HỢP TÁC CÔNG – TƯ (PPP) VÀ THỰC TẾ ÁP DỤNG TẠI VIỆT NAM

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
VIỆN ĐÀO TẠO SAU ĐẠI HỌC
----------

TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
ĐỀ TÀI:

HỢP TÁC CÔNG – TƯ (PPP) VÀ THỰC
TẾ ÁP DỤNG TẠI VIỆT NAM

GVHD

:

Nguyễn Hồng Thắng

Lớp

:

Tài Chính Doanh Nghiệp 01 – K23

Nhóm Thực Hiện

:

Nhóm 1
1. Đặng Thị Thúy Hằng
2. Nguyễn Phạm Anh Khoa
3. Vương Xuân Thị Liên
4. Chu Thị Minh

5. Nguyễn Thị Kiều Nga
6. Trần Thị Thúy Nga
7. Nguyễn Thới Huyền Ngân
8. Nguyễn Thị Quỳnh Tâm

9. Nguyễn Thị Hương Trà
10. Đỗ Mạnh Tuấn


MỤC LỤC

2. HỢP TÁC CÔNG TƯ TRÊN THẾ GIỚI: ......................................................................13
2.1 Hợp tác công tư tại Singapore – Dự án nhà máy nước SingSping.....................................................14
2.2 Hợp tác công tư tại Hàn Quốc - Dự án Cảng Busan New Port ..........................................................17
2.3 Hợp tác công tư tại Anh - Dự án cầu QE2 Dartford Bridge: ..............................................................19
2.4 Hợp tác công tư tại Trung Quốc - Dự án hầm qua sông Dương Tử .................................................20

3. ỨNG DỤNG MÔ HÌNH PPP Ở VIỆT NAM:................................................................23
3.1. Nhận thức chưa đúng về hợp tác công tư:......................................................................................24
3.2. Hợp tác công – tư thực chất là hợp tác công – công:......................................................................25
3.3. Tư duy “bầu sữa ngân sách” và tiêu chí về tính hấp dẫn thương mại của các dự án PPP thấp........26
3.4. Các vướng mắc khó khăn liên quan đến cơ sở pháp lý:...................................................................26
3.5. Vướng mắc khó khăn trong quá trình thực hiện dự án...................................................................27
3.5.1 Các vướng mắc chung................................................................................................................27
3.5.2 Các vướng mắc theo từng loại hợp đồng...................................................................................28
3.6 Quy định về vốn chủ sở hữu tham gia dự án theo QĐ 71: .............................................................29

4. KHÓ KHĂN CỦA TƯ NHÂN TRONG HỢP TÁC CÔNG TƯ TẠI VN.....................30
5. CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ MÔ HÌNH PPP TẠI VIỆT NAM..........33
5.1 Các giải pháp liên quan tới khu vực nhà nước..................................................................................33

5.1.2 Tăng cường năng lực cơ quan nhà nước về PPP.......................................................................35
5.1.3 Bảo đảm các điều kiện cần thiết để dự án PPP được thực hiện................................................36
5.2 Các giải pháp liên quan tới khu vực tư nhân....................................................................................37
5.3 Các giải pháp khác............................................................................................................................39

6. KẾT LUẬN......................................................................................................................42



LỜI MỞ ĐẦU
Gần ba thập kỷ qua, công cuộc đổi mới đã giúp Việt Nam đạt được nhiều thành tựu
to lớn trong phát triển kinh tế - xã hội, bộ mặt đất nước nay đã có nhiều đổi khác. Góp
phần quan trọng vào đó là đường lối chính sách huy động sự tham gia của các thành phần
kinh tế, tăng cường đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng, tạo nền tảng và động lực cho tăng
trưởng, nỗ lực xây dựng thể chế, cải cách hành chính và nâng cao hiệu quả hoạt động của
khu vực công, v.v… Trong bối cảnh ngân sách quốc gia của các nước đang phát triển
tương đối eo hẹp, nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) sụt giảm, việc huy động sự
tham gia của khu vực tư nhân (đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài) vào các dự án kết cấu hạ
tầng là rất cần thiết, mà phương thức đối tác công - tư (Public - Private Partnership, PPP)
là một hình thức thích hợp, đã có lịch sử phát triển lâu dài ở nhiều quốc gia trên thế giới.
Ở Việt Nam, phương thức hợp tác công - tư với các hình thức như BOT, BTO, v.v… đã
sớm được áp dụng triển khai ở nhiều dự án hạ tầng, nhưng phải đến Quyết định
71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP), phương thức này mới được nhìn nhận và xem xét một cách cơ bản. Kể từ đó tới
nay, thực tiễn thí điểm triển khai các dự án theo hình thức PPP đã đạt được một số kết quả
nhất định, song cũng còn không ít trở ngại, khó khăn cả về nhận thức, khuôn khổ thể chế
và thực tiễn quá trình triển khai.
Đã có nhiều nghiên cứu trên thế giới về vấn đề áp dụng hình thức đầu tư này để
phát triển hạ tầng giao thông, tuy nhiên do cách tiếp cận khác nhau nên đưa đến các kết
luận khác nhau. Tìm hiểu, học hỏi kinh nghiệm thế giới để triển khai mô hình PPP trong
bối cảnh hiện nay là hết sức cần thiết nhằm phát huy các nguồn lực một cách hợp lý cho

đầu tư và phát triển cơ sở hạ tầng cho Việt Nam. Từ đó nhóm đã thực hiện đề tài “Mô
hình hợp tác công tư PPP và thực tế áp dụng tại Việt Nam”.

1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ
1.1. Bản chất và đặc điểm của mô hình hợp tác công tư PPP
1.1.1. Khái niệm mô hình hợp tác công tư PPP
1


Khái niệm về Hợp tác công tư (Public Private Partnership-PPP) được định nghĩa
dưới nhiều khía cạnh và có nhiều phiên bản khác nhau, tùy theo bối cảnh của các quốc gia
hoặc tổ chức nghiên cứu.
Trong cuốn sách “PPP: Hướng dẫn cho chính quyền địa phương” xuất bản tháng
5/1999, Chính quyền bang British Columbia, Canada coi Hợp tác công tư là “sự phối hợp
giữa các cơ quan chính phủ và tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung cấp cơ sở hạ tầng
công, các tiện nghi cho cộng đồng và các dịch vụ liên quan” (Ministry of Municipal
Affair, 1999).
Trong khi đó, Sổ tay hướng dẫn về PPP do Ngân hàng phát triển châu Á (ADB)
phát hành năm 2008 coi thuật ngữ “mối quan hệ hợp tác nhà nước - tư nhân” miêu tả một
loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan
đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác” (ADB, 2008).
Trong nghiên cứu “Khai thác lợi thế của PPP: Vai trò của chiến lược hỗ trợ tài
chính trong phát triển bền vững”, Colverson và Perera coi PPP “là một hình thức được áp
dụng trong một số dạng hợp đồng giữa nhà nước và khu vực tư nhân nhằm mục tiêu cung
cấp dịch vụ và phát triển cơ sở hạ tầng” (Colverson và Perera, 2012).
Một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP như Hội đồng PPP của
Canada (Canadian Council for Public Private Partnership), Hội đồng quốc gia về PPP của
Mỹ (National Council for Public Private Partnership) cũng đưa ra những khái niệm riêng
của mình về PPP. Chẳng hạn như “PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và
tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc

phân bố hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích”.
Có thể nhận thấy, mặc dù tồn tại dưới những dạng khác nhau trong thuật ngữ hoặc
cách diễn giải, song về bản chất, PPP là một hình thức hợp tác giữa Nhà nước và khu vực
tư nhân, nhằm tích hợp được những điểm mạnh/lợi thế nhất của cả hai khu vực này trong
việc thực hiện một dự án nào đó. Trong giai đoạn đầu mới xuất hiện, lĩnh vực truyền
thống của PPP là phát triển cơ sở hạ tầng song hiện tại được mở rộng hơn sang các lĩnh
vực khác như y tế, giáo dục…
Phân tích sâu sắc hơn bản chất của sự hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân
cho thấy trong mối quan hệ này, Nhà nước có thể đóng vai trò như “bên cấp vốn” (tức là
hỗ trợ về vốn, tài sản… cho khu vực tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ công trên cơ sở
2


