Phân biệt thanh tra hành chính với thanh tra chuyên ngành

Phân biệt thanh tra hành chính với thanh tra chuyên ngành
Luật Thanh tra năm 2004 lần đầu tiên đưa ra các khái niệm và
định nghĩa về thanh tra, trong đó đã có sự phân biệt hai loại hình
thanh tra chủ yếu là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên
ngành.
Luật Thanh tra cũng phân biệt hai loại cơ quan thanh tra : Thanh
tra được tổ chức theo cấp hành chính (Thanh tra Chính phủ, Thanh
tra cấp tỉnh, Thanh tra cấp huyện) và thanh tra theo ngành và lĩnh
vực (đảm nhận cả chức năng thanh tra hành chính và chức năng
thanh tra chuyên ngành). Tuy nhiên, sự phân biệt này nhìn chung
vẫn chưa đủ rõ. Thực tế trong thời gian vừa qua, Thanh tra Chính
phủ cùng với các tổ chức thanh tra nhà nước khác đã tiến hành
những cuộc thanh tra lớn về các dự án đầu tư công trình giao
thông, hoạt động của Ngân hàng Nhà nước, hoạt động của các
ngân hàng thương mại ngoài quốc doanh, việc quản lý và sử dụng
đất đai nhưng để phân biệt các cuộc thanh tra này là thanh tra
hành chính hay thanh tra chuyên ngành là rất khó.
Sự phân biệt giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành
xuất phát từ quan niệm coi thanh tra là chức năng thiết yếu của
quản lý nhà nước. Mục đích của quản lý nhà nước xét cho cùng là
bảo đảm cho mọi hoạt động trong xã hội tuân thủ theo các quy
định của pháp luật, bảo đảm cho công dân thực hiện được các
quyền cơ bản của mình, tạo điều kiện phát huy mọi năng lực sản
xuất của xã hội. Để đạt được mục đích đó, Nhà nước phải phải thực
hiện hai nhiệm vụ chính là tăng cường các biện pháp nhằm không
ngừng nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý mọi mặt đời sống kinh
tế - xã hội và phải thường xuyên hoàn thiện, loại trừ các khuyết tật
trong quá trình vận hành bộ máy nhà nước. Tương ứng với hai


nhiệm vụ này là hai loại hình của hoạt động thanh tra : thanh tra

chuyên ngành (hướng vào xã hội, các đối tượng quản lý) và thanh
tra hành chính (hướng vào bản thân bộ máy quản lý).
- Về thanh tra hành chính:
Theo quy định của Luật Thanh tra (khoản 2 Điều 4): "Thanh tra
hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước
theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật,
nhiệm vụ của cơ quan tổ chúc, cá nhân thuộc quyền quản lý trực
tiếp ". Theo khái niệm này, thanh tra hành chính là hoạt động
thanh tra trong nội bộ bộ máy nhà nước; là thanh tra của cơ quan
cấp trên đối với cơ quan, đơn vị, cá nhân cấp dưới (thuộc quyền
quản lý trực tiếp); là thanh tra của chủ thể quản lý này với chủ thể
quản lý khác. Thanh tra hành chính vì vậy mang tính kiểm soát nội
bộ (được hiểu theo nghĩa rộng là nội bộ của bộ máy nhà nước hay
nội bộ của bộ máy các cơ quan nhà nước, thường là theo hệ
thống). Nếu như mục đích chung của thanh tra là “nhằm phòng
ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện
những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến
nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc
phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu
quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước,
quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân" (Điều 3
Luật Thanh tra), thì mục đích cụ thể của hoạt động thanh tra hành
chính là làm trong sạch bộ máy, bảo đảm kỷ cương, kỷ luật trong
quản lý, điều hành. Xét về bản chất, nội dung của khái niệm này
không khác nhiều so với với khái niệm "thanh tra nhà nước" trong
Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, được ban hành trên cơ sở của Hiến
pháp năm 1980, theo cơ chế quản lý kế hoạch hoá tập trung cao


độ. Khi đó, Nhà nước quản lý bằng các biện pháp mang nặng tính

hành chính. Hoạt động sản xuất, kinh doanh chủ yếu được tiến
hành trên cơ sở các kế hoạch, mệnh lệnh hành chính. Mỗi đơn vị
kinh tế được coi như đơn vị cơ sở của cơ quan nhà nước chủ quản.
Vì thế, mục đích, nội dung, phương pháp tiến hành một cuộc thanh
tra đối với cơ quan nhà nước cấp dưới hay đối với một doanh
nghiệp về cơ bản là giống nhau. ở cơ chế kế hoạch hoá tập trung
thì mọi hoạt động thanh tra khi đó đều mang tính hành chính. Hay
nói cách khác, đó chính là thanh tra của cấp trên đối với cấp dưới.
Đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính phải là các cơ quan
nhà nước và công chức nhà nước. Hoạt động thanh tra hành chính
không hướng vào các đối tượng là các doanh nghiệp mà phải
hướng vào việc xem xét, đánh giá việc thực hiện pháp luật, nhiệm
vụ cũng như hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước. Không nên
cho rằng, đối tượng thanh tra hành chính bao hàm cả các tổ chức,
doanh nghiệp nên có thể thông qua thanh tra các doanh nghiệp để
đánh giá trách nhiệm quản lý của các bộ, ngành, địa phương (phần
lớn các cuộc thanh tra được gọi là "thanh tra kinh tế-xã hội" đang
được thực hiện theo quan niệm này). Nếu theo quan niệm này,
việc đánh giá trách nhiệm quản lý nhà nước trong quá trình thanh
tra thường sẽ không được coi là mục tiêu số một, mục tiêu xuyên
suốt.
Thanh tra hành chính phải tổ chức đoàn thanh tra, phải cú quyết
định thanh tra trong khi thanh tra chuyên ngành có thể tổ chức
đoàn hoặc có thể được thực hiện bởi thanh tra viên độc lập và trên
cơ sở sự phân công nhiệm vụ.
- Về thanh tra chuyên ngành:


Việc chuyển đổi cơ chế quản lý từ cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập
trung sang cơ chế kinh tế thị trường định hướng XHCN đã kéo theo

một loạt những thay đổi. Đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra đa
dạng hơn, phức tạp hơn với sự gia tăng về số lượng các tổ chức
kinh tế thuộc mọi thành phần kinh tế cũng như quá trình xã hội
hoá nhiều lĩnh vực, trong đó Nhà nước không còn can thiệp trực
tiếp bằng biện pháp hành chính, mà quản lý xã hội thông qua các
công cụ quản lý vĩ mô, bằng luật pháp cho mọi thành phần kinh tế
hoạt động và phát triển cũng như thực hiện chức năng thanh tra,
kiểm tra, kiểm soát là chủ yếu. Theo quan niệm, nhận thức mới,
Nhà nước thực hiện vai trò phục vụ xã hội với tính chất là một tổ
chức dịch vụ công; Nhà nước có trách nhiệm tạo ra một hành lang
pháp lý cho các doanh nghiệp và cá nhân tự do phát triển. Nhà
nước có quyền và có nhiệm vụ tạo ra một môi trường pháp lý
thuận lợi cho sự phát triển, đảm bảo kỷ cương, kỷ luật, công bằng.
Bản thân các cơ quan nhà nước cũng phải hoạt động trên cơ sở
pháp luật, tuân thủ pháp luật. Trong cơ chế quản lý mới, phương
thức, cách thức, mục đích nội dung thanh tra đối với các doanh
nghiệp không thể mang tính hành chính giống như thanh tra các
cơ quan, đơn vị, cá nhân trong bộ máy nhà nước mà cần phải có sự
thay đổi. Mỗi ngành, mỗi lĩnh vực của đời sống kinh tế-xã hội đều
có các cơ quan quản lý nhà nước. Vì thế, việc thanh tra, kiểm tra
các đơn vị, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về từng lĩnh
vực phải được tiến hành chuyên sâu, do các cơ quan quản lý nhà
nước theo ngành, lĩnh vực thực hiện. Đó là lý do của việc xuất hiện
hoạt động thanh tra chuyên ngành trong Luật thanh tra.
Mục đích của hoạt động thanh tra chuyên ngành là bảo đảm sự
chấp hành pháp luật của mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân, bảo đảm
trật tự, kỷ cương trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, hoạt động


kinh tế tài chính, kinh tế xã hội cũng như trong mọi lĩnh vực khác

của đời sống kinh tế xã hội.
Đối tượng thanh tra của thanh tra chuyên ngành có phạm vi rộng
hơn rất nhiều so với thanh tra hành chính và chủ yếu là khu vực tư,
chẳng hạn các cuộc thanh tra về vệ sinh an toàn thực phẩm, thanh
tra chất lượng mũ bảo hiểm xe máy, thanh tra tài nguyên môi
trường, thanh tra việc khám chữa bệnh hay hành nghề y dược tư
nhân, thanh tra xây dựng v.v...
Thanh tra chuyên ngành có quyền xử phạt hành chính trong khi
thanh tra hành chính, với đối tượng là cơ quan nhà nước và cán bộ,
công chức nhà nước chủ yếu áp dụng các biện pháp kỷ luật hành
chính... Thanh tra chuyên ngành thực chất là hoạt động kiểm tra
thường xuyên của cơ quan quản lý, kết hợp với xử lý vi phạm.
Một đặc điểm nữa của thanh tra chuyên ngành là tổ chức và hoạt
động nó thường do Chính phủ quy định trên cơ sở đề nghị của các
bộ, ngành và phụ thuộc vài tính chất, phạm vi, đặc điểm của từng
bộ, ngành đó (lĩnh vực giáo dục; lĩnh vực y tế, ngoại giao, tài chính
v.v…).
Như vậy, trong các quy định của hệ thống pháp luật hiện hành và
thực tiễn hiện nay về mô hình tổ chức và hoạt động Thanh tra
trong các bộ, ngành rất phức tạp; còn tồn tại mô hình tổ chức và
hoạt động thanh tra khác nhau giữa các bộ, ngành...Những yếu tố
này không thể không ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả của hoạt
động quản lý nhà nước. Vì vậy, cần rà soát lại toàn bộ các quy định
trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến
mô hình tổ chức, hoạt động thanh tra trong các lĩnh vực chuyên


ngành để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp
luật./.