PHÂN CẤP KINH TẾ TẠI VIỆT NAM: CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

PHÂN CẤP KINH TẾ TẠI VIỆT NAM:
CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP67

PGS.TS. Lê Xuân Bá
Viện trưởng Viện Nghiên cứu QLKTTW

Đổi mới phân cấp quản lý nhà nước (QLNN) về kinh tế là một vấn đề lớn và là
một nội dung quan trọng của quá trình cải cách, hoàn thiện nền hành chính của mỗi một
quốc gia, đặc biệt đối với Việt Nam. Công cuộc Đổi mới ở Việt Nam, theo mô hình kinh
tế thị trường định hướng XHCN, trong đó hướng tới mục tiêu xây dựng nền hành chính
hiện đại, đã tạo ra những tiền đề và đòi hỏi phải cải cách, tăng cường phân cấp QLNN
giữa các cấp chính quyền.
I. Cơ sở lý luận và nguyên tắc của phân cấp
1. Khái niệm về phân cấp QLNN về kinh tế
Phân cấp QLNN là một thuật ngữ để chỉ sự phân định về các quyền và trách nhiệm
thực thi các nhiệm vụ theo các cấp chính quyền tương ứng với các cấp hành chính. Về thực
chất, phân cấp chính là phân cấp về thẩm quyền quyết định cái gì, với phạm vi và mức độ
đến đâu và bằng điều kiện gì. Trong nghiên cứu này, thuật ngữ phân cấp QLNN được hiểu
theo nghĩa rộng hơn, đó là hình thức chuyển giao nguồn lực, quyền hạn và trách nhiệm
trong việc thực thi các nhiệm vụ công từ cấp TW xuống các cơ quan địa phương hoặc giao
nhiệm vụ này cho khu vực tư nhân thực hiện (Thái và các cộng sự, 2007).
Quá trình phân cấp QLNN về kinh tế có thể bao gồm các hình thức như:
- Tản quyền/uỷ thác nhiệm vụ (deconcentration): là hình thức giao quyền quyết
định, chức năng tài chính và quản lý cụ thể vốn thuộc cơ quan Trung ương cho các cơ
quan đại diện chính quyền TW ở các địa phương, trong khi quyền lực và trách nhiệm về
pháp lý vẫn thuộc hệ thống cơ quan TW.

67

Trong bài tham luận này, khái niệm phân cấp kinh tế được hiểu theo nghĩa rộng là phân cấp QLNN về
kinh tế. Khái niệm phân cấp kinh tế (hay còn được gọi là phân cấp thị trường), hiểu theo nghĩa hẹp là Nhà

nước chuyển giao một số chức năng từ khu vực công sang khu vực tư nhân. Như vậy một số nhiệm vụ sẽ
không được các cơ quan nhà nước thực hiện mà sẽ chuyển giao cho thị trường, các tổ chức, hiệp hội, và cá
nhân thực hiện.
286


- Uỷ quyền (delegation): là hình thức chính quyền địa phương được chính quyền
TW trao quyền quyết định và trách nhiệm điều hành trên địa bàn địa phương cho cơ quan
địa phương, tuy nhiên chính quyền TW vẫn chịu trách nhiệm về các quyết định này.
- Phân quyền (devolution): là sự phân giao quyền hạn, nhiệm vụ, phương tiện vật
chất v.v… từ chính quyền TW cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện. Chính quyền
địa phương được tự quyết định các vấn đề của địa phương trên cơ sở luật pháp. Chính
quyền TW thực hiện sự kiểm tra hoạt động của địa phương thông qua hệ thống pháp luật.
Phân cấp thị trường: là hình thức Nhà nước chuyển giao một số chức năng từ khu
vực công sang khu vực tư nhân. Nói một cách khác, một số nhiệm vụ mà các cơ quan nhà
nước trước đây đảm nhiệm (đặc biệt là cung cấp dịch vụ y tế và giáo dục) sẽ được chuyển
giao cho khu vực tư nhân, các hiệp hội, nhóm cộng đồng và các tổ chức phi Chính phủ
thực hiện. Hình thức phân cấp này đã dần khẳng định ưu thế và ngày càng có xu hướng
phát triển mạnh ở nhiều nước trên thế giới.
Như vậy, tản quyền là loại hình phân cấp thấp nhất bởi việc chuyển giao quyền chỉ
diễn ra trong nội bộ cấp TW. Các hoạt động được tản quyền là các hoạt động mà cấp TW,
vì lý do chính trị, tin rằng chỉ có (hoặc nên để) cấp TW kiểm soát hay giám sát chặt chẽ,
nhưng lại cần thực hiện ở cấp địa phương để có thể tiến hành một cách hiệu quả. Sự chuyển
giao các nhiệm vụ như vậy cũng phần nào giúp cho các cấp địa phương được phép có một
số quyền tự do về lập kế hoạch, ra các quyết định hàng ngày và vận dụng thực hiện các chỉ
thị của TW cho phù hợp với điều kiện ở địa phương trong phạm vi hướng dẫn do chính
quyền TW đặt ra. Trong lĩnh vực giáo dục, loại hình phân cấp này được áp dụng ở nhiều
nước dưới hình thức Bộ Giáo dục thành lập các Ban giám đốc vùng và các Ban này có
nhiệm vụ là giám sát và lập kế hoạch cho từng vùng (Edquist, 2005).
Uỷ quyền là loại hình phân cấp có ưu điểm nổi bật là duy trì được sự quản lý tập

