KINH NGHIỆM HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ ĐỊA PHƯƠNG Ở MỘT SỐ QUỐC GIA

LIÊN HIỆP HỘI KHOA HỌC KỸ THUẬT VN
VIỆN NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT VÀ PHÁT TRIỂN
Tầng 8 Nhà B, Đại học Công Đoàn 169 Tây Sơn, Đống Đa, Hà Nội
Tel/Fax: (84-4) 35334330*Email:
Website: www.pldvietnam.org

KINH NGHIỆM HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ
QUAN DÂN CỬ ĐỊA PHƯƠNG Ở MỘT SỐ QUỐC GIA
Nguyễn Đức Lam - Trưởng phòng Nghiệp vụ bồi dưỡng, Trung tâm Bồi dưỡng
đại biểu dân cử, Văn phòng Quốc hội
& Nguyễn Đăng Dung - Viện Nghiên cứu Chính sách, Pháp luật và Phát triển

1


MỤC LỤC
Lời Nói Đầu .......................................................................................................... 4
Phần I. Tổng quan về hội đồng địa phương và giám sát của hội đồng .......... 5
1. Chính quyền địa phương, quản trị địa phương ................................................. 5
2. Hội đồng địa phương ......................................................................................... 8
3. Khái niệm, ý nghĩa của giám sát ....................................................................... 11
4. Khuôn khổ pháp lý các nước về hội đồng địa phương và giám sát của
hội đồng ................................................................................................................. 14
Phần II. Yếu tố tác động lên hoạt động giám sát của hội đồng địa
phương ................................................................................................................... 16
1. Mối quan hệ trung ương – địa phương .............................................................. 16
2. Mối quan hệ hội đồng – hành chính địa phương .............................................. 19
3. Đảng phái chính trị ............................................................................................ 23

Phần III. Nguyên tắc chính trong giám sát ....................................................... 25
1. Bảo đảm tính giải trình ...................................................................................... 25

2. Hướng đến hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương ........................... 26
3. Dựa trên sự hài lòng của người dân .................................................................. 28
4. Thu hút sự tham gia của công chúng ................................................................ 30
Phần IV. Phạm vi giám sát của hội đồng địa phương ..................................... 32
1. Đối tượng giám sát: hành chính địa phương ..................................................... 32
2. Giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật .................................................. 33
3. Giám sát việc cung cấp dịch vụ của hành chính địa phương ............................ 34
4. Giám sát về tài chính – ngân sách ..................................................................... 36

2


Phần V. Các công cụ giám sát của hội đồng ..................................................... 39
1. Xem xét báo cáo, tài liệu ................................................................................... 39
2. Các tiểu ban giám sát ........................................................................................ 39
3. Tổ chức các phiên điều trần .............................................................................. 41
4. Các công cụ giám sát về tài chính – ngân sách ................................................. 41

Kết luận ................................................................................................................. 44

3


LỜI NÓI ĐẦU
Hội đồng địa phương là một kênh để công dân kiểm soát các công việc ở
địa phương, thể hiện ý chí qua bầu cử và qua tác động lên các nhà chức trách,
nhất là khi chịu ảnh hưởng từ các chính sách của trung ương. Đây cũng là nơi
duy nhất ở địa phương mà các quan chức chịu trách nhiệm giải trình trước các
cơ quan dân cử - Hội đồng địa phương do người dân bầu ra. Các dịch vụ công có
đến tay người dân hay không, có đúng với nhu cầu, đòi hỏi của người hưởng thụ

không, ngân sách và hoạt động của chính quyền có minh bạch, hiệu quả, liêm
chính không… Những vấn đề này được giải quyết nhờ một phần lớn vào hiệu
quả hoạt động giám sát của Hội đồng địa phương. Trong bối cảnh Việt Nam
đang xây dựng Luật về chính quyền địa phương, bài viết này trình bày về những
khía cạnh lớn trong hoạt động giám sát của hội đồng địa phương ở một số nước.
Phần I giới thiệu tổng quan về hội đồng địa phương và giám sát của hội đồng
với các nội dung: chính quyền địa phương, quản trị địa phương; hội đồng địa
phương; khái niệm, ý nghĩa của giám sát do hội đồng địa phương thực hiện;
khuôn khổ pháp lý về hội đồng địa phương và giám sát của hội đồng địa phương.
Phần II phân tích một số yếu tố tác động lên hoạt động giám sát của hội đồng địa
phương như mối quan hệ theo chiều dọc và chiều ngang của hội đồng địa
phương; đảng phái chính trị; xã hội dân sự. Phần III trình bày một số nguyên tắc
chính trong giám sát như: hướng đến tính giải trình của chính quyền địa phương;
bảo đảm sự hiệu quả trong hoạt động của chính quyền địa phương; dựa trên sự
hài lòng của người dân; thu hút sự tham gia của công chúng. Phần IV đề cập
phạm vi giám sát của hội đồng địa phương gồm: Giám sát việc thực hiện chính
sách, pháp luật; giám sát việc cung cấp dịch vụ của chính quyền; giám sát về tài
chính – ngân sách. Phần V phân tích các công cụ giám sát của hội đồng như:
Xem xét báo cáo, tài liệu; tổ chức các phiên điều trần; tổ chức khảo sát thực địa;
thẻ báo cáo công dân; thẻ cho điểm cộng đồng.

4


PHẦN I: TỔNG QUAN VỀ HỘI ĐỒNG ĐỊA PHƯƠNG VÀ GIÁM
SÁT CỦA HỘI ĐỒNG
Trước khi trình bày về hội đồng với chức năng giám sát của nó, Phần này
nhấn mạnh, cần đặt hội đồng trong một môi trường rộng lớn hơn của chính
quyền địa phương và nhất là quản trị địa phương để có cái nhìn bao quát hơn.
Tiếp đó, Phần này giới thiệu khái niệm giám sát của hội đồng, ý nghĩa của nó;

phân tích một số nguyên tắc chính trong giám sát như: hướng tới trách nhiệm
giải trình, bảo đảm sự công khai, minh bạch, tính đến thái độ của người dân, thu
hút sự tham gia của công chúng.
1. Chính quyền địa phương, quản trị địa phương
Theo một tài liệu của Ngân hàng thế giới, chính quyền địa phương là
những thiết chế hoặc pháp nhân đặc biệt cung cấp những dịch vụ được xác định
rõ trong một lãnh thổ địa lý - hành chính tương đối nhỏ1. Ở nhiều nước, thuật ngữ
“quản trị nhà nước tốt” (good governance) đã thâm nhập vào chính quyền địa
phương. Vì vậy, gắn với chính quyền địa phương có quản trị địa phương (local
governance) là một khái niệm rộng hơn. Theo đó, cần phải xây dựng các hệ thống
nguyên tắc để định hình hệ thống chính quyền địa phương hiệu quả, mang tính đại
diện và hiểu biết và được sự ủng hộ của nhân dân. Quản trị địa phương do đó được
hiểu là sự tham gia của công chúng, hướng tới sự đồng thuận, trách nhiệm giải trình,
minh bạch, hiệu quả, hiệu năng, phản ứng nhanh nhạy, công bằng, quan tâm đến tất
cả các đối tượng và tuân thủ pháp luật2.
Quản trị địa phương bao gồm những thiết chế chính quyền và cả những
thiết chế phi chính thức ở tầm địa phương như: các quy phạm xã hội, các mạng
lưới xã hội, các tổ chức cộng đồng…, khuôn khổ cho các mối tương tác giữa
công dân và công dân, công dân – nhà nước, cơ chế ra quyết định, cung cấp dịch
vụ ở cấp địa phương3. Quản trị địa phương hướng đến bảo đảm cuộc sống và tự
1