ký hoặc không ký hợp đồng giữa hai bên). Nhà nước cũng có thể đóng vai trò là “bên mua
dịch vụ” (do tư nhân cung cấp) một cách lâu dài; hoặc “nhà điều phối” tạo ra những diễn
đàn để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân (Planning Commission, 2004).
1.1.2.
Đặc điểm mô hình PPP
Chia sẻ rủi ro (và lợi ích): Forward và Aldis (2009), Kappeler và Nemoz (2010),
Quium (2011) và Planning Commission (2004) đều thống nhất cho rằng việc chia sẻ hay
phân bổ rủi ro (Risk Allocation) là vấn đề trung tâm và là đặc điểm nổi bật nhất của mô
hình PPP.
Những rủi ro có thể xuất hiện trong quá trình triển khai dự án được Planning
Commission (2004) tổng kết lại bao gồm:
- Rủi ro trong quá trình xây dựng do những lý do như sự vỡ nợ của nhà thầu, môi
-

trường bị tàn phá.
Rủi ro về thị trường do những nguyên nhân cầu không tương xứng, mức thuế sử

-

dụng dịch vụ không thực tế.
Rủi ro về tài chính do sự thay đổi về tỷ giá, lãi suất, thuế tăng lên, do lạm phát…
Rủi ro trong quá trình vận hành và bảo trì do hợp đồng bị ngừng lại, những rủi ro

-

về mặt công nghệ hoặc lao động.
Rủi ro về mặt pháp lý do những thay đổi trong hệ thống luật pháp, do tình trạng vỡ
nợ của nhà cung cấp dịch vụ…
1.1.3. Lợi ích và thách thức của mô hình PPP
 Những lợi ích khi áp dụng PPP
Về cơ bản, lợi ích khi áp dụng hình thức PPP là tận dụng được lợi thế/điểm mạnh

của Nhà nước và Khu vực tư nhân, và điều đó mang lại lợi ích cho cả Nhà nước, khu vực
tư nhân và người dân sử dụng dịch vụ - sản phẩm của sự hợp tác công tư. Những lợi ích
đáng chú ý nhất là:
- Tạo ra nhiều khoản đầu tư hơn cho cơ sở hạ tầng: Với cơ chế PPP, Nhà nước sẽ
giảm được gánh nặng phải tìm kiếm, sắp xếp và phân bổ nguồn vốn đầu tư từ ngân
sách cho cơ sở hạ tầng. Bởi vậy, Nhà nước có thể tiến hành nhiều dự án đầu tư hơn
-

hoặc tăng quy mô của các dự án đầu tư cho cơ sở hạ tầng.
Tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân: Với việc tham gia vào cơ
chế PPP, khu vực tư nhân có được nhiều cơ hội đầu tư mang tính dài hạn hơn, ít rủi
ro hơn với sự bảo đảm của Nhà nước. Từ đó, tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho

3

khu vực tư nhân, thúc đẩy sự phát triển của công nghiệp địa phương cũng như tạo
-

ra nhiều công ăn việc làm hơn cho người lao động (Colverson và Perera, 2012).
Phân bố và quản lý rủi ro tốt và hiệu quả hơn: Bất kỳ một dự án đầu tư nào đều ẩn
chứa những rủi ro, có thể là rủi ro về tài chính, về tiến độ thực hiện, về lợi nhuận…
Ministry of Municipal Affairs (1999), Colverson và Perera (2012) và European
Commission (2003) cho rằng một trong những nguyên tắc cốt yếu của cơ chế PPP

-

là rủi ro sẽ được phân bố cho bên nào giải quyết tốt nhất, với chi phí thấp nhất.
Tiết kiệm chi phí: Thứ nhất, với việc kết hợp hai khâu Thiết kế (design) và Xây
dựng (construction) trong cùng một hợp đồng, cơ chế PPP cho phép nhà thiết kế và
nhà xây dựng thiết lập mối liên hệ gần gũi và sâu sắc hơn. So với việc ký hợp đồng
riêng biệt cho phần thiết kế và xây dựng, sự kết hợp này trước hết giúp cho việc
thiết kế có tính sáng tạo cao hơn, tiết kiệm được nhiều chi phí hơn; đồng thời cũng
giúp giảm thời gian quá trình xây dựng, để dịch vụ sớm được đưa vào sử dụng
hơn, qua đó cũng giúp tiết giảm chi phí (Ministry of Municipal Affairs, 1999 và
Colverson và Perera, 2012). Thứ hai, hầu hết các dự án PPP cần dịch vụ vận hành
và bảo trì trong suốt vòng đời của dự án, và việc này được giao cho khu vực tư
nhân. Do vậy, khu vực tư nhân sẽ có động lực và các giải pháp (về công nghệ,
quản lý, sử dụng nguồn lực…) nhằm giảm thiểu chi phí (vận hành và bảo trì) trong
suốt vòng đời của công trình. European Commission (2003) cho rằng, Nhà nước
khó có thể đảm bảo được điều này do những hạn chế về ngân sách. Colverson và
Perera (2012) còn tổng quát hóa thành một cách tiếp cận mang tên “Cách tiếp cận

-

suốt vòng đời” (Whole of Life Cycle Approach).
Cải thiện chất lượng dịch vụ cung cấp: Một trong những lợi ích rõ ràng được nhiều
nghiên cứu và kinh nghiệm quốc tế thực tế chỉ ra đó là chất lượng các dự án áp
dụng hình thức PPP “thường tốt hơn so với các hình thức đấu thầu truyền thống”
(European Commission, 2003, p.15). Lý giải cho điều này, Colverson và Perera
(2012) cho rằng đó là do cơ chế PPP tận dụng được những lợi thế nhất của các bên,
với Nhà nước là “chính sách và khả năng quản trị”, bên Tư nhân là “các yếu tố kỹ
thuật như thiết kế, xây dựng, vận hành và quản lý”. European Commission (2003)
cho rằng chất lượng dịch vụ tốt hơn của các dự án PPP là do dịch vụ đó gắn liền
4


với các công trình hỗ trợ, do việc ứng dụng các công nghệ mới trong cung cấp dịch
vụ hay do có những quy định rõ ràng về thưởng/phạt dựa theo chất lượng cung
cấp dịch vụ trong hợp đồng hợp tác PPP.
 Những thách thức khi áp dụng PPP
Bên cạnh những lợi ích rõ ràng và ưu việt so với các hình thức khác, cơ chế PPP
cũng có ẩn chứa những thách thức không nhỏ, đòi hỏi các bên phải lưu tâm trong quá
trình áp dụng. Nổi bật là những vấn đề sau:
- Gây ra chi phí cao hơn: Trước hết, điều này không hề mâu thuẫn với lợi ích tiết
kiệm chi phí được trình bày ở trên. Chi phí cao hơn ở đây có thể là việc các khoản
vay đối với khu vực tư nhân sẽ có lãi suất cao hơn so với việc Nhà nước đi vay
trong các mô hình truyền thống trước đây. Bên cạnh đó, chi phí cho việc tổ chức
quá trình đấu thầu và đàm phán hợp đồng, chi phí trả cho các công ty tư vấn pháp
lý cũng có thể khiến chi phí của việc áp dụng cơ chế PPP cao hơn (Colverson và
-

Perera, 2012).
Làm giảm tính cạnh tranh: Các tiêu chuẩn cao khi lựa chọn đơn vị/nhà đầu tư tư
nhân, chi phí giao dịch và đấu thầu cao cùng với việc phải ký hợp đồng dài hạn là

những yếu tố cần thiết để tham gia cơ chế PPP; và không phải đơn vị/nhà đầu tư tư
nhân nào cũng có thể đáp ứng được. Colverson và Perera (2012) và Ministry of
Municipal Affairs (1999) cho rằng điều này gây ra hai hậu quả: trước hết, thu hẹp
sự lựa chọn đối tác Tư nhân của Nhà nước; thứ hai, do đó tạo ra thị trường độc
quyền, ít sức ép cạnh tranh để các đối tác Tư nhân được lựa chọn phấn đấu để giảm

