cho
việc cái cách bộ máy nhà nước chưa cao, vì vậy việc nghiên
cứu nhữníí vấn dề đó dõi hỏi phái được tiếp tục một cách có

hộ thông và cụ thê hơn. Đặc biệt, khi mục tiêu xây dựng
Nhà nùớc pháp quyền Việt Xam v<à nguyên tắc tô’ chức và
hoat dộng của bộ máy nhà nùớc theo mục tiêu ấy đã được

Nh.i núóc ta kháng định trong Hiên pháp thì việc nghiên
cứu này càng cần thiết. Bơi vì nó có thê góp phần vào việc
lìm ra một cơ chế thực hiện có hiệu quá sự phân công và
phôi hỢp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện

các (luyền lực: lập pháp, hành pháp, tư pháp nhằm nâng
cao hiệu quá hoạt động của Nhà nưóc và thực hiện sự
kiêm soát quyến lực lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước,
hạn chế sự lạm dụng quyên lực. báo vệ lợi ích hỢp pháp

của các chủ thề mà đặc biệt là các cá nhân khỏi sự xâm hại
từ phía quyền lực nhà nước - một trong những yêu cầu
không thê thiếu của nhà núớc pháp quyền.
( aỉỐii sách này sẽ trình bày một cách cụ thể và có hệ
t hông vê lịch sử ra đòi và phát trien cua tư tưởng phân chia
(ỉiiyền lực nhà nước cũng như sự thể hiện và áp dụng tư
t ưỏng này trong thực tiễn tố chức bộ máy nhà nước trên thê
giới và có sự liên hệ ỏ mức độ cần thiết thực tiễn tố chức,
11


hoạt động của bộ máy nhà nước Việt Nam nhằm tìm ra mô
hình nhà nưóc và cơ chê thực hiện có hiệu quả sự phân công
và phốỉ hợp giữa các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp.

Tháng 12 năm 2004

Tác giả
Tố. NGUYỄN THI H ồl

12


Chương ỉ - ỉ. Quyền lực nhà nưóc và cách thức thực hiện...

Chương I

Tư TƯỞNG PHÂN CHIA

QUYỂN Lực NHÀ N ư ớ c TRONG LỊCH

sử

I.
QUYỀN Lực NHÀ Nước VÀ CÁCH THỨC THựC
HIỆN QUYỀN Lực NHÀ Nước

Quyền lực là vấn đê đã được nhiều nhà tư tưởng của
nhiêu thời đại nghiên cứu, song cho đến nay vẫn chưa có
một định nghĩa về quyền lực được đông đảo mọi ngưòi, từ
các học giả đến các nhà hoạt động thực tiễn thừa nhận. Do
vậy mà có khá nhiều quan niệm khác nhau về quyền lực.
Tuy nhiên, vói nghĩa chung nhất có thể hiểu quyền lực là
sức mạnh mà nhờ đó một chủ thê (cá nhân, tổ chức, giai
cấp hoặc toàn xã hội) có thể bắt các chủ thê khác phải phục

tùng ý chí của minh. Theo nghĩa này, quyên lực ra đòi và
tổn tại cùng với sự ra đòi và tồn tại của con người, bởi vì,
hoạt dộng phối hỢp, hoạt động chung mang tính cộng đồng
là cái vôn có trong hoạt động của con người. Bất kỳ hoạt
động chung nào củng đòi hỏi cần có người tổ chức, ngưòi
chỉ huy v.à nhữne; kẻ phvỉc tùng - cái VỐII tạo thành nội

dung sơ khai cũng như nội dung hiện đại của phạm trù
quyền lực. Trong xã hội có giai cấp thì chủ thê có đủ khả
năng chỉ huy và phôi hỢp hoạt động của tât cả các chủ thê
khác chính là nhà nước nên quyền lực nhà nưóc là thứ
13


Tưtưỏng phân chia quyền lực nhà nước vối việc tổ chức...