Anwar Shah and Sana Shah, The New Vision of Local Governance and the Evolving Roles of
Local Governments, trong sách Local Governance in Developing Countries, edited by Anwar
Shah, WB, Wahsington D.C., 2006, trang 1.
2
Anwar Shah and Sana Shah, tlđd, trang 2-3.
3
Như trên.
5

do của cư dân, tạo khoảng không cho sự tham gia một cách dân chủ, đối thoại
công dân, sự phát triển bền vững về kinh tế và môi trường. Quan niệm rộng mở
hơn này là cơ sở để xây dựng một nền quản trị địa phương phản ứng nhanh nhạy
trước những đòi hỏi của người dân, hoạt động tốt hơn nhưng với chi phí ít hơn,
và chịu trách nhiệm giải trình trước người dân.
Một câu hỏi rất quan trọng đang được bàn luận nhiều, đó là sự tham gia,
tiếng nói của người dân như thế nào? Người dân được lợi gì? Đúc kết thực tiễn
trên thế giới, các chuyên gia cho rằng, bảo đảm sự tham gia thực chất của người
dân, hướng tới quyền lợi của người dân là một trong những yếu tố của một nền
quản trị địa phương tốt. Như vậy, mô hình chính quyền địa phương không chỉ có
hình dáng chính quyền với những quyền hạn, nhiệm vụ, dịch vụ cần cung cấp,
mà cần đặt trong khung cảnh rộng hơn của nền quản trị địa phương hướng tới
bảo đảm cuộc sống và tự do của cư dân địa phương, khoảng không gian dân chủ
để người dân tham gia vào việc công, đối thoại với chính quyền, sự phát triển
bền vững của địa phương, chất lượng cuộc sống của cư dân.
Bảng: Những yếu tố chính của nền quản trị địa phương hiện đại4
ĐÁP ỨNG NHU CẦU
Có các quy định nội bộ

CÓ TRÁCH NHIỆM

Tuân thủ quy trình đúng Quyền được biết của
đắn

Dân chủ trực tiếp

GIẢI TRÌNH

nhân dân

Kiểm soát quyền hành Các quyết định, dự toán
chính

ngân sách và các báo
cáo hoạt động được
công khai

Các ưu tiên ngân sách Có các kế hoạch tổng Sự đánh giá công khai,
theo nguyện vọng của thể, ngân sách tổng thể

khách quan, độc lập

người dân
Tuân thủ các chuẩn Quy hoạch bằng các Hiến chương công dân

4

Theo Anwar Shah (Ed.), Local Governance in Developing Countries, World Bank,
Wahsington D.C., 2006, trang 24-25.
6


mực về cung cấp dịch quy định
vụ công
Cải thiện chính sách xã Ngân sách hoạt động Người dân được có
hội

được cân bằng

tiếng nói

An toàn trong cuộc Các khoản vay được Lập ngân sách theo kết
sống và tài sản

quả đầu ra hướng tới

kiểm soát

người dân
Môi trường sống trong Các dự án đầu tư phải Các công cụ để công
lành

rõ chi phí, trả các khoản dân đánh giá dịch vụ
nợ như thế nào

Cơ sở hạ tầng thuận tiện Các quy tắc tài chính Các cuộc họp công khai
nghiêm ngặt đảm bảo với dân chúng
mức nợ hợp lý
Trường học thuận tiện

Các dự án lớn phải Quy trình đấu thầu mở
được trưng cầu ý dân

Cứu hỏa, cấp cứu y tế Nhân

viên

chuyên Trưng cầu dân ý đối với

kịp thời, hiệu quả

nghiệp và liêm chính

Có thư viện và Internet

Các cơ chế phòng ngừa Cơ chế đề xuất sáng
sai phạm

các dự án lớn

kiến của nhân dân

Có công viên, các cơ sở Quy trình, thủ tục phục Nhân dân có quyền bãi
vui chơi, giải trí

vụ thuận tiện
Quản

lý

thuế

miễn các quan chức
công Cơ chế khiếu nại, phản

bằng, hiệu quả
Tuân thủ nghiêm ngặt
các chuẩn mực dịch vụ

Cạnh tranh trong cung
cấp dịch vụ
Cơ chế tài chính tạo
động cơ khuyến khích
7

hồi


cạnh tranh và đổi mới
Sự linh hoạt trong quản
lý, nhưng chịu trách
nhiệm về kết quả cuối
cùng
Bổ nhiệm luân phiên
Chuyên biệt hóa các
chức danh, nhiệm vụ
2. Hội đồng địa phương
Các tác giả nghiên cứu về chính quyền địa phương đều cho rằng cần
có một cơ quan đại diện ở địa phương, được lập nên thông qua bầu cử dân chủ
và trực tiếp của người dân địa phương; thay mặt người dân địa phương quyết
định các công việc của địa phương. Sự tham gia của công dân vào công việc của
địa phương với các hình thức như bầu ra các cơ quan ra quyết định, tham khảo ý
kiến, biểu quyết trưng cầu dân ý là một trong những đặc trưng của đơn vị hành
chính lãnh thổ. Nguyên tắc này được ghi nhận trong Hiến pháp Cộng hòa Pháp:
Các đơn vị hành chính lãnh thổ “hoạt động theo nguyên tắc tự quản thông qua
các hội đồng dân cử”. Theo đó, có thể suy luận rằng tư cách đơn vị hành chính
lãnh thổ gắn liền với quy trình bầu cử, bởi vì những cơ quan hành chính không
đặt dưới sự quản lý, điều hành của một Hội đồng dân cử thì không có tư cách là
đơn vị hành chính lãnh thổ. Chẳng hạn, cấp vùng ở Pháp mặc dù đã tồn tại lâu

dài, nhưng đến năm 1982 mới được công nhận trong luật là đơn vị hành chính
lãnh thổ, và chỉ được thừa nhận trên thực tế khi tổ chức cuộc bầu cử đại biểu
Hội đồng vùng theo phương thức phổ thông đầu phiếu vào năm 19865.
Tương tự như vậy, hầu hết các Hiến pháp của các nước trên thế giới cùng
với quy định về quyền tự quản địa phương còn quy định về cơ quan đại diện. Sự
5

