DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG ĐỊNH HƯỚNG XÃ HỘI CHỦ NGHĨA Ở VIỆT NAM

i

DANH SÁCH CÁN BỘ THAM GIA NGHIÊN CỨU

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
HỒ CHÍ MINH
************

1. ThS. Trần Kim Cúc
2. TS. Phạm Ngọc Dũng
3. Nguyễn Ngọc Diệp
4. ThS. Trần Nhị Hà
5. ThS. Trần Mai Hùng

BÁO CÁO

6. ThS. Trần Quốc Hùng

TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU

7. PGS,TS. Trần Ngọc Linh
8. Biện Thị Hương GIang
9. ThS. Nguyễn Thị Hồng Minh

ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM 2010
MÃ SỐ: B. 10-20

10. ThS. Trần Văn Quí
11. ThS. Chu Lam Sơn
12. Nguyễn Kim Thanh

DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG
TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG ĐỊNH HƯỚNG
XÃ HỘI CHỦ NGHĨA Ở VIỆT NAM

Cơ quan chủ trì: VIỆN VĂN HÓA & PHÁT TRIỂN
Chủ nhiệm: THS. TRẦN KIM CÚC

8543

HÀ NỘI - 2010

13. ThS. Cao Bá Thành
14. ThS. Đinh Văn Thụy
11. TS. Lê Văn Trung


ii

iii

MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Trang

MỞ ĐẦU....................................................................................................................................................

1

CCHC

Cải cách hành chính

NỘI DUNG.................................................................................................................................................

CBCC

Cán bộ, công chức

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG...... 11

CNH-HĐH

Công nghiệp hoá, hiện đại hoá

1.1. Cơ sở lý luận về dịch vụ hành chính công ..................................................

CNXH

Chủ nghĩa xã hội

1.2. Cung ứng dịch vụ hành chính công ở các nước và bài học rút ra

DVC

Dịch vụ công

DVHCC

Dịch vụ hành chính công

DVCC

Dịch vụ công cộng

ĐKKD

Đăng ký kinh doanh

QLNN

Quản lý nhà nước

cho Việt Nam.................................................................................................................

11
43

Chương 2: THỰC TRẠNG CUNG ỨNG DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG Ở
VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1999-2010.......................................................................

61

2.1. Cung ứng dịch vụ hành chính công giai đoạn 1999-2010.................... 53
2.2. Đánh giá về hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công................. 82
Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG DỊCH

NNPQ

Nhà nước pháp quyền

UBND

Ủy ban nhân dân

VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY................................... 96

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

3.1. Định hướng nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công……........ 96

WB

Ngân hàng Thế giới

3.2. Một số giải pháp nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công
hiện nay………………….……………………………………………………………..... 100
KẾT LUẬN............................................................................................................................................... 134
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................................. 136
PHỤ LỤC................................................................................................................................................... 138


2

MỞ ĐẦU

trách nhiệm cung ứng dịch vụ hành chính công nhằm đáp ứng các yêu cầu,
lợi ích chính đáng của công dân theo qui định pháp luật.

Vì vậy, theo chúng tôi việc triển khai nghiên cứu vấn đề này là cần

1. Tính cấp thiết của đề tài:
- Cải cách DVHCC đang là xu hướng và đòi hỏi trong bối cảnh cải
cách hành chính, phát triển nền kinh tế thị trường và mở rộng dân chủ ở
Việt Nam hiện nay.
Quá trình chuyển đổi từ cơ chế quản lý kinh tế tập trung, quan liêu,

thiết, qua đó sẽ góp phần cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc hoàn
thiện cơ chế, chính sách phát triển dịch vụ hành chính công ở Việt Nam
trong giai đoạn hiện nay.
- Xuất phát từ vai trò của Nhà nước và dịch vụ hành chính công đối
với sự phát triển của xã hội.

bao cấp sang vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước đã

Trong xã hội hiện đại, cùng với những biến đổi trong đời sống kinh tế

làm thay đổi một cách căn bản các lĩnh vực đời sống xã hội. Trong quá trình

- xã hội, Nhà nước đang có những thay đổi quan trọng cả về tổ chức lẫn

này, vấn đề xác định vai trò của Nhà nước trong cung ứng các DVC, trong

chức năng. Lịch sử cho thấy Nhà nước có hai chức năng cơ bản: (1) công cụ

đó có DVHCC là hết sức cần thiết. Nhà nước nên làm những việc gì, làm

bảo vệ lợi ích giai cấp và (2) quản lý công việc chung của xã hội; hay người

như thế nào để đạt được hiệu quả cao nhất với chi phí thấp nhất, giảm bớt

ta thường gọi là chức năng quản lý xã hội và chức năng phục vụ xã hội, hai

gánh nặng cho ngân sách; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân và doanh

chức năng này có mối liên hệ chặt chẽ với nhau.

nghiệp khi tiếp cận với cơ quan hành chính nhà nước đang là vấn đề cấp
bách đặt ra hiện nay.
Với xu hướng dân chủ hóa đời sống xã hội, trình độ dân trí ngày càng

Chức năng quản lý xã hội thể hiện đặc trưng của bộ máy nhà nước,
chế độ chính trị; Nhà nước thực hiện chức năng này của mình thông qua các
hoạt động công quyền như: xây dựng thể chế, chính sách, qui hoạch phát

nâng cao đòi hỏi Nhà nước buộc phải có những điều chỉnh nền hành chính

triển và tổ chức thực hiện; kiểm tra, giám sát các hoạt động của xã hội…

công thích ứng. Theo xu hướng chung, Nhà nước phải chấp nhận sự tham

Chức năng phục vụ xã hội, được thực hiện thông qua nhiều hoạt động, mà

gia của người dân vào những công việc vốn vẫn do nhà nước đảm nhận;

trong đó cung cấp DVHCC giữ một vị trí quan trọng, nó thể hiện khả năng

thực hiện cải thiện mô hình hành chính công theo hướng xã hội hóa, phi tập

đáp ứng các nhu cầu, lợi ích của nhà nước đối với công dân, hay nói cách

trung, nhằm nâng cao chất lượng phục vụ người dân, với tư cách là những

khác nó là sự phản ánh năng lực và bản chất của chế độ nhà nước.

"khách hàng". Trong bối cảnh hiện nay, Nhà nước không chỉ thực hiện chức
năng cai trị, mà ngày càng thể hiện rõ hơn vai trò cung ứng dịch vụ, mà
trong đó có dịch vụ hành chính công. Công chức trong bộ máy hành chính
không chỉ là người có quyền ra mệnh lệnh, mà đòi hỏi thực sự phải là "công
bộc", "đầy tớ" của nhân dân. Nhà nước thể hiện quyền lực nhân dân, có

Ở Việt Nam, cho đến nay nhà nước vẫn là chủ thể chủ yếu trong cung
ứng DVHCC. Trong xu thế hội nhập hiện nay, với mục tiêu xây dựng “nhà
nước của dân, do dân, vì dân” thì việc Nhà nước cung cấp các DVHCC phục
vụ nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế, tạo ra sự phát triển bền vững là điều


3

4

tất yếu. Song xuất phát từ thực trạng cung cấp hiện nay cho thấy rằng việc

kinh tế học cổ điển như Adam Smith hay David Ricardo, những người cho

tìm kiếm mô hình phù hợp trong cung ứng DVHCC là hết sức quan trọng,

rằng chính phủ nên đóng vai trò như "người gác cổng".

nhằm đảm bảo tính hiệu quả, hiệu lực trong hoạt động của bộ máy nhà nước;
các quyền lợi ích hợp pháp của công dân.

Rõ ràng chính phủ ở các nước ngày càng trở nên phình to quá mức, và
đối với một số người là không thể chấp nhận được. Mức chi tiêu cao của

DVHCC là loại hình dịch vụ mang tính đặc thù do các cơ quan hành

chính phủ trong cung ứng dịch vụ hành chính công đã tạo nên những khoản

chính nhà nước thực hiện, nó gắn với thẩm quyền mang tính quyền lực pháp

thâm hụt tài chính lớn, bóp nghẹt đầu tư tư nhân và làm giảm sức cạnh tranh

lý, với hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện

của nền kinh tế. Đồng thời chất lượng và khả năng tiếp cận dịch vụ hành

các quyền và nghĩa vụ có tính chất pháp lý của tổ chức và công dân như cấp

chính công lại không được cải thiện rõ rệt. Vai trò và trách nhiệm của chính

phép, hộ tịch, chứng thực, công chứng..., đây là những vấn đề liên quan trực

phủ luôn bị ảnh hưởng rất lớn bởi các sức ép kinh tế, vì thế cần thiết phải có

tiếp đến đời sống hàng ngày, quyền và lợi ích của công dân mà Nhà nước

sự đánh giá lại trách nhiệm cơ bản của chính phủ trong lĩnh vực quản lý kinh

phải có nghĩa vụ đảm bảo. Xuất phát từ vai trò của Nhà nước và tầm quan

tế và cung cấp dịch vụ hành chính công.

trong của dịch vụ hành chính công, chúng tôi cho rằng, việc nghiên cứu cơ

Ở Việt Nam, trong những năm vừa qua đã có những cải cách khá mạnh

sở lý luận nhằm xác lập mô hình cung ứng dịch vụ hành chính công phù

mẽ trong cung ứng DVHCC như: cải cách thủ tục hành chính; quy trình, bộ

hợp, đảm bảo các quyền, lợi ích của công dân; thực hiện tốt vai trò quản lý

máy, cơ chế cung ứng; hiện đại hoá trang thiết bị và công nghệ; tăng cường

của Nhà nước trong bối cảnh hiện nay là hết sức cần thiết.

sự kiểm tra, giám sát đối với cơ quan cung... Bên cạnh những thành thành

- Thứ ba, xuất phát từ những hạn chế trong cung ứng dịch vụ hành
chính công ở Việt Nam hiện nay.

tựu đạt được, hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công hiện đang bộc lộ
không ít hạn chế. Đây chính là nguyên nhân dẫn tới hàng loạt mâu thuẫn

Trên thế giới, vào những năm cuối thế kỷ 20, chi tiêu của các chính

như: (1) mâu thuẫn giữa nhu cầu dịch vụ hành chính công với khả năng

phủ chiếm khoảng 35% GDP. Những người muốn quảng bá cho một chính

cung ứng của Nhà nước; (2) mâu thuẫn giữa khoản kinh phí chi ra quá lớn

phủ tích cực biện hộ rằng chính phủ "đóng góp" 35%; còn những người đòi

với chất lượng dịch vụ, đặc biệt trong bối cảnh ngân sách nhà nước còn eo

hỏi giảm thiểu vai trò của chính phủ thì cho rằng chính phủ "lấy mất" 35%.

hẹp. Bên cạnh đó, sự độc quyền (đặc thù) trong cung ứng DVHCC đã làm

Bất chấp những nỗ lực công khai trong những năm qua nhằm điều chỉnh quy

tăng tính quan liêu, cửa quyền của bộ máy nhà nước. Những mâu thuẫn trên

mô cho phù hợp về thành phần và giới hạn của chính phủ thì chi tiêu của

cho thấy cần phải nhanh chóng xây dựng cơ chế, chính sách, hoàn thiện luật

chính phủ vẫn tăng một cách tương đối từ 32% GDP vào năm 1982 lên 34%

pháp nhằm nâng cao chất lượng DVHCC hiện nay.