-

chi phí hoặc nâng cao chất lượng dịch vụ.
Thiếu năng lực và những rủi ro chính trị: Cơ chế PPP đòi hỏi cả hai bên Nhà nước
và Tư nhân đều phải có năng lực đủ mạnh về PPP; song trong rất nhiều trường
hợp, một hoặc cả hai bên đều không đủ năng lực. Ministry of Municipal Affair
(1999) cho rằng “sự kết hợp của một chính quyền thiếu năng lực, kinh nghiệm và
một đối tác tư nhân không quen thuộc với PPP có thể dẫn tới những rủi ro về mặt

-

chính trị (cho chính quyền đó).
Thách thức mang tên “quyền kiểm soát”: Bản chất của cơ chế PPP chính là việc
chia sẻ rủi ro, lợi ích và quyền quyết định giữa các bên. Đối tác tư nhân với việc
đầu tư về mặt tài chính, công nghệ, nhân lực… cũng có tiếng nói quan trọng trong
5


việc xác định ai sẽ là người nắm quyền cung cấp dịch vụ (sau khi dự án PPP hoàn
-

thành).
Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp: Một trong những vấn đề quan ngại
khi áp dụng hình thức PPP là tính minh bạch của dự án sẽ không cao như việc chỉ

Nhà nước triển khai dự án. Lý do được Colverson và Perera (2012) nêu ra là do
tiếp cận với thông tin của đối tác Tư nhân rất khó khăn, đặc biệt là những thông tin
tài chính, thương mại - được coi là bí mật kinh doanh của các công ty/tập đoàn.
Ngoài ra, việc đánh giá toàn bộ dự án cũng sẽ rất khó khăn do những lý do tương
tự, cộng thêm với việc nguồn thông tin, dữ liệu do nhiều nguồn nắm giữ, công

-

chúng khó có thể kiểm tra được.
Thời gian dài hơn: Quá trình đàm phán và đấu thầu đối với các dự án PPP thường
kéo dài và phức tạp hơn so với các phương thức truyền thống khác. Mặt khác, do
bản chất phức tạp và thời gian dài hạn của bản hợp đồng giữa Nhà nước và tư
nhân, bất kỳ mâu thuẫn, tranh chấp hoặc một thay đổi nào xảy ra cũng sẽ cần nhiều
thời gian hơn để giải quyết hoặc đàm phán lại (Colverson và Perera, 2012 và
Ministry of Municipal Affairs, 1999).
1.1.4. Các nhân tố tác động đến sự thành công mô hình PPP
Nhiều nhà nghiên cứu về PPP như Rockart (1982), Akintoye (2003) và Li (2005)

đồng quan điểm với nhau khi cho rằng việc xác định các nhân tố tác động đến sự thành
công cho mô hình PPP là những vấn đề cơ bản cần phải có và cần được duy trì trong suốt
vòng đời dự án để đảm bảo dự án được triển khai thành công và hiệu quả. Hơn thế nữa,
chúng còn là nền tảng để đảm bảo thị trường PPP của một quốc gia phát triển. Với từng
bối cảnh nghiên cứu cụ thể, mỗi nhà nghiên cứu đã chỉ ra tập hợp các nhân tố quyết định
thành công của dự án PPP khác nhau nhưng nhìn chung có năm nhân tố mà các nhà khoa
học thống nhất quan điểm với nhau rằng sẽ ảnh hưởng đáng kể đến sự thành công của
PPP, cụ thể như sau:
 Vai trò và trách nhiệm của Chính phủ
Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc phát triển các dự án PPP. Để vận
hành mô hình PPP thành công, các nhà nghiên cứu đề xuất rằng chính phủ cần thực hiện
một loạt các cải cách bao gồm:

- Hoàn thiện khung pháp lý đầy đủ, tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tư (nghiên cứu của
Boyfield, 1992; Stein, 1995; Qiao, 2001;Young, 2009): Một khung pháp lý đầy đủ
6


và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm gia tăng
niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án đạt hiệu quả, phân chia rủi ro phù
-

hợp và tránh những rủi ro tiềm tàng.
Chính sách hỗ trợ của chính phủ (nghiên cứu của Zhang et al, 1998; Gildenhuys
và Knipe, 2000; Mark, 2003): Mặc dù đối với các dự án PPP, khu vực tư nhân
tham gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu nhưng Chính phủ cần tích cực tham gia
suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng các mục tiêu, cụ thể là thành lập
các bộ phận giám sát quá trình thực hiện dự án, xử lý các vấn đề phát sinh, quản lý

-

chất lượng dự án.
Ổn định môi trường kinh tế vĩ mô (nghiên cứu của Dailami và Klein, 1997; Zhang,
2005; Young, 2009): Sự hài lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn vào điều
kiện kinh tế vĩ mô tại khu vực mà dự án được triển khai. Vì vậy Chính phủ cần tạo
lập một môi trường đầu tư thuận lợi với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài

-

chính ổn định.
Phát triển thị trường tài chính (nghiên cứu của Akintoye et al, 2001b): Thị trường
tài chính là nguồn cung ứng vốn cho các khu vực. Phát triển thị trường tài chính là
tiền đề cho việc phát triển và ổn định kinh tế vĩ mô.

 Lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp
Theo nghiên cứu của Tiong (1996); Birnie (1999); Miller (2000); Marcus và

Graeme (2004); Zhang (2005); Young (2009) thì Chính phủ cần lựa chọn các tập đoàn tư
nhân có năng lực và vững mạnh. Sự thành công của dự án PPP phụ thuộc nhiều vào sự
lựa chọn này. Khi tham gia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng,
vận hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền.
Để đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực, Chính phủ cần xây dựng quy trình đấu
thầu minh bạch và cạnh tranh, dựa trên các cơ sở như phạm vi khách hàng, công bằng,
cạnh tranh và tài chính minh bạch. Ngoài ra, cần sử dụng những phương pháp đánh giá
khoa học và xây dựng bộ tiêu chuẩn đánh giá phù hợp với mục tiêu của chính phủ.
 Nhận dạng và phân bổ rủi ro thích hợp
Nghiên cứu của Edwards (1991); Flanagan và Norman (1993); Merna và Smith
(1996); Grant (1996); Zhang (2005); Nisar (2007); Young (2009) cùng đề cập đến nhân tố
này. Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng một dự án,
mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánh chịu các rủi ro phát sinh
7


từ công việc được giao. Các đối tác công và tư khi tham gia PPP cần phải xác định và
hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được
phân chia một cách hợp lý. Rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ
thuật tốt nhất để xử lý chúng. Đặc biệt, đối với các dự án đường bộ là rủi ro cao do thâm
dụng vốn, thời gian thực hiện dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải chia sẻ rủi ro
cho các đối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư. Nhìn chung, các nhà nghiên cứu
đều khẳng định không có một danh sách các rủi ro cố định cho tất cả dự án. Các rủi ro của
dự án PPP đường bộ thường bị ảnh hưởng bởi quy mô, đặc điểm dự án, loại hợp đồng
PPP áp dụng. Ngoài ra, mức độ quan trọng của một rủi ro cụ thể cũng khác nhau giữa các
dự án hoặc giữa các quốc gia, như rủi ro chính trị sẽ quan trọng hơn tại các quốc gia đang
phát triển.

