TÁI CƠ CẤU DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC:CÁC ĐIỂM NGHẼN VÀ GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY

TÁI CƠ CẤU DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC:
CÁC ĐIỂM NGHẼN VÀ GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY53
PGS.TS. Trần Đình Thiên và các cộng sự54

DẪN NHẬP
Trước bối cảnh suy giảm và bất ổn vĩ mô trong các năm 20102011, Chính phủ đã hoàn thiện Đề án tổng thể tái cơ cấu nền kinh tế.
Một trong những trọng tâm của Đề án này là tái cơ cấu khu vực doanh
nghiệp nhà nước (DNNN).
Sự cần thiết phải triển khai đề án tái cấu trúc khu vực DNNN xuất
phát từ việc khu vực này nắm một một nguồn lực rất lớn trong nền kinh
tế nhưng lại hoạt động kém hiệu quả. Để triển khai chủ trương tái cơ
cấu DNNN, Chính phủ đã ban hành các nhiều văn bản và đã phê duyệt
100/101 phương án sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp của các Bộ, ngành,
địa phương giai đoạn 2011-2015.
Vì vậy, cần phải có một nghiên cứu qui mô tổng kết quá trình tái cơ
cấu khu vực DNNN do Chính phủ đề xuất từ năm 2011 để tìm ra những
mặt được và chưa được của chương trình này. Từ đó đề xuất những
giải pháp về thiết thực cho việc đẩy nhanh quá trình tái cơ cấu khu vực
DNNN. Nghiên cứu sẽ đặt mục tiêu tái cơ cấu khu vực DNNN trong
mục tiêu tổng thể tái cấu trúc nền kinh tế Việt Nam: đó là phát triển nền
kinh tế thị trường cạnh tranh lành mạnh và hiệu quả nhằm tạo động lực
phát triển và đảm bảo an sinh xã hội. Trên cơ sở đó, nghiên cứu sẽ xác
53Bài

viết tóm tắt những kết quả chính của nghiên cứu về “Đánh giá tái cơ cấu DNNN: Các điểm
nghẽn và giải pháp thúc đẩy quá trình tái cơ cấu” trong khuôn khổ Dự án Chính sách Kinh tế vĩ
mô của Ủy ban Kinh tế do UNDP tài trợ.
54Nhóm tác giả gồm PGS.TS Trần Đình Thiên, Th.S Đinh Tuấn Minh, Th.S Nguyễn Trí Dũng và PGS.
TS Tô Trung Thành.

229

định những chức năng và nhiệm vụ cụ thể của khu vực DNNN sau khi
quá trình tái cơ cấu hoàn thành.
Nghiên cứu sẽ đánh giá việc thực hiện chương trình tái cấu trúc
khu vực DNNN theo ba nội dung: (i) đẩy mạnh cổ phần hóa để thu hẹp
khu vực DNNN, (ii) các DNNN thoái vốn khỏi các lĩnh vực kinh doanh
mà DNNN không cần nắm giữ, và (iii) nâng cao năng lực quản trị tại
các DNNN.
I. VỊ TRÍ CỦA DNNN TRONG NỀN KINH TẾ
1.1. Điểm lại vai trò của khu vực DNNN trong nền kinh tế Việt
Nam từ góc nhìn chính thống
1.1.1. Khái niệm DNNN tại Việt Nam
Khái niệm DNNN chỉ mới được đưa ra sử dụng trong khoảng hai
chục năm trở lại đây. Về cơ bản được hiểu: “Doanh nghiệp nhà nước
là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ
phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước,
công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn” (Luật doanh nghiệp nhà
nước, 2003).
1.1.2.Vị trí và vai trò của DNNN tại Việt Nam
Khu vực kinh tế nhà nước, trong đó hạt nhân là các DNNN, đóng
vai trò chủ đạo trong việc phát triển nền kinh tế thị trường với nhiều
thành phần nhưng mang định hướng xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, theo
thời gian, khái niệm “vai trò chủ đạo” cũng được mang những ý nghĩa
khác nhau, được điều chỉnh theo từng bước của quá trình đổi mới.
1.2. Vị trí của DNNN trong nền kinh tế từ góc nhìn của các lý
thuyết kinh tế
Việc sử dụng DNNN như là một công cụ để điều tiết nền kinh tế có
cơ sở lý thuyết kinh tế khá yếu. Dù là từ kinh tế học phúc lợi cho đến
kinh tế học thể chế mới thì việc sử dụng DNNN chỉ nên giới hạn trong

một số lĩnh vực dịch vụ công, với mục đích được xác định rõ ràng và
có các cơ chế giám sát hiệu quả. Những kết luận trên là cơ cở lý thuyết
230