GDP vào năm 19991. Những con số này vượt xa sự tưởng tượng của các nhà

Từ những lý do trên cho thấy, nghiên cứu và lý giải những vấn đề về
DVHCC là việc làm hết sức cần thiết ở Việt Nam. Nó giúp chúng ta có cơ

1

Ngân hàng Phát triển châu Á- ADB (2003), Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công
trong một thế giới cạnh tranh (sách dịch); NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 36.

sở lý luận để nhận thức một cách đầy đủ về DVHCC; qua đó thiết lập căn cứ


5

6

để cải cách DVHCC phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính hiện nay. Do
đó, việc nghiên cứu Dịch vụ hành chính công trong nền kinh tế thị trường
định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam là vấn đề hết sức cần thiết, có ý
nghĩa cả về lý luận và thực tiễn hiện nay.

thêm các công trình nghiên cứu của nước ngoài như:
1.

2.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài.

ADB (2003), Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công

trong một thế giới cạnh tranh (sách dịch); Nxb.Chính trị quốc gia, Hà Nội;
Anttonen, A. (1996), Dịch vụ công ở Châu Âu: Liệu có thể xác

định các mô hình?; Journal of European Social Policy (6), Longman;

2.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài.

3.

DVHCC là một loại dịch vụ đặc biệt, gắn liền với Nhà nước và do
Nhà nước cung ứng nhằm đáp ứng nhu cầu của toàn xã hội. Cho dù cấu trúc
của các nhà nước rất khác nhau giữa các châu lục và giữa các thời kỳ nhưng
lập luận về vai trò đích thực của Nhà nước lại luôn có nét tương đồng. Nhìn
chung, sự bàn luận luôn xoay quanh việc xử lý mối quan hệ về quyền hạn và
nghĩa vụ giữa nhà nước và công dân, và hầu hết đều nhất trí một vai trò cho
nhà nước trong việc cung cấp những dịch vụ công cơ bản nhằm đảm bảo lợi
1

ích của công dân; sự an ninh về người và tài sản bằng các nguồn lực công .
Trong nghiên cứu này, chúng tôi sẽ khảo sát chủ đề DVHCC từ

Boyle, R. (1995), Hướng tới một dịch vụ công mới; Dublin,

Institution of Public Administration;
4.

Buchanan, James (1977), Vì sao chính phủ mở rộng?; Durham,

N.C: Duke University Press;
5.

David Osborne, Ted Gaeble (1997), Đổi mới hoạt động của

Chính phủ, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội;
6.

Humphreys, P. (1998), Cải tiến việc cung ứng dịch vụ công;

Discussion Paper 7, Dublin, Institution of Public Administration.
7.

Martin, B. (1998), Các dịch vụ công và việc hiện đại hóa chúng

những nghiên cứu dưới góc độ ngành khoa học hành chính công. Có một vài

trong bối cảnh hội nhập ở Châu Âu; Luxembourg; Office for Official

căn cứ cho sự lựa chọn này. Thứ nhất, hành chính công với tư cách là một

Publications of the European Communities;

khoa học nghiên cứu các hoạt động của chính phủ vì lợi ích chung, trong đó
có việc cung cấp các DVHCC. Thứ hai, theo quan điểm hiện nay, trong các
dịch vụ công, nhóm DVHCC cần được cung ứng trên nguyên tắc hiệu quả
về mặt chính trị -xã hội, và đó là mối quan tâm của khoa học hành chính
công. Thứ ba, các nghiên cứu về DVHCC thường gắn liền với khoa học
hành chính công.
Các nghiên cứu về chủ đề này đối với khu vực, nhóm hay một nước
cụ thể có rất nhiều. Liên quan đến vấn đề nghiên cứu, có thể tham khảo
1
World Bank (1997), Báo cáo về tình hình phát triển thế giới 1997: Nhà nước trong một thế giới
đang chuyển đổi (Sách dịch); NXB Chính trị quốc gia; Hà Nội, tr. 34-35.

8.

White, Leonard (1955), Nhập môn nghiên cứu hành chính

công; New York: Macmillan;
9.

Willoughby, W.F. (1930), Một khảo sát chung về nghiên cứu

hành chính công; American Political Science Review (24), tr.39-51;
10.

Woodrow Wilson (1887), Nghiên cứu về hành chính công,

Berkeley, University of California Press
11.

World Bank (1997), Báo cáo về tình hình phát triển thế giới

1997: Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi (Sách dịch); NXB
Chính trị quốc gia; Hà Nội, 1998;


7

2.2. Tình hình nghiên cứu ở trong nước

8

Viện Kinh điển Mác-Lênin chủ trì; PGS, TS Trần Ngọc Linh chủ nhiệm).

Quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung, quan liêu, bao cấp sang

+ Năm 2009, để nghiên cứu vai trò của khu vực tư nhân trong cung

nền kinh tế thị trường và xây dựng NNPQ XHCN đòi hỏi phải có sự nhận

ứng HH, DVCC, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh đã

thức mới về DVC, trong đó có DVHCC. Xuất phát từ nhu cầu đó, ở trong

triển khai nghiên cứu đề tài cấp bộ Chính sách khuyến khích tư nhân cung

nước đã có nhiều công trình nghiên cứu về DVHCC dưới nhiều góc độ và

ứng hàng hóa, dịch vụ công công ở Việt Nam hiện nay, (do Viện Triết học

khía cạnh khác nhau, trong thuyết minh này, chúng tôi khảo sát các công

chủ trì; PGS, TS. Trần Ngọc Linh chủ nhiệm).

trình nghiên cứu trên cơ sở qui về các nhóm cụ thể sau:
- Chương trình Khoa học - công nghệ cấp nhà nước, đề tài cấp bộ
+ Trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai

- Về các dự án, hội thảo khoa học
+ Vào những năm 1990, UNDP (Chương trình phát triển Liên hiệp
quốc) đã tài trợ cho Học viện Hành chính quốc gia thực hiện dự án

đoạn 2001-2010 của Chính phủ. Năm 2004, Bộ Khoa học và Công nghệ đã

VIE/92/002, trong đó có hội thảo khoa học với chủ đề Hành chính công:

giao cho Viện Khoa học Tổ chức và Nhà nước (Bộ Nội vụ) thực hiện đề tài

Khái niệm và kinh nghiệm, và Toạ đàm quốc tế về cải cách nền hành chính

nghiên cứu khoa học độc lập cấp Nhà nước Dịch vụ công và xã hội hoá dịch

Nhà nước năm 1996. Trong hội thảo này các tham luận cũng đã đề cập đến

vụ công trong công cuộc cải cách nền hành chính Nhà nước ở Việt Nam,

những vấn đề lý luận về DVHCC và giải pháp đổi mới cung ứng DVHCC

mang mã số ĐTĐL-2004/13, do TS Chu Văn Thành làm chủ nhiệm.

trong bối cảnh cải cách nền hành chính quốc gia ở Việt Nam.

+ Vào những năm cuối thập niên 1990, nhằm tạo ra sự nhận thức

+ Năm 1999, trong khuôn khổ Dự án ADB 3023- VIE, Ban Tổ chức

đúng đắn về DVC, nghiên cứu về kinh nghiệm cung cấp dịch vụ công của

cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) đã kết hợp với Công ty tư vấn ARA

một số nước trên thế giới, Học viện Hành chính Quốc gia - NAPA (Bộ Nội

(Canada) tổ chức hội thảo khoa học với chủ đề Chính sách về quản lý sự

vụ) đã triển khai nghiên cứu đề tài khoa học cấp bộ mang tên Quản lý khu

thay đổi và cung cấp dịch vụ công.

vực công và vai trò của Nhà nước do TS Vũ Huy Từ làm chủ nhiệm.

+ Năm 2001, Viện Nghiên cứu Hành chính (thuộc Học viện Hành

+ Năm 2001, với mục tiêu nghiên cứu xã hội hoá cung ứng DVC,

chính quốc gia) tổ chức hội thảo khoa học với chủ đề Dịch vụ công - Nhận

trong đó có DVHCC, Học viện Hành chính quốc gia đã triển khai nghiên

thức và thực tiễn. Tại hội thảo này, các nhà khoa học đã tranh luận với nhau

cứu đề tài cấp bộ mang tên Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài

nhiều vấn đề như: DVC, DVHCC, dịch vụ sự nghiệp công, vai trò của Nhà

Nhà nước - Vấn đề và giải pháp do TS Lê Chi Mai làm chủ nhiệm.

nước trong cung ứng DVC.

+ Năm 2008, để nghiên cứu vai trò của Nhà nước trong cung ứng

- Năm 2002, hội thảo khoa học với chủ đề Vai trò của Nhà nước

DVC, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh đã triển khai nghiên cứu đề

trong cung ứng dịch vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp do Học

tài cấp bộ Nhà nước dịch vụ công- Cở sở lý luận và thực tiễn ở Việt Nam (do

viện Hành chính quốc gia gia tổ chức. Các bài tham luận trình bày tại hội


9

thảo này đã đề cập đến nhiều vấn đề như quan niệm DVHCC, tổng kết các
mô hình cung ứng DVHCC, giải pháp cải cách cung ứng DVHCC...
- Về các công trình nghiên cứu chuyên khảo
Trong những năm vừa qua đã có không ít công trình chuyên khảo
nhiên cứu về vấn đề cung ứng DVHCC, những công trình nghiên cứu này
thường được thể hiện dưới dạng các sách chuyên khảo, các bài nghiên cứu
đăng tải ở các tạp chí, các tham luận trình bày trong các hội thảo khoa học…
Liên quan đến vấn đề này, có thể liệt kê một số công trình nghiên cứu của
các tác giả sau đây:
1.

Nguyễn Ngọc Hiến (2002): Vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch
vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp, Nxb. Chính trị Quốc gia.

2.

Lê Chi Mai (2002), Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài
Nhà nước - Vấn đề và giải pháp (sách tham khảo).

3.

Lê Chi Mai (2003), Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam, (sách tham

khảo), Nxb. Giao thông vận tải, Hà Nội.

4.

Chu Văn Thành (2004), Dịch vụ công và xã hội hoá dịch vụ công Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị Quốc gia.

5.

Lê Chi Mai (2006), Dịch vụ hành chính công (sách tham khảo), Nxb.
Lý luận Chính trị.

6.

Đinh Văn Ân, Hoàng Thu Hòa (2006), Đổi mới cung ứng dịch vụ công
ở Việt Nam (sách tham khảo), Nxb. Thống kê.

7.

Chu Văn Thành (2007), Dịch vụ công - Đổi mới quản lý và tổ chức
cung ứng ở Việt Nam hiện nay , Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội.

8.

Học viện Hành chính quốc gia (1990), Hành chính công: Khái niệm
và kinh nghiệm, kỷ yếu hội thảo dự án VIE/92/002.

10

9.

Lê Chi Mai (2004), Cải cách dịch vụ hành chính công ở nước ta qua
các mô hình thí điểm, tạp chí Quản lý Nhà nước, số 7/2004, tr.13-17.

10. Đinh Văn Mậu (2002) Bàn luận về thẩm quyền hành chính và dịch vụ
công, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
11. Diệp Văn Sơn (2002), Cần hiểu đúng và tổ chức tốt dịch vụ công,
dịch vụ hành chính công, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội
12. Võ Kim Sơn (2002), Dịch vụ công và một vài cách tiếp cận, Nxb.
Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
13. Nguyễn Văn Thâm (2002), Cải cách thủ tục hành chính ở Việt Nam,
Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội.
Tuy nhiên, cũng qua khảo sát các công trình nghiên cứu trên, chúng ta
thấy rằng vẫn còn rất nhiều lãnh địa bị bỏ ngỏ hoặc còn ngập ngừng trong
trong tư duy lý luận; vẫn còn nhiều vấn đề nảy sinh từ thực tiễn chưa có câu
trả lời. Vì vậy, nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về DVHCC ở nước ta
hiện nay còn không ít khía cạnh cần phải tiếp tục trao đổi và giải quyết.
3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
Làm rõ những vấn đề lý luận về DVHCC; trên cơ sở đó đánh giá thực
trạng hoạt động cung ứng DVHCC ở Việt Nam hiện nay, chỉ ra những ưu
điểm, nhược điểm và nguyên nhân của chúng; và đưa ra những đề xuất, giải
pháp nhằm nâng cao chất lượng DVHCC ở Việt Nam trong những năm tới.
4. Phương pháp nghiên cứu
Để đạt được các mục tiêu nghiên cứu và nhiệm vụ đặt ra, đề tài sử
dụng phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam
về DVHCC trong điều kiện cải cách nền hành chính nhà nước làm cơ sở lý


11

12

luận và phương pháp luận nghiên cứu chủ đạo.