 Tài chính cho PPP
Nghiên cứu của Schaufelberger và Wipadapisut (2003) đã cho thấy chiến lược tài
chính, mà cụ thể là thiết lập cấu trúc vốn cho dự án PPP một cách hợp lý sẽ là quyết định
sự thành công của mô hình này. Các nhà nghiên cứu này lập luận rằng do đặc thù rủi ro
cao của các dự án đường bộ nên tài trợ từ nợ của tư nhân bị hạn chế, chính phủ cần mở
rộng biên độ hỗ trợ nhằm tăng tính khả thi về tài chính của dự án. Theo đó, một cấu trúc
tài trợ tiêu chuẩn cần được xây dựng cho một dự án PPP bao gồm: vốn mồi, vốn chủ sở
hữu và nợ. Vốn mồi là phần vốn góp ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm
áp lực về vốn cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự
án PPP. Đây là một phần trong các hỗ trợ của Chính phủ, phần vốn này Chính phủ không
thu lợi nhuận giúp tư nhân mau hoàn vốn. Cấu trúc này đặc biệt phù hợp với các nước
đang phát triển như VN, nhất là đối với các dự án có mức độ hấp dẫn không cao. Ngoài
ra, theo Esther (2007) và Young (2009) để tăng sức hấp dẫn cho các dự án PPP, Chính
phủ cần cung cấp các hỗ trợ riêng biệt hoặc thực hiện bảo lãnh. Có nhiều hình thức hỗ trợ
được sử dụng như:
- Hỗ trợ trực tiếp: như trợ cấp, góp vốn, miễn phí sử dụng đất, miễn giảm hoặc gia
hạn nộp thuế, hỗ trợ chi phí vận hành,... Ví dụ, đối với dự án Westlink M7 nêu
trên, đối tác tư nhân được miễn tiền sử dụng đất và Chính phủ tham gia góp 42%
vốn.
8


-

Hỗ trợ gián tiếp: cung cấp sự trợ giúp cho tư nhân thông qua bảo lãnh khoản vay,
bảo lãnh doanh thu tối thiểu (phù hợp với các dự án mà doanh thu từ thu phí không
đủ bù đắp chi phí đầu tư), đảm bảo tỷ giá, bảo lãnh chống rủi ro bất khả kháng (là
kéo dài thời gian nhượng quyền hoặc chính phủ bù đắp tổn thất cho đối tác tư nhân
khi xảy ra rủi ro bất khả kháng), thưởng cho dự án vượt tiến độ,... Sự hỗ trợ của
Chính phủ nên ở mức phù hợp sẽ cải thiện điều kiện tài chính và tăng tính hấp dẫn

của các dự án PPP (Zhang, 2005). Nếu mức hỗ trợ quá nhiều sẽ không phát huy
được lợi ích khai thác nguồn vốn của tư nhân mà còn làm gia tăng mối quan ngại
rằng khu vực tư nhân thu được nhiều lợi nhuận từ khu vực công. Vì thế, Chính phủ
nên điều chỉnh mức độ hỗ trợ và lựa chọn hình thức hỗ trợ thích hợp tùy thuộc vào
điều kiện cụ thể của từng dự án.
 Các nhân tố bất lợi cho dự án PPP
Có thể thấy, các nghiên cứu về PPP đã được thực hiện từ những thập niên 80, 90

và vẫn thu hút sự quan tâm cho đến những năm gần đây. ADB và nhiều quốc gia như Ấn
Độ, Trung Quốc đã tổ chức nhiều hội thảo rút kinh nghiệm về PPP. Bên cạnh các nhân tố
quyết định sự thành công, các nhà nghiên cứu cũng chỉ ra những nhân tố có thể là rào cản,
gây thất bại cho việc thực hiện mô hình PPP. Sader (2000) thu thập dữ liệu từ Ngân hàng
Thế giới về 1.707 dự án PPP (trị giá 459,2 tỷ USD) trong giai đoạn từ năm 1990 đến 1998
đã cho thấy các dự án PPP khó thu hút được các nhà đầu tư của khu vực tư nhân vì những
nhân tố cụ thể sau đây:
- Tính bất ổn, khó dự đoán của môi trường đầu tư;
- Khả năng thực thi các cam kết của Chính phủ kém;
- Thiếu các quy định pháp lý cần thiết;
- Lựa chọn đối tác tư nhân không theo nguyên tắc cạnh tranh mà chịu tác động của
-

chính trị và sự bảo hộ của chính phủ đối với một số công ty;
Cơ chế điều tiết của Chính phủ kém hấp dẫn khiến nhà đầu tư tư nhân không đạt

được kỳ vọng của mình (về lợi nhuận, về chia sẻ rủi ro, ...)
Nhà nghiên cứu này cũng nhấn mạnh rằng mô hình PPP không thể hoạt động tốt tại
những quốc gia có:
- Thể chế chính trị không ổn định;
- Tham nhũng, quan liêu, điều hành quản lý của Nhà nước kém hiệu quả, sự cưỡng
-

chế thực thi hợp đồng hiệu lực thấp;
Hệ thống pháp luật chưa hoàn chỉnh.
9


Trong một nghiên cứu khác, Akintoye cùng các cộng sự (2003) xem xét các dự án
PPP tại Anh và nhận thấy rằng chi phí chuẩn bị đầu tư cao, quá trình đàm phán phức tạp
và kéo dài, khó khăn khi đánh giá lợi ích - chi phí và các xung đột tiềm tàng giữa các bên
tham gia sẽ làm phá sản các dự án PPP.
Nghiên cứu về mô hình PPP ở các nước đang phát triển có công trình của
Nyagwachi và Smallwood (2006) xem xét các dự án PPP đường bộ tại Nam Phi. Kết quả
nghiên cứu cho thấy sự thất bại của PPP do các nhân tố sau đây:
- Mức độ nhận thức về PPP của cả khu vực công và khu vực tư chưa đầy đủ;
- Năng lực quản lý dự án của khu vực công yếu kém;
- Chính sách hỗ trợ của Chính phủ chưa tương xứng.
Nhìn chung, các nhà nghiên cứu kết luận rằng mức độ tác động của các nhân tố
đến thành công hay thất bại của các dự án PPP tùy thuộc đặc điểm dự án và điều kiện
kinh tế xã hội đặc trưng của mỗi nước. Ví dụ, các nước phát triển như Anh, Mỹ thì quan
tâm nhiều đến nhân tố nhận dạng và phân bổ rủi ro cũng như chiến lược tài chính và sự hỗ
trợ từ phía chính phủ. Trong khi đó, các quốc gia đang phát triển Ấn Độ, Trung Quốc thì
cần quan tâm tất cả các nhân tố nêu trên.
1.2. Các phương thức tổ chức thực hiện PPP
1.2.1. Hợp đồng dịch vụ.
Là hợp đồng thoả thuận giữa một cơ quan/đơn vị thuộc khu vực công có thẩm
quyền với một đơn vị/công ty tư nhân, trong đó cơ quan nhà nước thuê đơn vị tư nhân
thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, dịch vụ cụ thể trong một thời gian nhất định. Nhà
nước thuê một đối tác tư nhân tiến hành một hoặc nhiều dịch vụ cụ thể trong một khoảng
thời gian (thường từ 1 đến 3 năm). Nhà nước vẫn là người cung cấp chính dịch vụ và chỉ
thuê đối tác tư nhân điều hành một phần hoạt động. Đối tác tư nhân phải thực hiện dịch

vụ với một mức phí được thỏa thuận và phải đáp ứng được những tiêu chuẩn do cơ quan
nhà nước đặt ra.
1.2.2 Hợp đồng quản lý.
Hợp đồng quản lý mở rộng hơn hợp đồng dịch vụ, phạm vi của nó được mở rộng
gồm một phần hoặc toàn bộ hoạt động quản lý và điều hành của một dịch vụ công (dịch
vụ công ích, bệnh viện, quản lý cảng…). Nghĩa vụ cung cấp dịch vụ vẫn thuộc trách
nhiệm của nhà nước, hoạt động quản lý kiểm soát hằng ngày được giao cho đối tác tư
10