quan trọng để giúp hầu hết các quốc gia trên thế giới tiến hành việc thu
hẹp khu vực DNNN kể từ thập niên 1980 tới nay.
1.3. Định vị lại khu vực DNNN trong nền kinh tế
1.3.1. Vị trí và vai trò của khu vực DNNN tại Việt Nam hiện nay
Quy mô của khu vực DNNN trong nền kinh tế
Trong cơ cấu khu vực doanh nghiệp Việt Nam tại thời điểm ngày
1/1/2010, các DNNN chỉ chiếm tỷ trọng không đáng kể về số lượng
doanh nghiệp, nhưng nắm giữ 37,2% nguồn vốn kinh doanh, 44,8% giá
trị tài sản cố định và đầu tư dài hạn, tạo ra 37,8% lợi nhuận trước thuế,
đóng góp 37,4% nộp thuế và nộp ngân sách, tạo việc làm cho 19,5% số
lao động.
Xu hướng chuyển đổi DNNN từ năm 2009
Có sự sụt giảm mạnh số lượng các DNNN trong các năm 2005 đến
2008, từ 4.086 DNNN xuống còn 3.287 DNNN. Tuy nhiên, quá trình
này đã bị chững lại kể từ năm 2009. Số lượng DNNN chuyển đổi sang
mô hình cổ phần hoặc TNHH, trong đó, phần vốn của Nhà nước chiếm
hơn 50% đã tăng 64% trong 5 năm, khiến tỷ lệ của doanh nghiệp loại
này tăng lên 45,3% tổng số DNNN vào năm 2009.
Đánh giá vai trò của DNNN trong nền kinh tế
So với các khu vực doanh nghiệp khác, khu vực DNNN nắm giữ
nhiều nguồn lực hơn nhưng giá trị sản phẩm đầu ra lại thấp hơn.
DNNN chưa thể hiện được vai trò chủ đạo trong nền kinh tế mặc
dù được nhà nước giao cho nhiệm vụ này.
Bên cạnh đó, khu vực DNNN của Việt Nam không còn là khu vực
tạo ra công ăn việc làm chính cho nền kinh tế nữa.

Kết quả hoạt động kinh tế không thực sự tốt nhưng các DNNN lại
sử dụng đòn bẩy tài chính nhiều hơn các doanh nghiệp khu vực khác.
1.3.2. Minh định lại vị trí và vai trò của khu vực DNNN tại Việt Nam
Về tổng thể, dựa trên cơ sở lý thuyết lẫn kinh nghiệm thực tiễn của
thế giới và của Việt Nam trong thời gian qua, chỉ nên sử dụng khu vực
231


DNNN để thực hiện cung cấp một số ít các loại hàng hoá và dịch vụ
công đặc thù thoả mãn một số tiêu chí nhất định.
Phải giảm số lượng DNNN cũng như tỷ trọng DNNN trong nền
kinh tế như là một điều kiện tiên quyết để có thể thực hiện được các giải
pháp cải thiện năng lực quản trị trong khu vực này.
Với các DNNN còn lại sau khi đã tinh giảm, xác định lại mục tiêu
của khu vực DNNN, cần chuyển mạnh sang cơ chế quỹ quản lý vốn
thay vì cơ chế chủ quản để giải quyết triệt để các vấn đề về quyền tài
sản và mối quan hệ uỷ thác - điều hành.
Sử dụng nguyên lý quản giám (stewardship) cho người đại diện
chủ sở hữu nhà nước tại DNNN và nguyên lý người đại diện quản lý
(agent) cho người điều hành DNNN.
II. ĐỊNH HƯỚNG TÁI CẤU TRÚC KHU VỰC DNNN
2.1. Kinh nghiệm tái cấu trúc khu vực DNNN tại các nước OECD
Hầu như tất cả các quốc gia trên thế giớibắt đầu tiến hành việc thu
hẹp khu vực DNNN kể từ thập niên 1980. Anh và Mỹ là các quốc gia
đi đầu, sau đó lan rộng sang khắp các nước khác. Các nước có truyền
thống phúc lợi xã hội như Bắc Âu cũng tiến hành giảm số lượng và cải
cách mạnh mẽ khu vực DNNN trong thập niên 1990. Các nước chuyển
đổi thuộc khu vực xã hội chủ nghĩa cũ ở Đông Âu và Liên Xô đã tiến
hành những đợt tư nhân hóa hệ thống DNNN ở quy mô lớn. Ở Châu
Á, từ Ấn Độ, Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, cho tới Singapore đều

thực hiện những bước tương tự.
2.1.1. Kinh nghiệm tư nhân hoá khu vực DNNN tại các nước OECD
Đến đầu thập niên 2000, hơn 100 quốc gia đã tiến hành các chính
sách tư nhân hóa, dù ở các mức độ khác nhau. Tổng giá trị tài sản nhà
nước được thực hiện tư nhân hóa đã lên tới hơn 1 nghìn tỷ USD, trong
đó hơn ¾ là ở các nước thành viên OECD.
Trong quá trình tư nhân hóa, Chính phủ ở các nước OECD thường
đặt ra nhiều mục tiêu: (1) thắt chặt kỷ luật tài khóa và kiểm soát chi tiêu
232


