Thực thi quyền hạn của hội đồng nhân dân các cấp trong lĩnh vực ngân sách nhà nước năm 2013 và đề xuất pháp lý của nhóm nghiên cứu

Mục Lục
Mục Lục.................................................................................................................1
3. Đề xuất pháp lý của nhóm để khắc phục những mặt còn hạn chế........13

Bảng từ viết tắt
HĐND: Hội đồng nhân dân
KBNN:
Kho bạc nhà nước
KH&NS: Kế hoạch và ngân sách
UBND:
Ủy ban nhân dân
UBNS:
Ủy ban ngân sách
NSNN:
Ngân sách nhà nước

1


A. MỞ ĐẦU
HĐND các cấp là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương giữ vai trò quan
trọng trong việc tổ chức, thực thi và quyết định ngân sách nhà nước. Trong quá
trình thực hiện quyền hạn của mình, HĐND các cấp đã đạt được những thành
tựu nhất định, bên cạnh đó còn tồn tại những hạn chế. Để là rõ hơn vấn đề này,
nhóm xin nghiên cứu đề tài: “Thực thi quyền hạn của hội đồng nhân dân các
cấp trong lĩnh vực ngân sách nhà nước năm 2013 và đề xuất pháp lý của nhóm
nghiên cứu". Với đề tài này, nhóm hi vọng sẽ làm rõ hơn các vấn đề về quyền
hạn của HĐND các cấp trong lĩnh vực ngân sách nhà nước cũng như đưa ra
những giải pháp phù hợp để làm rõ hơn các vấn đề lý luận về NSNN cũng như
thực tiễn áp dụng.
B. NỘI DUNG

1. Quyền hạn của Hội đồng nhân dân các cấp trong lĩnh vực
1.1. Cơ sở pháp lý
Cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương bao gồm Hội đồng nhân dân
(HĐND)các cấp. Quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân từng cấp được quy
định trong các văn bản pháp luật sau:
Theo Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung, quyền hạn của HĐND các
cấp được quy định tại Điều 113. Theo đó, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước
ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân,
do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và
cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật
định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực
hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Trong đó HĐND cũng thực hiện việc
kiểm tra, giám sát và phân bổ .
Trong lĩnh vực , theo luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
năm 2003, HĐND có quyền trong việcquyết định dự toán thu trên địa bàn; dự
toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; phê
chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ trương, biện pháp
triển khai thực hiện ngân sách địa phương; điều chỉnh dự toán ngân sách địa
2


phương trong trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được
Hội đồng nhân dân quyết định; quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ
chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương theo quy định của Luật . Cụ thể được
quy định tại các khoản 3,4 Điều 11 (HĐND cấp tỉnh), khoản 3 Điều 19 (HĐND
cấp huyện) và khoản 2 Điều 29 (HĐND cấp xã).
Quyền hạn của HĐND các cấp còn được quy định trong Điều 25 Luật
2002.
1.2.

Nội dung quyền hạn
Theo Điều 25, Luật năm 2002, Hội đồng nhân dân các cấp, Căn cứ vào

nhiệm vụ thu, chi ngân sách được cấp trên giao và tình hình thực tế tại địa
phương, quyết định việc: Dự toán thu trên địa bàn, bao gồm thu nội địa, thu từ
hoạt động xuất khẩu và nhập khẩu, thu viện trợ không hoàn lại;Dự toán thu ngân
sách địa phương, bao gồm các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%,
phần ngân sách địa phương được hưởng từ các khoản thu phân chia theo tỷ lệ
phần trăm (%), thu bổ sung từ ngân sách cấp trên;Dự toán chi ngân sách địa
phương, bao gồm chi ngân sách cấp mình và chi ngân sách địa phương cấp dưới,
chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ, chi
bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách. Trong chi đầu tư phát triển và
chi thường xuyên có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục và đào tạo, khoa
học và công nghệ. (khoản 1).
HĐND các cấp quyết định việc phân bổ dự toán ngân sách cấp mình theo:
Tổng số và mức chi từng lĩnh vực;Dự toán chi ngân sách của từng cơ quan, đơn
vị thuộc cấp mình theo từng lĩnh vực; vàMức bổ sung cho ngân sách từng địa
phương cấp dưới, gồm bổ sung cân đối, bổ sung có mục tiêu (khoản 2).Ngoài ra,
HĐND các cấp còn quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện
ngân sách địa phương;Quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương
trong trường hợp cần thiết; cũng như tiến hành giám sát việc thực hiện ngân
sách đã được Hội đồng nhân dân quyết định; Ngoài ra, HĐND có quyền bãi bỏ
những văn bản quy phạm pháp luật về tài chính - ngân sách của Uỷ ban nhân
3