quyển lực quan trọng nhất.
Từ quan niệm chung nhất về quyền lựo, có thê hiỏLi
quyền lực nhà nước là sức mạnh cùa nhà nước cỏ thê bàt
các chủ the khác trong quốc gia (các tỏ chức, cá nhàn, giai
cấp, tầng lớp) phải phục tùng ý chí của nó. Nhờ có quycn
lực này mà nhà nước có đủ khá năng làm dịu xung đột giai
cấp hoặc giữ cho xung đột ấy ỏ trong vòng "trật tự" nhất
định để xã hội có thế tồn tại và phát triển được. Cũng nhd
có quyến lực đó mà nhà nước có thê thực hiện và báo vệ
được quyền lợi và địa vị thông trị của giai cấp thống trị, cỏ
thể điều hành, tổ chức và quán lý xă hội, thiết lộp. củng
cố, báo vệ trậ t tự và sự ổn định của xã hội. làm cho xã hội
phát triển theo chiều hướng như mong muôn.
Thông thưòng Hiến pháp của đa sô các nước đều tuyên

bô" quyền lực nhà nước xuất phát từ nhân dân, do nhân
dân ủy quyền cho nhà nước nên được thực hiện nhân danh
nhân dân và đại diện cho lợi ích của toàn xã hội. Song,
thực tê quyển lực nhà nước xét về bản chát chủ yếu là
quyền lực của giai cấp thông trị vả một phần là quyền lực
xã hội, ỏ một mức độ nhâ’t định, quyền lực nhà nước cũng
chịu ảnh hương từ phía các lực lượng, tô chức xã hội. Do
vậy, nhà nước hoạt động trước hết vì lợi ích của một
cấp hay một liên minh giai cấp nhất định, có tính tới lợi
ích của các tầng lóp, giai cấp khác v<à khi có tính độc lập
nhất định, nó có thế thực hiện một sô chức năng trọng tài
trong cuộc cạnh tranh giữa các lực lượng không thông
nhất; nhà nước nhân danh toàn quốc gia dán tộc để thực
14


Chương I - 1. Quyển lực nhà nước và cách thức thực hiện...

hiện những hoạt động nhằm bào vệ công lý, báo đám trật
tự aii toàn và ôn định xã hội, báo vệ lợi ích chung của cá
cộng (tồng. Quyền lực nhà nước chỉ do các cơ quan nhà
Mước thực hiện. Muốn cho quyền lực này được thực hiện
một cách có hiệu quá thì phái tìm ra một hình thức tô chức
và phương pháp thực hiện phù hợp. Việc tìm kiếm ấy đã
trò thành trung tâm chú V của tất cả các nhà tư tướng

chính trị tiến bộ của loài ngưòi từ khi nhà nước ra đời tới
nay. Vì thế. trong các tư tướng chính trị, vấn đê hình thức
tô chức và thực hiện quyền lực nhà nước bao giờ cũng là
vấn đê trọng tâm, cơ bản và quan trọng nhất. Hình thức

ííy được thẻ hiện bằng những tên gọi rát khác nhau.
Platon gọi đó là những hình thức chính trị, Aristote gọi nó
là hình thức chính phủ, Bertrand Russell gọi là hình thức
chính quyền, còn chúng ta gọi là hình thức chính thể.
Trong các nhà nước có hình thức chính thể khác nhau,
cách thức thực hiện quyên lực nhà nước cũng khác nhau. Ỡ
các nước quán chủ chuyên chế, toàn bộ quyền lực cao nhất
của nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp đều tập
truiig trong tay nhà vua. Vua được mệnh danh là Thiên tử
nên quyền lực của vua là vò hạn. là tôi cao và bất khá xâm
phạm. Mọi mệnh lệnh, chiếu chỉ. ý chi, thậm chí khẩu dụ
của nhà vua dêii có giá trị bnt buôc phái tuân theo, đền là

luật nên pháp luật chủ yếu là sự thê hiện ý chí của
nhà vua. Các quan chức nhà nước - những người tổ chức
thực hiện các mệnh lệnh, chiếu chi của nhà vua đều do
vun cắt cử và bãi chức. Vua cũng là vị quan tòa tôi cao đê
Ị)h áp

lõ


Tưtưồng phân chia quyền lực nhà nưóc vỏi việc tô chức...