nhân. Đối tác tư nhân sẽ là người cung cấp vốn cho hoạt động quản lý điều hành nhưng
không cung cấp vốn đầu tư. Đối tác tư nhân được trả một tỷ lệ được thỏa thuận trước cho
phí quản lý và điều hành dịch vụ. Ngoài ra đối tác tư nhân còn có thể được chi trả thêm
một khoản cho việc đạt được những mục tiêu đã được thỏa thuận và quy định cụ thể từ
trước. Trong hợp đồng này nhà nước sẽ chịu trách nhiệm quy định biểu phí dịch vụ.
1.2.3 Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê.
Theo hợp đồng cho thuê đối tác tư nhân chịu trách nhiệm về toàn bộ dịch vụ và
thực hiện các nghĩa vụ liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩn dịch vụ. Ngoại trừ các
khoản đầu tư mới hoặc đầu tư thay thế của nhà nước, đối tác tư nhân có trách nhiệm cung
cấp dịch vụ với chi phí và rủi ro do mình gánh chịu. Theo hợp đồng này trách nhiệm cung
cấp dịch vụ được chuyển từ nhà nước sang khu vực tư nhân và rủi ro tài chính đối với
việc điều hành và duy trì dịch vụ hoàn toàn do khu vực tư nhân tự gánh chịu. Việc cho
thuê không bao gồm việc bán bất cứ tài sản nào cho khu vực tư nhân.Một phần các khoản
phí dịch vụ sẽ được chuyển cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thanh toán các khoản
vay tài trợ cho việc mở rộng hệ thống.
Hợp đồng giao thầu khác với hợp đồng cho thuê ở chỗ cho phép khu vực tư nhân
thu từ khách hàng thanh toán cho cơ quan nhà nước một khoản phí giao thầu cụ thể và giữ
lại khoản doanh thu còn lại. Phí giao thầu thường được tính theo một tỷ lệ thỏa thuận
trong mỗi đơn vị dịch vụ được bán ra.
1.2.4 Nhượng quyền khai thác (Franchise)

Hoạt độngnhượng quyền cho phép đối tác tư nhân ( Bên được nhượng quyền) chịu
trách nhiệm cung cấp toàn bộ dịch vụ trong một khu vực cụ thể, bao gồm điều hành duy
tu bảo dưỡng, thu phí, quản lý, xây dựng và tu bổ hệ thống. Đặc biệt là nhà điều hành tư
nhân chịu trách nhiệm toàn bộ đối với các khoản đầu tư vốn.
Mặc dù nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp tài sản tuy nhiên các tài
sản này vẫn thuộc quyền sở hữu của khu vực nhà nước (ngay cả trong thời gian nhượng
quyền). Khu vực nhà nước chịu trách nhiệm thiết lập các tiêu chuẩn hoạt động và đảm
bảo rằng người được nhượng quyền đáp ứng được các tiêu chuẩn này. Lúc này vai trò của
nhà nước chuyển từ việc cung cấp dịch vụ sang một người điều tiết quản lý giá và chất
lượng dịch vụ.
Người được nhượng quyền thu phí trực tiếp từ những người sử dụng hệ thống.
Mức phí thông thường được thiết lập trong hợp đồng nhượng quyền. Người được nhượng
11


quyền chịu trách nhiệm trực tiếp đối với các khoản đầu tư cần thiết để xây dựng và mở
rộng hệ thống. Hợp đồng nhượng quyền thường có thời gian từ 25-30 năm để các nhà
điều hành có thời gian để thu hồi được vốn đầu tư và một khoản lợi nhuận hợp lý. Nhà
nước có thể góp một phần vốn đầu tư nếu cần thiết.
1.2.5 Hợp đồng BOT và các thỏa thuận tương tự.
BOT: Xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT: Build - Operate - Transfer):
hợp đồng xây dựng – vận hành - chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BOT) là hình
thức đầu tư được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng,
kinh doanh công trình kết cấu hạ tầng trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu
tư chuyển giao không bồi hoàn công trình đó cho Nhà nước.
DBFO: Thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành (DBFO: Design - Build
-Finance - Operate): Là một phương thức PPP, trong đó đối tác tư nhân thực hiện tất cả
các giai đoạn của một dự án để cung cấp dịch vụ công, bao gồm: thiết kế (D), xây dựng
(B), tài trợ (F) và vận hành dự án (O) thông qua một hợp đồng dài hạn.
BTO: Xây dựng - chuyển giao - vận hành (BTO: Build - Transfer - Operate):

Hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (sau đây gọi tắt là hợp đồng BTO) là hình
thức đầu tư được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng
công trình kết cấu hạ tầng; sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó
cho Nhà nước Việt Nam; Chính phủ dành cho nhà đầu tư quyền kinh doanh công trình đó
trong một thời hạn nhất định để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận.
BOO: Xây dựng - sở hữu - vận hành (BOO: Build - Own – Operate: Là phương
thức trong đó khu vực nhà nước và đối tác tư nhân thoả thuận: đối tác tư nhân bỏ vốn xây
dựng tài sản/cơ sở hạ tầng dịch vụ công và được phép khai thác, vận hành tài sản/cơ sở hạ
tầng. Đối tác tư nhân có quyền sở hữu tài sản trong suốt vòng đời của nó.
BT: Hợp đồng xây dựng - chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BT) là hình
thức đầu tư được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng
công trình kết cấu hạ tầng; sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó
cho Nhà nước Việt Nam; Chính phủ tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác để
12


thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo thoả thuận trong hợp
đồng BT.

2. HỢP TÁC CÔNG TƯ TRÊN THẾ GIỚI:
Nước Anh là quốc gia đi tiên phong trong áp dụng mô hình PPP, với các chương
trình tư nhân hóa nổi tiếng của cựu Thủ tướng M.Thatcher. Trong gần 20 năm (198713


2005), nước Anh có 725 dự án thực hiện theo mô hình PPP với tổng mức đầu tư trên 100
triệu bảng.
Nhật Bản là quốc gia phát triển rất mạnh mô hình PPP. Các lĩnh vực được ứng
dụng có hiệu quả là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và
các dự án mà Nhà nước không thể tham gia trực tiếp như: sản xuất và phân phối điện,
đường cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nước và các dịch vụ công cộng. Các

lĩnh vực này có tác dụng lớn là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo môi trường cạnh tranh
cao.
Ở các nước khác như Mỹ, Ôxtraylia, Pháp, Hàn Quốc..việc ứng dụng mô hình PPP
chủ yếu là các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ công. Theo thống kê
trong 3 năm 2003-2005, tổng giá trị đầu tư theo hình thức PPP của các nước G7 khoảng
100 tỷ USD.
Ở khu vực Mỹ La tinh, trong 20 năm (1990-2009) đã có 4.569 dự án thực hiện theo
hình thức PPP, với tổng vốn cam kết là 1.575 tỷ USD; bao gồm cả việc tư nhân hóa các
doanh nghiệp Nhà nước.
Nhìn chung, trên thế giới, hai lĩnh vực có tỷ trọng áp dụng mô hình PPP cao nhất
là năng lượng và viễn thông; Trong đó các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng - sở
hữu - vận hành (BOO) chiếm >50%; phần còn lại chủ yếu là BOT.

2.1 Hợp tác công tư tại Singapore – Dự án nhà máy nước SingSping
Singapore là một quốc gia có diện tích nhỏ nằm phía nam bán đảo Malaysia nhưng
có nền kinh tế phát triển. Cơ sở hạ tầng của Singapore được phát triển chủ yếu dựa trên
nguồn vốn ngân sách và vốn FDI. Mặc dù ngân sách Singapore thường xuyên thặng dự
nhưng trong giai đoạn từ 2001 – 2004 để phục hồi nền kinh tế sau khủng hoảng 1997,
Singapore đã phải đối mặt với tỷ lệ nợ công cao trong đó cao nhất là vào năm 2003 với tỷ
lệ 110.5% GDP. Cũng chính từ năm 2003, đất nước này bắt đầu khởi động chương trình
hợp tác công tư và đến năm 2004 đã ban hành “Cẩm nang hợp tác công tư 2004”.