dân cùng cấp và Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp trái với Hiến pháp, luật,
nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc
hội và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên.Bên cạnh đó, Điều 25
Luậtcòn quy định chi tiết nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh

vực tạikhoản 8.
Tóm lại, có thể thấy quyền hạn của HĐND được quy định dựa trên hai
quá trình: lập dự toán thu chi và quá trình chấp hành và quyết toán .
2. Việc thực thi quyền hạn của HĐND các cấp trong lĩnh vực
2.1. Những mặt đạt được trong việc thực thi quyền hạn của HĐND các cấp
trong lĩnh vực ngân sách nhà nước
Vai trò quyết định của HĐND các cấp đối với ngân sách được pháp luật
quy định một cách đầy đủ, cụ thể, bao quát từ việc quyết định dự toán, phân bổ
ngân sách, đến phê chuẩn quyết toán ngân sách; riêng HĐND tỉnh còn quyết
định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và định mức phân bổ ngân sách cho từng
cấp ngân sách ở địa phương.
Theo luật NSNN 2002, có thể thấy việc quyền hạn trong lĩnh vực NSNN
của HĐND các cấp (quy định cụ thể tại Điều 25 Luật NSNN 2002) được nâng
lên đáng kể, từ đó tạo ra hành lang pháp lý để HĐND thực hiện chức năng,
quyền hạn của mình trong lĩnh vực NSNN và ngày càng nâng cao vai trò của
mình trong lĩnh vực này. Điều này góp phần cho việc thực thi quyền hạn của
HĐND các cấp trong lĩnh vực NSNN trong những năm gần đây và mới nhất là
năm 2013 đạt được những kết quả tích cực. Ở đây, nhóm xin đề cập tới những
mặt đã đạt được, những điểm tích cực trong việc thực thi thẩm quyền của
HĐND các cấp trong lĩnh vực NSNN năm 2013 vừa qua.
Thứ nhất, HĐND các cấp và đặc biệt là HĐND tỉnh nhờ được tăng cường thẩm
quyền trong lĩnh vực NSNN nên đã chủ động, tích cực hơn trong quyết định
NSĐP.

4


Theo khoản 8 Điều 25 luật NSNN, HĐND tỉnh ngoài những thẩm quyền chung
đã được quy định tại Điều 25, còn có những quyền hạn riêng.
HĐND tỉnh đã dựa trên tình hình, đặc thù của mỗi địa phương đã thực hiện phân

giao nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể, chi tiết cho từng cấp ngân sách huyện và
xã thuộc địa bàn tỉnh phù hợp với đặc thù, khả năng và nhu cầu của địa phương
mình và tuân thủ đúng theo các nguyên tắc pháp lý do Nhà nước quy định.
Mỗi địa phương có trình độ phát triển kinh tế-xã hội khác nhau, mức sống của
người dân trong từng địa phương vì thế cũng khác nhau. Căn cứ vào khả năng
của nhân dân địa phương, HĐND cấp tỉnh tự mình quyết định một số khoản thu
dựa trên tình hình thực tế đã huy động được tối đa sức mạnh vật chất trong dân
để phát triển các mặt đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa của địa phương, đầu tư
cơ sở hạ tầng góp phần phát triển địa phương một cách chủ động.
Ngoài ra, HĐND cấp tỉnh còn quyết định việc huy động vốn trong nước cho đầu
tư trong trường hợp cấp tỉnh có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ
tầng vượt quá khả năng cân đối của địa phương (Khoản 3 Điều 8 Luật NSNN
2002). Ở Việt Nam hiện nay, xây dựng mới và nâng cấp các công trình kết cấu
hạ tầng là một nhu cầu lớn và bức thiết, nó là động lực phát triển kinh tế-xã hội
của địa phương. Với quyền hạn này, cấp tỉnh sẽ phát huy được tiềm năng để
tăng nguồn thu cho chi đầu tư phát triển.
Thứ hai, trong việc quyết định các vấn đề về ngân sách, HĐND các cấp luôn đề
cao tính công khai, minh bạch.
Việc trao quyền nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong quyết định các
vấn đề về ngân sách đặt ra yêu cầu đòi hỏi địa phương phải tăng tính minh bạch
và trách nhiệm giải trình trong thực hiện ngân sách. Điều này đã được HĐND
các cấp ở các địa phương thực hiện nghiêm chỉnh và tương đối hiệu quả trong
thời gian gần đây. Từ thực tiễn hoạt động của HĐND nhiều tỉnh, thành phố
trong nhiệm kỳ 2004-2013 cho thấy, các quyết định của HĐND tỉnh về ngân
sách đã từng bước được nâng cao về chất lượng; quy trình lập dự toán, phân bổ
ngân sách cơ bản đảm bảo tính công khai, minh bạch và tiến đến công bằng.
5