trung (chính quyền TW vẫn giữ được quyền kiểm soát tập trung về phân phối nguồn lực
và giám sát chuyên môn) và do đó giải quyết được các vấn đề bình đẳng trong cung cấp
dịch vụ giữa các vùng, các địa phương. Tuy nhiên, theo Kubal (2006) nhược điểm của
loại hình uỷ quyền là không thể làm tăng hiệu quả quản lý ở địa phương do không phát
huy hết quyền hạn, trách nhiệm và sự sáng tạo của địa phương (Ofxam, 2010).
Ngược lại, phân quyền là loại hình mà chủ yếu nguồn tài chính được huy động từ
chính địa phương và được cung cấp bởi chính địa phương. Một khi việc cung cấp dịch vụ
công không đáp ứng được nhu cầu của người dân địa phương thì người dân có thể chuyển
sang vùng khác. Việc di chuyển của người dân tạo nên sức ép buộc các cơ quan QLNN
phải hoạch định chính sách và tổ chức cung cấp dịch vụ công phù hợp với người dân địa
phương, nhờ vậy giao quyền có thể giúp làm tăng sự phù hợp của dịch vụ với nhu cầu địa
287


phương. Tuy vậy, nhược điểm của loại hình phân cấp này có thể làm tăng bất bình đẳng
giữa các vùng, miền do điều kiện phát triển kinh tế-xã hội là khác nhau (Ofxam, 2010).
2. Các yếu tố tác động đến phân cấp
Trong suốt giai đoạn 1930-80, xu hướng tập trung chiếm ưu thế lớn ở nhiều nước
(trong đó diễn ra ở nhiều nước Châu Âu và Mỹ) và được ủng hộ bởi lý thuyết kinh tế học
trường phái Keynes với lập luận cho rằng bàn tay vô hình của thị trường có quá nhiều
khuyết tật. Vai trò lãnh đạo tập trung của Nhà nước trong quản lý nền kinh tế và dẫn dắt
nền kinh tế cần tiếp tục được nâng cao. Trong thời kỳ này cũng đã chứng kiến việc mở
rộng cung cấp dịch vụ công của một số nhà nước phúc lợi ở Tây Âu và Bắc Mỹ.
Từ những năm 1970, tăng trưởng kinh tế bắt đầu đình trệ cùng với các cuộc khủng
hoảng nợ của các nước Mỹ Latin đầu những năm 1980 đã đặt ra nhiều nghi vấn về tính
hiệu quả đối với sự can thiệp của nhà nước. Cùng thời gian này, sự phát triển của trong
kinh tế học thể chế sử dụng lý thuyết “lựa chọn công cộng” làm tiền đề cho chính sách
công, trong đó lấy phân cấp làm trọng tâm. Cách tiếp cận phân cấp trong lý thuyết này
cho rằng quá trình phi tập trung hoá là một sự lựa chọn tạo ra sự hoạt động giống như thị
trường tự do, ở đó người công dân với tư cách là người mua sẽ gặp các cơ quan nhà nước