14


Trong dự toán ngân sách năm 2004, chính phủ Singapore cũng đã khẳng định cần
phải so sánh chi phí cung cấp các dịch vụ công cộng của doanh nghiệp nhà nước với chi
phí của doanh nghiệp tư nhân, nếu doanh nghiệp tư nhân có thể cung cấp dịch vụ với chất
lượng tốt hơn và hiệu quả kinh tế cao hơn thì chính phủ sẽ giao dự án đó cho doanh
nghiệp tư nhân. Tất cả các dự án trên 50 triệu SGD đều có thể được xem xét áp dụng PPP,

tuy nhiên chỉ áp dụng vào một số lĩnh vực cơ sở hạ tầng thể thao, xử lý rác, nước, đường
cao tốc, giáo dục, y tế, cơ sở hạ tầng công nghệ thông tin. Có thể nói rằng, những lĩnh vực
được áp dụng PPP là lĩnh vực quan trọng, có nhu cầu cấp bách trong quy hoạch phát triển
kinh tế xã hội của Singapore.
Các cơ quan nhà nước chuyên trách quản lý PPP bao gồm: Hội đồng phát triển
kinh tế (EDB), Uỷ ban tiện ích công cộng (PUB), Cơ quan phát triển thông tin và truyền
thông (IDA). Ngoài ra một số bộ ngành như Sở tài nguyên môi trường quốc gia (NEA),
Bộ quốc phòng, trường đại học công cũng được giao nhiệm vụ quản lý các dự án PPP với
chức năng: lên kế hoạch, tìm kiếm đối tác tư nhân, đại diện cho khu vực nhà nước trong
các hợp đồng PPP.
Ở Singapore có nhiều hình thức hợp tác công tư như: Liên doanh, Thiết kế - Xây
dựng – Sở hữu – Vận hành (DBOO), Thiết kế - Xây dựng – Tài trợ - Vận hành (DBFO),
Thiết kế - Xây dựng – Vận hành (DBO). Tuy nhiên, DBFO và DBOO là hai hình thức
chính, được áp dụng phổ biến vì có thể tận dụng được nguồn vốn tư nhân tốt hơn (thường
đóng góp từ 80% đến 90% vốn qua các nguồn tài trợ), và với vai trò của khu vực tư nhân
lớn sẽ mang lại sự kết hợp hiệu quả hơn, trong khi đó khu vực nhà nước ít chịu áp lực giải
ngân vốn.
Trong các dự án PPP tại Singapore, vai trò của nhà nước là lựa chọn nhà thầu có
tiềm lực ổn định về vốn, có năng lực quản lý và kinh nghiệm thực hiện các dự án trước
đó. Thông thường chính phủ sẽ lựa chọn nhà thầu là một “Nhóm công ty” liên doanh giữa
một nhà thầu có kinh nghiệm trong lĩnh vực chuyên môn, một nhà thầu có năng lực tài
chính, một nhà thầu có khả năng điều hành cơ sở hạ tầng sau khi hoàn thành. Ngoài ra,
khu vực nhà nước sẽ cung cấp các dịch vụ phụ trợ cho tư nhân trong quá trình thực hiện
15


dự án, đảm bảo việc chi trả cho khu vực tư nhân các chi phí thay đổi do lạm phát và chịu
trách nhiệm giám sát việc thực hiện hợp đồng. Bên cạnh đó, khu vực công có quyền thay
đổi giới hạn một số điều khoản trong hợp đồng trong quá trình thực hiện dự án.
Còn đối với khu vực tư nhân, trách nhiệm sẽ liên quan đến thiết kế, xây dựng, tài

trợ, vận hành, sở hữu, bảo trì trong quá trình hoạt động. Ở Singapore, chính phủ có những
ưu đãi với các nhà thầu nên cho phép nhà thầu có quyền sở hữu với đất đai, tài sản cơ sở
hạ tầng trong thời gian của dự án. Bên cạnh đó, đối với các dự án sử dụng công nghệ cao
hoặc có chuyển giao công nghệ, khu vực tư phải đảm bảo sử dụng công nghệ tối ưu nhất
và phải luôn cải tiến công nghệ trong trường hợp có sự thay đổi công nghệ.
Thông qua hợp đồng PPP, khu vực nhà nước và khu vực tư nhân sẽ tạo lập mối
quan hệ và quy trách nhiệm cho các bên trong dự án. Sau đó, nhà thầu của khu vực tư sẽ
kí các hợp đồng tài trợ, quản lý, xây dựng với các đối tác khác nhưng nhà nước sẽ giảm
sát các hoạt động này. Thêm vào đó, khi bắt đầu nghiên cứu dự án, nhà nước sẽ thành lập
một : nhóm giám sát quản lý dự án trực thuộc cơ quan chuyên trách PPP nhưng cơ quan
này lại hoạt động độc lập với cả hai khu vực tư nhân và khu vực công cộng. Trách nhiệm
của nhóm giám sát bao gồm: nghiên cứu về kỹ thuật, nhu cầu thị trường để tư vấn cho nhà
nước trong các quyết định kỹ thuật, mục tiêu dự án; nghiên cứu các nguồn tài chính, đưa
ra giá hợp lý, phù hợp với mục tiêu; tư vấn pháp lý và tài chính cho nhà nước; giám sát dự
án song song với giám sát của khu vực nhà nước.
Nhà nước sẽ tiến hành thanh toán theo hiệu suất, chi trả tiền khi dịch vụ được giao
đúng với tiêu chuẩn, thông số kỹ thuật đặt ra. Ngoài ra, nhà nước có quyền khấu trừ, xử
phạt nếu dự án nghiệm thu không đạt yêu cầu, hoặc chấm dứt hợp đồng nếu không đảm
bảo cung cấp dịch vụ tốt. Điều này tạo áp lực cho khu vực tư phải khắc phục các thiếu sót
trong việc thực hiện dự án, cung cấp dịch vụ.
Một trong những dự án tiêu biểu của Hợp tác công tư tại Singapore là dự án nhà
máy nước SingSpring – nhà máy nước khử muối đầu tiên được xây dựng. Dự án này thực
hiện theo hình thức: Xây dựng – Thiết kế - Sở hữu – Vận hành (DBOO). Việc tiến hành
dự án được chính phủ giao cho Uỷ ban tiện ích công cộng (PUB) đảm nhiệm. PUB đã chủ
16


động gửi hồ sơ mời thầu đến các tập đoàn có trình độ chuyên môn, kinh nghiệm trong xây
dựng, quản lý nhà máy nước khử muối trên thế giới. Cuối dùng Liên doanh nhà thầu giữa
công ty dịch vụ Ondeo và Công ty trách nhiệm hữu hạn Hyflux đã thắng thầu. Hylux là

công ty xử lý nước công cộng lớn nhất Singapore, có kinh nghiệm trong xây dựng, thiết
kế các nhà máy nước ở Trung Quốc, Algeria, Singapore , còn Ondeo là công ty tiện ích
của Pháp chuyên về hoạt động vận hành, bảo dưỡng, duy trì kỹ thuật. Liên doanh này
thắng thầu với mức giá 0.78126 SGD/m3.
Vai trò của PUB trong dự án này là cung cấp các dịch vụ công cộng phục vụ cho
quá trình thực hiện dự án; hỗ trợ nhà thầu tư nhân tiếp cận và làm việc với các cơ quan
nhà nước đặc biệt là vấn đề sử dụng đất; miễn thuế thu nhập cho doanh nghiệp, thuế giá
trị gia tăng trong năm năm đầu vận hành dự án; cho phép Hyflux được điều chỉnh giá bán
nước 1 lần/năm theo tính toán về chi phí vận hành, năng lượng, mức lợi nhuận hoàn vốn;
cam kết mua lại toàn bộ nước sản xuất được từ nhà máy. Trong khi đó vai trò của liên
minh đầu tư bao gồm: xây dựng, vận hành nhà máy trong 20 năm, đảm bảo về mặt chất
lượng nước và công suất đặt ra là 30 triệu gallon/ngày tương đương 136,5 triệu lít/ngày;
chịu trách nhiệm trong duy trì, bảo dưỡng, cải tiến công nghệ thông qua quỹ bảo trì giá 10
triệu USD trích từ tổng nguồn vốn của khu vực tư nhân; đầu tư khoản vốn 35 triệu USD,
chịu trách nhiệm huy động vốn vay từ các định chế tài chính.
Kết quả của hợp tác công tư này là năm 2005 nhà máy được hoàn thành, cung cấp
136,5 nghìn m3 nước sạch mỗi ngày cho Singapore, đáp ứng 10% nhu cầu nước của toàn
đất nước. Do sử dụng công nghệ hiện đại cho phép tiết kiệm năng lượng đã làm giảm chi
phí sản xuất xuống chỉ còn 0,48 SGD/m 3 cho năm đầu. Hợp đồng PPP cho dự án nhà máy
khử muối đầu tiên này của Singapore là hợp đồng PPP chuẩn mực, được Euromoney trao
giải Châu Á Thái Bình Dương năm 2003 và đạt được giải Distinction ở Global Water
Awards năm 2006.
2.2 Hợp tác công tư tại Hàn Quốc - Dự án Cảng Busan New Port
Do khối lượng vận chuyển tăng nhanh kể từ năm 1980, năng lực cảng của Hàn
Quốc đã dần dần không đáp ứng được nhu cầuvận chuyển hàng hóa. Từ năm 1994 đến
17