Điều đó giúp hạn chế một bước tính trạng “xin – cho” trong phân bổ dự toán

ngân sách nhà nước.
Thứ ba, đứng trước những khó khăn về kinh tế, HĐND các cấp đã kịp thời đưa
ra những quyết định điều chỉnh hợp lý, cụ thể đã tập trung điều hành quyết liệt
thu ngân sách kết hợp với quản lý chi ngân sách chặt chẽ, tiết kiệm, phù hợp với
khả năng thu. Đây là một trong những thành tựu nổi bật trong năm 2013, đồng
thời cũng là mục tiêu, nhiệm vụ trọng tâm trong chính sách tài chính – ngân sách
nhà nước năm 2014.
a) Điều hành thu NSNN: Sớm nhận định được những khó khăn, thách thức đối
với công tác thu NSNN năm 2013, ngay từ đầu năm Bộ Tài chính đã tranh thủ
sự lãnh đạo, chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, chủ động phối hợp
chặt chẽ với các Bộ, ngành, cấp uỷ và chính quyền địa phương trong chỉ đạo thu
NSNN. Trong đó, HĐND các cấp đóng vai trò rất quan trọng trong việc điều
hành chặt chẽ việc thu ngân sách ở các cấp địa phương, như đưa ra chỉ đạo,
những giải pháp mạnh mẽ để thu hồi nợ tgueesTrong điều hành, mặc dù thu
ngân sách địa phương còn nhiều khó khăn nhưng HĐND các cấp đã chủ động
huy động các nguồn lực để đảm bảo được các nhu cầu chi thường xuyên, chi các
nhiệm vụ đột xuất phát sinh và chi đầu tư phát triển.
b) Quản lý chi ngân sách chặt chẽ, tiết kiệm, phù hợp với khả năng thu:
Cùng với việc điều hành quyết liệt việc thu ngân sách thì HĐND các cấp cũng
thực hiện quản lý chi ngân sách chặt chẽ, tiết kiệm: Ngay từ đầu năm, thực hiện
hướng dẫn của Bộ Tài chính , HĐND các cấp đã kết hợp với các cơ quan chức
năng ở địa phương triệt để tiết kiệm chi tiêu trong phạm vi dự toán được giao;
chống lãng phí; rà soát cắt, giảm tối đa các khoản chi tổ chức lễ hội, khánh tiết,
hội nghị, hội thảo, tiết giảm chi phí công tác trong nước và ngoài nước...; chủ
động sắp xếp chi thường xuyên, ưu tiên các nhiệm vụ quan trọng, bảo đảm
nguồn lực thực hiện các chính sách an sinh xã hội và điều chỉnh tiền lương.
HĐND các cấp phối hợp cùng với các cơ quan chức năng thực hiện kiểm soát
chi chặt chẽ, đảm bảo đúng mục đích, đối tượng và hiệu quả.
6