Nguyễn Hoàng Anh, Thúc đẩy sự phân quyền và sự chịu trách nhiệm của chính
quyền địa phương trong Hiến pháp sửa đổi, bổ sung, kỷ yếu hội thảo do Khoa Luật, Đại học
quốc gia Hà Nội tổ chức, Hà Nội, 2012.
8


ghi nhận cơ quan đại diện của nhân dân địa phương trong Hiến pháp có thể coi
là thành tố đầu tiên đảm bảo cho nguyên tắc phân quyền. Để thực hiện tự quản ở
địa phương, người dân nhất thiết phải được tham gia vào bộ máy của chính
quyền địa phương, và một trong các phương thức tham gia truyền thống nhất và
cơ bản nhất là bầu ra cơ quan đại diện. Từ phương diện phân quyền, sự hiện diện
của hội đồng địa phương với những người đại biểu do cử tri địa phương bầu
chính là điều kiện cốt yếu cho một chính quyền địa phương tự quản. Sự ghi nhận
trong Hiến pháp về việc lập ra cơ quan đại diện cho nhân dân là cơ sở vững chắc
cho việc quy định về phân cấp phân quyền, tự quản địa phương - một xu hướng
phổ biến trên thế giới.
Hộp: Bầu cử đại biểu hội đồng địa phương ở Ấn Độ
Luật Ấn Độ bắt buộc tất cả các chức danh của chính quyền đô thị
phải do cử tri bầu trực tiếp tạo nên hội đồng thành phố là cơ quan
đại diện ở địa phương, do thị trưởng đứng đầu và điều hành công
việc của hội đồng. Năm 1993, một đạo luật sửa đổi Hiến pháp chính
thức thừa nhận thiết chế chính quyền nông thôn tự quản (PRI) ở Ấn
Độ. Luật này cũng bắt buộc các tiểu bang ban hành các quy định

sau: thành lập PRI với các đại biểu dân cử ở 3 cấp xã, cấp trung
gian, cấp hạt, ở những bang dân số dưới 2 triệu người thì không cần
có cấp trung gian; tất cả các ghế trong PRI ở tất cả các cấp phải
được dân bầu trực tiếp 5 năm một lần; một phần ba số ghế phải dành
cho phụ nữ và các cộng đồng yếu thế; nếu bị giải thể trước thời hạn
thì phải bầu lại trong vòng 6 tháng; thành lập Ủy ban bầu cử ở mỗi
tiểu bang để tổ chức các cuộc bầu cử tự do; thành lập Ủy ban tài
chính tiểu bang với nhiệm kỳ 5 năm để theo dõi tình hình tài chính
của các PRI; thành lập ủy ban kế hoạch cấp hạt; thành lập Gram
Sabha (hội đồng xã) tại từng xã với các thẩm quyền do luật của tiểu
bang quy định. Từ quy định của Luật nói trên, vào năm 2005, số
lượng panchayat trên toàn Ấn Độ là 248968, trong đó 242328 là cấp

9


xã, 6097 cấp trung gian, 543 cấp hạt. PRI biến Ấn Độ thành một
nước có nền dân chủ đại diện nhất trên thế giới, với 2,2 triệu dân
biểu địa phương 3 cấp, trong đó hơn 40% là phụ nữ, khoảng 27%
thuộc các bộ tộc, bộ lạc yếu thế. Theo số liệu năm 2006, ở cấp xã,
trung bình mỗi dân biểu đại diện cho khoảng 340 cử tri, hay là 70
gia đình.6
Các Hiến pháp nếu có chế định đại biểu Hội đồng thì chắc chắn có quy
định về bầu cử. Hiến pháp của một số nước như Vương quốc Thái Lan, Tây Ban
Nha, Nhật Bản, Hungary 2011 quy định khá cụ thể về bầu cử đại biểu Hội đồng
địa phương, ví dụ các nguyên tắc bầu cử phổ thông, bình đẳng, trực tiếp, miễn
phí và bỏ phiếu kín. Ở những nước như Cộng hòa Liên bang Đức, Hàn Quốc,
LB Nga, cử tri còn bầu, bãi nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính địa
phương (Tỉnh trưởng, Thị trưởng, Huyện trưởng, Xã trưởng, v.v..). Tất cả các
dạng chính quyền địa phương ở Nam Phi, từ các thành phố lớn, các hạt, cho đến

các thành phố tự trị đều có hội đồng địa phương. Các đại biểu hội đồng Nam Phi
được bầu theo hai cách: 60% là những ứng viên giành nhiều phiếu nhất của cử
tri ở các khu vực bầu cử; 40% được bầu theo tỷ lệ đại diện của các đảng phái ở
địa phương đó7.
Bảng: Bầu cử hội đồng địa phương ở một số nước châu Á8
QUỐC GIA

BẦU CỬ HỘI ĐỒNG ĐỊA PHƯƠNG

Campuchia

Chỉ có Hội đồng cấp xã được bầu phổ thông trực tiếp toàn
quốc

Trung Quốc

HĐND có ở tất cả các cấp, nhưng chỉ cấp xã được cử tri

6

V.N.Alok, Local Government Organisation and Finance: Rural India, trong sách
Anwar Shah (Ed.), tlđd, trang 210.
7
Chris Heymans, Local Government Organisation and Finance: South Africa, trong
sách Anwar Shah (Ed.), tlđd, trang 63.
8
Paul Smoke, The Rules of the Intergovernmental Game in East Asia:
Decentralisation Frameworks and Processes, trong sách World Bank, East Asia
Decentralizes: Making Local Government Work, 2005, trang 33.
10

bầu trực tiếp
Indonesia

Hội đồng được bầu ở cấp địa phương và cấp tỉnh

Philippines

Hội đồng được bầu ở tất cả các cấp chính quyền địa
phương

Thái Lan

Các cấp chính quyền địa phương đều có hội đồng được bầu
trực tiếp

Nhật Bản
Hàn Quốc

Hội đồng tỉnh, thành phố, quận và các Tỉnh trưởng, Thị
trưởng, Quận trưởng do cử tri trực tiếp bầu.

Ấn Độ

Tất cả các chức danh của chính quyền đô thị phải do cử tri
bầu trực tiếp

Về chức năng, nhiệm vụ, Hội đồng địa phương ở các nước thường thông
qua các chính sách, văn bản dưới luật, ngân sách hoạt động của địa phương

trong năm, xây dựng các kế hoạch phát triển, cung cấp dịch vụ cho dân cư địa
phương. Ở Anh, Luật Chính quyền địa phương 2000 quy định rõ ràng về vai trò
của hội đồng gồm: thông qua ngân sách, thông qua các chính sách tổng thể, phê
chuẩn các dạng kế hoạch do luật định, xem xét các quyết định của các ban
chuyên môn chuyển tới. Hội đồng còn phải công bố “Kế hoạch tương lai” xác
định những quyết sách lớn trong giai đoạn sắp tới. Kế hoạch này thường có cả
ngân sách chi tiêu, có thể gắn với quá trình giám sát sau này9.
3. Khái niệm, ý nghĩa của giám sát
Giám sát là một trong những chức năng hợp lệ của hội đồng địa phương ở
các nước, bởi lẽ với tư cách là thiết chế do cử tri địa phương bầu ra, đại diện cho
cử tri. Theo đó, hội đồng theo dõi, đánh giá xem hành chính địa phương có thực
hiện các quyết định hội đồng đưa ra, nếu có, thì thực hiện như thế nào. Hội đồng
xem xét các hoạt động của hành chính địa phương hiệu quả, tin cậy, minh bạch
và trung thực không để đảm bảo rằng các khoản ngân sách công được hội đồng
9