công và nợ công; (2) thu hút thêm đầu tư từ nhiều nguồn; (3) cải thiện
hiệu quả hoạt động của các DNNN; (4) tạo lập môi trường cạnh tranh
ở một số ngành độc quyền; (5) hướng tới phát triển thị trường vốn; (6)
hướng đến các mục tiêu chính trị.
2.1.2. Bài học cho Việt Nam
Thứ nhất, cam kết chính trị là yếu tố tối quan trọng.
Thứ hai, quá trình chuyển đổi DNNN phải gắn chặt với việc xác
định các mục tiêu và lộ trình phù hợp, minh bạch và có tính giải trình
đầy đủ.
Thứ ba, việc thành lập một cơ quan chuyên biệt thúc đẩy và giám
sát quá trình chuyển đổi DNNN không phải là yêu cầu bắt buộc, với
điều kiện là cam kết chính trị được đảm bảo ở mức cao nhất.
Thứ tư, quá trình chuyển đổi DNNN không tách rời với việc duy trì
và đảm bảo môi trường kinh tế vĩ mô ổn định, phù hợp.
Thứ năm, sau khi đã thu nhỏ khu vực DNNN đến một mức độ có
thể kiểm soát được (dưới 10% GDP) cần tìm cách thu hẹp đầu mối quản
lý khu vực DNNN bằng cách chuyển tất cả các DNNN sang cho một
công ty quản lý quĩ (holding company).
Cuối cùng, cần lưu tâm đúng mức đến việc hoàn thiện khuôn

khổ pháp lý cho cả quá trình chuyển đổi DNNN cũng như môi trường
hoạt động cạnh tranh phù hợp, hiệu quả cho các DNNN hoạt động hậu
chuyển đổi.
2.2. Định hướng vị trí của khu vực DNNN theo các ngành tại
Việt Nam
2.2.1. Lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp và thuỷ sản: sức cạnh
tranh và sự hiện diện của khu vực DNNN hiện nay tại đây là thấp hoặc
trung bình, Chính phủ nên cổ phần hoá và thoái vốn toàn bộ khỏi các
lĩnh vực này.
2.2.2. Lĩnh vực khai khoáng: mặt hàng khoáng sản ít nhiều có tính
chuyên biệt tương đối cao nên mức độ can thiệp của nhà nước đối với
233


lĩnh vực này sẽ cao hơn, đặc biệt với các loại khoáng sản được xem là
có tính chiến lược quốc gia như khai thác dầu mỏ, khí tự nhiên và than
đá. Nhà nước có thể vẫn giữ cổ phần tại các doanh nghiệp lớn trong
những này, tuy nhiên nên chuyển sang dạng công ty cổ phần, trong đó
Nhà nước nắm quyền chi phối để tăng tính minh bạch trong hoạt động
kinh doanh. Với những ngành khai khoáng không có tính chiến lược
quốc gia, nhà nước không nhất thiết phải nắm giữ cổ phần tại các doanh
nghiệp. Các ngành khai khoáng khác nên để tư nhân đảm nhận. Nhà
nước nên hợp tác với các doanh nghiệp tư nhân để phát triển qui hoạch
khai khoáng cho hợp lý.
2.2.3. Công nghiệp chế biến chế tạo: Nhà nước không nhất thiết
phải nắm cổ phần tại các ngành có tính cạnh tranh cao. Với những
ngành có tính độc quyền nhóm, nếu đó là nơi khu vực DNNN hiện
đang hiện diện ở mức trung bình trở xuống thì nhà nước cũng nên thoái
vốn nếu sản phẩm của chúng không được đánh giá lại là “có tính lợi
ích chiến lược quốc gia”. Với 5 ngành có đặc tính độc quyền hoặc độc

quyền nhóm mà các DNNN đang nắm vai trò chi phối, nhà nước nên
cân nhắc lại đó có phải là ngành “có tính lợi ích chiến lược quốc gia”
hay không.
2.2.4. Các ngành dịch vụ tiện ích: xu hướng cải cách theo hướng
thị trường của các ngành dịch vụ tiện ích là phân tách các công đoạn
cung ứng dịch vụ trong mỗi ngành nhằm thiết kế các cơ chế thị trường
khác nhau cho mỗi công đoạn.
2.2.5. Xây dựng: các DNNN trong tất cả các lĩnh vực này nên được
cổ phần hoá triệt để. Nhà nước không những chỉ cổ phần hoá mà còn
nên rút toàn bộ vốn đầu tư khỏi các doanh nghiệp hoạt động trong các
ngành này.
2.2.6. Bán buôn và bán lẻ; sửa chữa ô tô, xe máy; dịch vụ lưu trú
và ăn uống; và kinh doanh bất động sản: hoàn toàn có thể hoạt động mà
không cần có sự hiện diện của khu vực DNNN. Nhà nước nên rút khỏi
toàn bộ các ngành có tính cạnh tranh.
234


2.2.7. Vận tải và kho bải: tách phần điều hành hệ thống mạng lưới
giao thông ra khỏi các hoạt động vận tải.
2.2.8. Thông tin và truyền thông: Lĩnh vực phát thanh và truyền
hình cũng cần áp dụng cơ chế tương tự như các lĩnh vực cung cấp dịch
vụ tiện ích và viễn thông, Việt Nam cần tách hai công đoạn này ra khỏi
nhau.
2.2.9. Hoạt động tài chính, ngân hàng và bảo hiểm: Chính phủ nên
sử dụng các biện pháp điều tiết để kiểm soát các ngành này thay vì sử
dụng công cụ DNNN.
2.2.10. Hoạt động dịch vụ chuyên môn, hỗ trợ, giải trí và xã hội:
cần hướng vào việc tạo lập các thị trường để sao cho các doanh nghiệp
tư nhân sẵn sàng gia nhập ngành.