năm 2008, khối lượng vậnchuyển tại các cảng tăng trung bình 4.9%/ năm. Mặc dù đầu tư
công vào cảng đã tăng nhanh và đều đặn hàng năm, đầu tư tư nhân cũng rất cần thiết để

phát triển và mở rộng năng lực cảng trong thời điểm đó. Số lượng dự án PPP trong lĩnh
vực cảng đã tăng nhanh, cho tới đầu năm 2009 đã lên tới 19 dự án. Lượng vốn đầu tư
dưới hình thức này chiếm khoảng 12.4% đầu tư vào cảng biển trong giai đoạn 1998-2005.
Năm 1996, Chính phủ Hàn Quốc đã lập ra kế hoạch phát triển cảng Busan New Port, cảng
container mới tại phía tây của thành phố Busan dưới hình thức PPP.
Dự án có tổng chi phí là 4,170 tỷ won (khoảng 4.1 tỷ USD), trong đó đầu tư tư
nhân là 3,4 tỷ USD và hỗ trợ ngân sách (trợ cấp) của chính phủ là 0,7 tỷ USD. Pha 1 của
dự án có tổng chi phí là 2,3 tỷ USD, trong đó khu vực tư nhân góp 1,7 tỷ USD và trợ cấp
của chính phủ là 0,6 tỷ USD. Pha 2-3 và pha 2-4 của dự án có tổng chi phí lần lượt là 0,6
tỷ USD và 0,5 tỷ USD, toàn bộ là đầu tư tư nhân.
Dự án đường Second reaward road project cũng là một dự án thuộc Busan New
Port vì đây là một con đường kết nối các công trình của các cảng, tổng chi phí dự án là
535 tỉ won, trong đó đầu tư tư nhân là 385 tỉ won và trợ cấp của chính phủ là 151 tỉ won.
Trong dự án Busan New Port, Chính phủ không bảo lãnh về doanh thu mà chỉ bảo lãnh về
việc kết thúc dự án.
Dự án Busan New Port của Hàn Quốc được thực hiện trong điều kiện khá thuận
lợi, với cam kết của Chính phủ trong việc đảm bảo thành công của dự án, cung cấp những
hỗ trợ về pháp lý và cơsở hạ tầng cần thiết, các đối tác tư nhân đều có danh tiếng và độ tin
cậy cao, vị trí của dự án thuận lợi do có lưu lượng giao thông và khối lượng hàng hóa vận
chuyển lớn.
Triển khai thực hiện các dự án PPP từ giữa những năm 80, chính phủ Hàn Quốc đã
thiết lập được các thể chế khá tốt. Trong bối cảnh cơ chế thị trường đã được hình thành và
hoạt động khá ổn định, Chính phủ đã có những chính sách khác nhau để tạo thuận lợi cho
việc đầu tư vào cơ sở hạ tầng thông qua hình thức PPP, trong đó có một bộ Luật quy định
rõ ràng và toàn diện các bước thực hiện một dự án PPP. Bộ Chiến lược và Tài chính
(MOSF) của Hàn Quốc chịu trách nhiệm quản lý các dự án PPP. Bộ này được Trung tâm
Quản lý Đầu tư cơ sở hạ tầng công và tư (PIMC) thuộc Học viện Phát triển Hàn Quốc
18

(KDI) hỗ trợ bằng nhiều cách khác nhau.
Nhiệm vụ và vai trò của PIMAC, được quy định trong Luật PPP, bao gồm (i) hỗ
trợ MOSF trong việc hoạch định Kế hoạch Cơ bản cho PPP; (ii) hỗ trợ các bộ và cơ quan
có thẩm quyền trong quá trình đấu thầu, như đánhgiá tính khả thi và giá trị của các dự án
PPP tiềm năng, xây dựng hồ sơ mời thầu, chọn công ty được nhượng quyền, và thúc đẩy
đầu tư nước ngoài trong các dự án PPP thông qua các dịch vụ tư vấn và các hoạt động có
liên quan khác và (iii) phát triển và vận hành các chương trình tăng cường năng lực cho
những cán bộ thực thi của khu vực công. PIMAC cũng tiến hành các nghiên cứu chính
sách liên quan tới các chương trình PPP, tư vấn về chính sách cho MOSF và các bộ liên
quan đến đấu thầu.
2.3 Hợp tác công tư tại Anh - Dự án cầu QE2 Dartford Bridge:
Khi đường cao tốc theo đường vành đai M25 xung quanh London được hoàn thiện
vào năm 1986, hai hầm của Dartford đã tạo ra một kết nối quan trọng cho mạng lưới
đường giao thông quốc gia. Lưu lượng giao thông trên con đường này đã nhanh chóng
vượt quá công suất thiết kế là 65.000 phương tiện mỗi ngày. Do vậy, việc tăng cường
năng lực cho đường cao tốc M25 bên cạnh hai con đường hầmđang được thu phí hiện tại
là cần thiết.
Vào năm 1986, Chính phủ đã đưa ra những hướng dẫn để mời khu vực tư nhân
tham gia đấu thầu cho việc thiết kế, xây dựng và vận hành con đường thứ ba đi qua sông
Thames giữa Thurrock và Dartford. Đây là dự án cơ sở hạ tầng đầu tiên tại Anh kêu gọi
sự tham gia của khu vực tư nhân trong thế kỷ 20 dưới hình thức PPP với thời gian nhượng
quyền là 20 năm.
Dự án cầu Dartford QE2 là dự án bắc cầu qua sông Thames, chính thức khai
trương năm 1991, bao gồm hai dây văng giữ cầu bê tông với tổng chiều dài là 812 mét
cho nhịp cầu chính (450m) và hai nhịp cầu sau, 01 km cầu cạn (nối các đường bộ qua
sông vào hệ thống đường bộ ở phía bắc), trạm thu phí và hệ thống đường xáở phía nam.
Từ khi đi vào hoạt động, cầu Dartford cho phép các phương tiện đi về phía nam, hoạt
động song song với 2 đường hầm cũ (có 2 làn và có độ dài 0,9km). Cả cầu Dartford và 2
đường hầm đều thu phí. Cầu có công suất là 70.000 phương tiện/ngày trong khi 2 đường
19