ở địa phương với tư cách người bán. Trong thời gian này, một số nước phát triển (một số
nước thuộc OECD) đã tiến hành cải cách khu vực nhà nước thông qua những biện pháp
phân cấp thị trường như: tư nhân hoá các công ty cung cấp dịch vụ công của nhà nước,
cho phép khu vực ngoài nhà nước tham gia vào cung cấp dịch vụ công.
Ở các nước đang phát triển, mô hình quản lý tập trung của nhà nước cũng bộc lộ
nhiều yếu kém, thể hiện qua tổ chức bộ máy công kềnh, quan liêu, tham nhũng, trì trệ và
kết quả là làn sóng đòi dân chủ hoá ngày càng cao. Các nước này cũng đã bắt đầu nhìn
nhận vai trò quan trọng của chính quyền địa phương thông qua trao quyền nhiều hơn
cho chính quyền địa phương và khuyến khích sự tham gia của người dân. Như vậy,
động lực của phân cấp trong những năm 1980 có thể chủ yếu là do sự phản ứng trước sự
hoạt động kém hiệu quả của chính quyền TW.
Gần đây, nhiều nghiên cứu cũng đã chỉ ra rằng, xu hướng phân cấp được dẫn dắt
bởi một loạt các nhân tố như: nỗ lực tinh giảm bộ máy hành chính TW, cắt giảm ngân
sách, tăng cường tự do hoá kinh tế và định hướng thị trường.
Hiện nay, rất nhiều tổ chức tài trợ quốc tế và các tổ chức tài trợ song phương cũng
đã lấy phân cấp làm điều kiện để cung cấp tài trợ cho các nước phát triển, bởi vì họ cho
rằng phân cấp có thể nâng cao hiệu quả trong phân bổ nguồn lực của nhà nước nếu quyết
định chi tiêu được đưa ra ở cấp chính quyền thấp hơn-cấp phản ứng nhanh nhạy hơn với
các đòi hỏi của địa phương so với chính quyền TW ở quá xa về mặt địa lý.
288


3. Đặc tính của phân cấp
Trong điều kiện phù hợp, tất các các hình thức phân cấp đều có tác dụng giúp
chuyển việc ra quyết định xuống gần người dân và khuyến khích sự tham gia của người
dân vào các hoạt động chính trị, kinh tế và xã hội của đất nước.
* Mặt tích cực/lợi ích của phân cấp:
- Tạo cơ hội để có một Chính phủ có trách nhiệm hơn, công khai và minh bạch hơn
khi người dân tham gia vào quá trình ra quyết định có thể dễ dàng giám sát và đánh giá
việc Chính phủ tuân thủ các quyết định của mình.

- Có thể giúp nâng cao hiệu quả của quá trình thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước:
quá trình phân cấp đã đưa cấp quyết định xuống gần với thực tiễn hơn, do đó dễ dàng đáp
ứng đúng nhu cầu của thực tiễn.
- Có thể góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực xã hội nhờ việc ra quyết
định phù hợp với thực tiễn và thứ tự ưu tiên các nhu cầu ở địa phương.
- Có thể cho phép sự đại diện chính trị lớn hơn cho các nhóm người khác nhau
trong việc ra quyết định.
- Có thể giúp giảm bớt khối lượng công việc sự vụ ở cấp TW, để cập này tập trung
nhiều hơn vào việc hoạch định chính sách.
* Những nguy cơ rủi ro có thể xuất hiện trong quá trình phân cấp
Khi tiến hành phân cấp QLNN nói chung và quản lý kinh tế nói riêng, bất kỳ quốc
gia nào (không phân biệt trình độ phát triển, điều kiện văn hoá, xã hội v.v…) luôn phải
đối mặt với những thách thức tương đối lớn, và một khi những thách thức này không
được giải quyết thoả đáng sẽ dẫn đến nguy cơ mất ổn định về chính trị, xã hội hay có sự
tranh dành quyền lực giữa TW và địa phương, hoặc giữa các địa phương. Những rủi ro
căn bản có thể xuất hiện như:
- Có thể làm mất tính hiệu quả kinh tế theo quy mô và làm giảm sự kiểm soát đối
với những nguồn lực tài chính khan hiếm của chính quyền TW. Nghĩa là, trong quá trình
thực hiện phân cấp, vì lợi ích cục bộ của địa phương mình mà các địa phương ít chú ý tới
tổng thể lợi ích quốc gia. Địa phương không bám sát, tôn trọng định hướng chung, và đôi
khi địa phương chỉ giải quyết lợi ích cục bộ trước mắt của địa phương mình (cục bộ địa
phương chủ nghĩa) nên đã xâm hại đến lợi ích lâu dài của quốc gia và hậu quả nhiều năm
sau vẫn không thể giải quyết hết được.
- Có thể “bỏ rơi” một số nhiệm vụ của Nhà nước: quá trình phân cấp nếu không
được triển khai đồng bộ (phân cấp nhiệm vụ không gắn liền với phân cấp tài chính) có
289


thể dẫn tới hiện tượng nhiều nhiệm vụ của Nhà nước sẽ không được cấp nào quan tâm
thực hiện.