phán xử các vụ án quan trọng nhất. Việc làm của các quan
chức và của thần dân có thể được vua xem xét đúng sai.
tùy công mà vua thưởng, vua ban lộc, tùy tội mà vua quyêt
định hình phạt. Khi vua "báng hà", quyền lực của vua
được truyền lại một cách nghiêm ngặt theo trật tự "cha
truyền con nốì", để bảo đảm sự tồn tại dài lâu của vường

triều, của "cd nghiệp tô tông", ơ những nước quân chủ hạn
chế, quyền lực của vua bị hạn chê bởi các thê lực khác
nhau (cơ quan đại diện của các đẳng cấp, Nghị viện hoặc
Hiến pháp) và trong những lĩnh vực nhất định. Nếu như
trong chính thể quân chủ đại diện đẳng cấp, vua chỉ phái
tham khảo ý kiến của cơ quan đại diện đẳng cấp khi tăng
thuế, thay đổi luật hoặc ban hành luật mới thì trong chính
thể quân chủ nhị hỢp, quyền lực của vua bị hạn chê trong

hai lĩnh vực lập pháp (quyền lập pháp thuộc về nghị viện)
và tư pháp (quyền tư pháp thuộc vê Tòa án), song lại được
mở rộng trong lĩnh vực hành pháp. Vua vừa đứng đầu
quổc gia, vừa đứng đầu Chính phủ, nắm toàn quyền hành
pháp. Các Bộ trương do vua bổ nhiệm và bãi nhiệm, chịu
trách nhiệm trước vua nên được coi là Bộ trưởng của vua.
Còn írong chính thế quân chủ đại nghị, quyền lực của vua
bị hạn chê trong cả ba lĩnh vực, quyền lập pháp do Nghị
viện thực hiện, quyền hành pháp được thực hiện bỏi Chính
phủ mà đứng đầu là Thủ tướng, còn quyền tư pháp được
thực hiện bởi Tòa án. Thẩm quyền và mối quan hệ giữa
các cơ quan trên được quy định trong Hiến pháp. Chức vị
vua chỉ còn mang tính chất truyền thông, nghi lễ và tưỢng
16


Chưing I - 1. Quyền lực nhà nước và cách thức thực hiện...

trurg; vua không trực tiếp giái quyết các công việc của
nhà nước nià chí đóng vai trò chính thức hóa các hoạt động
của nhà nước.

Trong các nhà nước tư sản có chính thê cộng hòa, các
quyên lập pháp, hành pháp và tư pháp của nhà nước
thưo^ng được trao cho các cơ quan khác nhau là Nghị viện,
TốnỊ thông, Chính phủ và Tòa án. Các cơ quan này có thê
có ciung hoặc không chung nhân viên với nhau, có thê độc
ập loặc chịu trách nhiệm trưốc nhau, có thể kiềm chê và
kiến soát lần nhau hoặc kiêm chê và đôi trọng với nhau
trorg hoạt động theo nguyên tắc "quyền lực ngăn cản
quyỡ các nhà nước xã hội chủ nghĩa trước đây thì quyền
ực ihà nước được tập trung thông nhất vào cơ quan đại
diệi cao nhát của nhân dân, do nhân dân trực tiếp bầu ra
thôrg qua tuyển cử phô thông đầu phiếu. Vì trực tiếp
nhậi được từ nhân dân nên quyền lực của cđ quan này là
tôi (ao. Song nó chỉ thực hiện quyền lực lập pháp, quyết
địn? những vấn đề quan trọng của đất nưốc, giám sát tôi
cao mọi hoạt động của nhà nưỏc. Đê thực hiện quyền lực
nhà nước trong những lĩnh vực còn lại, nó lại tổ chức ra
các 'đ quan trung ương khác như nguyên thủ quốc gia,
Chíĩih phủ, Tòa án nhân dân tôi rao, Viện kiểm sát nhân
dân tối cao. Vì vậy, các cơ quan nhà nước khác ở trung
ươriỊ đều phái chịu trách nhiệm, báo cáo công tác trưóc cơ
quai đại diện cao nhất của nhqn dán hay cơ quan quyển
lực ;ao nhất của nhà nưóc và chịu sự kiểm tra giám sát
17


Tưtưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tò chức...

của cơ quan này.