III. ĐÁNH GIÁ QUÁ TRÌNH CỔ PHẦN HOÁ DNNN TẠI
VIỆT NAM
3.1. Thực trạng cổ phần hoá DNNN trước 2011
3.1.1.Chủ trương chính sách về cổ phần hóa các DNNN trước năm
2011
Năm 1990, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định số 143/HĐBT
lựa chọn một số doanh nghiệp nhỏ và vừa để thử nghiệm chuyển đổi
thành mô hình công ty cổ phần. Kết quả trong các năm 1990-1991 là 2
doanh nghiệp được cổ phần hóa.
Chính phủ quyết định tiến hành thử cổ phần hóa ở quy mô rộng
hơn từ năm 1996. Trong 2 năm 1996-1997, 25 DNNN đã được chuyển
thành công ty cổ phần. Tính đến năm 2001, 548 DNNN đã được cổ
phần hóa.
Giai đoạn 2001-2010, tiến trình cải cách DNNN bằng các biện
pháp sắp xếp lại, cổ phần hoá, giao, bán, khoán, cho thuê DN vẫn diễn
ra tương đối chậm. Tính đến cuối năm 2010, Việt Nam mới sắp xếp
được 5.846 DNNN và bộ phận DNNN, trong đó đã cổ phần hóa 3.944
doanh nghiệp.
235


3.1.2. Các tác động kinh tế và xã hội của của cổ phần hoá DNNN
trước năm 2011
Nhìn chung, nhiều doanh nghiệp đã kinh doanh có hiệu quả sau khi
cổ phần hóa, thể hiện cả trên 3 phương diện: (i) chỉ tiêu tài chính; (ii)
mức độ thỏa mãn của khách hàng; và (iii) mức độ thỏa mãn của người
lao động.
Tuy nhiên, thực tế cổ phần hóa vẫn còn nhiều vấn đề hạn chế so
với thực tế. Đội ngũ lãnh đạo của doanh nghiệp hậu cổ phần hóa hầu
như rất ít thay đổi so với thời điểm trước cổ phần hóa và, do đó, không

giúp tăng đáng kể chất lượng của các quyết định về tài chính, sản xuất kinh doanh và nhân sự. Xuất hiện tình trạng “lựa chọn ngược”: các nhà
đầu tư của khu vực tư nhân chỉ quan tâm đến các doanh nghiệp hoặc
bộ phần doanh nghiệp có tiềm năng phát triển hậu cổ phần hóa và/hoặc
được định giá quá thấp so với giá trị thực.
3.2. Đánh giá quá trình cổ phần hoá giai đoạn 2011-2013
3.2.1. Các chủ trương chính sách, các văn bản pháp lý về cổ phần
hóa các DNNN trong giai đoạn 2011-2013
Quá trình cổ phần hóa DNNN nói riêng và chuyển đổi DNNN nói
chung từ năm 2011 đã có những động lực và thay đổi lớn.
Tính đến đầu năm 2014, hệ thống cơ chế chính sách đối với DNNN
đã được sửa đổi, bổ sung khá nhiều. Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
đã ban hành 26 Nghị định, 11 Quyết định, Chỉ thị liên quan đến: cổ
phần hóa DNNN.
3.2.2. Đánh giá mức độ đạt được và tác động của quá trình cổ
phần hoá giai đoạn từ năm 2011 đến nay (2014)
Nhìn chung, trong giai đoạn 2011-2013, chuyển biến đáng kể nhất
là tổng lợi nhuận toàn khối DNNN có xu hướng tăng lên. Mặc dù số
lượng DNNN có giảm xuống, cơ cấu tài sản và vốn chủ sở hữu tiếp tục
tăng lên.
Tuy nhiên, quy mô nợ ở các tập đoàn, tổng công ty nhà nước vẫn
rất cao, quá trình tái cơ cấu DNNN diễn ra chậm chạp, các vấn đề đối
236


với quá trình cổ phần hóa DNNN trong giai đoạn 2001-2010 vẫn chưa
được giải quyết trong giai đoạn 2011-2013.
Bước sang năm 2014, có sự thay đổi rõ rệt và mạnh mẽ trong động
thái cổ phần hóa DNNN. Với cách tiếp cận phải đặt quá trình tái cơ cấu
trên nền tảng các nguyên tắc cơ bản của kinh tế thị trường (cạnh tranh tự
do, bình đẳng và hệ thống giá được thiết lập trên cơ sở chủ yếu là cung