Janis Morphet, Modern Local Government, SAGE Publications, 2008, trang 27-28.
11


phê duyệt được sử dụng một cách hợp pháp, có hiệu quả, và đúng mục đích đã
đề ra10. Các hoạt động giám sát do hội đồng tiến hành có thể xuất phát từ những
thẩm quyền như: yêu cầu hành chính địa phương trình các chương trình, kế
hoạch, dự thảo chính sách trước hội đồng; yêu cầu cung cấp thông tin; triệu tập
các quan chức điều trần trước toàn thể hội đồng hoặc một tiểu ban của hội đồng;
điều tra về những vấn đề nhất định thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ của hành
chính; theo dõi, đánh giá việc chi tiêu của hành chính địa phương, hay thường
được gọi là “quyền lực của túi tiền”.
Để cho dễ hiểu, người ta thường ví giám sát với việc theo dõi xây ngôi
nhà. Chủ nhà sẽ "tiến hành giám sát" mỗi khi ghé thăm và kiểm tra về tiến độ

xây dựng ngôi nhà, kiểm tra xem nhà thầu có sử dụng gạch, kính, và các vật liệu
khác đúng chất lượng mà ông ta đã cam kết không và đảm bảo rằng nhà thầu
thực hiện công việc đúng tiến độ và trong phạm vi ngân sách. Nếu các vấn đề
không lường trước phát sinh (như: công nhân bị bệnh, thời tiết xấu khiến họ
không làm việc được, giá nguyên vật liệu thay đổi) thì nhà thầu sẽ phải báo
trước cho chủ thể giám sát biết các thay đổi đó.
Giám sát của hội đồng có ý nghĩa quan trọng, nhất là đặt trong bối cảnh
của quản trị địa phương như đã đề cập ở trên. Đây là phương thức để buộc cơ
quan, cá nhân có trách nhiệm phải giải trình trước cơ quan, cá nhân khác. Trong
khuôn khổ chính quyền địa phương, cơ quan hành chính địa phương phải giải
trình trước toàn thể hội đồng và đại biểu hội đồng, và qua đó, nói cho cùng là
trước nhân dân địa phương. Giám sát cũng nhằm phát hiện, ngăn chặn việc lạm
dụng quyền lực, các hành vi tùy tiện, bất hợp pháp của các quan chức, công
chức địa phương. Các cơ quan, cá nhân của hành pháp địa phương phải giải
trình về việc sử dụng công quỹ trước hội đồng.

10

Elizabeth-Ann Williams, Improving political oversight in municipalities: examining
the law and practice surrounding oversight by the Council over the municipal Executive and
the municipal administration, Research Paper, Faculty of Law of the University of the
Western Cape, 2012.

12


Giám sát được áp dụng nhằm đánh giá chất lượng đầu ra của các quyết
sách, thẩm định chính sách hoặc việc thực hiện chính sách. Giám sát có thể phát
hiện sự lãng phí, thiếu hiệu quả của chính sách, thực hiện chính sách. Ví dụ, ở
Anh, giám sát của hội đồng nhằm đánh giá việc cung cấp dịch vụ theo nguyên

tắc “các giá trị tối ưu” (best value review)11. Các giá trị tối ưu là khái niệm mới
xuất hiện trong Luật chính quyền địa phương năm 2000 đề cập đến các tiêu chí
kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của các quyết sách, hành động của chính quyền. Mặc
dù chức năng giám sát trong hoạt động của chính quyền địa phương ở Anh mới
được thừa nhận từ năm 2000, cần có thời gian để vận hành trơn tru như ở nghị
viện quốc gia, nhưng đã có tác dụng nhất định. Các dân biểu trong các tiểu ban
giám sát của hội đồng ở Anh vẫn tự tin với quyền lực của mình. Và như một tác
giả khẳng định, tương lai của giám sát đã được đảm bảo ở Anh12.
Giám sát được coi là một cách thức để tăng cường tiếng nói của người sử
dụng dịch vụ do chính quyền địa phương cung cấp. Đây cũng là cách thức tăng
cường sự minh bạch trong hoạt động của chính quyền. Qua đó, giám sát góp
phần cải thiện lòng tin của công chúng vào chính quyền, cũng chính là một điều
kiện để thực hiện chính sách thành công.
Thậm chí, ở Trung Quốc, hoạt động giám sát của HĐND ở một số địa
phương đi trước cả Quốc hội Trung Quốc. Các bước cải cách của HĐND địa
phương đã mang lại những kinh nghiệm bổ ích cho Quốc hội khi xem xét các
vấn đề tổ chức của mình. Ví dụ, dựa trên thực tiễn của các địa phương, Quốc hội
Trung Quốc đã từng xây dựng và ban hành luật về giám sát. Hướng dẫn của
Quốc hội Trung Quốc về giám sát tư pháp đã xuất phát từ cách làm của HĐND
Thượng Hải. Mặt khác, những kinh nghiệm, cách làm của HĐND các địa

11
12

Janis Morphet, tlđd, trang 30.
Janis Morphet, tlđd, trang 31.
13


phương là cơ sở để những người muốn đổi mới hoạt động của Quốc hội Trung

Quốc lập luận cho những kiến nghị cải cách của mình13.
4. Khuôn khổ pháp lý các nước về hội đồng địa phương và giám sát
của hội đồng
Các nước có quy định khác nhau về chính quyền địa phương: trong Hiến
pháp như Brazil, Đan Mạch, Pháp, Ấn Độ, Italia, Nhật Bản, Thụy Điển; trong
hiến pháp của tiểu bang như Úc, Mỹ; trong luật quốc gia như ở UK, New
Zealand và hầu hết các nước (thường là Luật Chính quyền địa phương và một số
luật liên quan khác như Luật tự quản địa phương, Luật quản lý ngân sách địa
phương); trong luật của tiểu bang như Canada, Pakistan; hoặc thậm chí bằng văn
bản của hành pháp như Trung Quốc14. Qua tìm hiểu của cá nhân người viết, nói
chung, trong khi các quy định về chính quyền địa phương, hội đồng địa phương
khá chi tiết, cụ thể, lại rất ít quy định trực tiếp về chức năng giám sát của hội
đồng, kể cả trong luật của các nước. Nhất là trong Hiến pháp các nước, chương
về chính quyền địa phương hầu như không đề cập đến chức năng giám sát của
hội đồng. Người đọc nhiều khi chỉ có thể rút ra những khía cạnh của giám sát
bởi hội đồng từ những quy định khác về mối quan hệ giữa hội đồng và cơ quan
hành chính địa phương, về phạm vi cung cấp dịch vụ, về việc chi – tiêu của
chính quyền địa phương. Chỉ có ở một vài nước như Trung Quốc, Việt Nam có
những quy định riêng biệt, chi tiết về chức năng giám sát của hội đồng.
Thực tế trên có thể do cách thức thiết kế chính quyền địa phương ở các
nước. Ở hầu hết các nước, khuôn khổ pháp luật không tách biệt thiết chế hành
chính địa phương (local executive) ra khỏi hội đồng, mà nằm trong hội đồng,
một phần của hội đồng. Ở nhiều nước, có những địa phương, thị trưởng – thiết
chế thực thi quyền hành chính địa phương – do cử tri bầu, là một đại biểu hội
đồng. Ở nhiều địa phương khác, thiết chế hành chính địa phương được gọi là nội
13

Minh Thy, HĐND các cấp Trung Quốc: Đổi mới hoạt động HĐND, Báo Đại biểu nhân dân,
số ra ngày 25/7/2008.
14