Tóm lại, cách thức tô chức và thực hiện quyền lực nhà
nước trong thực tê “rất đa dạng \’h phong phú. Song tựu
trung lại có thể khái quát thành hai cơ chê cơ bán. đó là
tập quyền và phân quyền.
Tập quyền có nghĩa là quyến lực cao nhất của nhà nu\íc
thuộc vê một cá nhân hoặc một cơ quan và cá nhân hoặc cơ
quan ấy có thê chi phối sự hình thành và hoạt động của các
chức vụ nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước khác.
Phán quyền có nghĩa lă quyền lực nhà nước được phâii
tách thành các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp vă c:\c

quyền này được phân chia tương ứng cho các cơ quan nhà
nước khác nhau. Các cơ quan ấy có thể có chung hoậc
không có chung nhán viên với nhau, ngang bằng nhau và
khá độc lập vói nhau hoặc phụ thuộc nhau ở một mức độ
nhất định, .có thể chịu trách nhiệm trước nhau; trong hoạt
động có thê kiềm chế, kiểm soát, thậm chí đốì trọng vói
nhau để ngăn chặn sự lạm quyền, sự chuyên quyền, độc
đoán trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nưóc, song
lại phối hỢp vối nhau.đề tạo nên sự thông nhât của quyền
lực nhà nước.
Tìm hiểu lịch sử của nhà nưóc cho thấy, từ khi nhà
nước ra đòi cho đến nay, cách thức tô chức và thực hiện
quyền lực nhà nước đã có sự biến đối rất lớn. Một trong
những nguyên nhân dẫn đến điều đó là do sự trăn trỏ
trong tư duy của loài ngưòi nhằm tìm kiếm một mô hình
18


Chương I - 1. Quyền lực nhà nưóc và cách thức thực hiện...

tô chức và thực hiện quyên lực nhà nước thích hỢp đê có
thê phát huy những tác dộng tích cực và giám thiểu đên

mức thấp nhất nhửng tác động tiêu cực của nhà nước đôi
vỏi xã hội. Sở dĩ loài người luôn phái trăn trỏ, tìm kiếm mô
hình dó vì thuỏ mới ra đời. nhà nước có công rất lớn trong
việc cứu nhân loại thoát khỏi thảm họa của sự tàn sát lẫn
nhau, khỏi nguy cơ của sự tuyệt chủng. Nhưng trong qụá
trình tồn tại của mình, nhà nước đã có thòi kỳ bị tha hóa
Iighièm trọng, làm cho nó từ một tô chức xuất hiện do nhu
cầu khách quan của sự tố chức và quản lý xã hội có giai
cấp nhằm duy trì sự tồn tại của một cộng đồng thành công
cụ đác lực và hữu hiệu đê phục vụ lợi ích và quyên thông
trị của một cá nhân hoặc một nhóm ngưòi trong xã hội,
thành công cụ đàn áp, nô dịch đại đa sô nhân dân lao
(lộng, gàv ra cho họ và cho toàn nhân loại biết bao khổ đau
và bất hạnh, dẫn đến những bi kịch của lịch sử. Tuy vậy,
tihà nước vẫn cần thiết và ngày càng cần thiết đôi với xã
hội cho đến khi nó bị tiêu vong theo quan điểm của c .

Mác. Vì thế, những nhà tư tướng tiến bộ, đại diện cho lợi
ích và khát vọng của quần chúng lao khổ luôn tư duy, trăn

trơ để tìm kiếm một mô hình tô chức và thực hiện quyền
lực nhà nước thích hỢp nhàm tạo ra và giữ gìn sự công,
minh, sự tốt đẹp của nhà nước, làm cho hoạt động của nhà
nước biến đôi theo chiều hướng d<ân chủ, tiến bộ và nhân
dạo, thừa nhận và bảo đám tự do cho mỗi công dân, vì lợi
ích chung của ca cộng đồng và giảm bót sự khổ đau, bất

hạnh cho con người.
19


Tưtưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức...