Thứ tư, HĐND đã thực hiện tốt, hiệu quả vai trò giám sát đối với việc
thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định trước đó.
Thực hiện quyền giám sát của HĐND trong công tác KH&NS. Trong những
năm qua, nhất là từ năm 2004 thực hiện luật NSNN 2002 đến nay, vai trò giám
sát của HĐND đã được nâng cao từng bước khẳng định vị thế là người đại biểu
của nhân dân giám sát các cơ quan hành pháp tổ chức thực hiện KH&NS. Cụ
thể:
Các ban chuyên môn của HĐND và UBND có sự phối hợp chặt chẽ ngay từ
khâu đầu của quá trình xây dựng KH&NS. Việc quyết định KH&NS được tuân
thủ theo đúng các quy định hiện hành. Hằng năm, HĐND thường tổ chức họp
hai kì. Một trong những nội dung quan trong của kì họp cuối năm là phê duyệt
KH&NS năm sau. Các ban chuyên môn của HĐND đã tích cực, chủ động hơn
trong công việc giám sát KH&NS với nhiều hình thức đa dạng và quy trình giám
sát ngày càng được chuẩn hóa. Trước đây, hoạt động của các ban thường phụ
thuộc vào ý kiến chỉ đạo của thường trực HĐND. Gần đây, Ban KTNS và các
ban khác đã chủ động hơn trong việc lập và thực hiện kế hoạch giám sát tại cơ
sở.Trước khi lên kế hoạch giám sát, các chuyên viên đã tổ chức đi thực địa,
xuống cơ sở nắm bắt tình hình. Sau quá trình giám sát, các đoàn giám sát đều có
báo cáo kết luận về vấn đề giám sát và gửi tới UBNS các cấp yêu cầu xử lý.
Giám sát việc chấp hành ngân sách, HĐND phát huy vai trò quan trọng để kịp
thời phát hiện , điều chỉnh việc thu, chi. Chẳng hạn trong việc giám sát về lĩnh
vực xây dựng cơ bản; giám sát tình hình chuyển đổi và quy hoạch sử dụng đất,
giám sát tình hình thu, chi ngân sách ở một số địa phương và đơn vị; kết quả
thực hiện các dự án đầu tư cho giao thông nông thôn từ nguồn vốn vay, tiến độ
và kết quả thực hiện các dự án trọng điểm; kết quả thực hiện công tác bồi
thường, tái định cư. Trong quá trình giám sát, các đoàn giám sát đã phát hiện
được những tồn tại, vướng mắc trong quá trình thực hiện của các cấp, các ngành,
nêu lên những ý kiến xác đáng, được đối tượng giám sát tiếp thu một cách

7


nghiên túc, nhiều kiến nghị sau giám sát của HĐND tỉnh từng bước được triển
khai, thực hiện có hiệu quả hơn.
Mặc dù những tháng đầu năm 2013 gặp nhiều khó khăn nhưng với những cố
gắng của HĐND các cấp thể hiện qua việc thực hiện tốt những quyền hạn, nghĩa
vụ của mình trong lĩnh vực NSNN như đã nêu ở trên đã đưa đến những kết quả
tích cực trong nửa sau năm 2013. Cụ thể:
Về kết quả thu ngân sách: Trên cơ sở số thu 9 tháng đầu năm và làm việc với
các địa phương, đã báo cáo Quốc hội đánh giá thu năm 2013 hụt 25.200 tỷ đồng;
không kể các khoản xử lý ghi thu-ghi chi ngoài dự toán (38.430 tỷ đồng), thì hụt
63.630 tỷ đồng. Tuy nhiên, những tháng cuối năm, với tinh thần phấn đấu quyết
liệt, tăng cường xử lý nợ đọng thuế, kiểm tra chặt chẽ chi hoàn thuế giá trị gia
tăng,... kết quả đến nay ước tổng thu NSNN (kể cả ghi thu - ghi chi ngoài dự
toán) đạt khoảng 99% dự toán (loại trừ số ghi thu-ghi chi, thì thu cân đối đạt
khoảng trên 97% dự toán), tăng thêm trên 16000 tỷ đồng so với số đã báo cáo
Quốc hội.
Trong đó, đã thu vào NSNN trên 20.000 tỷ đồng cổ tức doanh nghiệp nhà nước
và phần lợi nhuận còn lại sau khi trích nộp các quỹ theo quy định của pháp luật
của các Tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ theo Nghị
quyết của Quốc hội và Nghị định số 204/2013/NĐ-CP ngày 5/12/2013 của
Chính phủ, thu tiền sử dụng đất đạt khoảng 42.500 tỷ đồng, vượt trên 3.300 tỷ
đồng so số báo cáo Quốc hội,... Số tăng cân đối thu thêm đã đảm bảo thanh toán
14.800 tỷ đồng nợ hoàn thuế giá trị gia tăng phát sinh năm 2013. Các địa
phương trọng điểm thu ước đạt và vượt dự toán thu trên địa bàn, như thành phố
Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình Dương, Bà rịa - Vũng tàu, Vĩnh Phúc,...
Tổng chi NSNN ước đạt dự toán Quốc hội đã quyết định. Trong điều hành, mặc
dù thu ngân sách khó khăn, nhưng đã chủ động huy động các nguồn lực để đảm
bảo các nhu cầu chi cho các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an

ninh, trả nợ, cải cách tiền lương, an sinh xã hội, khắc phục hậu quả thiên tai. Bên
cạnh đó, đã tập trung giải ngân vốn cho các dự án quan trọng, cấp bách đã được
8