- Có thể làm cho công việc của cơ quan nhà nước trở nên phức tạp và tốn kém: quá
trình phân cấp nếu không gắn liền với quá trình cải cách bộ máy hành chính có thể dẫn tới
hiện tượng tăng thêm tổ chức, bộ máy cấp dưới, trong khi đó hệ thống TW lại không giảm.
- Có thể tạo điều kiện “đẩy” nguy cơ tham nhũng từ cấp TW xuống cấp địa
phương: quyền lực thường nảy sinh cơ hội tham nhũng. Quá trình phân cấp là quá
trình chuyển giao quyền lực xuống cấp dưới, vì vậy nếu không có cơ chế giám sát, giải
trình phù hợp thì sẽ dẫn tới nguy cơ “đẩy” nạn tham nhũng xuống cấp địa phương.
4. Các nguyên tắc, điều kiện thực hiện phân cấp thành công
Về nguyên tắc, phân cấp không phải là quá trình phân chia quyền lực giữa TW và
địa phương (theo cấp hành chính hoặc theo đơn vị hành chính) và cũng không phải là
phân chia lợi ích giữa TW và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới, mà thực chất là phân
định rõ nhiệm vụ, thẩm quyền giữa các cấp một cách hợp lý, tạo thuận lợi trong việc giải
quyết các công việc của nhà nước. Phân cấp là một quá trình liên thông từ việc xác định
chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp hành chính đến thẩm quyền hành chính tương ứng của
mỗi cấp và các điều kiện thực hiện để đạt mục tiêu quản lý một cách hiệu quả68.
Trong một nghiên cứu của Jennie Litvack với tựa đề "Cơ sở khách quan của phân
cấp" (Rationale for decentralisation), theo Jennie Litvack muốn cho quá trình phân cấp
thành công, cần phải quan tâm tới một số nguyên tắc thiết kế phân cấp như:
(i) nguyên tắc tài chính phải đi theo chức năng (giao nhiệm vụ rõ ràng);
(ii) nguyên tắc ra quyết định trên cơ sở thông tin đầy đủ;
(iii) nguyên tắc trung thành với các ưu tiên của địa phương, và
(iv) nguyên tắc chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động.
Tuy nhiên, theo Jennie Litvack thì do sự khác biệt về môi trường quản lý nên việc
áp dụng các nguyên tắc trên trong thực thi ở từng quốc gia không hề đơn giản.
Như vậy, khi thiết kế phân cấp cần tuân thủ thêm một số nguyên tắc, đó là:
(i) việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu
cầu của tổ chức, cộng đồng, nhân dân thì giao cho cấp đó thực hiện.

68

Xem thêm : Nguyễn Hữu Hải ‘Phân cấp quản lý hành chính trong thực hiện chương trình cải cách hành
chính Nhà nước’.
290


(ii) phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế-xã hội, đặc thù và năng lực của
từng cấp (nguồn lực tài chính, nhân sự, tổ chức và các điều kiện khác).
(iii) phải gắn với cơ chế giám sát hữu hiệu.
Cũng theo nghiên cứu của Jennie Litvack, Jennie đã chỉ ra 5 điều kiện cơ bản giúp cho
quá trình phân cấp, phân quyền thành công ở các nước trên thế giới. Các điều kiện đó là:
(i) Phân cấp, phân quyền phải gắn kết quyền tự chủ về tài chính, ngân sách với thẩm
quyền cung ứng dịch vụ công và chức năng của chính quyền địa phương. Nhờ tự chủ về tài
chính, các nhà lãnh đạo địa phương mới có thể đảm bảo nguồn tài chính cho các quyết định
của mình, cũng như đảm bảo thực hiện các cam kết trước cử tri;
(ii) Người dân tại địa phương phải được thông tin đầy đủ về chi phí cho các dịch
vụ công, các phương án lựa chọn để cung cấp dịch vụ công, các nguồn lực mà địa phương
hiện có để người dân có thể tham gia vào quá trình ra quyết định, nhất là quyết định về
ngân sách một cách thực chất;
(iii) Phải có cơ chế lấy ý kiến của người dân trong cộng đồng để họ có thể trình
bày nguyện vọng của mình, hơn nữa, buộc các đại biểu dân cử phải có trách nhiệm đối
với các nguyện vọng đó. Có như vậy, người dân mới tích cực tham gia vào quá trình phân
cấp, phân quyền;
(iv) Phải có cơ chế buộc chính quyền địa phương phải công khai hoạt động và chịu
trách nhiệm về kết quả hoạt động để nhân dân có thể giám sát họ; và
(v) Phải thiết lập các công cụ cho phân cấp, phân quyền (chẳng hạn: khung pháp
lý, bộ máy tổ chức, hệ thống ngân sách giữa các cấp chính quyền v.v…).
II. Thực trạng chung phân cấp QLNN về kinh tế ở Việt Nam và hệ quả
1. Thực trạng quá trình phân cấp chung
Trong suốt thập kỷ vừa qua, Việt Nam đã có nhiều nỗ lực lớn trong phân cấp QLNN,
đặc biệt trong QLNN về kinh tế. Năm 2004, việc ban hành Nghị quyết 08/2004/NQ-CP của

Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp QLNN giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành
phố trực thuộc TW được coi là một bước tiến quan trọng về thể chế hoá việc phân cấp giữa
TW và địa phương. Rất nhiều mặt/lĩnh vực của chính sách KT-XH đã được phân cấp mạnh
mẽ, chẳng hạn như: phân cấp về quản lý đầu tư, về FDI, về quy hoạch và kế hoạch, về quản
lý đất đai và tài nguyên v.v…
Trên thực tế việc áp dụng chủ trương phân cấp quản lý, nhất là trong quản lý về
đầu tư ở địa phương được đánh giá có mức độ phân cấp cao hơn so với những quy định
chính thức.
291


Ở Việt Nam, phân cấp quản lý kinh tế thời gian qua đã đạt được những kết quả
nhất định, nhất là phát huy được tính chủ động, sáng tạo của chính quyền các cấp. Cạnh
tranh giữa các địa phương chính là tác nhân giúp địa phương cải thiện môi trường kinh
doanh của mình.
Tuy nhiên, quá trình đổi mới phân cấp quản lý kinh tế xét về tổng thể vẫn chưa đáp
ứng được những đòi hỏi bức xúc của thực tiễn và bộc lộ khá nhiều hạn chế. Đôi khi, phân
cấp mạnh không phải lúc nào tốt. Ngược lại, đôi khi sự kiểm soát từ phía TW cũng rất
quan trọng. Việc phân cấp quản lý kinh tế thời gian qua không phải là không đặt ra những
vấn đề, đó là:
(i) Việc phân cấp vội vã và những quyết định sai lầm ở địa phương đang làm lãng
phí các nguồn lực quốc gia và dẫn đến sự không hiệu quả trong các hoạt động kinh tế.
(ii) Sự yếu kém trong việc điều phối các hạng mục đầu tư ở cấp tỉnh đôi khi đã dẫn
tới một tình trạng tập trung quá nhiều vào một vài lĩnh vực (ví dụ phát triển cảng biển, khu
công nghiệp, khu đô thị, khu kinh tế mở v.v…) và tạo nên sự phát triển lộn xộn, bất hợp lý
giữa các địa phương, vùng. Vì vậy, trao quyền hạn nhiều hơn cho chính quyền địa phương
(đặc biệt là ở cấp tỉnh) có thể làm mất cơ hội hoặc làm cho việc giải quyết tình trạng mất
cân đối giữa các địa phương trở nên không hiệu quả.
(iii) Trách nhiệm giải trình và tính minh bạch trong hoạt động của chính quyền địa
phương còn thấp, vì vậy việc phân cấp và phân quyền đôi khi lại sản sinh ra tình trạng

tham nhũng, quan liêu cửa quyền địa phương chủ nghĩa (Arkadie và cộng sự, 2010).
2. Thực trạng quá trình phân cấp quản lý dịch vụ công (y tế và giáo dục)
Trong các chức năng chính của Nhà nước cung cấp dịch vụ cho người dân là một
chức năng căn bản của Nhà nước. Giáo dục và y tế là hai lĩnh vực đặc biệt, trong đó
Chính phủ và người dân luôn có sự tương tác trực tiếp và thường xuyên hơn cả. Việc đảm
bảo cung cấp đầy đủ và có hiệu quả dịch vụ giáo dục và y tế đang là một thách thức lớn
đối với Việt Nam.
Hiện nay, cùng với xu hướng chung là đẩy mạnh phân cấp QLNN giữa TW và địa
phương, lĩnh vực giáo dục và y tế cũng trong quá trình thúc đẩy cải cách thể chế thông
qua việc phân cấp trách nhiệm đáng kể cho chính quyền địa phương. Nhìn chung, việc
phân công, phân cấp chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền (giữa TW và địa
phương và giữa các cấp ở địa phương) đã dần đảm bảo thống nhất, thông suốt và rõ ràng
hơn trên phạm vi cả nước. Đầu tư cho giáo dục và y tế luôn được coi trọng, do vậy, chi
ngân sách nhà nước cho hai lĩnh vực này ngày càng tăng qua các năm. Bên cạnh đó, cơ
chế phân cấp ngân sách cho ngành giáo dục và y tế hiện nay nhìn chung đã phần nào tạo
điều kiện thuận lợi cho các cấp, đặc biệt là cấp chính quyền gần người dân nhất phát huy
292