Một trong những kết quả tôt đẹp. có giá trị của sự trăn
trơ, tư duy ấy chính là sự xuât hiện và phát triển của tư
tưỏng phân chia quyên lực nhà nước - một trong những giá

trị quý báu trong kho tàng lịch sử tư tướng chính trị •
pháp lý của nhân loại.
II.
Sự XUẤT HIỆN VÀ PHÁT TRIEN CỦA Tư TƯỞNG
PHÂN CHIA QUYỂN Lực NHÀ Nước

"Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước" - còn gọi tát
là Tư tưởng phân quyền - là tổng thể các quan điểm về viộc
chia tách quyển lực nhà nưốc thành các loại quyên lực
khác nhau, về cd chê vận hành của từng loại quyền lực và
mổì quan hệ theo hướng ngăn cản, kiềm chế, kiểm soát
hoặc đôi trọng vói nhau giữa các loại quyên lực ấy trong
quá trình thực hiện quyền lực nhà nước. Nói một cách cụ
thế hơn thì đó là tổng thể các quan điểm đề cập đến việc
phân tách quyền lực nhà nước thành những loại quyền lực
có tên gọi, nội dung và vị trí khác nhau; được trao cho các
chủ thể khác nhau thực hiện và trong quá trình hoạt động,
các chủ thể ấy có thể kiềm chế, ngăn cản, kiểm soát lẫn
nhau hoặc đối trọng với nhau song lại phôi hỢp vói nhau
để vừa bảo đảm sự kiểm soát quyền lực nhà nước nhằm

ngăn chặn sự độc tài chuyên chế, bảo vệ tự do của công
dân, vừa bảo đảm sự thông nhất của quyền lực nhà nước.
Việc nghiên cứu tư tưởng này trên thê giới đã có từ
thời cổ đại, nhưng nó mói 'chỉ được xúc tiến ở nưóc ta từ
sau công cuộc đổi mói trỏ lại đây. Trong sách báo pháp lý
20


Chương ỉ - II. Sự xuất hiện và phát triển của tưtưỏng phản chia...

nước ta. tư tương này được dể cập đến với các tên gọi như:
Thuyết "Tam quyển phán lập", Thuyết "Phăn quyền",
Thuyết "Phăn chia quyền lực", "Học thuyết phân chia
quyển lực", "Nguyên tắc phán chia quyền lực", "Nguyên tắc
tam quyến phán lập". "Nguyên tắc phân quyền”. Điêu này
dã dược giải thích như sau: "Thuyết "Tam quyền phân lập"
là tên gọi của thuyết ''phản quyền" mà trong tiếng Việt đả
quen dùng qua ám Hán-Việt: ''Shanquanfenli". Người ta
củng còn gọi thuyết này là "Nguyên tắc tam quyền phàn
lập", "Nguyên tắc phân quvền"\ Trong một sô" tác phẩm
dịch từ tiêng nưóc ngoài như; "Những vấn đề căn bản của
chính trị" của Leslie Lipson, "Những cách diễn giải hiện
nay vê thuyết phân quyển ở phương Táy" của Marsenco, tư
tương này được đề cập đến với các tên gọi như "Thuyết
phân quyền”, "Học thuyết phân quyền". Song nếu tìm hiểu
về cội nguồn của nó, có thể thấy những cách gọi trên là do
người đời sau đặt ra căn cứ vào nội dung cơ bản của tư
tưỏng này, còn trong thực tế, những ngưòi mà tên tuổi của
họ luôn gắn liên với tư tương phản quyền hay vẫn được coi

là những người đặt nền móng, xây dựng và phát triển nó
như Aristote, Locke, Montesquieu thì lại không hê nhắc
đên các tên gọi trên trong các tác phẩm của họ. Chẳng
hạn. Aristote cho rằng: có ba bộ phận trong tất cả các nhà
nưốc, đó lá Hội nghị nhân dân (The Public Assembly), các
viôii chức nhà nước (The officers of the State) và cơ quan
‘Viện Thông tin Khoa học Xã hội: "Thuyết "Tam quyền phản lập "
ưà bộ máy nhà nước Tư sản hiện đại ", Hà Nội 1992, tr. 5.
21