Anwar Shah (Ed.), tlđd, trang 2.
14


các mang tính tập thể, nhưng cũng với thành phần từ một số đại biểu hội đồng.
Như vậy, thiết chế hành chính này nằm trong hội đồng, một phần của quá trình
ra quyết sách ở hội đồng. Với tính chất như vậy, quá trình ra quyết sách ở địa
phương không phải do hai chủ thể của hai nơi riêng biệt tiến hành, mà hai chủ
thể của cùng một quá trình. Do đó, chức năng giám sát của hội đồng địa phương
hầu như không được quy định riêng, mà được ngầm hiểu là “anh được giao làm
việc gì thì tôi sẽ theo dõi, giám sát anh làm việc đấy như thế nào“, làm cho
khuôn khổ pháp lý cũng có tính chất tương tự. Ngược lại, ở một số ít nước như
đã nêu là Trung Quốc, Việt Nam, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được
coi là hai chủ thể tách biệt nhau, cơ quan này là HĐND giám sát cơ quan kia là
UBND.
Mặt khác, khuôn khổ pháp luật các nước về chính quyền địa phương rất
chú ý đến bầu cử các chức danh ở địa phương, mối quan hệ giữa chính quyền
trung ương và chính quyền địa phương (phân quyền, hay tản quyền, hay tập
quyền), sự công khai, minh bạch, vai trò của công chúng trong hoạt động của
chính quyền địa phương, nhất là thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của từng cấp
chính quyền địa phương, trong đó đặc biết chú ý đến lĩnh vực tài chính – ngân
sách địa phương. Những nội dung này phát sinh các hoạt động mang tính chất
giám sát và có tác động lên phạm vi, đối tượng, hiệu quả của giám sát.

15


PHẦN II. MỘT SỐ YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐỐI VỚI GIÁM SÁT
CỦA HỘI ĐỒNG ĐỊA PHƯƠNG

Một số yếu tố tác động lên hoạt động giám sát của hội đồng địa phương sẽ
được phân tích trong Phần II như: mối quan hệ giữa chính quyền trung ương –
địa phương, mối quan hệ giữa hội đồng – hành chính địa phương, đảng phái
chính trị, xã hội dân sự
1. Mối quan hệ trung ương – địa phương
Mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương có
tác động lớn đối với tính chất giám sát của hội đồng địa phương. Nếu theo mô
hình tập quyền, rất nhiều quyền hạn do chính phủ trung ương nắm giữ, chính
quyền địa phương chỉ có quyền hạn trong một số vấn đề. Vì vậy hội đồng cũng
chỉ có quyền trong phạm vi các vấn đề đó, còn những vấn đề khác, cơ quan hành
chính địa phương gắn với chính quyền trung ương và cơ quan hành chính cấp
trên hơn. Hoặc theo mô hình tản quyền của Pháp, chính phủ trung ương có vai
trò rất lớn, chính quyền địa phương có ít chức năng hơn so với mô hình Anh,
Mỹ, Đức. Ở Pháp, tất cả các cấp chính quyền địa phương trên cấp xã đều có cơ
quan đại diện của trung ương do Bộ nội vụ thành lập và điều hành. Các dịch vụ
ở địa phương cơ bản do các Bộ cung cấp. Các cấp chính quyền có hội đồng, ủy
ban và đại diện của trung ương. Đây là mô hình song trùng giám sát. Đại diện
của Bộ nội vụ giám sát về mặt hành chính, đại diện của các Bộ khác giám sát về
mặt chuyên môn. Ngoài Pháp, một số nước Nam Âu, Mỹ-Latinh, Thái Lan áp
dụng mô hình này15. Phạm vi quyền hạn như vậy cũng sẽ kéo theo những thay
đổi trong phạm vi, quyền hạn giám sát của hội đồng địa phương.
Còn nếu theo mô hình phân quyền, dù với mức độ nào, hội đồng sẽ có
thẩm quyền lớn hơn, có tiếng nói mạnh hơn đối với các vấn đề chính sách của
địa phương. Kéo theo đó, quyền lực của hội đồng trong giám sát mạnh hơn. Có
nhiều cơ quan, tổ chức quốc tế, các công trình nghiên cứu, các quốc gia đề cập
15

Báo cáo tổng hợp hội thảo về chính quyền địa phương do Trung tâm Thông tin, Thư
viện, Nghiên cứu khoa học tổ chức, Ninh Thuận, 4/2013.
16

đến phân quyền. Chẳng hạn, Bộ Chính quyền địa phương của Uganda tóm tắt về
mục đích của phân quyền như sau: “Phân quyền là một cuộc cải cách dân chủ
để chuyển giao quyền lực về chính trị, hành chính, lập kế hoạch từ trung ương
cho các hội đồng địa phương. Phân quyền nhằm thúc đẩy sự tham gia của công
chúng, trao quyền cho nhân dân địa phương tự quyết định, tăng cường tính giải
trình và trách nhiệm. Phân quyền cũng hướng đến nâng cao hiệu quả và hiệu
lực trong việc khơi gợi và quản lý các nguồn lực, cũng như trong việc cung cấp
dịch vụ.”16 Qua đó, có thể thấy phân quyền làm thay đổi tính chất hoạt động của
chính quyền địa phương, trong đó có hội đồng địa phương, và dĩ nhiên là cả hoạt
động giám sát của hội đồng. Lúc này, hoạt động giám sát của hội đồng phải đáp
ứng mục tiêu của phân quyền là “thúc đẩy sự tham gia của công chúng, trao
quyền cho nhân dân địa phương tự quyết định, tăng cường tính giải trình và
trách nhiệm, nâng cao hiệu quả và hiệu lực trong việc khơi gợi và quản lý các
nguồn lực, cũng như trong việc cung cấp dịch vụ.” Hơn nữa, như một số tác giả
chứng minh, phân quyền làm cho các đại biểu hội đồng gắn bó hơn với người
dân là những người thụ hưởng các dịch vụ do các cơ quan hành chính địa
phương cung cấp. Qua đó, có thể thu thập thông tin sát thực, đầy đủ hơn về tình
hình cung cấp dịch vụ, giúp cho hoạt động giám sát hiệu quả hơn17.
Chẳng hạn, trước đây, chính quyền địa phương ở Indonesia phụ thuộc rất
nhiều vào chính quyền trung ương. Nhưng từ khi có sự phân quyền mạnh mẽ, đã
diễn ra các cuộc bầu cử địa phương các cấp, khuyến khích sự thành lập các
chính đảng ở địa phương, tăng cường quyền lực của các hội đồng, ra đời các
nhóm lợi ích. Chính quyền trung ương không còn bổ nhiệm người đứng đầu các
địa phương, và các nhân vật này không còn đại diện cho trung ương, không chịu