Chương 1:

Ngoài ra, đề tài sử dụng một số phương pháp nghiên cứu khác như:
phương pháp phân tích, so sánh; phương pháp tổng hợp; phương pháp khảo

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG

cứu tài liệu; phương pháp thống kê để nghiên cứu vấn đề.
5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài

1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG

- Trên cơ sở hệ thống hoá những cách tiếp cận khác nhau đề tài làm rõ

1.1.1. Quan niệm về dịch vụ hành chính công

khái niệm “dịch vụ công”, “dịch vụ hành chính công"; chỉ ra chủ thể, phạm
vi, nội dung, hình thức DVHCC phù hợp với tình hình thực tế của Việt Nam

Để tìm hiểu quan niệm về DVHCC chúng ta phải bắt đầu tiếp cận từ
DVC, đây là một khái niệm có liên quan trực tiếp đến DVHCC.

hiện nay; làm sáng tỏ đặc điểm, nội dung, xu hướng, quan điểm về DVHCC.

DVC trong tiếng Anh có nghĩa là “public service”, đây là khái niệm

- Đề tài chỉ ra những ưu điểm, nhược điểm, nguyên nhân và vấn đề

có xuất xứ từ kinh tế học công cộng, nó được sử dụng tương đối phổ biến ở

đang đặt ra đối với hoạt động cung ứng DVHCC; cung cấp cơ sở thực tiễn

châu Âu từ sau chiến tranh thế giới lần thứ II. Theo quan niệm của nhiều

cho Đảng, Nhà nước để nâng cao chất lượng DVHCC trong thời gian tới;

nước, DVC luôn gắn với vai trò của Nhà nước trong việc cung ứng.

- Đề tài đề xuất phương hướng, nội dung và những giải pháp khả thi
nhằm nâng cao chất lượng DVHCC trong thời gian tới.
- Kết quả nghiên cứu của đề tài có thể là tài liệu tham khảo cho các nhà

Hiện nay, có nhiều quan niệm khác nhau về DVC, Từ điển Petit
Larousse của Pháp xuất bản năm 1992 đã định nghĩa: "dịch vụ công là hoạt
động vì lợi ích chung, do cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm"1.

lãnh đạo, quản lý của Đảng và Nhà nước; các tổ chức cung ứng DVHCC.
6. Kết cấu của Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu
Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu được kết cấu gồm 3 chương, 6 tiết,
với những nội dung sau đây:

Theo Từ điển Oxford thì "Dịch vụ công: 1. Các dịch vụ như giao
thông hoặc chăm sóc sức khỏe do nhà nước hoặc tổ chức chính thức cung
cấp cho nhân dân nói chung, đặc biệt là xã hội; 2. Việc làm gì đó được thực
hiện nhằm giúp đỡ mọi người hơn là kiếm lợi nhuận; 3. Chính phủ và cơ
quan chính phủ"2.
Còn cuốn Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ cho rằng dịch

vụ công được hiểu theo các nghĩa: "1. Sự tham gia vào đời sống xã hội;
hành động tự nguyện vì cộng đồng của một người nào đó; 2. Việc làm cho
chính phủ, toàn bộ người làm của một cơ quan quyền lực, toàn bộ công nhân
1
2

Xem: Từ điển Petit Larousse, Librairie Larousse, 1995, tr. 934.
Xem: Từ điển Oxford (2000), tr. 1024.


13

viên chức trong khu vực công cộng của quốc gia; 3. Việc mà chính quyền làm

14

Ở loại hình dịch vụ thứ nhất. Đây là những dịch vụ tối quan trọng, rất

cho cộng đồng của mình; sự bảo vệ của cảnh sát, thu dọn rác....; 4. Một cơ sở

cần thiết cho cộng đồng nhưng vì không có khả năng, hoặc không đảm bảo

công ích của địa phương; 5. Nghĩa vụ của một người đối với nhà nước"1.

lợi nhuận nên tư nhân không cung ứng mà Nhà nước phải đảm nhận, ví dụ

Từ quan niệm và cách tiếp cận của nước ngoài chúng ta thấy DVC có

như: tiêm chủng; phòng cháy, chữa cháy... Hoặc có những dịch vụ mà tư

các đặc trưng cơ bản như: (1). Là những hoạt động gắn với chính phủ, hoặc

nhân có thể cung ứng được nhưng lại tạo ra các ngoại ứng như gây bất bình

là những hoạt động của tư nhân nhưng được chính phủ ủy quyền, quản lý;

đẳng, độc quyền... làm ảnh hưởng đến lợi ích chung của xã hội. Vì vậy, Nhà

(2). Các hoạt đồng này hướng tới lợi ích của cộng đồng; (3). Là các hoạt

nước vẫn phải có trách nhiệm đứng ra cung ứng, nhằm bảo đảm sự điều tiết,

động không lấy lợi nhuận làm mục tiêu chủ yếu (hoặc phi lợi nhuận), mang

kiểm soát; và đáp ứng các nhu cầu về DVC của xã hội và công dân.

tính tự nguyện, có tính chất hỗ trợ.
Ở trong nước, hiện nay có nhiều quan niệm không giống nhau về
DVC, tùy theo cách tiếp cận, hiện nay có một số quan điểm tiêu biểu sau:
- Tiếp cận dưới góc độ chức năng, vai trò của Nhà nước.

Ở loại hình dịch vụ thứ hai. Trong quá trình thực hiện chức năng
QLNN, sẽ xuất hiện các quan hệ mang tính chất hành chính giữa công dân,
tổ chức với Nhà nước. Đây là những DVC mà cơ QLNN có trách nhiệm
phải cung ứng cho công dân. Theo đó, Nhà nước sử dụng quyền lực công
thông qua các hoạt động như: cấp phép, chứng thực, hộ tịch,... theo yêu cầu

Các nhà nghiên cứu cho rằng, Nhà nước có hai chức năng cơ bản:

của người dân, và các hoạt động này được xem như một dịch vụ mà Nhà

quản lý (cai trị) và phục vụ xã hội. Chức năng cai trị được thực hiện thông

nước cung ứng cho công dân. Đây là hoạt động mang tính chất đặc thù, nó

qua các hoạt động như ban hành pháp luật, qui hoạch, kế hoạch, kiểm tra,

gắn với quyền lực nhà nước, với chức năng, thẩm quyền quản lý hành chính

giám sát, cưỡng chế... Để thực hiện chức năng xã hội, Nhà nước sẽ cung ứng

của nhà nước, nó thường được gọi là DVHCC.

DVC cho xã hội. Tuy nhiên, trong bối cảnh dân chủ hóa mọi mặt đời sống
xã hội, Nhà nước đã có những thay đổi cơ bản về chức năng, Nhà nước
không chỉ thuần túy cai trị mà còn có trách nhiệm phục vụ nhân dân thông
qua các hoạt động cung ứng DVC.
Theo đó, Nhà nước sẽ cung cấp hai loại hình DVC cơ bản: (1). Loại
dịch vụ có tính chất công cộng phục vụ nhu cầu chung, tối cần thiết của cả
cộng đồng và mỗi công dân; (2). Các hoạt động đáp ứng các quyền, tự do,
lợi ích hợp pháp của các tổ chức và công dân liên quan đến chức năng quản
lý hành chính nhà nước.
1

Xem: Jay M. Shafrizt (2002), Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ. 2002. Nxb. Chính trị
quốc gia, Hà Nội, tr. 772.

- Tiếp cận dưới góc độ QLNN
Từ giác độ QLNN, các nhà nghiên cứu hành chính cho rằng DVC là
những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quản lý

hành chính nhà nước và đảm bảo cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu
cầu chung, thiết yếu của xã hội (như cung cấp dịch vụ y tế, giáo dục, điện, nước,
giao thông công cộng...). Cách hiểu này nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của
nhà nước đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng (người ta
thường gắn DVC, thậm chí đồng nhất với công việc của chính phủ).
- Tiếp cận dưới góc độ đối tượng thụ hưởng


15

16

Có quan điểm cho rằng đây là loại hình dịch vụ đặc biệt cung ứng cho

là hoạt động cung cấp những loại hàng hóa, dịch vụ cơ bản cho công chúng,

một loại "khách hàng đặc biệt". Cách tiếp cận này xuất phát từ đối tượng

bao gồm cả những loại dịch vụ phục vụ hoạt động QLNN, trong đó Nhà

được hưởng hàng hóa công cộng cho rằng đặc trưng chủ yếu của DVC là

nước đóng vai trò không chỉ là nhà quản lý mà còn là một trong những nhà

hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, còn việc tiến

cung cấp bên cạnh nhiều nhà cung cấp khác"1.

hành hoạt động ấy có thể do Nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm. Xã hội có
nhiều nhu cầu, theo lý thuyết tiêu dùng có thể chia ra làm các nhóm: nhu cầu

xã hội, nhu cầu tập thể, nhu cầu cá nhân.
- Tiếp cận dưới góc độ chủ thể cung ứng
Tiếp cận dưới góc độ này, các nhà nghiên cứu cho rằng có ba nhóm
dịch vụ được phân chia nhằm làm rõ vai trò của Nhà nước, cũng như việc sử
dụng các nguồn lực của nhà nước, cụ thể:
+ Nhóm 1: Nhóm các dịch vụ quan trọng, cốt lõi, phục vụ chung cho

- Tiếp cận từ lý luận về "hàng hóa công cộng và lựa chọn công cộng".
DVC được xác định dựa trên những phân tích về:
+ Hàng hóa công cộng2. Xuất phát từ những tính chất đặc thù của
hàng hóa công cộng như: tính phi lợi nhuận, không thể chia cắt, nên thị
trường không thể cung cấp, hoặc cung cấp không đủ; do đó, buộc chính phủ
phải đứng ra thực hiện vai trò là người cung ứng hàng hóa này.
+ Xuất phát từ tính vị kỷ của con người. Những hoạt động, quyết định
của con người đều dựa trên sự tính toán có lợi cho riêng mình. Do đó, các

xã hội và thiếu nó, mọi hoạt động của xã hội sẽ bị ảnh hưởng. Đây là những

vấn đề liên quan đến lợi ích chung, lợi ích gián tiếp đối với cá nhân sẽ ít

dịch vụ do Nhà nước đảm nhận từ việc tổ chức cung cấp và chi trả. Chi phí

được quan tâm, chia sẻ với tư cách cá nhân riêng lẻ.

cung cấp các dịch vụ này được trả qua thuế.
+ Nhóm 2: Nhóm dịch vụ do nhà nước, thị trường và tư nhân cùng
đảm nhận. Những dịch vụ này về cơ bản Nhà nước vẫn phải đảm bảo việc
cung cấp cho xã hội, song Nhà nước cũng có thể ủy quyền cho các thành
phần ngoài nhà nước cung ứng dưới nhiều hình thức. Trong nhóm này có sự
đan xen giữa công và tư; chi phí cho việc cung cấp này được trả theo nhiều

cách (một phần hoặc toàn phần), trong đó có cả việc chi trả theo các nguyên
tắc của cơ chế thị trường.