được tính tự chủ, sáng tạo trong khai thác nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi của cấp
mình. HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc TW ngày càng có nhiều quyền hạn hơn trong
việc xác định các khoản chi ưu tiên và quyết định phần ngân sách phân bổ và chuyển giao
cho chính quyền cấp thấp hơn.
Tuy vậy, bên cạnh một số tác động tích cực quan trọng thu được từ quá trình phân
cấp ngày càng mạnh hơn cho chính quyền địa phương trong lĩnh vực giáo dục và y tế,
hiện nay, các quy định về phân cấp và thực thi phân cấp vẫn còn có nhiều điểm bất cập.
Cụ thể là:
- Mặc dù việc phân công nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền trong các văn bản quy
phạm pháp luật đã dần cụ thể hơn, song vẫn chưa đủ mức chi tiết cần thiết, vì vậy trên
thực tế chính quyền cấp TW và địa phương vẫn cùng thực hiện nhiều chức năng chồng

chéo. Sự trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ, quyền lợi và trách nhiệm giữa các cấp chính
quyền chính là nguyên nhân dẫn tới hiện tượng có nhiều nhiệm vụ được nhiều cấp cùng
đảm nhiệm và ngược lại nhiều nhiệm vụ lại bị “bỏ sót”, không được cấp nào thực hiện.
Bên cạnh đó, còn có một số nhiệm vụ mặc dù đã được uỷ quyền cho chính quyền cấp
dưới, song trên thực tế chính quyền cấp trên vẫn đang “nắm” giữ.
- Phân cấp QLNN về y tế và giáo dục chủ yếu được thể hiện trên ba khía cạnh, đó
là: phân cấp về nhiệm vụ, phân cấp về ngân sách và phân cấp về quản lý nhân sự. Nghiên
cứu khảo sát ở nhiều địa phương cho thấy việc phân cấp trên cả ba khía cạnh được thực
hiện tương đối riêng rẽ và có ít sự liên kết với nhau ở cả cấp TW và địa phương. Nhìn
chung, phân cấp nhiệm vụ thường mạnh hơn so với phân cấp về tài chính và phân cấp
quản lý cán bộ. Việc phân cấp thiếu đồng bộ ở ba lĩnh vực nói trên chính là nguyên nhân
làm hạn chế tác động cộng hưởng của chính sách phân cấp quản lý và làm ảnh hưởng tới
quyền tự chủ thực tế của chính quyền các cấp (Ofxam, 2010).
- Mặc dù địa phương ngày càng được trao quyền quản lý ngân sách nhiều hơn song
rất nhiều địa phương vẫn phải trông chờ vào ngân sách bổ sung từ TW. Bên cạnh đó, ở
địa phương, việc phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương còn nhiều lung túng và
phân cấp ngân sách cấp dưới phụ thuộc rất nhiều vào quyết định của cấp trên (cấp tỉnh).
Thực tế, ở nhiều địa phương, chính quyền cấp dưới phải trông chờ vào ngân sách bổ sung
của chính quyền cấp trên, cùng với việc nguồn thu ở cấp dưới quá ít so với nhiệm vụ được
giao, vì vậy đã làm hạn chế việc thực hiện nhiệm vụ của cấp dưới.
- Việc phân cấp tuyển dụng, sử dụng, điều động, thuyên chuyển v.v... đội ngũ viên
chức giữa địa phương có sự khác biệt lớn. Thậm chí, ngay ở một địa phương, mỗi
quận/huyện cũng áp dụng các hình thức phân cấp cho các cơ sở tương đối khác nhau.
Công tác cán bộ, viên chức liên quan tới thẩm quyền giải quyết của nhiều cơ quan. Việc
293


mỗi địa phương triển khai phân cấp quản lý viên chức ở những thời điểm khác nhau và
mức độ phân cấp khác nhau nên đã gây ra tình trạng thiếu đồng bộ. Do đó, nếu chỉ xét
trong nội bộ một tỉnh thì việc quản lý cán bộ theo phân cấp có thể thực hiện tương đối ổn