Tưtưỏng phân chia quyển lực nhà nước vối việc tổ chức...

tòa án (The Judicial Department). Sau đó, ông trình bày
vê ba bộ phận này và đê cập rất sơ iược vể môi quan hệ
giữa ba bộ phận đó mà không hề nhắc đến từ "phân
q u y ề n " hay "phân chia quyền lực". Trong tác phấm "Hai
chuyên luận về chính quyền" (Two Treatises of
Government), ở Chướng XII, quyển 2 vói tiêu đê: "Vể
Quyền lực lập pháp, hành pháp và liên bang của nước
cộng hòa''{OỈ the Legislative, Executive, and Federative
Power of the Commonwealth), Locke trình bày sơ qua vế
nội dung, đặc tính của từng loại quyền lực trên, ơ các
chưđng khác, ông trình bày về giới hạn của quyền lực lẠp
pháp, vê sự phụ thuộc củà các quyền lực của nước cộng
hòa. Nhưng trong cả tác phẩm, ông không hể nhác đốn
cụm từ "phân quyền" hay "phân chia quyền lực".
Montesquieu cũng vậy, ông viết: "Trong mỗi chính quyề.n
đều có ba thứ quyền lực: quyền lập pháp, quyển thực hum
những việc dựa vào luật quốc tế và quyền thực hiện những

việc dựa vào luật dân sự... Chúng ta sẽ gọi quyền lực sau
cùng là quyền tư pháp và quyền kia một cách giần dị lá
quyền hành pháp của nhà nước"\ Sau đó, ông để cập đến
nội dung cụ thể, vị trí và mối quan hệ giữa các loại quyền
lực ấy.

Như vậy, rõ ràng rằng các tác giả trên không hể đề
cập đếii các cụm từ "phân chia quyền lực", "phấn quyền"

‘Montesquieu: "The Spirit of the Laws", Translated by Thomas
Nugent, New York Hafner Publishing Company 1949, tr 151.
22


Chương ỉ - II. Sự xuất hiện và phát triển của tưtưỏng phân chia...

hoặc "tam quyên phán lập"... mà họ chi quan niệm rằng
trong mỗi nhà nước hay mỗi quỏc gia đều có các loại quyến
lực khác nhau hoặc các bộ phận (cơ quan) thực hiện những

chức năng khác nhau và cẩn phái chia tách giữa các loại
(Ịuyền lực hay các bộ phận ấy, không cho chúng nhập lại
với nhau. Tức là các thứ quyển lực trên không thể trao cho
cùng một chủ thê mà phái trao cho các chủ thê khác nhau
thực hiện. Hoặc các bộ phận trên phái có cách thức tô chức
và các chức năng, nhiệm vụ tách biệt với nhau. Tuy nhiên,
theo chúng tôi, tất cá những tên gọi trên đểu chưa, thật
chính xác và phù hỢp. Thiết nghĩ tên gọi "Tư tưởng phản
chia quyển lực nhà nước" vói cách hiểu như đã để cập là
hỢp lý hdn bơi những lý do sau:

Thứ nhất, gọi là "Thuyết phán quyền" thì có thê hiểu
(tó là một hệ thông các quan diểm nhàm giái thích vê sự
phân chia quyền lực nhà nước. Gọi là "Học thuyết phân
quyền" thì có thể hiểu đó là toàn bộ những ý kiến, lý lẽ
(tược trình bày một cách có hệ thông về sự phân chia
(lUyền lực nhà nước. Các tên gọi này chỉ phù hỢp khi dùng
(tê {'hĩ tií tưỏng của Locke và Montesquieu vì chỉ đên họ. tư
tương Ị)hán quyền mới được dô cập đên một cách có hệ
thốiiịỉ, từ lý do phái chia tách quyền lực nhà nước, các loại
(Ịuyển lực nhà nước, nội dung, đặc tính, vị trí. chủ thê nấm
giữ của từng loại quyên lực và quan hệ giữa chúng. Còn
khi xcm xét về tư tướng của các tác giả trưốc đó như
Aristote, Polybe thì không thê dùng tên gọi "Thuyết phản
quyền" hoặc "Học thuyết phân quyền" vì cách đê cập của họ
23