+ Xuất phát từ sự "thất bại của thị trường". Là một thuật ngữ kinh tế
học miêu tả tình trạng thị trường không phân bổ thật hiệu quả các nguồn lực.
Các nhà kinh tế chính thức sử dụng thuật ngữ này từ năm 1958.
Những "thất bại của thị trường" thường thấy là việc người ta tập trung
vào cung ứng những hàng hóa có lợi cho bản thân, mang lại lợi nhuận cao;
còn những hàng hóa khác thì không, thị trường không thể tự điều tiết được.
Nguyên nhân của "thất bại thị trường" là: độc quyền, ảnh hưởng ngoại lai,
tài nguyên thuộc sở hữu chung, thông tin phi đối xứng, chi phí giao dịch...

+ Nhóm 3: Những dịch vụ mang tính chất cá nhân, cho một nhóm
người hoặc từng thành viên riêng lẻ trong xã hội. Dịch vụ này do thị trường
cung cấp, giá cả các được qui định theo qui luật cung - cầu
Từ cách phân chia trên, các tác giả đi đến định nghĩa: "Dịch vụ công

1
Xem: Võ Kim Sơn (2002), Dịch vụ công - một vài cách tiếp cận, trong Nguyễn Ngọc Hiến
(2002), Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công- Nhận thức, thực trạng và giải pháp, Nxb. Văn
hóa thông tin, Hà Nội, tr. 51-53.
2
Hàng hóa công cộng là những hàng hóa, sản phẩm có đặc tính không loại trừ và không cạnh
tranh trong tiêu dùng (non- excludable, non rival).


17

Có sự tồn tại của "thất bại thị trường" là động lực của việc đề xuất
Nhà nước phải can thiệp vào thị trường. Tuy nhiên, có rất nhiều nhà kinh tế

không tin rằng có sự tồn tại của thất bại thị trường và rằng sự can thiệp của
Nhà nước vào thị trường tự do chỉ dẫn tới cái gọi là thất bại của chính phủ.
Để khắc phục những vấn đề trên, những người ủng hộ trường phái
"lựa chọn công cộng" cho rằng công dân cần phải có những hành động
mang tính tập thể, cùng nhau lựa chọn cho mình người đại diện để thúc đẩy
những hành động vì lợi ích chung. Nhà nước chính là người đại diện đó,
Nhà nước sinh ra để khắc phục những thất bại của thị trường, hay nói cách

18

quan trực tiếp đến lợi ích của công dân (như công chứng, chứng thực, cấp
phép, đăng ký...)
Nhóm thứ nhất gọi là DVCC, ở nhóm thứ hai gọi là DVHCC.
Dựa vào tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng, có thể chia
DVC thành các loại như: (1). Dịch vụ sự nghiệp công; (2). Dịch vụ công
cộng; (3). DVHCC.
Sơ đồ 1.1: Phân loại dịch vụ công dựa theo tính chất và tác dụng
của dịch vụ được cung ứng

khác, nó phải khắc phục những ảnh hưởng tiêu cực từ sự tính toán mang tính
DVC

vị kỷ của cá nhân. Việc đảm bảo hoạt động cung ứng hàng hóa công cộng
của Nhà nước cho các công dân gọi là DVC, cung cấp các dịch vụ, hàng hóa
này là chức năng của Nhà nước1.
Quan niệm về DVC có sự thay đổi tùy thuộc vào hoàn cảnh của mỗi

DV HCC

DV

sự nghiệp công

DV
công cộng

nước. Ở Việt Nam, mặc dù có nhiều cách quan niệm khác nhau về DVC,
nhưng theo chúng tôi, DVC là những loại dịch vụ mà Nhà nước cung ứng

(1). Dịch vụ sự nghiệp công, là loại DVC được cung ứng cho dân cư

dựa trên chức năng phục vụ xã hội của Nhà nước, mà không bao gồm các

như: giáo dục, y tế, văn hóa, khoa học, thể dục thể thao, nghỉ ngơi giải trí, bảo

chức năng công quyền, như lập pháp, hành pháp, tư pháp, ngoại giao,... Thứ

hiểm, an sinh xã hội… Đây là những DVC do Nhà nước cung ứng theo

nhất, đó là những dịch vụ tối cần thiết cho cộng đồng nhưng không phải tư

nguyên tắc có thu phí. Nhà nước cũng có thể từng bước xã hội hóa lĩnh vực

nhân nào cũng có thể đảm nhận, vì nó đòi hỏi nguồn lực lớn và thường

này bằng cách ủy quyền cho các cơ sở ngoài Nhà nước thực hiện. Tại nhiều

mang lại lợi nhuận thấp (như tiêm chủng, phòng cháy...). Mặt khác, những

nước, Nhà nước chỉ cung ứng những DVC nào mà xã hội không có đủ

dịch vụ này nếu để cho tư nhân cung ứng thì có thể xảy ra các vấn đề như

nguồn lực thực hiện, hoặc không muốn làm; đối với những DVC khác, Nhà

độc quyền, bất bình đẳng xã hội (như y tế, giáo dục, cung cấp nước sạch...)...

nước sẽ chuyển giao cho khu vực tư nhân và các tổ chức phi chính phủ. Các

Thứ hai, đó là những dịch vụ do Nhà nước cung ứng gắn với chức năng và

loại dịch vụ sự nghiệp công ở Việt Nam bao gồm: (i). Dịch vụ chăm sóc sức

thẩm quyền quản lý nhà nước mà Nhà nước cần phải đáp ứng vì nó liên

khỏe; (ii). Dịch vụ giáo dục; (iii). Dịch vụ văn hóa, thông tin…

1
Xem thêm: Chu Văn Thành (2006), Dịch vụ và xã hội hóa dịch vụ công trong công cuộc cải
cách nền hành chính nhà nước ở Việt Nam, Báo cáo tổng hợp đề tài khoa học độc lập cấp Nhà
nước, mã số: ĐTĐL- 2004/13, tr. 25-26.

(2). Dịch vụ công cộng, là các dịch vụ có thu phí nhằm đáp ứng các
nhu cầu bức thiết của công dân mang tính phi lợi nhuận do các cơ sở thực


19

hiện theo yêu cầu của Nhà nước như: cấp thoát nước; thu gom rác thải;
chiếu sáng; phục vụ tang lễ; vận tải hành khách công cộng…

20

nước sẽ thực hiện chức năng quản lý của mình thông qua việc đảm nhận
cung ứng DVHCC cho công dân và xã hội. Các DVHCC mà Nhà nước cung

(3). DVHCC là loại dịch vụ gắn liền với chức năng QLNN nhằm đáp

ứng có tác động, ảnh hưởng trực tiếp tới lợi ích kinh tế - xã hội, quyền làm

ứng yêu cầu của người dân. Đó là các hoạt động của bộ máy hành pháp nhà

làm chủ của người dân; đây là những lợi ích, nhu cầu không thể loại trừ của

nước cung ứng trực tiếp cho các tổ chức và công dân các DVC theo luật

công dân và xã hội, đòi hỏi Nhà nước phải có nghĩa vụ cung ứng. Đó là các

định nhằm duy trì và đảm bảo sự vận hành bình thường của xã hội.
Các DVHCC gồm có: cấp phép; cấp giấy xác nhận; chứng thực, công
chứng… Những dịch vụ này được cung ứng dựa trên nguyên tắc bình đẳng;
nó không theo qui luật cung cầu, ngang giá trên thị trường, nó được chi trả
trực tiếp thông qua việc đóng lệ phí hoặc phí nhất định; phần phí, lệ phí này
chỉ mang tính chất hỗ trợ cho ngân sách nhà nước, không vì mục tiêu lợi
nhuận; hoặc chi trả gián tiếp qua việc đóng thuế.
Ở Việt Nam hiện nay DVHCC bao gồm các hoạt động như: (1). Hoạt

DVHCC như cấp, công chứng, chứng thực các loại giấy tờ liên quan đến
nhân thân (giấy khai sinh, giấy chứng minh nhân dân, hộ khẩu, hộ chiếu...),
đến tài sản (giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu công nghiệp,
sở hữu trí tuệ; các hợp đồng mua bán, trao đổi, tặng cho tài sản...).

Bảng 1.1: Phân biệt hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công
và hoạt động quản lý nhà nước
Hoạt động cung ứng DVHCC

Hoạt động QLNN

- Phản ánh mối quan hệ trực tiếp giữa - Phản ánh mối quan hệ giữa chủ thể

động cấp phép; (2). Cấp các loại giấy xác nhận, chứng thực trong lĩnh vực

người cung ứng dịch vụ và khách hàng

hộ tịch, tư pháp; (3). Thu các khoản góp vào ngân sách nhà nước; (4). Giải

- Là các giao dịch cụ thể giữa cơ quan hành - Phản ánh mối quan hệ tương tác giữa

quyết khiếu nại, tố cáo của công dân và xử lý các vi phạm hành chính; (5).

chính nhà nước với khách hàng

quản lý và đối tượng bị quản lý

các cơ quan hành chính nhà nước trong
việc đề xuất và thực thi các nhiệm vụ

Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở...

phát triển kinh tế - xã hội; còn mối quan

Trong nghiên cứu này, nhóm tác giả tiếp cận DVHCC dưới góc độ là

hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước

loại dịch vụ gắn liền với chức năng QLNN nhằm đáp ứng yêu cầu của người

và công dân chỉ được thể hiện một cách

dân. Đó là các hoạt động của bộ máy hành pháp nhà nước cung ứng trực tiếp

gián tiếp

cho các tổ chức và công dân các DVC theo luật định nhằm duy trì và đảm

- Là những hoạt động phục vụ trực tiếp nhu - Các hoạt động này xuất phát từ yêu cầu

bảo sự vận hành bình thường của xã hội.

cầu, quyền và nghĩa vụ cụ thể của các tổ quản lý của bản thân bộ máy nhà nước

1.1.2. Đặc trưng của dịch vụ hành chính công
- DVHCC luôn gắn với thẩm quyền hành chính - pháp lý của tổ
chức cung ứng; là các hoạt động phục vụ công tác QLNN.
Để đảm bảo cho đời sống xã hội diễn ra một cách bình thường, Nhà

chức và công dân
- Được thu tiền trực tiếp từ khách hàng - Không thu tiền trực tiếp, mà được bù
dưới dạng phí, hoặc lệ phí đối với một số đắp từ ngân sách nhà nước
dịch vụ theo qui định
Nguồn: Lê Chi Mai, Dịch vụ hành chính công, Nxb. Lý luận chính trị, Hà Nội, tr. 29.