Thủ tướng Chính phủ quyết định ứng trước dự toán năm sau (vốn đối ứng dự án
ODA; các dự án đầu tư, nâng cấp Quốc lộ 1A, Quốc lộ 14;…)
Công tác quản lý chi tiêu được tăng cường, đến 31/12/2013, hệ thống KBNN
ước thực hiện kiểm soát chi đối với gần 648.300 tỷ đồng chi thường xuyên của
NSNN, đạt 96% dự toán chi thường xuyên, đã phát hiện trên 77.000 khoản chi
của trên 34.600 lượt đơn vị chưa chấp hành đúng thủ tục, chế độ quy định, từ
chối chưa thanh toán với số tiền trên 1.400 tỷ đồng chưa đủ điều kiện chi theo
quy định; đối với chi đầu tư phát triển, đã giải ngân qua hệ thống KBNN ước đạt
223.552 tỷ đồng, đạt 85% kế hoạch vốn năm 2013 (bao gồm cả tạm ứng), thông
qua kiểm soát, đã từ chối thanh toán khoảng 80 tỷ đồng do chủ đầu tư đề nghị
thanh toán cao hơn giá trúng thầu, sai số học hoặc không có trong hợp đồng, dự
toán,...
Về cân đối NSNN: Tính đến ngày 31/12/2013, bội chi ngân sách nhà nước được
kiểm soát ở mức 5,3% GDP, nằm trong phạm vi Quốc hội đã cho phép điều
chỉnh.
Đạt được kết quả như vậy chính nhờ một vào sự nỗ lực cùng với những chính
sách điều chỉnh hợp lý, kịp thời của các cơ quan nhà nước nói chung và HĐND
các cấp nới riêng đã phối hợp cùng với chính quyền địa phương trong việc quyết
định dự toán thu – chi ngân sách, phân bổ dự toán ngân sách, quyết định các chủ
trương biện pháp để thực hiện ngân sách địa phương và đưa ra các điều chỉnh
ngân sách địa phương hợp lý, kịp thời khi tình hình kinh tế-xã hội gặp khó khăn,
…
2.2 Những mặt hạn chếtrong việc thực thi quyền hạn của HĐND các cấp
trong lĩnh vực ngân sách nhà nước
Thứ nhất, cơ cấu ngân sách mang tính thứ bậc cao và tính lồng ghép của

ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên. Mô hình này tạo điều kiện quản lý
tập trung của cấp trên đối với các cấp dưới, nhưng nó cũng hạn chế tính độc lập
của các cấp ngân sách bên dưới, và quan trọng hơn cả là nó tạo sự phức tạp
trong quản lý ngân sách và sự thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng. Ví dụ, theo
9


quy định tại khoản 3 Điều 20 Luật Ngân sách nhà nước thì Chính phủ có quyền
giao nhiệm vụ thu, chi và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương; quy định nguyên tắc bố trí và chỉ đạo thực hiện
dự toán ngân sách địa phương đối với một số lĩnh vực chi được Quốc hội quyết
định. Trong khi tại khoản 1 Điều 25 Luật Ngân sách nhà nước và Luật tổ chức
HĐND và UBND 2003 lại quy định HĐND có quyền quyết định dự toán ngân
sách địa phương. Như vậy, đã dẫn đến sự trùng lặp về thẩm quyền giữa Chính
phủ với HĐND trong việc lập dự toán ngân sách địa phương. Tình trạng này
cũng diễn ra những quan hệ giữa HĐND, UBND tỉnh với HĐND, UBND
huyện; giữa HĐND, UBND huyện với HĐND, UBND xã. Tương tự như vậy,
theo khoản 3 Điều 25 Luật ngân sách nhà nước, thì HĐND là cơ quan có quyền
phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Tuy nhiên trong khoản 10 Điều 20
lại quy định Chính phủ cũng có quyền phê chuẩn quyết toán ngân sách địa
phương. Từ ví dụ trênvà thực tế có thể nhận thấy,sự hạn chế trong tính chủ động
của chính quyền địa phương trong việc thực thi ngân sách nhà nước ở địa
phương mình, thêm vào đó cấp ngân sách bên dưới vừa phải phụ thuộc vào cấp
ngân sách bên trên, vừa không chịu trách nhiệm đến cùng với các hoạt động của
mình trong hệ thống ngân sách lồng ghép, trong khi cấp ngân sách bên trên cũng
không thể quản lý được chặt chẽ ngân sách bên dưới và cũng không phải chịu
trách nhiệm hoàn toàn về các sai lầm của cấp dưới. Điều này dẫn đến sự không
rõ ràng minh bạch trong quản lý ngân sách, khi có những sai sót rất khó tìm ra
người chịu trách nhiệm cụ thể.
Thứ hai,việc giao nhiều quyền cho cấp tỉnh đồng thời làm hạn chế tính tự