hầm có công suất là 65.000 phương tiện/ngày. Lưu lượnggiao thông trên thực tế là 85.000
phương tiện/ngày, lúc cao điểm có thể lên tới 100.000 phương tiện. Dự án cầu này có
tổng cộng 12 điểm thu phí cho mỗi hướng đi, với mức thu 1,85 USD cho ô tô, 3,34 USD
cho xe tải nhẹ và 6,69- 10,77 USD cho các xe tải tùy theo kích thước xe. Nếu các phương
tiện sử dụng hệ thống thu phí điện tử (gọi là DART-Tag) thì được giảm giá 7%.
Có 8 công ty tham gia vào đấu thầu, và Công ty trách nhiệm hữu hạn nhà công cộng
Trafalgar đã thắng thầu, được nhượng quyền 20 năm tính từ tháng 9/1986. Sở dĩ công ty
này được chọn là bởi nó có khả năng thu xếp vốn để thực hiện dự án. Trong năm 1988,
một đạo luật (gọi là Dartford- Thurrock Crossing Act) cho phép chuyển giao dự án cho
công ty Dartford River Crossing (một liên doanh do công ty nhà công cộng Trarfalgar
thành lập để quản lý và thực hiện dự án). Tổng chi phí của dự án vào khoảng 230 triệu
USD, với 160 triệu USD cho cầu và 79 triệu USD cải tạo 2 hầm đã có.
Nội dung hợp tác công - tư, trách nhiệm của mỗi bên trong việc thực hiện dự án và khai
thác, sử dụng công trình sau khi kết thúc đầu tư:
Theo các điều khoản trong hợp đồng, công ty vận hành (ban đầu là công ty Dartford River
Crossing) được thu phí để thu hồi vốn đầu tư đã bỏ ra để xây dựng cầu và chi phí vận
hành của hệ thống (kể cả 2 hầm). Mức phí được Chính phủ kiểm soát dựa trên ước tính
cho rằng tất cả các chi phí xây dựng cầu và phục hồi hai hầm sẽ được thu hồi từ việc thu
phí trong vòng 20 năm kể từ khi bắt đầu thời gian nhượng quyền. Bởi thế, khi hết thời
gian nhượng quyền, 3 tuyến đường vượt Dartford (cầu và 2 hầm) sẽ được chuyển giao lại
cho Chính phủ mà không phát sinh khoản nợ nào.
Năm 2003, thời gian nhượng quyền đã kết thúc, Chính phủ tiếp nhận công trình và
lại tổ chức đấu thầu để chọn một công ty chủ trì khai thác toàn bộ hệ thống.
Dự án này được chuyển giao đúng thời hạn và nằm trong giới hạn ngân sách ban đầu. Có
hơn 836 triệu phương tiện đi qua Dartford sử dụng cả hầm và cầu từ năm 1963 đến 2011.
Có tổng cộng 85 nghìn phương tiện sử dụng các công trình đi qua Dartford mỗi ngày. Dự
án này đã trả được nợ nhanh hơn do mật độ giao thông cao hơn dự báo.
2.4 Hợp tác công tư tại Trung Quốc - Dự án hầm qua sông Dương Tử

Là thủ phủ tỉnh Giang Tô (Jiangsu), Nanjing là một thành phố lớn ở phía Đông của
20


Trung Quốc. Từ năm 1968, phần lớn khối lượng vận tải của thành phố dồn vào cây cầu
bắc qua sông Dương Tử. Trong những năm gần đây, khối lượng giao hông ngày càng
tăng đã khiến cho cầu bị quá tải, hạn chế sự phát triển của Nanjing. Mặc dù cầu qua sông
Dương Tử Nanjing Yantze River Bridge thứ hai và thứ ba đã hoàn thành vào năm 2000
và 2005, nhu cầu khổng lồ về giao thông vẫn không được đáp ứng vì chúng ở quá xa vùng
đô thị chính.
Nhằm đẩy mạnh đô thị hóa, mở rộng hệ thống giao thông của Thành phố, Chính
quyền Nanjiang đã xây dựng trên 10 đường xe điện ngầm, đường sắt nhẹ giữa Thượng
Hải, Hàng Châu và Nanjing,4 cầu qua sông Dương Tử, và một đường hầm qua sông
Dương Tử.
Những dự án này theo kế hoạch sẽ được hoàn thành vào năm 2020. Do vậy, sự kết
hợp giữa khu vực công và khu vực tư nhân đã được áp dụng cho các dự án tàu điện ngầm,
cầu và hầm để giải quyết vấn đề thiếu vốn.
Nanjing Yangtze River Tunnel sẽ là một đường đi tắt nối liền giữa khu đô thị
chính của Nanjing với khu công nghiệp của Nanjing và nhờ đó sẽ giúp cải thiện mạnh mẽ
giao thông liên lạc giữa các bờ phía Bắc và phía Nam của sông Dương Tử, và tăng cường
hơn nữa vai trò của Nanjing trên trục giao thông tại phía Đông Trung Quốc và hạ lưu
sông Dương Tử. Đây là dự án đầu tiên mà chính quyền địaphương xây dựng một đường
hầm qua sông Dương Tử (sông lớn nhất Trung Quốc và lớn thứ ba trên thế giới), do vậy
tạo ra cơ hội và tiềm năng cho khu vực tư nhân tham gia giúp đỡ và chia sẻ rủi ro với
chính quyền.
Khu vực tư nhân trong trường hợp này là CRCC, một công ty có kinh nghiệm
trong việc thực hiện những loại dự án như vậy và có khả năng thu lợi nhuận từ những dự
án thuộc hệ thống giao thông đô thị có mức độ rủi ro cao. Do vậy, trong lĩnh vực giao
thông đô thị, việc lựa chọn được đối tác tư nhân có kinh nghiệm, công nghệ và kỹ năng
quản lý là rất quan trọng để giảm thiểu rủi ro của việc kémhiệu quả. CRCC đã tham gia

vào nhiều dự án PPP trong lĩnh vực giaothông khác ở Trung Quốc như đường quốc lộ
Jingcheng Highway tạiBắc Kinh, đường quốc lộ Yuling Highway tại Sichuan, đường
hầmqua sông Dương Tử Wuhan Yangtze River Tunnel, và cầu Xianyangtại Xian, và
21


thành công họ có được là dựa vào kinh nghiệm, kỹ thuậtvà kỹ năng quản lý (Zhao 2006).
Nội dung hợp tác công - tư, trách nhiệm của mỗi bên trongviệc thực hiện dự án và
khai thác, sử dụng công trình sau khi kếtthúc đầu tư:
Nanjiang Yangtze River Tunnel có sự góp vốn của cả công tytư nhân là Tập đoàn
Xây dựng Đường sắt Trung Quốc (CRCC) vàhai công ty bán công là Tập đoàn Vận tải
Nanjing (NTC) và Công tyQuản lý vốn Quốc gia của huyện Pukou. Hai công ty sau đóng
góp20% nguồn tài chính cho dự án, 80% nguồn vốn còn lại được tài trợbởi CRCC.
CRCC sẽ có giai đoạn nhượng quyền khai thác là 30 năm (từnăm 2005-2034). Do cơ cấu
vốn của dự án đường hầm qua song Dương Tử Nanjiang Yangtze River Tunnel khá đơn
giản nên dự ánáp dụng cơ chế phân bổ rủi ro giữa ba đối tác và chuyển giao rủi rocho khu
vực tư nhân (CRCC) một cách hiệu quả.
Theo hợp đồng nhượng quyền, thu nhập của dự án sẽ khôngchỉ bao gồm phí thu
được mà còn bao gồm doanh thu từ quảng cáo.Những số liệutính toán cho thấy các nguồn
thu từ dự án là đủ hấp dẫn đối với cảkhu vực tư nhân và khu vực công. Theo đó, lợi ích
của dự án PPPnày cũng bao gồm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương, cung cấpthêm
dịch vụ công tiện lợi, và kiếm được nguồn doanh thu ổn địnhtrong dài hạn.
Phần lớn rủi ro được chuyển cho khu vực tư nhân (công ty CRCC). Tuy nhiên,
trong dự án này việc chuyển giao rủi ro cũng là yếu tố tích cực đối với khu vực tư nhân,
bởi vì rủi ro cao thường đi kèm với khả năng thu lợi nhuận lớn trong tương lai. Trong
nhiều dự án về hệ thống giao thông đô thị của Trung Quốc, khu vực tư nhân thường thực
hiện tốt hơn so với khu vực công trong việc thiết kế, xây dựng, vận hành và bảo dưỡng.
Có nhiều rủi ro (như chi phí dự án, khối lượng giao thông, tài trợ vốn) mà khu vực công
không quản lý và kiểm soát được, nhưng khu vực tư nhân mạnh trong lĩnh vực này sẽ có
khả năng xử lý rủi ro và sẵn lòng kiếm lợi nhuận bằng cách chấp nhận rủi ro.

Giống như nhiều dự án PPP tại Trung Quốc, Dự án Nanjiang Yangtze River
Tunnel cũng đang gặp nhiều thách thức, mà một trong những thách thức lớn nhất là
khung pháp lý và hành chính còn phân tán, dẫn đến cơ chế pháp lý phức tạp. Trở ngại tiếp
theo là: (i) sự chi phối quá lớn của nhà nước khiến quyền lực của khu vực tư nhân trong
các dự án PPP thường yếu hơn; (ii) khả năng quản trị kém hiệu quả và tình trạng tham
22