21

Đây là những dịch vụ thiết yếu của công dân; một mặt, nó cần phải
được Nhà nước cung ứng để thỏa mãn nhu cầu của công dân; mặt khác,

22

nhằm đảm bảo các lợi ích chung, đảm bảo công tác QLNN; do đó, vấn đề lợi
nhuận được đặt xuống hàng thứ yếu.

thông qua hoạt động cung ứng DVHCC, Nhà nước sẽ thực hiện chức năng

Khác với các dịch vụ thông thường khác trên thị trường, người cung

QLNN của mình đối với xã hội và thông qua đó tạo ra cơ sở để công dân

ứng thường lấy mục tiêu đạt lợi nhuận cao để cung ứng thì DVHCC do Nhà

thực hiện quyền làm chủ của mình cũng như thực hiện các nghĩa vụ đối với

nước cung ứng không hướng tới mục tiêu thu lợi nhuận. DVHCC do Nhà

Nhà nước.

nước cung ứng có tính xã hội thông qua việc sử dụng các nguồn lực công,

DVHCC là một loại hàng hóa đặc biệt, việc cung ứng nó luôn gắn liền

với mục tiêu chính là phục vụ lợi ích cộng đồng đáp ứng nhu cầu của tất cả

với vai trò của Nhà nước, và vì vậy nó thể hiện tính công rất rõ ràng. Tính

công dân; do đó, có thể thấy tính kinh tế, lợi nhuận không phải là điều kiện

công là yếu tố quan trọng, nó thể hiện qua việc nhân danh quyền lực công để

tiên quyết chi phối hoạt động dịch vụ công.

cung ứng. Với tư cách là người tổ chức cung ứng, Nhà nước giữa một vai trò

Tuy nhiên, phi lợi nhuận khác với việc miễn phí trong cung ứng

đặc biệt quan trọng. Việc thực hiện chức năng cung ứng DVHCC của Nhà

DVHCC. Một số DVHCC do Nhà nước cung cấp khi thụ hưởng người dân

nước cũng dựa trên cùng những nguyên tắc chi phối vai trò quản lý. Cung

vẫn phải đóng một khoản phí nhất định, trực tiếp tiếp hoặc gián tiếp. Nhưng

ứng DVHCC phải do một cơ quan công quyền thực hiện mới có đủ khả

những đóng góp này được sử dụng phần lớn vào bù đắp các chi phí đã bỏ ra,

năng, niềm tin, nguồn lực và đạt được các mục tiêu chung, trong đó có mục

phần lợi nhuận (nếu có) thường được sử dụng cho việc nâng cao chất lượng

tiêu duy trì trật tự trong QLNN.

dịch vụ; đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức... để họ phục vụ tốt hơn.

Nhà nước cung ứng các DVHCC dựa trên thẩm quyền hành chính -

Đối với khu vực tư nhân. Việc các tổ chức này đứng ra cung ứng các

pháp lý của mình. Với tư cách là người quản lý xã hội, Nhà nước có địa vị

DVHCC trước hết phải đảm bảo tính lợi nhuận. Không một tổ chức tư nhân

pháp lý đặc biệt mà các chủ thể khác không thể có được, nó gắn với việc

nào đứng ra tổ chức cung ứng loại hình dịch vụ này mà không hướng tới

Nhà nước sử dụng quyền lực của mình để quản lý xã hội. Chỉ có Nhà nước

mục tiêu lợi nhuận. Các tổ chức tư nhân ngoài việc được quyền thu các

mới có thẩm quyền, địa vị pháp lý sử dụng các quyền này điều hành xã hội

khoản phí nhất định để đảm bảo hoạt động, hoạt động của họ còn hướng tới

thông qua việc xây dựng chính sách, ban hành các văn bản pháp luật, cung

mục tiêu có lợi nhuận. Nhưng những khoản lợi nhuận mà họ có được không

ứng các DVHCC đáp ứng yêu cầu của công dân và thực hiện các mục tiêu

thuần túy tuân thủ theo qui luật thị trường, mà nó phải chịu sự điều tiết, quản

phát triển kinh tế - xã hội.

lý của Nhà nước đảm bảo mục tiêu phục vụ, đáp ứng các nhu cầu chung của

- Việc cung ứng DVHCC không xuất phát từ mục tiêu lợi nhuận.

xã hội. Cụ thể, Nhà nước sẽ quy định những DVHCC nào thì tư nhân được

Như đã trình bày ở trên, DVHCC là những dịch vụ tối cần thiết do

phép cung ứng; đưa ra biểu giá cụ thể đối với từng dịch vụ mà không phải

Nhà nước cung cấp nhằm đáp ứng nhu cầu của công dân và xã hội; mặt

do các tổ chức tư nhân tùy ý đặt ra; mức lợi nhuận mà tư nhân có được là do

khác, việc cung ứng DVHCC xuất phát từ việc sử dụng quyền lực công

tiết kiệm chi phí, lượng khách hàng…


23

Mặt khác, việc cung ứng DVHCC còn hướng tới mục tiêu để thực
hiện chức năng QLNN tốt hơn. Một mặt, DVHCC là nhu cầu tất yếu của

24

nguồn lực công vào cung ứng DVHCC; đo đó, Nhà nước phải đối xử một

cách bình đẳng với các công dân trong cung ứng DVHCC.

người dân trong mối quan hệ với Nhà nước. Trong mối quan hệ này, có

Mặt khác, các DVHCC do Nhà nước cung cấp mang tính chất bắt

những cái không thể giải quyết được bằng tính “tư”, mà phải có tính “công”

buộc đối với mọi người, nếu Nhà nước có sự phân biệt đối xử thì sẽ dẫn tới

mới giải quyết được. Quyền lực Nhà nước - quyền lực công có được bắt

sự trốn tránh, không muốn sự dụng các DVHCC do Nhà nước cung cấp,

nguồn từ việc ủy quyền, hy sinh quyền lực cá nhân cho Nhà nước, và Nhà

điều này gây nên những khó khăn trong công tác QLNN và thực hiện quyền

nước sử dụng quyền lực này để điều hành xã hội. Quyền lực này sẽ trở thành

làm chủ của công dân (ví dụ, nếu việc công chứng không thuận lợi, có sự

yếu tố đảm bảo cho những quan hệ xã hội diễn ra theo một trật tự nhất định,

phân biệt đối xử thì người dân sẽ không công chứng các loại giấy tờ khi mua

theo sự thỏa thuận của các thành viên trong cộng đồng. Mặt khác, quyền lực

bán tài sản, điều này sẽ làm cho Nhà nước thất thu thuế, không quản lý được

công này cũng là cái mà Nhà nước sử dụng và nhân danh để quản lý xã hội

việc dịch chuyển tài sản; người dân không xác lập được quyền sở hữu hợp

thông qua cung ứng DVHCC. Do đó, có thể nói rằng lợi nhuận không phải

pháp của mình đối với tài sản. Hoặc nếu việc khai sinh, cấp hộ khẩu có sự

là mục tiêu thứ yếu trong cung ứng DVHCC của Nhà nước; mà trước hết nó

phân biệt thì người dân cung sẽ không thực hiện, điều này làm cho Nhà

hướng tới việc thỏa mãn các nhu cầu của công dân và thực hiện vai trò quản

nước gặp khó khăn trong quản lý nhân khẩu, và quyền lợi của người dân

lý của Nhà nước.

cũng sẽ không được đảm bảo).

- Có sự bình đẳng giữa công dân, tổ chức khi tiếp cận với tư cách là
đối tượng phục vụ của các cơ quan công quyền.

Nhà nước đảm bảo cho mọi người dân đều có thể tiếp cận và sử dụng
các DVHCC một cách bình đẳng, cho dù họ có sự khác nhau về điều kiện

Sự bình đẳng trong thụ hưởng DVHCC bắt nguồn từ việc Nhà nước

kinh tế; không có sự phân biệt giai cấp, địa vị xã hội và bảo đảm công bằng

sử dụng quyền lực công để cung ứng, cụ thể: (1). DVHCC là những dịch vụ

và ổn định xã hội. Mọi người đều có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận

tối cần thiết do Nhà nước cung cấp để đảm bảo lợi ích chung của cộng đồng,

các DVHCC với tư cách là đối tượng phục vụ của Nhà nước. Tuy nhiên,

đảm bảo trật tự QLNN; (2). Cho phí cho việc cung cấp DVHCC chủ yếu

trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường, xuất phát từ nhu cầu đa

được lấy từ các nguồn lực công là chủ yếu, và do đó mọi người đều có sự

dạng, có sự phân hóa về điều kiện kinh tế của một bộ phận tầng lớp dân cư;

bình đẳng trong việc tiếp cận và sử dụng.

với xu hướng xã hội hóa việc cung ứng DVHCC, sẽ xuất hiện những

Nhà nước là cơ quan quyền lực công do nhân dân lập ra để thực hiện
chức năng quản lý đời sống xã hội và cung ứng những DVHCC mà không

DVHCC có chất lượng cao (như công chứng, luật sư…), nhưng khách hàng
sẽ phải trả mức giá cao hơn khi sử dụng các dịch vụ này.

phải tổ chức tư nhân nào cũng có thể đảm nhận. Nhà nước có vai trò giữ

Những người có điều kiện kinh tế họ sẽ tiếp cận các DVHCC chất

vững và duy trì sự ổn định, công bằng xã hội; quyền lực nhà nước là quyền

lượng cao này, số còn lại sẽ sử dụng các DVHCC ở mức trung bình do Nhà

lực công, Nhà nước sử dụng các nguồn lực công, phân bổ, sử dụng các

nước cung cấp. Sự chênh lệch trong hưởng thụ một số DVHCC là điều


25

26

không thể tránh khỏi trong nền kinh tế thị trường mà nhiều quốc gia đang

lời vấn đề này, có thể khẳng định rằng, Nhà nước không thể thay thế cho thị

phải đối mặt. Mặc dù có sự khác biệt như vậy, nhưng với vai trò của mình,

trường nhưng nó có thể tác động một cách có hiệu quả đến mọi hoạt động

Nhà nước tạo ra sự bình đẳng trong hưởng thụ DVHCC là hết sức cần thiết;

của nền kinh tế thị trường.

và trong thực tế, Nhà nước cũng đã có những biện pháp quan trọng để đảm

Lịch sử đã chứng minh rằng, các nền kinh tế thị trường thành công

bảo sự bình đẳng này thông qua việc miễn phí, trợ giá, ưu đãi cho người

nhất đều không thể phát triển một cách tự phát nếu thiếu sự can thiệp và hỗ

nghèo, cho những vùng gặp khó khăn...
1.1.3. Yêu cầu của cung ứng dịch vụ hành chính công trong nền
kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa
1.1.3.1. Cung ứng dịch vụ hành chính công trong nền kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa

trợ của Nhà nước. Các nền kinh tế thị trường nguyên thuỷ dựa trên cơ sở sản
xuất và trao đổi giản đơn có thể hoạt động một cách có hiệu quả mà không
cần sự can thiệp của Nhà nước. Nhưng vì nền kinh tế tăng trưởng dưới tác
động bên ngoài ngày một phức tạp nên sự can thiệp của Nhà nước xuất hiện
như một tất yếu cho sự hoạt động có hiệu quả của nền kinh tế thị trường.

Quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung, quan liêu, bao cấp sang

Trong nền kinh tế thị trường, hành chính và kinh tế là hai lĩnh vực có

nền kinh tế thị trường đòi hỏi không chỉ có những cải cách kinh tế mà phải

mối quan hệ với nhau hết sức chặt chẽ. Trong lĩnh vực kinh tế, nền hành

có cải cách chính trị. Đổi mới hoạt động của Nhà nước trở thành vấn đề cấp

chính quốc gia thực hiện chức năng QLNN về kinh tế, là nhân tố cơ bản

thiết ở các nước đang chuyển đổi thể chế kinh tế, mục đích chính là xây

quyết định sự tăng trưởng và phát triển bền vững của quốc gia. Thông qua

dựng một thể chế nhằm đảm bảo những lĩnh vực cần thiết phải có sự điều

nền hành chính nhà nước, Nhà nước thực hiện các chức năng: định hướng

tiết của Nhà nước cũng như những lĩnh vực có thể hạn chế sự can thiệp đó.

phát triển, thiết lập khuôn khổ luật pháp, khắc phục những mặt tiêu cực của

Thế kỷ XX đã chứng kiến cuộc cạnh tranh giữa hai hệ thống kinh tế,
kinh tế chỉ huy dựa trên sự kiểm soát tập trung của Nhà nước và nền kinh tế
thị trường tự do dựa vào thành phần kinh tế tư nhân. Đến cuối thế kỷ XX thì
sự phân tranh nói trên mới trở nên rõ ràng: mô hình của nền kinh tế chỉ huy
đã thất bại trong việc duy trì tăng trưởng, trong việc tạo ra sự phồn vinh và
nâng cao đời sống nhân dân. Trong khi đó, nền kinh tế thị trường lại tỏ ra
thành công ở nhiều nước từ Tây Âu đến Bắc Mỹ và cả Châu Á.
Vấn đề đặt ra là, nếu thị trường và hệ thống thị trường là hiệu quả thì
sao Nhà nước vẫn phải can thiệp vào các hoạt động của nó? Tại sao không
thực hiện một chính sách để tư nhân được hoàn toàn tự do kinh doanh? Trả

nền kinh tế thị trường. Mặt khác, sự thay đổi của nền kinh tế sẽ đòi hỏi nền
hành chính phải có những thay đổi thích nghi, đáp ứng sự phát triển của các
quan hệ kinh tế - xã hội. Nền hành chính nhà nước có thể mở đường cho sự
phát triển kinh tế - xã hội nếu nó đáp ứng được yêu cầu của thực tế; hoặc nó
sẽ trở thành nhân tố cản trở nếu như thể hiện sự trì trệ, quan liêu.
Để thực hiện đúng đắn chức năng của mình, nền kinh tế thị trường
đòi hỏi một loạt thể chế phát triển cao, trong đó có hệ thống pháp luật và bộ
máy nhà nước hiệu lực, hiệu quả. Trong các nền kinh tế thị trường với sự đa
dạng của các quan hệ kinh tế - xã hội, nguy cơ tranh chấp, gian lận ngày
càng cao, đó là lý do tại sao Nhà nước phải đứng ra làm người trọng tài, làm

người bảo vệ luật chơi, và thậm chí đề ra luật chơi (ví dụ: Nhà nước ban


27

hành pháp luật đất đai, thực hiện lưu trữ văn bản, hồ sơ, chứng từ về đất đai,

28

của khách hàng. Thậm chí, việc tuyển dụng, bổ nhiệm, nâng ngạch cán bộ,

nhà ở, đảm bảo các hợp đồng mua bán). Nếu như không có sự đảm bảo cho

công chức trong các tổ chức cung ứng DVHCC cũng phải dựa trên yêu cầu

các thoả thuận ấy, nghĩa là không có sự thực thi của luật pháp thì các giao

nhiệm vụ mà xã hội đặt ra. Nếu không tuân theo quy luật cung - cầu thì

dịch trên thị trường trở nên khó mà có thể thực hiện1.

không thể khắc phục được căn bệnh tổ chức bộ máy cồng kềnh, nhiều tầng

Xây dựng nền hành chính phù hợp với quy luật kinh tế thị trường ở
Việt Nam hiện nay đòi hỏi phải cải cách cung ứng DVHCC. Cụ thể, việc

nấc, biên chế đông nhưng không mạnh, chất lượng, hiệu quả thấp.
- Việc tổ chức cung ứng DVHCC phải tuân thủ quy luật cạnh tranh

cung ứng DVHCC phải tuân theo những quy luật của kinh tế thị trường như

Trong nền kinh tế thị trường, cạnh tranh là động lực thúc đẩy sự phát

quy luật cung - cầu, quy luật cạnh tranh, công khai, minh bạch, bình đẳng,

triển. Không có cạnh tranh thì không có đổi mới, không có phát triển, tất

coi khách hàng là thượng đế... và cũng phải có những biện pháp mạnh khắc

nhiên là phải cạnh tranh lành mạnh. Trong cạnh tranh, kẻ thắng sẽ tồn tại và

phục những mặt trái của kinh tế thị trường như những vấn đề xã hội, lối

phát triển, người thua sẽ bị loại bỏ. Ở các nước, quy luật cạnh tranh đã được

sống chạy theo đồng tiền, tham nhũng, hách địch, cửa quyền... Trong bối

áp dụng triệt để trong tuyển dụng, sử dụng, bổ nhiệm và quản lý cán bộ,

cảnh đó, đòi hỏi việc cung ứng DVHCC của Nhà nước phải tuân thủ những

công chức.

qui luật của nền kinh tế thị trường, cụ thể:
- Việc tổ chức cung ứng DVHCC phải xuất phát từ nhu cầu của
khách hàng.

Cạnh tranh ở đây được biểu hiện ở hai khía cạnh. Thứ nhất, cạnh
tranh trong nội bộ các chủ thể cung ứng thể hiện qua việc cạnh tranh trong
tuyển dụng hông qua thi tuyển vào từng vị trí công tác; cạnh tranh vị trí

Hoạt động cung ứng DVHCC phải tuân theo quy luật cung - cầu. Có

công việc (người lao động phải thường xuyên nghĩ rằng vị trí làm việc của

nhu cầu mới thành lập tổ chức cung ứng, mới thực hiện việc cung ứng các

mình luôn có người sẵn sàng thay thế nếu mình làm việc không tốt; do đó,

DVHCC theo yêu cầu. Tổ chức và cung ứng DVHCC phải xuất phát từ nhu

họ phải tự giác chấp hành kỷ luật lao động, chịu khó học tập, phấn đấu vươn

cầu khách quan, từ chức năng, nhiệm vụ chứ không phải nhu cầu chủ quan,

lên, lao động với chất lượng và hiệu quả cao) và cạnh tranh trong việc bổ

cảm tính. Nhu cầu sẽ thay đổi trong từng giai đoạn theo nhiệm vụ chính trị

nhiệm các chức vụ lãnh đạo.

và trình độ của sự phát triển kinh tế - xã hội, do đó có thành lập mới và có
giải thể những tổ chức cung ứng DVHCC không còn phù hợp.

Thứ hai, cạnh tranh giữa các chủ thể cung ứng. Trong nền kinh tế thị
trường các chủ thể cung ứng DVHCC phải cạnh tranh với nhau (ví dụ: công

Cần phải mạnh dạn lập ra những tổ chức cung ứng DVHCC theo yêu

dân có thể đến phòng công chứng A mà không đến phòng B, vì A cung cấp

cầu của xã hội và cũng cần phải giải tán những tổ chức không cần thiết. Việc

dịch vụ tốt hơn; đến UBND X để chứng thực văn bản mà không đến UBND

lập tổ chức cung ứng DVHCC cần hướng đến mục tiêu đáng ứng yêu cầu

Y vì UBND X không sách nhiễu như UBND Y); sự cạnh tranh ở đây sẽ trở

1

Lê Nguyễn Hương Trinh, Về vai trò Nhà nước trong nền kinh tế thị trường, Về vai trò Nhà
nước trong nền kinh tế thị trường, tạp chí Triết học, 9/2009.

nên khốc liệt hơn giữa các chủ thể cung ứng DVHCC là tư nhân, giữa tư
nhân và Nhà nước (ví dụ: người dân sẽ đến phòng công chứng tư nhân để


29

30

chứng thực hợp đồng hơn là đến công chứng nhà nước, nếu như công chứng

điều đó có nghĩa là không thể để cho qui luật thị trường và khu vực tư nhân

nhà nước làm không tốt).

chi phối hoàn toàn lĩnh vực này.

- Việc cung ứng DVHCC cần tuân thủ nguyên tắc “khách hàng là
thượng đế”

1.1.3.2. Nền kinh tế thị trường và sự cung ứng dịch vụ hành chính
công của Nhà nước

Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Trong nền kinh tế

Trong nền kinh tế thị trường Nhà nước nên cung ứng DVHCC hay

thị trường thì khách hàng - dân là thượng đế cho nên trong mọi hoạt động

không, cung ứng như thế nào là câu hỏi đã được khoa học kinh tế và hành

công vụ, cán bộ, công chức phải lấy phục vụ nhân dân là mục đích cao nhất.

chính đặt ra từ lâu. Ngay từ thế kỷ XVIII-XIX, các nhà kinh tế học đã bàn

Khách hàng của các công sở là dân, là những doanh nghiệp, là những nhà

đến vấn đề Nhà nước can thiệp vào thị trường và xã hội đến mức độ nào và

đầu tư. Trong toàn bộ hoạt động của Nhà nước phải lấy dân làm gốc, phải

can thiệp như thế nào để thị trường và xã hội vận hành một cách hiệu quả và

dựa vào dân và phải vì dân. Khi làm việc với dân hay khi dân có việc đến

thông suốt. Xuất phát từ tính công quyền, DVHCC chủ yếu được Nhà nước

công sở, cán bộ, công chức phải có phong cách "của người bán hàng": tôn

đứng ra cung ứng trực tiếp thông qua các cơ quan hành chính. Việc ung ứng

trọng, lắng nghe, niềm nở, lịch thiệp. Dân chưa biết thì hướng dẫn, dân chưa

này cũng có thể được Nhà nước chuyển giao cho tư nhân thức hiện tất cả

hiểu, chưa thông thì tuyên truyền, giải thích, phải làm "vui lòng khách đến, vừa

hoặc một phần thông qua các hình thức như giao hẳn cho tư nhân, liên kết

lòng khách đi”. Nếu cán bộ, công chức hách địch, cửa quyền, gây phiền hà,

với tư nhân... Mặc dù có sự khác nhau về hình thức, chủ thể cung ứng song

sách nhiễu thì dân cứ làm, không cần phép tắc và như thế thì chính quyền cũng

Nhà nước bao giờ cũng giữ vị trí là chủ thể quan trọng, quyết định đến việc

không quản lý được.

cung ứng DVHCC.

Trong bối cảnh chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng

Việc giao cho các chủ thể khác chỉ được thực hiện dựa trên nguyên

XHCN ở Việt Nam, DVHCC được cung ứng bởi các chủ thể khác nhau, có

tắc hiệu quả, tức chỉ một số DVHCC mà khu vực tư có khả năng làm tốt hơn

thể là Nhà nước, tư nhân, hoặc Nhà nước và tư nhân cùng phối hợp cung

Nhà nước. Việc cung ứng này là do Nhà nước ủy quyền và chịu sự kiểm

ứng (ví dụ: kiểm định, công chứng…), nhưng trong mọi trường hợp Nhà

soát hết sức chặt chẽ của Nhà nước. Trong trường hợp Nhà nước trực tiếp

nước đều giữ một vị trí quan trong trong việc cung ứng này. Các tổ chức

cung ứng DVHCC thì rõ ràng vai trò của Nhà nước ở đây không cần phải

khác nếu được cung ứng thì cũng chỉ dựa trên cơ sở ủy quyền của Nhà nước,

bàn cãi nhiều. Nhưng trong trường hợp Nhà nước giao hẳn cho tư nhân hoặc

tính công mà họ có được là do nhận sự ủy quyền, bản chất khu vực tư không

phối hợp cùng tư nhân thì Nhà nước vẫn thể hiện vai trò là người tổ chức,

thể có tính công được. Để đảm bảo hiệu quả của việc cung ứng DVHCC,

thông qua các hoạt động mang tính quyền lực nhà nước như: ban hành tiêu

Nhà nước có thể thu hút sự tham gia của các thành phần kinh tế khác nhau.

chuẩn chất lượng, qui định điều kiện kinh doanh; giá cả; kiểm tra, giám sát...