chủ của ngân sách cấp dưới. Cách làm này có ưu điểm là tăng quyền quyết định
và sự chủ động cho cấp tỉnh tuỳ thuộc vào điều kiện đặc thù của từng địa
phương. Nhưng trên thực tế, cách làm này tạo lại điều kiện cho chính quyền cấp
tỉnh tập trung các nguồn lực lớn trong tay mình và vô hình chung lại tạo ra một
cơ chế xin cho giữa chính quyền cấp trên với các cấp chính quyền bên dưới ở
mỗi địa phương. Điều đó làm tăng tình trạng phụ thuộc của các cấp chính quyền
bên dưới vào cấp trên.
10


Sự không phân định rõ ràng bằng luật pháp về nguồn thu và nhiệm vụ chi
của mỗi cấp sẽ tước đi quyền chủ động trong lập kế hoạch ngân sách dài hạn và
khuyến khích cấp huyện, cấp xã quan tâm nuôi dưỡng và phát triển các nguồn
thu của riêng mình.
Thứ ba,tương quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi của các
cấp chính quyền địa phương chưa tương xứng. Phân cấp chi ngân sách chưa gắn
liền với việc cung cấp các dịch vụ công cộng ở địa phương mà chủ yếu vẫn được
phân bổ dựa trên những định mức cũ, không còn phù hợp.Luật qui định không
được dùng ngân sách của cấp này để chi nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp
đặc biệt theo qui định của Chính phủ. Tuy nhiên trong thực tế, hầu hết các địa
phương còn phải hỗ trợ thêm kinh phí cho các cơ quan trung ương ở địa phương
(cơ quan tư pháp, công an, quân đội…) để thực hiện nhiệm vụ chung trên địa
bàn. Việc hỗ trợ không được qui định cụ thể dẫn đến giữa các địa phương hỗ trợ
cho đối tượng không thống nhất và gây áp lực về ngân sách của địa phương,
nhất là đối với những tỉnh còn phải nhận hỗ trợ của ngân sách trung ương. Mặt
khác khó khăn trong việc kiểm tra, kiểm soát và kiến nghị của cơ quan thanh tra,
kiểm toán trong công tác quản lý sử dụng kinh phí này.
Thứ tư,quy trình ngân sách với tính lồng ghép lớn và thời gian tương đối
ngắn làm cho việc lập dự toán ở các cấp dưới mang tính hình thức. Yêu cầu lập
và quyết toán ngân sách đòi hỏi cấp dưới phải trình lên cấp trên và cấp trên phải

tổng hợp dự toán cũng như quyết toán của cấp dưới. Với trên 10 ngàn xã, trên
600 huyện, 63 tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương, với một khoảng thời gian
thực tế hết sức ngắn ngủi, yêu cầu đó trở nên hoàn toàn mang tính hình thức.
Trên thực tế, cấp tỉnh không thể ngồi chờ từng xã lập dự toán của mình và nộp
lên huyện, sau đó từng huyện vừa lập dự toán của mình vừa tổng hợp dự toán
của các xã trực thuộc để nộp lên tỉnh; mà trên thực tế cấp tỉnh thường chủ động
lập dự toán ngân sách của tỉnh mình trên cơ sở số kiểm tra được giao.Tương tự,
trong khâu quyết toán ngân sách, cấp tỉnh vẫn phải chủ động tính toán dựa trên
số liệu phân bổ ngân sách cụ thể của tỉnh mình và một số điều chỉnh trên thực tế
mà tỉnh có thể nắm được trong quá trình thực hiện. Pháp luật hiện nay còn thiếu