16

Jesper Steffensen, Local Government Organisation Finance: Uganda, trong sách

Local Governance in Developing Countries, edited by Anwar Shar, WB, 2006, trang 94.
17
Jose Edgardo Campos and Joel S. Hellman, Governance Gone Local: Does
Decentralization Improve Accountability? Trong sách: World Bank, East Asia Decentralizes:
Making Local Government Work, 2005, trang 239.
17


trách nhiệm trước cấp trên18. Hệ thống trách nhiệm giải trình chuyển từ chiều
dọc sang chiều ngang, theo mối quan hệ giữa bộ ba: thị trưởng, hội đồng địa
phương, cử tri địa phương. Thời gian đầu thị trưởng do hội đồng bầu và chịu
trách nhiệm trước hội đồng. Hội đồng trên nguyên tắc chịu trách nhiệm trước cử
tri bầu. Tuy nhiên, tại cuộc bầu cử địa phương lần đầu, các đại biểu hội đồng
được bầu theo danh sách đảng. Vì vậy, các dân biểu chủ yếu phụ thuộc vào đảng
mình, chứ không phải vào công chúng, khiến cho trách nhiệm giải trình không
cao. Những thay đổi về pháp luật vào năm 2004 đã cải tiến cả hệ thống bầu cử
và cơ chế kiểm soát lẫn nhau ở địa phương ở Indonesia. Các tỉnh trưởng, thị
trưởng đều do dân bầu trực tiếp, còn bầu cử đại biểu hội đồng theo danh sách
mở. Điều này nhằm tăng cường động lực của chính quyền địa phương cung cấp
dịch vụ công theo nguyện vọng của người dân. Đồng thời tăng khả năng giám
sát của hội đồng đối với các cơ quan thực hiện dịch vụ công.
Hoặc là phạm vi, nội dung giám sát phụ thuộc nhiều vào phạm vi phân
quyền cho địa phương. Ví dụ, ở Bolivia, khi lĩnh vực y tế được phân quyền cho
chính quyền địa phương, hội đồng địa phương giám sát hoạt động của các cơ
quan, quan chức y tế địa phương19. Trong khi đó, ở Kyrgyzstan, hệ thống tài
chính vận hành dựa trên mối quan hệ truyền thống kết hợp giữa việc phân chia
thẩm quyền thu thuế giữa chính quyền trung ương và địa phương với việc chính
quyền trung ương trợ cấp một số khoản nhằm quân bình năng lực thu giữa các
địa phương và khuyến khích việc thu thuế địa phương. Trên thực tế, hơn ba phần
tư nguồn tài chính chi cho các dịch vụ công của chính quyền địa phương là do

chính quyền trung ương trợ cấp. Do đó, các cơ quan dân cử địa phương ở nước
này chỉ có ít thẩm quyền trong việc phê chuẩn các khoản chi cho dịch vụ công
trên địa bàn và cũng không có nhiều quyền giám sát chi tiêu tiền ngân sách.
Trong khi chính quyền địa phương chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ y tế và

18

Local Government Organisation and Finance: Indonesia, trong sách Local
Governance in Developing Countries, edited by Anwar Shar, WB, 2006, trang 263-264.
19
Harry Blair, Participation and Accountablility at the Periphery: Democratic Local
Governance in Six Countries, World Development Vol 28, No1, pp.21-39, 2000, trang 27.
18


giáo dục, mối quan hệ tài chính này trên thực tế cản trở việc phân cấp quá trình
ra quyết định và cung cấp dịch vụ công. Đây là khó khăn mà nhiều nước gặp
phải. Giải pháp ở đây thường là cải tiến cơ chế phân bổ trợ cấp, tăng cường sự
đối thoại giữa trung ương và địa phương, tăng cường năng lực giám sát…
2. Mối quan hệ hội đồng – hành chính địa phương
Mô hình cơ quan hành chính địa phương và mối quan hệ giữa hội đồng
với cơ quan hành chính địa phương cũng tác động lên tính chất của giám sát.
Chẳng hạn, ở Na Uy, sau đó là Thụy Điển đã chuyển từ hệ thống các tiểu ban
chuyên môn của hội đồng sang nội các hành chính do hội đồng bầu gồm 7 thành
viên, mỗi thành viên quản lý một sở, thực hiện các nghị quyết do hội đồng thông
qua. Theo các nhà quan sát, hệ thống mới này tăng cường tính giải trình, thúc
đẩy hoạt động giám sát đối với hành chính nhiều hơn20. Còn mô hình thị trưởng
mạnh ở những nước như Ý tăng cường vai trò chính sách của nhân vật này,
nhưng mặt khác làm cho hội đồng địa phương khó giám sát, ví dụ như rất hiếm
khi hội đồng bỏ phiếu bất tín nhiệm thị trưởng21. Cũng tương tự như vậy, tỉnh

trưởng, thị trưởng ở Philippines có vai trò áp đảo ở trong mối tương quan với
hội đồng địa phương, khiến cho chức năng giám sát khó thực hiện hơn22. Tỉnh
trưởng, thị trưởng chủ trì việc xây dựng các chính sách trong các lĩnh vực quan
trọng như ngân sách, phát triển…Các nguồn lực kỹ thuật và con người cũng nằm
trong tay các thiết chế này. Tỉnh trưởng, thị trưởng không chỉ kiểm soát bộ máy
hành chính, trên thực tế kiểm soát cả chương trình lập pháp địa phương. Hơn
nữa, ở một số địa phương, ngành hành pháp địa phương đã “mua” được hội
đồng bằng những món bổng lộc, lợi ích, khiến cho hệ thống kiềm chế, đối trọng
không vận hành được.

20

Peter John (Ed.), Local Government in Western Europe, SAGE Publications, 2001,
trang 147.
21
Như trên, trang 148.
22
Eilen May V. Abellera, Explaining Legislative Oversight in Philippine Sub-National
Governments: Institutional Impediments in Good Governance, trong sách Limits of Good
Governance in Developing Countries, trang 306.
19


Còn trong mô hình tập quyền, mặc dù pháp luật quy định khá chi tiết về
chức năng giám sát của hội đồng, nhưng hiệu quả thực tế lại không cao. Khởi
nguồn từ Liên Xô cũ, từng tồn tại ở các nước Đông Âu trước đây, ngày nay, mô
hình Xô – Viết được áp dụng ở Việt Nam, Trung Quốc, Triều Tiên, Cuba. Mô
hình này có các đặc điểm như sau: Đã có cấp chính quyền thì phải có hội đồng.
Mô hình này không có sự phân chia quyền lực theo cấp mà tất cả các cấp chính
quyền là bộ phận cấu thành của hệ thống nhà nước thống nhất; Các cơ quan Xô

viết (hội đồng nhân dân) được coi là cơ quan quyền lực, nhưng quyền lực thực tế
thường nằm trong tay các Uỷ ban chấp hành (Uỷ ban nhân dân); chức năng thực
tế của các Xô viết là phê chuẩn các quyết định mà Uỷ ban chấp hành chuẩn bị;
Bảo đảm ủng hộ của người dân đối với các chính sách để nhân dân tích cực
tham gia; chính quyền địa phương chịu sự lãnh đạo trực tiếp và toàn diện của
cấp ủy Đảng. Với vai trò có tính hình thức như vậy, hoạt động giám sát của hội
đồng thường không đạt các mục tiêu mà pháp luật đề ra; không mang lại kết quả
mà người dân mong muốn.
Hành chính địa phương ở Anh sau năm 2000
Sự thay đổi trong mối quan hệ giữa hội đồng và cơ quan hành chính địa
phương ở Anh có thể cung cấp một số thông tin về tác động của mối quan hệ
này đối với hoạt động giám sát23. Trước năm 2000, Hội đồng địa phương ở Anh
làm cả chức năng của cả cơ quan ban hành chính sách và thực thi chính sách ở
địa phương. Các hội đồng địa phương thường thành lập rất nhiều uỷ ban của
mình để quản lý và điều hành công việc. Các uỷ ban xem xét mọi vấn đề của địa
phương và đưa ra các kiến nghị để hội đồng thông qua thành quyết định. Các
quyết định quan trọng của cơ quan chấp hành của Hội đồng địa phương phải
được Hội đồng địa phương phê chuẩn trong một phiên họp toàn thể. Tuy nhiên,
sau ba năm thí điểm cải cách, Luật tổ chức tự quản địa phương năm 2000 thiết
lập 3 mô hình quản lý của tổ chức tự quản địa phương theo xu hướng tăng tính
chủ động và giảm thiểu sự phụ thuộc của cơ quan hành chính vào Hội đồng địa
23