Nhưng với vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước, người đảm bảo công bằng

mà Nhà nước không hoàn toàn buông lỏng vai trò quản lý của mình. Trong

xã hội, Nhà nước vẫn phải có trách nhiệm quan trọng trong việc cung ứng,

mọi trường hợp, Nhà nước vẫn là người cuối cùng chịu trách nhiệm về giá


31

32

cả, chất lượng của các DVHCC mà Nhà nước đã chuyển giao, phối hợp với

cầm lái là chủ yếu chứ không còn là người bơi chèo nữa. Với quan niệm cho

khu vực tư cung ứng; thậm chí trong một số trường hợp, Nhà nước còn phải

rằng, chính phủ là người "cầm lái chứ không phải bơi chèo" đòi hỏi những

bồi thường, nếu như các chủ thể được ủy quyền này gây thiệt hại.

người "cầm lái" phải có cách nhìn vấn đề một cách tổng thể, và có thể cân

Nhà nước giữ một vai trò hết sức quan trọng trong cung ứng DVHCC,

đối được những yêu cầu trái ngược nhau về nguồn lực, nhu cầu. Việc bơi

từ trước đến nay không ai phủ nhận vai trò này của Nhà nước, so ở mỗi một

chèo đòi hỏi phải chú ý tập trung vào một nhiệm vụ và thực hiện tốt nhiệm

giai đoạn vai trò này lại có những sự nhận thức khác nhau. Mặc dù có những

vụ đó. Người ta cho rằng cần giải thoát cho những người quản lý chính sách

quan điểm, tranh cãi khác nhau về vai trò của Nhà nước trong cung ứng

để họ có điều kiện tìm kiếm những người cung ứng dịch vụ có hiệu quả và

DVHCC, song không thể phủ nhận vai trò này của Nhà nước.

năng suất cao1.

Trước đây Nhà nước luôn giữ một vị trí trung tâm, thậm chí là độc tôn

Nhà nước cần thể hiện vai trò của mình trong cung ứng DVHCC

trong cung ứng DVHCC. Đến trước những năm 1930, các nhà chính trị và

thông qua quản lý DVHCC bằng việc ban hành chiến lược, chính sách, thực

kinh tế đều cho rằng ở đâu cũng thế thôi, Nhà nước chỉ có vai trò thu thuế và

hiện sự kiểm tra, giám sát đối với các chủ thể khác trong cung ứng. Điều này

cung ứng dịch vụ. Vào những năm 1970, 1980, người ta nhận ra rằng nền

dẫn tới sự ra đời chính phủ theo kiểu doanh nghiệp, người dân đóng vai trò

kinh tế có thể bị tác động tiêu cực nếu như không có những cải cách cơ bản

là khách hàng khi mua các dịch vụ từ chính phủ, đây là các dịch vụ tối cần

trong cung ứng DVHCC, sức ép cải cách cung ứng DVHCC đối với Nhà

thiết mà không phải tư nhân nào cũng có thể làm được. Mặt khác, xuất phát

nước ngày càng tăng. Theo đó, các cơ quan nhà nước cần có sự mềm dẻo để

từ yêu cầu cung ứng DVHCC nhằm góp phần đảm bảo tính thống nhất, ổn

đáp ứng những hoàn cảnh ngày càng phức tạp và thay đổi nhanh chóng.

định và công bằng xã hội. Hoạt động cung ứng DVHCC của Nhà nước là

Các nhà chính trị, các nhà kinh tế cho rằng Nhà nước không cần thiết
phải nắm độc quyền trong cung ứng DVHCC. Nhà nước không nên trực tiếp
tiến hành quá nhiều hoạt động cung ứng DVHCC mà cần phải chuyển giao

cần thiết, nếu để cho tư nhân cung ứng thì sẽ dẫn đến sự độc quyền, bất bình
đẳng trong xã hội.
Nhà nước là người sở hữu và có khả năng huy động một nguồn lực

nó ở một mức độ để cho xã hội và thị trường đảm nhiệm. Các nhà hoạch

lớn vào cung ứng DVHCC mà không phải tư nhân nào cũng làm được. Một

định và thực thi chính sách cho rằng cần phải có sự thay đổi vai trò của Nhà

trong những khoản thu quan trọng nhất của Nhà nước là thuế, đây là khoản

nước, mục tiêu đặt ra là làm cho Nhà nước hoạt động hiệu lực, hiệu quả hơn;

thu không được hoàn trả trực tiếp mà nó được sử dụng để phục vụ cộng

Nhà nước vẫn giữ một vai trò quan trong trong cung ứng DVHCC nhưng

đồng một cách gián tiếp thông qua các hoạt động của Nhà nước, trong đó có

không nhất thiết phải là người trực tiếp cung ứng.

việc cung ứng các DVHCC. Với một ý nghĩa nào đó, thuế còn là công cụ để

Mặt khác, Nhà nước cũng đẩy mạnh việc xã hội cung ứng DVHCC,
những DVHCC mà tư nhân có khả năng làm tốt sẽ được Nhà nước chuyển
giao. Nhà nước lúc này giữ vai trò là người cầm lái, và thực hiện chức năng

Nhà nước thực hiện việc đảm bảo công bằng xã hội, giảm bớt sự bất bình
1
Xem: Osborne và Gaebler (1992), Đổi mới hoạt động của chính phủ, Nxb. Chính trị quốc gia,
Hà Nội, 1997, tr. 60-61.


33

đẳng giữa các thành viên trong xã hội.

34

điểm phục vụ. Lý luận quản lý truyền thống coi quản lý của Nhà nước là sự

Trong mọi tình huống, Nhà nước vẫn giữ một vị trí quan trọng trong

khống chế đối với công dân, nhấn mạnh đến bộ máy quản lý, các quy tắc,

việc cung ứng DVHCC. Mặc dù một số DVHCC Nhà nước không đứng ra

luật lệ, nguyên tắc, kế hoạch chặt chẽ. Nhưng trong thời đại toàn cầu hóa,

cung ứng một cách trực tiếp, nhưng vai trò của Nhà nước không vì thế mà bị

nhịp độ thay đổi của xã hội ngày càng tăng, chu kỳ thay đổi rút ngắn, dung

lu mờ, nó vẫn được thể hiện dưới dạng là người hoạch định chính sách, thực

lượng thông tin ngày càng lớn và phức tạp thì xã hội đòi hỏi việc cung cấp

hiện việc kiểm tra, giám sát, ban hành tiêu chuẩn chất lượng.

DVC phải nhanh gọn hơn, công bằng hơn, chất lượng cao hơn.

1.1.4. Các nhân tố tác động đến dịch vụ hành chính công ở Việt Nam
- Tác động của hội nhập và toàn cầu hoá.
Toàn cầu hóa là một khái niệm phức hợp, chủ yếu nhấn mạnh khía
cạnh kinh tế nhưng cũng bao gồm cả những lĩnh vực chính trị, xã hội, văn
hóa và môi trường. Đây là một quá trình khách quan, nói lên sự phụ thuộc

Thứ ba, Nhà nước phải chuyển đổi từ quan điểm chú trọng đầu vào

sang chú trọng đầu ra - kết quả thực sự. Quan điểm cũ coi trọng việc đầu tư
lớn, bộ máy to, biên chế đông thì quan điểm mới đòi hỏi chất lượng và hiệu
quả phải được cải thiện.
+ Toàn cầu hóa dẫn đến sự thay đổi hệ thống chức năng của Nhà nước.

ngày càng tăng giữa các quốc gia và dân tộc, đồng thời dẫn đến sự chuyển

Thứ nhất, trong điều kiện khoa học kỹ thuật phát triển mạnh chưa

biến mạnh mẽ trong cấu trúc kinh tế - xã hội của mỗi nước. Chính vì vậy,

từng có, lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất được quốc tế hóa, nảy sinh

toàn cầu hóa vừa mang lại cho công tác quản lý của Nhà nước một động lực

nhiều vấn đề có tính toàn cầu,… Nhà nước không thể đảm đương được hết

tích cực - đổi mới cho phù hợp với hoàn cảnh mới, vừa đặt ra những thách

các nhiệm vụ đặt ra mà cần có sự phối hợp liên quốc gia. Điều này đòi hỏi

thức không nhỏ - thay đổi như thế nào?

Nhà nước phải thay đổi để có sự thích nghi với môi trường, với thông lệ

+ Toàn cầu hóa đã dẫn đến những thay đổi về quan điểm cung ứng
DVHCC của Nhà nước.
Thứ nhất, Nhà nước phải thực hiện sự chuyển biến từ quan điểm quan
liêu sang quan điểm trách nhiệm. Toàn cầu hóa là quá trình cạnh tranh quyết
liệt trên thị trường, đòi hỏi công việc quản lý của Nhà nước phải linh hoạt,

hiệu quả và tiết kiệm. Những bộ máy quan liêu truyền thống cồng kềnh tỏ ra

quốc tế để hợp tác có hiệu quả.
Thứ hai, bản thân Nhà nước nếu đứng trước quá nhiều vấn đề có quy
mô, độ phức tạp khác nhau thì không thể đảm đương một cách hiệu quả
được. Điều đó dẫn đến xu hướng phân quyền mạnh mẽ cho các chính quyền
địa phương và chuyển giao một phần các DVHCC có tính truyền thống cho
tư nhân đảm nhiệm. Quan điểm thích hợp với logic này là "nhỏ là tốt".

không phù hợp với yêu cầu này. Nhà nước thay vì việc chỉ nhấn mạnh chấp

Thứ ba, kinh tế thị trường là động lực quan trọng nhất của toàn cầu

hành chính sách bằng việc ý thức về trách nhiệm về thực thi chính sách sao

hóa và toàn cầu hóa là kết quả tất yếu của kinh tế thị trường. Điều này làm

cho hiệu quả vì nguồn lực để thực thi thực chất là đóng góp của công dân.
Thứ hai, Nhà nước phải chuyển đổi từ quan điểm quản chế sang quan

thay đổi mối quan hệ giữa Nhà nước và thị trường. Nhà nước phải biết sử
dụng các nguyên lý của thị trường vào lĩnh vực cung cấp DVHCC, phải đo


35

lường được chính xác kết quả đầu ra; và nếu thấy không hiệu quả thì phải
chuyển một phần chức năng kinh tế, chức năng xã hội của mình cho tư nhân
đảm nhận. Đây gọi là quá trình "thị trường hóa công năng của chính phủ".

36

dân, bảo đảm phát triển hài hòa của quốc gia, vùng, miền.
Quá trình đổi mới hệ thống chính trị, mà trọng tâm là hoạt động của
bộ máy nhà nước là mục tiêu quan trọng hiện nay. Bộ máy nhà nước đang

- Nhân tố chính trị - hành chính

được xây dựng theo hướng dân chủ hóa; Nhà nước từng bước chuyển từ

Chế độ chính trị có ảnh hưởng lớn đến việc xác định bản chất của chế

chức năng cai trị sang phục vụ, nhằm khắc phục sự trì trệ, quan liêu, thụ

độ Nhà nước; nó phản ánh mối quan hệ giữa Nhà nước với nhân dân, trách

động trước đây, từng bước làm quen với cơ chế thị trường. Quá trình chuyển

nhiệm của Nhà nước đối với công dân và xã hội... đây là những vấn đề có

đổi này đòi hỏi Đảng, Nhà nước, các đoàn thể và đội ngũ cán bộ, công chức

tác động trực tiếp đến việc xác định triết lý cung cấp DVHCC của Nhà

phải thay đổi tư duy, đổi mới phương thức lãnh đạo, quản lý, làm việc cho

nước. Chế độ chính trị Việt Nam mang những nét đặc thù sau:

phù hợp với yêu cầu của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và xây