11


chế tài đảm bảo thực hiện đúng dự toán ngân sách hàng năm làm giảm hiệu lực,
thậm chí làm vô hiệu hóa các quyết định phân cấp ngân sách.
Thứ năm, vấn đề vay nợ của địa phương và kỷ luật ngân sách. Hiện nay
theo khoản 3 điều 8 Luật thì : “Ngân sách địa phương được cân đối theo
nguyên tắc tổng số chi không vượt quá tổng số thu; trường hợp tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) có nhu cầu đầu tư xây dựng công
trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm mà vượt quá
khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh, thì được phép huy động vốn đầu tư
trong nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ và phải cân đối ngân sách
cấp tỉnh để chủ động trả hết nợ khi hết hạn”. Tuy nhiên việc quy định tỷ lệ đồng
nhất cho tất cả các địa phương là chưa hoàn toàn hợp lý. Mặc dù gần đây có TT
81/2012/TT-BTC hướng dẫn về cách thức huy động qua phát hành trái phiếu
cho chính quyền địa phương song việc giám sát sử dụng nguồn lực này và trả nợ
vẫn là vấn đề cần có những quy định cụ thể hơn. Nếu không có những quy định
chặt chẽ về trách nhiệm của chính quyền địa phương trong vay và sử dụng nợ thì
có thể xảy ra tình trạng “ràng buộc ngân sách lỏng” và các địa phương sẽ có

thể“vay nợ để trả nợ”. Kỷ luật ngân sách cũng là vấn đề đáng quan tâm khi phân
cấp quản lý ngân sách ,việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật tài chính ngân sách
đang thực sự là vấn đề lớn, đáng lo ngại, cần được xem xét, bàn thảo để tìm ra
giải pháp hiệu quả để quản lý tốt.
Thứ sáu,quyền quyết định mức huy động vốn tại địa phương của HĐND
còn bị hạn chế. Theo Luật ngân sách nhà nước 2002 thì HĐND có quyền quyết
định mức huy động vốn trong nước trong trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi
ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã
được HĐND cấp tỉnh quyết định nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân
sách cấp tỉnh năm dự toán. Tuy nhiên, mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không
được vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân
sách cấp tỉnh. Quy định này nhằm mục đích đảm bảo an ninh tài chính tuy nhiên
lại hạn chế tính chủ động của địa phương nhất là các địa phương có nguồn thu
12


ngân sách lớn và đang có tiềm lực về kinh tế. Ví dụ như thành phố Hồ Chí Minh
có tổng thu ngân sách năm 2013 đạt khoảng 230 nghìn tỷ đồng, nếu cũng bị ràng
buộc bởi quy định trên sẽ bị hạn chế khả năng huy động vốn của thành phố, trực
tiếp làm chậmquá trình phát triển tại địa phương
Cuối cùng, có thể kể đến nhữn hạn chế trong quyền giám sát thực hiện
ngân sách nhà nước của HĐND.Theo khoản 6 Điều 25 Luật ngân sách nhà nước
có quy định HĐND có quyền giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND
quyết định. Tuy nhiên, trên thực tế việc thực hiện chưa hiệu quả, do trình độ của
đại biểu HĐND còn hạn chế chưa chuyên sâu, còn số lượng lớn đại biểu có trình
độ chuyên môn thấp hoặc không cao. Cơ chế chính sách tài chính còn bất cập,
sự thay đổi diễn ra thường xuyên để phù hợp với tình hình thực tế của xã hội,
làm cho việc hiểu nội dung các thông tư hướng dẫn và đưa vào vận dụng trong
tình trạng thiếu nhất quán. Hệ thống định mức, tiêu chuẩn chi tiêu, sử dụng tài

sản công chưa hoàn chỉnh…Thực trạng đánh giá các báo cáo ngân sách, thực thi
các dự án tại các kì họp của HĐND còn mang tính hình thức, chưa phát huy
được đầy đủ vai trò vị trí của HĐND trong việc giám sát ngân sách của địa
phương.
3. Đề xuất pháp lý của nhóm để khắc phục những mặt còn hạn chế
Từ những hạn chế cùng nguyên nhân của nó mà nhóm đã phân tích ở trên, dưới
đây là những đề xuất pháp lý được đưa ra để khắc phục cũng như nâng cao hiệu
quả thực thi pháp luật ngân sách của HĐND.
Thứ nhất, về vấn đề ngân sách: Thực hiên sự phân tách rõ ràng giữa các
cấp ngân sách và hướng đến xây dựng một hệ thống phân cấp ngân sách đầy đủ
hơn. Trong đó các địa phương phải tăng cường sự tự chủ và quyền quyết địnhvề
ngân sách cấp mình, độc lập với chính quyền trung ương. Ngoài ra, theo hướng
này thì Quốc hội sẽ là chủ thể quyết định ngân sách trung ương và khoản bổ
sung cho ngân sách địa phương, còn ngân sách của mỗi tỉnh sẽ do HĐND của
tỉnh đó quyết định. Mọi vấn đề về dự toán, phân bổ và quyết đoán ngân sách của
13