Những thông tin dưới đây về trường hợp của Anh lấy từ Janis Morphet, tlđd, trang

28-30.
20


phương. Tùy vào từng mô hình mà cơ quan hành chính có những mức độ phụ

thuộc khác nhau vào Hội đồng địa phương. Vai trò của cơ quan hành chính tách
biệt khỏi chức năng của hội đồng. Trong Hội đồng kiểu mới, quyền lực được
phân bổ cho mỗi thiết chế cấu thành gồm tập thể hội đồng và cơ quan hành
chính địa phương, và mỗi bên không được thực hiện quyền của bên khác.
Vai trò mới của hành chính địa phương ở Anh được coi là trung tâm của
cuộc cải cách chính quyền địa phương năm 2000. Những người chủ trì cải cách
nhận thấy cần thiết lập một thiết chế gọn nhẹ trong hội đồng, có địa chỉ rõ ràng,
có thể ra quyết định mà không phải nhờ đến các ban chuyên môn của hội đồng
hay các giới chức hành chính, đảm bảo trách nhiệm trực tiếp trước cộng đồng và
cử tri. Người ta cũng mong đợi cộng đồng dân cư sẽ biết đến các thành viên của
cơ quan hành chính nhờ các biện pháp cải cách. Thiết chế hành chính mới tăng
cường vai trò cá nhân của thị trưởng hoặc một nhóm nhỏ dân biểu trong việc ra
quyết định. Mặc dù cơ quan hành chính có các hình thức khác nhau tùy vào sự
chựa chọn của từng địa phương, nhưng đều chịu trách nhiệm rõ ràng hơn, không
thể đùn đẩy cho chủ thể khác thậm chí cả khi hội đồng đồng ý. Nhưng muốn
như vậy, để giảm nguy cơ tham nhũng, phải đi kèm với sự công khai, minh bạch
cộng với sự giám sát đối với các quyết định được đưa ra bởi hành chính.
Mối quan hệ giữa hội đồng và hành chính địa phương Uzbekistan24
Mối quan hệ giằng co giữa hội đồng và cơ quan hành chính địa phương ở
Uzbekistan cũng góp phần tác động lớn đến tính chất giám sát của hội đồng. Ở
đây, vai trò đặc biệt thuộc về chủ tịch hội đồng và cũng là người đứng đầu cơ
quan hành chính. Hội đồng địa phương hoạt động tại các kỳ họp do chủ tịch hội
đồng triệu tập ít nhất hai lần một năm; ngoài ra, hội đồng có thể họp theo sáng
kiến của hai phần ba thành viên hội đồng. Kỳ họp chỉ được coi là hợp lệ khi có ít
nhất hai phần ba tổng số đại biểu có mặt. Kỳ họp do chủ tịch hội đồng chủ tọa,

24

Minh Thy, Chính quyền địa phương Uzbekistan: Thực quyền thuộc về cơ quan hành chính
địa phương, Báo Đại biểu nhân dân, số ra ngày 19/12/2008.

21


còn trong trường hợp chủ tịch vắng mặt, một đại biểu do chủ tịch hoặc hội đồng
chỉ định sẽ chủ tọa kỳ họp. Các quyết định của hội đồng được thông qua bởi đa
số đại biểu có mặt.
Các tiểu ban chuyên môn được thành lập để chuẩn bị các vấn đề sẽ bàn
thảo tại kỳ họp, giám sát việc thực hiện các quyết định của hội đồng. Hội đồng
có thẩm quyền giải quyết các vấn đề liên quan đến hoạt động của cơ quan chấp
hành ở địa phương. Hội đồng thẩm tra các báo cáo của các cơ quan này về việc
thực hiện các quyết định của hội đồng, thông qua ngân sách của địa phương, phê
chuẩn việc bổ nhiệm và bãi nhiệm chủ tịch hội đồng và các vị phó. Hội đồng
thiết lập các sắc thuế và phí địa phương, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội địa
phương, bảo vệ môi trường…
Chủ tịch hội đồng có thẩm quyền ra quyết định về lập kế hoạch, phân bổ
và quản lý tài sản của địa phương; điều phối hoạt động của các tổ chức tự quản,
các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ công ở địa phương; chịu trách nhiệm theo
dõi về an sinh xã hội, thực thi pháp luật, bảo vệ quyền con người ở địa phương.
Trong những trường hợp được quy định trong luật,quyết định của chủ tịch hội
đồng phải được hội đồng phê chuẩn, nếu quyết định của chủ tịch trái với luật,
hội đồng có quyền bác bỏ. Theo Hiến pháp, chủ tịch hội đồng thực thi quyền
hạn của mình theo nguyên tắc chịu trách nhiệm cá nhân về tất cả những quyết
định và hoạt động của các cơ quan dưới quyền. Các quyết định của chủ tịch có
tính bắt buộc đối với mọi chủ thể trên địa bàn. Chủ tịch hội đồng có quyền bãi
bỏ các văn bản của chính quyền địa phương cấp thấp hơn trái Hiến pháp và pháp
luật Uzbekistan. Mặt khác, các quyết định của chủ tịch hội đồng phải tuân thủ
Hiến pháp và pháp luật của Uzbekistan và các quyết định của chủ tịch hội đồng
cấp cao hơn.
Trong hệ thống quyền lực như vậy, cơ quan hành chính địa phương nắm

thực quyền so với hội đồng. Trên lý thuyết, hội đồng phê chuẩn các chức vụ
hành chính, theo dõi các hoạt động của cơ quan hành chính, nhưng trên thực tế,
trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính trước hội đồng chỉ ở mức độ hạn