- cầu thị trường và cạnh tranh), Chính phủ đã tỏ ra quyết liệt hơn trong
việc đẩy mạnh chương trình cổ phần hóa DNNN, coi đây là hướng ưu
tiên trong 3 trục chính của quá trình tái cơ cấu nền kinh tế. Chính phủ
đặt ra nhiệm vụ trong 2 năm 2014-2015, phải cổ phần hóa được 532
DNNN, tức là căn bản hoàn thành toàn bộ chương trình cổ phần hóa
DNNN. So với tốc độ cổ phần hóa cực kỳ chậm chạp của những năm
trước, đặt trong bối cảnh cả nền kinh tế - cả khu vực nhà nước và khu
vực doanh nghiệp - đều gặp khó khăn, đặc biệt là nguồn lực tài chính,
nhiệm vụ cổ phần hóa 532 DNNN dường như là một thách thức to lớn
mà Chính phủ tự đặt ra cho mình. Thực tế là trong 6 tháng đầu năm
2014, mới cổ phần hóa được 38 DN, tương đương 3,9% số DN phải cổ
phần hóa trong 2 năm 2014-2015 và 10,4% kế hoạch năm 2014.
Tuy nhiên, động thái ban đầu của nỗ lực vượt qua thách thức này là
tích cực và có vẻ đúng hướng, đúng cách. Việc gắn trách nhiệm cá nhân
của lãnh đạo DNNN với kết quả cổ phần hóa doanh nghiệp đang tạo ra
áp lực và động lực khá mạnh để thúc đẩy quá trình này nhanh và hiệu
quả hơn trong quãng thời gian còn lại.
3.3. Đề xuất các giải pháp để thúc đẩy quá trình cổ phần hoá trong
giai đoạn tới
Trước hết là phải xác định được tư duy về vai trò của kinh tế nhà
nước và DNNN trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa. DNNN chỉ hoạt động trong những lĩnh vực mà khu vực tư nhân
không muốn làm (ngay cả khi không có DNNN). Ngay cả với các lĩnh
vực này, Chính phủ có thể cân nhắc mua các dịch vụ tương tự từ các nhà
cung ứng của khu vực tư nhân.
237


Mục tiêu, tiến độ cổ phần hóa cũng cần được điều chỉnh. Điểm
quan trọng nhất là cổ phần hóa phải hướng tới nâng cao hiệu quả hoạt

động của các doanh nghiệp nhằm góp phần tăng cường chất lượng hàng
hóa, dịch vụ cho nền kinh tế, qua đó thúc đẩy quá trình cải thiện năng
lực cạnh tranh và tái cơ cấu nền kinh tế nói chung.
IV. ĐÁNH GIÁ QUÁ TRÌNH THOÁI VỐN ĐẦU TƯ NGOÀI
NGÀNH CỦA DNNN
4.1. Thực trạng đầu tư vốn ngoài ngành của các DNNN trước
năm 2011
Trong khoảng thời gian 2005-2008, các DNNN của Việt Nam lại
được phép mở rộng ngành nghề kinh doanh khá dễ dàng. Theo Nghị
định 09, công ty nhà nước được phép đầu tư trái ngành tối đa 30% tổng
nguồn vốn đầu tư. Hệ quả là đa phần các tổng công ty nhà nước đã đầu
tư ngoài ngành.
Trong ba năm 2005-2007, liên tiếp 8 tập đoàn kinh tế kinh doanh
đa ngành nghề được thí điểm thành lập. Sau đó, năm 2009-2010, kể cả
khi Vinashin bắt đầu đổ vỡ, lại có thêm 4 tập đoàn mới được hình thành.
Các tập đoàn và tổng công ty nhà nước đã đẩy mạnh thực hiện đầu tư đa
lĩnh vực, ngành nghề, trong đó các lĩnh vực hấp dẫn nhất giai đoạn này
là chứng khoán, bất động sản, đầu tư tài chính, v.v…
Tính đến hết năm 2011, các tập đoàn kinh tế nhà nước đầu tư ngoài
ngành gần 23.744 tỷ đồng, tăng 3.056 tỷ đồng (15%) so với năm 2010.
Trong đó, lớn nhất là lĩnh vực ngân hàng với 11.403 tỷ đồng, tiếp đến là
bất động sản với 9.286 tỷ đồng. Đầu tư vào bảo hiểm là 1.682 tỷ đồng,
chứng khoán là 696 tỷ đồng và quĩ đầu tư là 677 tỷ đồng.
Trong số các tập đoàn đầu tư ra ngoài ngành, dẫn đầu là PVN,
tiếp đến là Tập đoàn Công nghiệp cao su, EVN, Tập đoàn Công nghiệp
Than và Khoáng sản Việt Nam (Vinacomin), Tổng Công ty Hàng hải
Việt Nam (Vinalines), Tổng Công ty Xi măng Việt Nam (Vicem).
Tỷ suất lợi nhuận trên vốn đầu tư của các tập đoàn ra ngoài ngành
khá thấp - dưới 7%, thậm chí bị thua lỗ kéo dài. Nhiều khoản đầu tư
238