định, nhưng nếu phát sinh quan hệ giữa các tỉnh có mức độ phân cấp khác nhau thì sẽ gây
ra nhiều khó khăn (đặc biệt là khó khăn trong việc thuyên chuyển và tiếp nhận cán bộ
viên chức giữa tỉnh A và tỉnh B).
- Mô hình phân cấp quản lý hiện nay về cơ bản còn thiên về việc phân công nhiệm
vụ và giao chức năng tài chính, nguồn lực cho cấp dưới và chủ yếu thực hiện trong phạm
vi hệ thống chính quyền. Cơ chế phân cấp này chưa thực sự gắn với phân cấp thị trường,
tức là chưa có sự gắn kết chặt chẽ với hoạt động xã hội hoá.
3. Một số khuyến nghị về đổi mới hệ thống phân cấp QLNN về kinh tế ở Việt
Nam
- Nguyên tắc “việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tố
hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân thì giao cho cấp đó thực hiện” cần được triệt để
quán triệt. Phân cấp phải rõ việc, rõ địa chỉ, rõ trách nhiệm, gắn với chức năng, nhiệm vụ
của mỗi cấp. Chính quyền TW không nên vượt quá vai trò của mình bằng cách tạo các rào
cản pháp lý, vi phạm quyền tự do cần thiết của chính quyền địa phương. Ngược lại, chính
quyền TW cũng cần phải đóng một vai trò hết sức quan trọng trong việc đảm bảo điều tiết
hợp lý, hài hoà các nguồn lực giữa các địa phương; đảm bảo điều phối các sáng kiến
Trung ương và địa phương; tạo ra các động cơ khuyến khích tăng cường năng lực quản lý
của địa phương; có cơ chế ràng buộc tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính
quyền địa phương; có chế tài kiểm tra, giám sát chặt chẽ việc thực thi nhiệm vụ được
phân cấp của địa phương v.v…
- Phân cấp cần tuân thủ nguyên tắc đảm bảo đồng bộ: hiện nay, việc phân cấp
quản lý ở ba lĩnh vực là nhiệm vụ, tài chính và nhân sự dường như còn tương đối độc lập,
do vậy rất cần các cấp quản lý thuộc các ngành dọc phối hợp chặt chẽ với nhau để đảm
bảo việc phân cấp giữa các lĩnh vực có sự ăn khớp với nhau. Ngoài ra, các Bộ, ngành
cũng như các cơ quan QLNN ở địa phương cũng cần có sự phối hợp chặt chẽ trong việc
kiểm tra, giám sát với hoạt động của các đơn vị cung cấp dịch vụ công. Một khi tiến hành
phân cấp càng sâu, càng mạnh thì đồng nghĩa với việc phải tăng cường chức năng kiểm
tra, giám sát việc thực hiện nhiệm vụ được phân cấp.
- Phân cấp gắn liền với nâng cao năng lực quản lý: sự thành công của phân cấp
thường phụ thuộc rất nhiều vào năng lực quản lý của cán bộ các cấp (cả TW lẫn địa

phương). Hiện nay, việc nâng cao năng lực quản lý cán bộ dường như chưa được thực
hiện một cách chủ động, tương ứng với quá trình phân cấp quản lý. Trong một số trường
294