22


chế. Hầu như mọi quyền lực nằm trong tay chủ tịch hội đồng cũng là người
đứng đầu bộ máy hành chính ở địa phương, từ quyền lực chính trị, pháp lý, tổ
chức, vật chất, con người, cho đến tài chính.
3. Đảng phái chính trị
Ở nhiều nước, đảng phái chính trị là một yếu tố tác động lên tính chất của
giám sát do hội đồng địa phương tiến hành. Không chỉ ở cấp độ quốc gia, đảng
phái là một thành tố quan trọng của quy trình chính sách ở địa phương. Các đảng
có thể chỉ đóng vai trò thứ yếu ở một thị trấn nhỏ hay xã, nơi người dân có điều
kiện trực tiếp tiếp cận với chính quyền. Nhưng các đảng có thể đóng vai trò
quan trọng ở các thành phố, huyện, tỉnh có quy mô dân số lớn hơn, với những
khác biệt giữa các nhóm dân cư25. Chẳng hạn, nhiều hội đồng địa phương ở Anh
chịu sự kiểm soát của một chính đảng quốc gia lớn, ở một số địa phương, các
đảng nhỏ đóng vai trò cân bằng quyền lực giữa các đảng lớn; ở một số khác, các
đại biểu hội đồng độc lập có vai trò lớn26. Về cá nhân các đại biểu hội đồng ở
Anh, tổ chức của chính đảng ở địa phương có tiếng nói quyết định đại biểu giữ
chức vụ gì, vai trò nào. Ở những hội đồng không có đảng nào chiếm quá bán, có
thể diễn ra sự thương lượng về phân chia ghế, phạm vi quyền lực của hành chính.
Tuy nhiên, các biện pháp cải cách năm 2000 tạo điều kiện cho các đại biểu đối
lập được lên tiếng nhiều hơn, thúc đẩy tốt hơn các vấn đề “nhỏ” mà họ quan tâm
như thư viện, chăm sóc người già, nhu cầu của thanh niên. Họ có thể là người đề
xuất chính sách về thanh niên hoặc người già; chủ trì cuộc giám sát về thư viện;
hoặc khởi xướng cuộc tranh luận tại các phiên họp công khai của hội đồng27.
Ở các nước, dĩ nhiên, các đảng hoặc liên minh đảng có đa số trong hội

đồng địa phương (cũng như nghị viện quốc gia) có xu hướng trốn tránh trách
nhiệm giải trình. Tuy nhiên, trong trường hợp đó, vai trò phản biện, canh chừng
25

Tomila V. Lankina, Anneke Hudalla, Hellmut Wollmann, Local Governance in
Central and Eastern Europe Comparing Performance in the Czech Republic, Hungary,
Poland and Russia, Palgrave Macmillan, 2008, trang 140.
26
Howard Elcock, Local Government – Policy and Management in Local Authorities,
3th Edition, Routledge, London and New York, 2005, trang
27
Janis Morphet, tlđd, trang 33.
23


thuộc về các đảng đối lập hoặc đại biểu độc lập28. Nói chung, chỉ những đại biểu
hội đồng không phải thành viên của cơ quan hành chính mới tham gia giám sát
tích cực được. Cùng với các phiên họp toàn thể, quá trình giám sát tạo điều kiện
cho các dân biểu phe đối lập thể hiện chính kiến, nhất là ở những nơi nội các địa
phương do một đảng kiểm soát và chiếm đa số trong hội đồng. Tuy nhiên, như
một tác giả nhận xét, khó có chuyện dân biểu không chịu ảnh hưởng của đảng
mình khi giám sát29. Quan trọng là họ thể hiện các nguyên tắc, mối ưu tiên của
đảng như thế nào, tranh luận có lý lẽ ra sao. Họ cần phải có bằng chứng khi phê
phán một chính sách hay quyết định của hành chính, khi đưa ra chính sách hoặc
sửa đổi một chính sách hiện hành. Mặt khác, có những nước như Philippines,
nhiều đại biểu hội đồng thuộc các đảng thiểu số đối lập không tích cực trong
việc giám sát, vì họ muốn giữ mối quan hệ hòa hảo với đảng cầm quyền để có
lợi cho con đường chính trị sau này, hoặc để mặc cả đổi lấy các lợi ích30. Trong
trường hợp đó, yếu tố đảng phái đã tác động lên đại biểu hội đồng, khiến cho
ông/bà ta không còn coi giám sát là công cụ mạnh để buộc cơ quan hành chính

giải trình, mà trở thành trở ngại trên con đường tiến thân.

28

Harry Blair, Participation and Accountablility at the Periphery: Democratic Local
Governance in Six Countries, World Development Vol 28, No1, pp.21-39, 2000, trang 28.
29
Xem cụ thể hơn về ảnh hưởng của hệ thống đảng phái đối với hoạt động của chính
quyền địa phương trong sách: Tomila V. Lankina, Anneke Hudalla, Hellmut Wollmann,
Local Governance in Central and Eastern Europe Comparing Performance in the Czech
Republic, Hungary, Poland and Russia, Palgrave Macmillan, 2008, trang 139-175.
30
Eilen May V. Abellera, Explaining Legislative Oversight in Philippine Sub-National
Governments: Institutional Impediments in Good Governance, trong sách Limits of Good
Governance in Developing Countries, trang 317.
24


PHẦN III: NHỮNG NGUYÊN TẮC LỚN TRONG GIÁM SÁT
1. Bảo đảm tính giải trình
Tính giải trình (accountability) được định nghĩa là nghĩa vụ của cơ quan,
cá nhân phải trả lời trước cơ quan, cá nhân khác có thẩm quyền về việc thực
hiện chức năng, nhiệm vụ của mình được giao31. Trong những năm gần đây, do
quy mô, mức độ can thiệp của nhà nước vào đời sống xã hội ngày càng tăng, với
tư cách là thiết chế duy nhất đại diện cho nhân dân ở địa phương, hội đồng càng
đóng vai trò trung tâm trong việc áp đặt trách nhiệm giải trình từ phía bộ máy
công quyền đối với nhân dân. Mặt khác, cũng chính xu hướng đó yêu cầu phải
có nhiều hơn các phương thức, công cụ giám sát đa dạng, càng phải cải tiến và
sử dụng các hình thức giám sát khác nhau, giúp cho tập thể hội đồng và cá nhân
đại biểu hội đồng có cơ sở phản biện đối với hành chính địa phương và buộc cơ

quan này giải trình.
Giải trình nhằm buộc cơ quan hành chính địa phương phải hoàn thành
trách nhiệm của mình, và khi có vấn đề xảy ra hoặc có than phiền từ người dân,
cần phải sẵn có những cơ chế buộc các cơ quan đó phải giải trình về hành động
hoặc không hành động của mình. Khác với trách nhiệm phải làm, giải trình hàm
ý báo cáo, giải thích về những gì đã làm hoặc không làm theo trách nhiệm đó.
Các kênh buộc chính quyền phải giải trình gồm: giải trình trước tòa án, khi các
quyết định và hành vi của các cơ quan hành chính địa phương có thể bị kiện ở
tòa; giải trình trước công chúng trong các kỳ bầu cử và qua báo chí; giải trình
trước hội đồng. Ở nhiều nước, giải trình của hành chính trước hội đồng chủ yếu
mang tính chất chính trị, vì đó là giải trình về thực hiện chính sách, trước một
thiết chế do nhân dân bầu lên.
Theo một báo cáo nghiên cứu ở Anh về giải trình, giải trình gồm có bốn
yếu tố32: thứ nhất, giải thích về những gì đã và đang diễn ra, ví dụ trong các báo

31 Pillay, Understanding the MFMA, Presentation to the APAC Annual Training
Workshop, South Africa, 5/2011.
32
Lê Anh, Giám sát của Ủy ban nghị viện: Bảo đảm 4 yếu tố giải trình, báo Đại biểu
nhân dân, số ra ngày 25/5/2012.
25