Tưtưỏng phán chia quyền lực nhà nưỏc với việc tổ chức...

còn sơ khai, mới chỉ mang tính chât đặt nền móng cho tư
tưỏng này mà chưa trình bày đẩy đủ và có hệ thông vê nó.
Vì thế. dùng tên gọi "Tư tưởng phán quyền” với nghĩa đó là
toàn bộ những quan điểm của một ngưòi vê sự phân chia

quyên lực nhà nước thì sẽ phù hỢp hơn và bao quát hơn
khi xem xét tư tương của tất cả các tác giả để cập đên vấn
đê này.
Thứ hai, dùng tên gọi "Nguyên tắc phân chia quyvn
lực nhà nước” hay "Nguyên tắc phân quyền" cũng không

hoàn toàn phù hỢp, không bao quát bơi lẽ: nó chỉ được coi
là nguyên tắc tố chức bộ máy nhà nước khi nó là nguyôn
lý, tư tương chỉ đạo có tính chất là cơ sở cho toàn bộ qiiá
trình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Nhưng
trong thực tế, có nước tuyên bô nó là nguyên tắc cơ bíin
trong tổ chức bộ máy nhà nước của họ (ví dụ như Nhà nước
Mỹ) thì tên gọi "Nguyên tắc phẩn quyền" là hoàn toàn phù
hỢp. Có nước mặc dù trong tổ chức bộ máy nhà nước có thể
hiện một sô luận điểm của tư tưởng phân quyển, song lại
không tuyên bô hoặc thừa nhận nó là nguyên tắc tổ chức
bộ máy nhà nước thì tên gọi "Nguyên tắc phân quyền" sẽ
không phù hợp.
Thứ ba, tên gọi "Thuyết Tam quyền phân lập" hoặc
"Nguyên tắc Tam quyền phân lập" tỏ ra là ít phù hợp nhất
bơi lẽ nó chỉ đúng khi đề cập đến tư tưởng của
Montesquieu và tổ chức bộ máy nhà nưỏc của những nước
cộng hòa tổng thống, còn khi đê cập đến tư tưỏng của các
tác giả khác hoặc tôi chức bộ máy của các nhà nước khác
24


Chương 1 - II. Sự xuất hiện và phát triển của tư tưởng phân chia...

thi không thê dùng các tên gọi đó.
Tư tương phân chia quyền lực nhà nước có quá trình
hìiih thành và phát ti'iển khá lâu dài, từ thời cổ đại cho tói
thời kỳ Cách mạng tư sàn, nôn nội dung của nó đưỢc thể
hiện ngày càng rõ ràng, cụ thố, có hệ thông và khoa học
hơn. Toàn bộ quá trình ấy sẽ được trình bày cụ thê trong
phần dưói đây.

1. Tư tưởng phân quyền ở Hy Lạp, La Mả cổ đại
1.1.
Tư tưởng p h â n quyên trong tô chức bô m áy
nhà nước Hy Lap, La Mã
ỏ Hy Lạp, mầm mông của tư tương phân quyển trưốc
tiên được thế hiện qua những cái cách bộ máy nhà nước
Athens của Ephialtes (Thê kỷ V tr.CN) và Pericles (495429 tr.CN).
Trong lịch sử hình thánh Athens có thòi kỳ Thành
bang này do nhà độc tài Peisistratus cai trị, ông nắm mọi
quyên hành. Tới đời các con của ông ta, chê độ nàv bị sụp
dò và nhân dân giành được quyền tự trị thông qua các hội
nghị còng dân, song quý tộc, thị tộc vẫn là tầng lớp có th ế
lực nhất vê chính trị và kinh tế. Bộ máy nhà nước gồm ba
bộ phận chủ yếu là: Hội đồng quý tộc (hay Hội đồng trương
lăo), quan chấp chính và Hội nghị công dân. Nền dân chủ
này đã được củng cô và mỏ rộng thêm nhò những cải cách
của Solon vào năm 549 tr.CN và của Clisthenes vào năm
508 tr. CN. Nhờ thế, bộ máy nhà nước Athens đã có thêm
25


Tưtưỏng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức...