hợp, phân cấp được tiến hành một cách đồng loạt ở tất cả các cấp hoặc ngược lại phân cấp
quản lý được tiến hành từ từ với mục đích để xem xét mức độ triển khai thực hiện phân
cấp quản lý mà chưa có sự đánh giá năng lực hiện tại của cấp được nhận phân cấp. Vì
vậy, muốn đảm bảo phân cấp có hiệu quả hay không thì đòi hỏi các cấp quản lý phải có sự
đánh giá năng lực quản lý của cấp dưới để từ đó có lộ trình phân cấp phù hợp.
Thực tế cho thấy, hiện nay năng lực của chính quyền cấp xã (cấp cơ sở) đôi khi
còn nhiều hạn chế, vì vậy cấp chính quyền trên cần có kế hoạch, chủ động và thường
xuyên, liên tục nâng cao trình độ, năng lực quản lý của đội ngũ cán bộ cơ sở, đáp ứng yêu
cầu nhiệm vụ được giao.
- Đẩy mạnh hơn nữa phân cấp thị trường: phân cấp thị trường là hình thức Nhà
nước chuyển giao một số chức năng từ khu vực công sang khu vực tư nhân. Hình thức
này đang dần được áp dụng phổ biến ở nhiều nước và một số nước công nghiệp phát
triển, hình thức chuyển giao này tỏ ra khá thành công. Trong lĩnh vực giáo dục hay y tế,
ở một số nước, khu vực tư nhân tham gia cung cấp một số loại dịch vụ đôi khi còn lấn át
cả khu vực công.
Nhiều nước trên thế giới đã và đang áp dụng nguyên tắc “những dịch vụ công nào
mà khu vực tư nhân có thể đảm nhận được thì Nhà nước chỉ đóng vai trò là người quản lý
và giám sát chất lượng. Nhà nước chỉ nên đảm nhận các dịch vụ công thuần tuý mang tính
QLNN mà không ai làm thay được. Ngược lại, đối với các dịch vụ công không thuần tuý,
Nhà nước nên mở rộng đối tượng cung ứng cho thị trường. Chính phủ dựa vào cơ chế thị
trường để hoàn thiện cung ứng dịch vụ công, tạo ra môi trường cạnh tranh thông qua các
biện pháp mở rộng thị trường hay hợp đồng đấu thầu (thực chất là “xã hội hoá” việc cung
ứng dịch vụ công” (CIEM, 2006:38).
Hiện nay, Chính phủ nhiều nước đánh giá cao sự tham gia của khu vực tư nhân trong
cung cấp dịch vụ công (lĩnh vực mà trước đây chỉ có Nhà nước đảm nhiệm), và vì vậy để

khuyến khích sự tham mạnh mẽ của khu vực này, nhiều nước đã không ngừng hoàn thiện
khuôn khổ pháp lý theo hướng mở rộng phạm vi tham gia, hình thức tham gia và các cơ chế
khuyến khích, hỗ trợ và cơ chế chia sẻ rủi ro với các nhà đầu tư. Về nguyên tắc, chỉ nên
thành lập các tổ chức Nhà nước để thực hiện chức năng, nhiệm vụ phục vụ quản lý nhà
nước hoặc cung cấp dịch vụ công mà các tổ chức ngoài khu vực nhà nước không muốn
hoặc không đủ khả năng thực hiện.
Kết luận: Chủ trương phân cấp QLNN về kinh tế là đúng đắn và phù hợp với xu
thế chung. Chủ trương này đã thực sự góp phần nâng cao hiệu lực QLNN về kinh tế, tăng
cường tính tự chủ, sáng tạo của chính quyền địa phương, là cơ sở cho việc triển khai cải
cách thủ tục hành chính và trực tiếp góp phần cải thiện môi trường đầu tư của Việt Nam.
295


Tuy vậy, quá trình ra quyết định và thực hiện phân cấp QLNN về kinh tế những năm qua
còn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập và do đó đã gây ra không ít hệ luỵ, ảnh hưởng ít nhiều
đến cuộc sống của người dân.
Kinh nghiệm quốc tế trong phân cấp QLNN về kinh tế đã cho thấy rằng muốn cho
quá trình phân cấp đầu tư công thành công, không thể không tuân thủ một số nguyên tắc
cơ bản, đó là: phân cấp phải phù hợp với năng lực (bộ máy, con người, tiềm lực tài chính
v.v…), phù hợp với trình độ phát triển kinh tế-xã hội; phân cấp tài khóa phải tương ứng
với nhiệm vụ chi v.v… Ngoài ra, tăng cường phân cấp QLNN về kinh tế từ chính quyền
TW cho chính quyền địa phương cần phải gắn liền với việc phải thiết lập một chính
quyền TW đủ mạnh, có khả năng giám sát việc thực hiện của chính quyền cấp dưới; phải
có hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, cùng với cơ chế phát huy cao độ tính dân chủ, tạo điều
kiện thuận lợi cho người dân, cộng đồng, các tổ chức xã hội tham gia hoạt động QLNN.
Tài liệu tham khảo
ADB và các nhà tài trợ (2009) “Báo cáo phát triển Việt Nam 2010: các thể chế hiện đại”.
Arkadie, B.V., và cộng sự (2010) “Phân tích chung về Việt Nam”.
CIEM (2010) “Thực hiện tốt phân cấp giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa
phương”

Oxfam (2010) “Education decentralisation in Vietnam”.

296