ngân sách cấp nào thì do ngân sách cấp đó quyết định. Ngân sách cấp trên chỉ
tổng hợp ngân sách cấp dưới vào ngân sách nhà nước chung.
Với giải pháp này sẽ tạo điều kiện để mỗi cấp chính quyền có trách nhiệm
giải trình trọn vẹn đối với ngân sách cấp mình, khuyến khích các địa phương
khai thác lợi thế của mình và chủ động xây dựng, phát triển các nguồn thu tiềm
năng của địa phương.
Thứ hai,về tính không chủ động trong quản lý ngân sách nhà nước của
HĐND, tăng cường quyền thực thi và quyết định ngân sách của HĐND:Để khắc
phục tình trạng này, nhóm đề xuất giải pháp là: trao thêm quyền tự chủ cho địa
phương trong việc quyết định và quản lý nguồn thu của cấp mình. Quyền tự chủ
về thu như: thay đổi thuế suất một số sắc thuế theo điều kiện từng địa phương.
Mặt khác, cần phải mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi

tiêu. Chính quyền địa phương được phép tự chủ ra các quyết định chi tiêu theo
ưu tiên của địa phương, có quyền quyết định các chế độ, định mức chi tiêu của
địa phương nhưng phải ở một mức độ phù hợp với chiến lược và mục tiêu phát
triển quốc gia. Việc mở rộng quyền tự chủ này sẽ phải dựa trên những nguyên
tắc chi tiêu nhất định sao cho có hiệu quả nhất.
Thứ ba,về việc nhằm phát huy tính tự chủ của HĐND ở các cấp:Luật pháp
cần quy định trao quyền nhiều hơn cho các cấp chính quyền địa phương như cấp
huyện, xã… nơi trực tiếp cung cấp cho nhân dân các dịch vụ công thiết yếu.
Trung ương cũng cần thống nhất phân cấp về các loại nguồn thu và nhiệm vụ chi
cơ bản đến cấp huyện, xã, tạo cho mỗi cấp này quyền chủ động nhất định trong
thu – chi ngân sách ở cấp mình, phát triển năng lực quản lý tài chính ở mỗi cấp
tương xứng với vai trò của nó trong quản lý hành chính nhà nước ở địa phương.
Ngoài ra, cũng cần nâng cao chất lượng đại biểu HĐND, nâng cao về trình độ
chuyên môn, năng lực công tác, phẩm chất của đại biểu HĐND về các lĩnh vực
ngân sách, tài chính để thực hiện tốt hơn quyền hạn giám sát, quyết định, thực
thi ngân sách.
C. KẾT LUẬN
Qua đề tài trên, nhóm muốn làm rõ hơn những quy định của pháp luật hiện hành
về quyền hạn của HĐND các cấp trong lĩnh vực NSNN cũng như thực tiễn áp
14


dụng. Có thể thấy, bên cạnh những mặt đạt được còn rất nhiều những bất cập
cần phải sửa đổi trong thời gian sắp tới. Với hiểu biết còn hạn chế và thời gian
nghiên cứu chưa nhiều, nên bài làm của nhóm còn nhiều thiếu xót, rất mong
nhận được sự góp ý từ thầy cô và các bạn!

1.

Danh mục tài liệu tham khảo:

Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình luật ngân sách nhà nước,

2.
3.
4.

Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2011.
Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung)
Luật NSNN năm 2002
Thông bảo chi: Về kết quả thực hiện nhiệm vụ tài chính - NSNN

5.
6.
7.

năm 2013 của Bộ Tài Chính ngày 30 tháng 12 năm 2013.
triển khai nhiệm vụ tài chính - NSNN năm 2014
Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003
Phạm Hoàng Diệu Linh, chế độ phân cấp quản lý ngân sách nhà
nước và việc phát huy vai trò các cấp chính quyền trong quản lý

8.

ngân sách của nước ta hiện nay.
Tổng thu ngân sách Nhà nước năm 2013 tăng hơn 200 nghìn tỷ
đồng
< />
15