cổ phiếu bị tổn thất hoặc không nhận được cổ tức. Các hoạt động đầu
tư ngoài ngành đối với hoạt động kinh doanh của các tập đoàn và tổng
công ty đã không đem lại hiệu quả như dự tính.
4.2. Đánh giá quá trình thoái vốn đầu tư ngoài ngành trong giai
đoạn 2011-2013
4.2.1. Các chủ trương chính sách, các văn bản pháp lý về thoái vốn
tại các DNNN trong giai đoạn 2011-2013
Trước tình trạng đầu tư ngoài ngành dàn trải và kém hiệu quả của
các DNNN, Chính phủ đã chỉ đạo các tập đoàn, tổng công ty Nhà nước
dừng đầu tư ra ngoài ngành, tính toán rút dần các khoản đã đầu tư ngoài
ngành để tập trung nâng cao hiệu quả hoạt động trong lĩnh vực chính.
Theo đó, từ cuối năm 2011 đến năm 2015, các tập đoàn, tổng công ty
phải hoàn thành thoái vốn đầu tư ngoài ngành và không có ngoại lệ.
4.2.2. Đánh giá mức độ đạt được và tác động của quá trình thoái
vốn
Mức độ đạt được
Dựa trên kế hoạch thoái vốn đầu tư ngoài ngành của các DNNN
được Chính phủ đặt ra vào cuối 2011 thì việc đến giữa 2014 mới chỉ
thoái được khoảng 23% lượng vốn đầu tư ngoài ngành cho thấy quá
trình thoái vốn vẫn chưa đạt. Quá trình thoái vốn hiện tại về cơ bản vẫn
là việc các DNNN chuyển phần vốn đầu tư ngoài ngành của mình sang
cho các DNNN khác.
Như vậy, xét về tổng thể nếu quá trình tiếp tục diễn biến như hiện
tại thì hoặc có thể sẽ không cán được đích đề ra vào cuối năm 2015,
hoặc nếu đạt được thì sẽ ở dưới dạng thoái vốn nội bộ khu vực DNNN,
và khi đó, lại tạo gánh nặng cho quá trình cổ phần hoá DNNN.
Tác động kinh tế của quá trình thoái vốn
Có thể nói quá trình này này hầu như không ảnh hưởng đến tổng

thể nền kinh tế như tăng trưởng GDP, cán cân ngân sách, cán cân thanh
toán, thu hút đầu tư nước ngoài, mặt bằng lãi suất và tỷ giá. Do việc
239


thoái vốn đa phần diễn ra trong nội bộ của khu vực DNNN nên xét về
tổng thể, hoạt động này cũng không tác động gì đến tình hình công nợ
tại khu vực DNNN.
Ngoài ra, thoái vốn không ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả kinh
doanh của doanh nghiệp và thoái vốn có tác động tích cực đến giá cổ
phiếu của doanh nghiệp bị thoái vốn.
4.2.3. Các trở ngại trong việc thúc đẩy quá trình thoái vốn
Quá trình thoái vốn đầu tư ngoài ngành của các DNNN trong thời
gian qua diễn ra chậm được lý giải vì những nguyên nhân sau:
- Theo đa số các ý kiến từ các doanh nghiệp nhà nước, cơ quan
quản lý cho rằng nguyên nhân là do thị trường chứng khoán, bất động
sản, v.v… giảm sút khiến cho việc thoái vốn gặp nhiều khó khăn.
- Yêu cầu bảo toàn vốn nhà nước là một nguyên nhân khiến các
DNNN mới chỉ thoái được phần vốn tại các khoản đầu tư vào các công
ty làm ăn tốt. Với các đơn vị kinh doanh thua lỗ, việc thoái vốn sẽ là
vấn đề nan giải.
- Quy định tại Điều 21, Nghị định 58/2012/NĐ-CP ngày 20/7/2012,
trong đó yêu cầu hoạt động kinh doanh của năm liền kề trước năm đăng
ký chào bán phải có lãi, đồng thời không có lỗ lũy kế tính đến năm đăng
ký chào bán gây khó khăn cho việc thoái vốn.
- Chưa có hướng dẫn cụ thể cho Nghị quyết 15/NQ-CP về việc các
NHTM nhà nước mua lại các phần thoái vốn tại các công ty tài chính,
NHTM mà các tập đoàn, tổng công ty Nhà nước đang nắm giữ trong
trường hợp các DNNN này không tự thoái được.
- Bên cạnh các nguyên nhân trên, việc thoái vốn diễn ra chậm còn

có thể do e ngại tác động về mặt kinh tế và xã hội nếu đẩy mạnh thoái
vốn ngoài ngành.
4.4. Đề xuất các giải pháp thúc đẩy quá trình thoái vốn ngoài
ngành
Cản trở lớn nhất trước đây là yêu cầu thoái vốn nhưng “phải bảo
240


toàn phần vốn và tài sản của Nhà nước”. Với Nghị quyết 15 của Chính
phủ, rào cản này đã được tháo gỡ.
Cản trở lớn nhất hiện nay là liệu DNNN có quyết tâm muốn làm
theo đúng kế hoạch hay không.Để giải quyết vấn đề này các DNNN cần
lên kế hoạch rõ ràng về qui trình thoái vốn: thời điểm nào thì định giá
xong, thời điểm nào thì các cơ quan có thẩm quyền phải phê duyệt, thời
điểm nào thì đưa ra bán đầu giá, nếu không đấu giá thành công thì phần
vốn nhà nước sẽ chuyển về cho SCIC như thế nào, v.v…
Bộ Tài chính hoặc cơ quan chịu trách nhiệm về tiến độ thoái vốn
nên lập một website công khai kế hoạch thoái vốn tại các DNNN. Đây
sẽ là cơ sở để người dân theo dõi và giám sát cũng như chủ động vào
việc tham gia đấu giá doanh nghiệp.
V. ĐÁNH GIÁ VIỆC TÁI CẤU TRÚC QUẢN TRỊ TẠI DNNN
5.1. Thực trạng quản trị tại các DNNN trước năm 2011
5.1.1. Chủ trương chính sách và các văn bản pháp lý về quản trị
tại các DNNN đến 2011
Trước 1/7/2010, khung pháp lý áp dụng cho quá trình cải cách các
DNNN gồm có: (i) Luật DNNN (2003), Luật doanh nghiệp (2005) và
Luật chứng khoán (2006); (ii) các văn bản quy định và hướng dẫn thực
hiện cổ phần hóa; (iii) các văn bản quy định và hướng dẫn thực hiện
chuyển đổi thành mô hình Công ty mẹ - Công ty con (Nghị định số
111/2007/NĐ-CP); (iv) Văn bản về thí điểm thành lập tập đoàn kinh tế