các cơ quan mỏi như: Hội dồng nhâìi dân, Tòa án nhân
dân, Hội đồng mữòi tướnẹ lĩnh, song quyền lực nhà múic
vẫn chủ yêu tập trung trong tay Hội đồng trướng lão.
quyên hành của các hội nghị công dân bị hạn chè b(ỉi vú
quan này.
Đến th ế kỷ thứ V tr.CN. chính quyền ở Athens vế tay

nhung ngùòi dân chủ cấp tiến nhất mà đứng đáu là
Ephialtes. ò n g nổi tiếng là "ỉĩiột nhà chinh trị trung thành
với Tô quốc và cương trực không ai mua chuộc đưỢc"
(Aristote). Xuất thân từ một gia đình quý tộc bị phá Siin.
sông gần gũi vói quần chúng, ônẹ trỏ thành người bạn của
dân nghèo. Vối mong muôn dân tự do phải làm chủ điVt
nước, tất cá quyền lực đều thuộc vê dân chúng, họ thực
hiện q u y ề n đó bàng cách tham gia vào các công việc cóng
và có quyển đôi vỏi các viên chức của họ nên năm 4(i2
tr.CN, được sự trỢ giúp của Pericles, Ephialtes đã tiôn
hành một cuộc cải cách dân chủ nhằm đánh đô thế lực của
Hội đồng trương lão - một cơ quan phán dân chủ vê th.ành
phần cũng như vê chức năng với quyền hạn khá to lớn.
Ong đã đưa ra thông qua tại Hội nghị công dân một (ỉạo
luật tước hêt mọi quyền chính trị và tư pháp của Hội đồng
trương lão (trừ quyền xét xử các vụ án tôn giáo) và trao
quyền ấy cho các cơ quan dân cử. Quyền lập pháp thuộc vế
Hội nghị nhân dân. Hội nghị này họp ngoài trời và họp
hàng tháng, mỗi năm phải họp ít nhất mưòi lần, tát cá các

công dân đều phải tham gia Hội nghị. Hội nghị sẽ ban
hành tất cá các đạo luật, các nghị định và có quyển quyết
26


Chương I - II. Sự xuất hiện và phát triển của tưtưỏng phân chia...

định lưu dày một quan chức bị mất tín nhiệm. Trong Hội
nghị, mọi công dân đểu có quyển đổ nghị thông qua bâ't kỳ
một dự án luật, nghị định nào hoặc đề nghị bãi bỏ một văn

bán pháp luật hiện hành nào đó. Song nội dung của các
văn bán được đê nghị phái phù hợp vói pháp luật hiện
hành, Ephialtes còn quy định chẻ độ trách nhiệm của
những nhà lập pháp trưốo nhân dân về hậu quá của
những văn bán mà họ đề nghị thông qua ở Hội nghị. Trong
vòng một năm sau khi luật hoặc nghị định được thông
qua. ngứòi đề xướng hoặc chủ trương thông qua văn bán
đó vẫn có thể bị truy tô vê tội vi hiến và bị trừng phạt rất
nặng nếu văn bản đó gây tôn hại đến lợi ích của quôc ẹia
hay quyên lợi của công dân. Theo Ephialtes, bằng những
quy dịnh như trên có thê báo đám xây dựng một nhà nước
pháp trị.
Quyển hành pháp thuộc vê Hội đồng nhân dân gồm
500 người. Đó là các viên chức hành chính được tuyển lựa
theo một trong hai cách: bầu cử hoặc bôc thăm. Hội đồng
được chia thành mười ủy ban, mỗi ủy ban điều khiển công
viộc của Hội đồng trong 1/10 năm. giái quyết những công
viộc thông thường, lúc có việc quan trọng thì họp toàn thê
Hội dồng. Hội đồng đưỢc bầu lại mỗi năm một lần và
không ai có quyên tham gia Hội đồng quá hai năm nên
mỗi công dân đều có hy vọng tham gia Hội đồng một lần
trong đời mình, để lần lượt vừa là người thông trị vừa lả
người bị thông trị.
Quyên tư pháp thuộo vế Tòa án nhân dân gồm 6000
27