nhà nước (Nghị định số 101/2009/NĐ-CP); và (v) các văn bản quy định
và hướng dẫn quản lý và giám sát tài chính trong các DNNN.
Từ 1/7/2010, tất cả các DNNN chưa được cổ phần hoá, tức nhà
nước vẫn nắm giữ 100% vốn chủ sở hữu, được chuyển sang mô hình
công ty TNHH một thành viên do Bộ, UBND cấp tỉnh là đại diện chủ sở
hữu. Luật DNNN năm 2003 chính thức hết hiệu lực. Tất cả các doanh
nghiệp đều chịu sự ràng buộc bởi Luật doanh nghiệp năm 2005.
241


5.1.2. Đánh giá hiệu quả của các mô hình quản trị trong giai đoạn
trước năm 2011
Trước 2011, các DNNN được tổ chức theo các mô hình sau:
- Các DNNN đã cổ phần hoá: áp dụng mô hình công ty cổ phần của
Luật doanh nghiệp.
- Các DNNN chưa cổ phần hoá,nhà nước nắm 100% cổ phần
• Công ty TNHH một thành viên: áp dụng mô hình công ty
TNHH một thành viên của Luật doanh nghiệp
• Công ty TNHH hai thành viên trở lên: áp dụng mô hình công
ty TNHH hai thành viên trở lên của Luật doanh nghiệp
• Các công ty nhà nước, bao gồm công ty nhà nước độc lập và
tổng công ty nhà nước, được tổ chức theo Luật DNNN và
Nghị định 132/2005/NĐ-CP.
- Mô hình công ty mẹ - con: theo Luật doanh nghiệp.
- Mô hình tập đoàn: theo Nghị định Nghị định số 101/2009/NĐ-CP
về thí điểm thành lập tập đoàn kinh tế nhà nước.
Trong giai đoạn này có ba quá trình chuyển đổi mô hình quản trị
quan trọng. Thứ nhất là việc chuyển đổi mô hình các tổng công ty 90 và
91 sang mô hình công ty mẹ-con. Thứ hai là sự hình thành các tập đoàn.
Và thứ ba là việc chuyển các DNNN 100% vốn nhà nước thành các

công ty TNHH một thành viên. Trong ba quá trình chuyển đổi mô hình
quản trị DNNN thi chỉ có quá trình chuyển đổi từ mô hình tổng công
ty - công ty thành viên sang mô hình công ty mẹ-con là có tính thay đổi
cơ cấu sở hữu. Việc hình thành tập đoàn từ các tổng công ty hay việc
chuyển các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành các công ty TNHH
1 thành viên hoàn toàn có tính hình thức.
Sự thay đổi về cơ cấu sở hữu theo mô hình mẹ - con đã mang lại
hiệu quả khá rõ ràng cho các tổng công ty nhà nước.Nhưng do chưa có
quy định hạn chế cơ cấu đầu tư trong nội bộ tổng công ty, dẫn đến tình
trạng một số công ty con đầu tư ngược trở lại công ty mẹ, công ty mẹ đầu
242


tư chi phối cả “công ty cháu” làm phức tạp quan hệ đầu tư, gây tình trạng
chồng chéo, lẫn lộn trong việc thực hiện quyền của chủ sở hữu vốn, gây
ảnh hưởng không tốt đến chất lượng quản lý, sử dụng vốn nhà nước.
Trong khi đó, sự hình thành các tập đoàn và việc chuyển đổi doanh
nghiệp 100% vốn nhà nước sang công ty TNHH 1 thành viên không tạo
ra được hiệu quả kinh tế rõ nét nào. Sự hình thành các tập đoàn đoàn
kinh tế nhà nước dẫn đến việc đầu tư vốn nhà nước tràn lan sang rất
nhiều công ty con, cháu, chắt trong nhiều lĩnh vực khác nhau.
5.2. Đánh giá quá trình cải tiến cấu trúc quản trị tại khu vực
DNNN giai đoạn 2011-2013
5.2.1.Chủ trương chính sách và các văn bản pháp lý về quản trị
DNNN trong giai đoạn 2011-2013
Để thực hiện tái cơ cấu DNNN theo chủ trương của Đảng, Chính
phủ đã ban hành Quyết định số 929/QĐ-TTg, ngày 17/7/2012 về phê
duyệt Đề án tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công
ty nhà nước giai đoạn 2011-2015. Chính phủ đã ban hành và triển khai
thực hiện 5 Nghị định về đổi mới cơ chế quản lý DNNN, bao gồm:

- Nghị định số 99/2012/NĐ-CP, ngày 15/11/2012 của Chính phủ
về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của
chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn Nhà nước
đầu tư vào doanh nghiệp;
- Nghị định số 50/2013/NĐ-CP,​ ngày 14/5/2013 của Chính phủ
quy định quản lý lao động, tiền lương và tiền thưởng đối với người lao
động làm việc trong công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do
Nhà nước làm chủ sở hữu;
- Nghị định số 51/2013/NĐ-CP, ​ngày 4/5/2013 của Chính phủ quy
định chế độ tiền lương, thù lao, tiền thưởng đối với thành viên hội đồng
thành viên hoặc chủ tịch công ty;
- Nghị định số 61/2013/NĐ-CP, ngày 25/6/2013 của Chính phủ
về quy chế giám sát tài chính và đánh giá kết quả hoạt động và công
243


khai thông tin tài chính đối với DNNN do Nhà nước làm chủ sở hữu và
doanh nghiệp có vốn nhà nước;
- Nghị định số 71/2013/NĐ-CP về đầu tư vốn nhà nước vào doanh
nghiệp và quản lý tài chính đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ
100% vốn điều lệ.
5.2.2 Đánh giá hiệu quả của việc cải tiến mô hình quản trị DNNN
Như vậy, thay đổi đáng kể nhất về việc cải tiến mô hình quản trị
DNNN trong giai đoạn vừa qua là điều chỉnh lại qui định về về phân
công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở
hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn Nhà nước đầu tư
vào doanh nghiệp; giảm bớt quyền lực của hội đồng quản trị của các
tập đoàn và tổng công ty nhà nước, chuyển lên cấp trên là các bộ quản
lý chuyên ngành.
So với những quy định trước, quyền quyết định hầu hết nội dung

quan trọng, có ý nghĩa then chốt trong hoạt động sản xuất kinh doanh
đã được chuyển lên cấp chủ sở hữu cao hơn. Tuy nhiên, đi kèm theo
đó là trách nhiệm giám sát phần công việc này từ các cấp được phân
công nhiệm vụ là chủ sở hữu nhà nước. Đặc biệt, các bộ chuyên ngành
có trách nhiệm lớn và trực tiếp trong giám sát doanh nghiệp nhà nước
thực hiện nhiệm vụ được giao. Nếu doanh nghiệp nhà nước thua lỗ,
trách nhiệm đầu tiên là hội đồng thành viên, kế đó là bộ quản lý ngành,
UBND cấp tỉnh.
Những điều chỉnh trên đây chưa động chạm tới việc tách bạch chức
năng quyền sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước tại các cơ
quan chủ quản.
Các cải tiến mô hình quản trị DNNN trong thời gian vừa qua chưa
thực sự mang lại những hiệu quả kinh tế rõ nét.
5.2.3.Các trở ngại trong việc cải tiến mô hình quản trị cho DNNN
Nhìn chung, quá trình tái cơ cấu khu vực DNNN từ năm 2011 tới
nay hầu như vẫn dậm chân tại chỗ, số đầu mối đại diện chủ sở hữu nhà
244


nước tại các DNNN vẫn không thay đổi, các cơ quan đảm nhiệm chức
năng quản lý nhà nước tiếp tục kiêm nhiệm đại diện vốn chủ sở hữu
nhà nước.
Trở ngại chính cho việc cải tiến mô hình quản trị DNNN theo
hướng hiện đại có lẽ là nỗi e sợ mất công cụ kiểm soát ngành hoặc thị
trường khi các Bộ từ bỏ chức năng bộ chủ quản. Với các địa phương,
việc trả các DNNN về cho trung ương có thể dẫn đến việc mất nguồn
đóng góp cho ngân sách địa phương cũng như mất đi công cụ và nguồn
tài chính để thực hiện một số chính sách phát triển kinh tế và xã hội tại
địa phương.
Trở ngại thứ hai là Chính phủ vẫn chưa rõ ràng được chức năng

quản giám của những người đại diện trực tiếp vốn chủ sở hữu nhà nước
tại doanh nghiệp và chức năng quản lý của những người điều hành
doanh nghiệp nhà nước.
Đội ngũ quản lý của các DNNN cần được hưởng thu nhập tương
đương với trách nhiệm quản lý của họ.
5.3. Đề xuất các giải pháp đẩy nhanh quá trình cải tiến mô hình
quản trị tại các DNNN
Chính phủ cần mạnh dạn đổi mới tư duy về quản trị DNNN. Chính
phủ nên thuyết phục từ bỏ chức năng đại diện quyền chủ sở hữu của các
Bộ/ngành và địa phương sẽ giúp cho họ tập trung và chuyên môn hoá
nhiều hơn vào việc xây dựng các chính sách quản lý và giám sát.
Chính phủ cần xây dựng và ban hành một văn bản qui định rõ ràng
hai loại vị trí người quản giám là người phải vì lợi ích công và đại diện
tham gia quản trị DNNN để hướng DNNN theo đuổi đúng các tôn chỉ
lợi ích công; người quản lý là người được hội đồng quản trị DNNN thuê
để điều hành DNNN hiệu quả theo những mục tiêu mà hội đồng quản
trị đề ra./.

245