+ Chế độ chính trị - xã hội ở Việt Nam là chế độ XHCN, lấy chủ
nghĩa Mác - Lê-nin và tư tưởng Hồ Chí Minh làm kim chỉ nam; thực hiện
mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.
+ Mô hình thể chế chính trị ở Việt Nam là nhất nguyên chính trị;
không có chế độ đa đảng, không có đảng đối lập. Đảng Cộng sản Việt Nam
là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước và xã hội.
+ Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là Nhà nước pháp quyền
XHCN của dân, do dân, vì dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự
phân công, phối hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhà
nước Việt Nam là Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân.
+ Trong cơ cấu hệ thống chính trị, ngoài Đảng, Nhà nước còn có Mặt
trận Tổ quốc Việt Nam với tư cách là một liên minh chính trị rộng lớn bao
gồm nhiều tổ chức thành viên.
Ở Việt Nam hiện nay, định hướng XHCN là vấn đề chính trị và xã

dựng nhà nước pháp quyền.
Tóm lại, trong bối cảnh phát triển nền kinh tế thị trường định hướng
XHCN, mở cửa và hội nhập đòi hỏi phải có những đổi mới về chính trị để
thích ứng với những cải cách kinh tế và thúc đẩy xã hội phát triển, trên cơ sở
giữ vững định hướng XHCN và sự cầm quyền của Đảng Cộng sản. Đây là
những đặc điểm lớn, quan trọng có tác động trực tiếp đến hoạch định và
thực thi chính sách cung ứng DVHCC của Nhà nước.
Thể chế hành chính nhà nước giữ một vai trò quan trọng trong hoạt
động quản lý nhà nước, là cơ sở pháp lý của quản lý hành chính nhà nước;
xây dựng cơ cấu tổ chức, bộ máy hành chính nhà nước để thực hiện các
chức năng QLNN đã được phân công; thiết lập quan hệ giữa Nhà nước với
công dân, với các tổ chức xã hội.
Nhằm tạo môi trường cho sự phát triển của nền kinh tế, nâng cao hiệu
quả và hiệu lực của bộ máy hành chính nhà nước, trong những năm gần đây,
cải cách thể chế là một nội dung quan trọng trong chương trình cải cách nền

hội, là sự bảo đảm chính trị và xã hội cho phát triển kinh tế. Là điều kiện

hành chính quốc gia. Là thể chế hành chính nhà nước đang trong quá trình

cho bảo đảm tăng trưởng kinh tế và thực hiện công bằng xã hội. Công cuộc

cải cách, chuyển đổi từ nền hành chính thư lại sang nền hành chính phục vụ,

cải cách ở Việt Nam hướng tới việc đưa lại các lợi ích cho đông đảo người

quá trình cải cách này đã thu được nhiều thành tựu hết sức quan trọng. Cụ


37

38

thể: (i). Đã thiết lập hành lang pháp lý cho tổ chức và hoạt động của các cơ

hướng dân chủ hóa; thực hiện mô hình: “Nhà nước nhỏ hơn, xã hội lớn

quan hành chính nhà nước các cấp; xây dựng được một số luật tạo khung

hơn”; chuyên nghiệp hóa đội ngũ cán bộ, công chức; làm trong sạch bộ máy;

pháp luật cho phát triển nền kinh tế thị trường và xây dựng nhà nước pháp

phát huy hơn nữa vai trò của người dân trong QLNN và quản lý xã hội.

quyền XHCN của dân, do dân, vì dân; (ii). Bộ máy hành chính nhà nước nhà
nước đã được cải cách theo hướng dân chủ hóa; (iii). Thủ tục hành chính đã
được cải cách theo hướng đơn giản, công khai.

- Nhân tố kinh tế (xây dựng nền kinh tế thị trường, đầu tư của Nhà
nước vào cải thiện cung ứng DVHCC).
Nhà nước giữ vị trí hết sức quan trọng đối với sự phát triển của xã

Mặc dù đã có những thay đổi theo hướng tích cực, song thể chế hành

hội. Trong bối cảnh xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở

chính Việt Nam hiện nay đang bộ lộ không ít hạn chế, bất cập, đây là đặc

Việt Nam, Nhà nước đóng vai trò là người xây dựng cơ sở kinh tế và kiến

điểm lớn có tác động đến hoạt động cung ứng DVHCC của Nhà nước hiện

trúc thượng tầng, đây là nhiệm vụ khó khăn và phức tạp. Kinh tế thị trường

nay, đòi hỏi phải có những cải cách để phát triển. Những tồn tại, hạn chế thể

là nền kinh tế hàng hóa phát triển ở một giai đoạn cao, là nơi tiềm ẩn nhiều

hiện trên các mặt sau:

vấn đề như thất nghiệp, bất bình đẳng xã hội, khoảng cách giàu nghèo, môi

+ Chưa có sự tách bạch, rõ ràng giữa QLNN với hoạt động sản xuất
kinh doanh.

trường, sinh thái... đây là những vấn đề đòi hỏi phải có những thiết chế đủ
mạnh mới có thể giải quyết được.

+ Hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, vẫn còn nhiều lĩnh vực chưa

Nền kinh tế thị trường định hướng XHCN mà Việt Nam xây dựng là

được điều chỉnh bằng pháp luật; công tác thực thi pháp luật còn thiếu

một nền kinh tế mang trong mình các đặc điểm phổ biến chung (như đa

nghiêm minh.
+ Nạn tham nhũng, bệnh quan liêu, hội họp, giấy tờ, nói nhiều làm ít,
nói không đi đôi với việc làm vẫn còn tồn tại và có xu hướng gia tăng.
+ Đội ngũ công chức chưa đáp ứng yêu cầu và nhiệm vụ; thiếu tính
chuyên nghiệp; thừa người yếu kém, thiếu người tâm huyết và năng lực. Chế
độ đãi ngộ chưa hợp lý; cải cách chế độ tiền lương diễn ra chậm chạp chưa
tạo ra động lực làm việc cho cán bộ, công chức.
Trên đây là một số đặc điểm của thể chế chính trị - hành chính Việt
Nam, nó có tác động đến quá trình hoạch định và thực thi chính sách cung
ứng DVHCC của Nhà nước. Để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, phục vụ
công dân tốt hơn đòi hỏi chúng ta phải có những cải cách căn bản theo

dạng hóa các chủ thể kinh tế; bảo đảm quyền tự do kinh doanh, cạnh tranh
theo pháp luật, thừa nhận các phạm trù hàng hóa, thị trường, cung cầu, lợi
nhuận,… như là tất yếu khách quan), vừa thể hiện các đặc điểm riêng của
CNXH, với biểu hiện khái quát nhất là “dân giàu, nước mạnh, xã hội công
bằng, dân chủ, văn minh”. Bên cạnh nội dung này, “định hướng XHCN” còn
bao hàm nội dung về: sở hữu, phân phối, vai trò chủ đạo của kinh tế nhà

nước, cơ chế vận hành nền kinh tế và chức năng tổ chức quản lý nền kinh tế
của Nhà nước.
Xuất phát từ đặc điểm của nền kinh tế thị trường và vai trò của Nhà
nước trong nền kinh tế ấy, Nhà nước giữ một vị trí hết sức quan trọng trong
cung ứng DVHCC. Theo đó, Nhà nước là người định hướng phát triển, tạo
điều kiện cho sự ra đời của nền kinh tế thị trường như là vai trò “bà đỡ”,


39

thúc đẩy sự phát triển và tăng trưởng kinh tế; thiết lập khuôn khổ pháp lý,

40

cuộc sống của toàn xã hội và lợi ích của mọi người dân; do đó, nhà nước

tạo môi trường cho sự phát triển kinh tế thị trường lành mạnh, đúng định

cần phải giữ một vị trí quan trọng và có trách nhiệm trong việc cung ứng.

hướng; điều tiết kinh tế, phân phối và phân phối lại thu nhập quốc dân, điều

Tuy nhiên, tại nhiều quốc gia, sự can thiệp của Nhà nước vào cung ứng

hòa quyền lợi hợp pháp, chính đáng giữa Nhà nước, doanh nghiệp và công

DVHCC chỉ dừng lại ở: (1). QLNN đối với cung ứng DVHCC; (2). cung

dân, đảm bảo công bằng xã hội; ngăn ngừa và khắc phục những yếu tố tiêu

ứng những DVHCC mà tư nhân không có đủ khả năng, hoặc không có lợi

cực, trừng phạt hành vi xâm phạm lợi ích chung và của công dân.

nhuận nên không làm. Ở nước ta, hoạt động cung ứng DVHCC của Nhà

Việc cung ứng DVHCC của Nhà nước và quy luật phát triển kinh tế

nước diễn ra theo mô hình phân cấp quản lý hành chính, Nhà nước vừa là

xã hội có mối quan hệ chặt chẽ và tương tác lẫn nhau, trong đó quy luật phát

chủ thể quản lý đối với cung ứng DVHCC, và vừa là người (chủ yếu) cung

triển kinh tế - xã hội đóng vai trò chủ đạo, chi phối. Nền hành chính nhà

ứng các DVHCC cho xã hội.

nước phù hợp với quy luật phát triển tinh tế - xã hội tạo ra động lực to lớn

Trước đây, với mô hình quản lý tập trung, quan liêu, bao cấp, Nhà

thúc đẩy sự phát triển. Quá trình phát triển kinh tế - xã hội sẽ nảy sinh

nước là chủ thể chủ yếu có trách nhiệm và nguồn lực cung ứng DVHCC

những yêu cầu khách quan đòi hỏi hoạt động của Nhà nước phải thay đổi.

cho xã hội mà không có sự tham gia thị trường, khu vực tư nhân. Nhà

Nếu không có cơ chế phù hợp, chậm đổi mới sẽ trở thành nhân tố kìm hãm,

nước bao cấp hầu hết các DVHCC thông qua một hệ thống hành chính,

cản trở sự phát triển, nghiêm trọng hơn sẽ dẫn đến khủng hoảng kinh tế xã

bảo đảm cho tất cả mọi người đều được tiếp cận các DVHCC do mình

hội, khủng hoảng chính trị. Tiến trình đổi mới đất nước cho thấy nền hành

cung ứng. Mô hình này chỉ phù hợp với trình độ phát triển của lực lượng

chính chậm đổi mới, hành chính quan liêu, giấy tờ, thủ tục phiền hà đã ảnh

sản xuất còn thấp, cơ chế quản lý theo kiểu tập trung quan liêu, bao cấp;

hưởng không nhỏ đến phát triển kinh tế - xã hội, đến huy động nội lực, thu

trong bối cảnh đất nước có chiến tranh, nhu cầu về DVHCC của công dân

hút đầu tư nước ngoài và hội nhập khu vực, quốc tế.

chưa cao và còn đơn giản; tính liêm chính của đội ngũ cán bộ, công chức

Đây là những đặc điểm đặc thù, tác động mạnh mẽ đến việc cung ứng
DVHCC của Nhà nước ở Việt Nam.
- Trình độ chuyên môn và tổ chức cung ứng
Một trong những nét đặc thù trong cung ứng DVHCC ở Việt Nam đó
là sự thiếu đa dạng về phương thức (cách thức) cung ứng DVHCC. Nhận
định này thể hiện qua một số điểm sau đây:

+ Về chủ thể cung ứng. Tại Việt Nam, Nhà nước là chủ thể chủ yếu
cung ứng các DVHCC cho xã hội. DVHCC là các dịch vụ có liên quan đến

được bảo đảm.
Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện nay, mô hình này đã bộc lộ không ít
hạn chế, và ở mức độ nào đó có thể đã không còn phù hợp, thể hiện qua: sự
mất cân đối giữa cung và cầu về DVHCC, xuất phát từ lý do nguồn lực để
tạo ra DVHCC của Nhà nước chỉ có giới hạn; hiếu công bằng trong cung
ứng; thiếu hiệu quả trong cung ứng
+ Về cách thức cung ứng. Với tư cách là chủ thể chủ yếu đảm nhận
việc cung ứng DVHCC, điều này đã dẫn tới cách thức cung ứng DVHCC
của Nhà nước thiếu đi sự đa dạng. Theo đó, trong một thời gian dài, Nhà


41

42

nước là chủ thể duy nhất cung ứng DVHCC, việc này được thực hiện thông

xây dựng các tiêu chí đánh giá cung ứng DVHCC, trong nghiên cứu này,

qua hệ thống cơ quan nhà nước mà không có sự tham gia của khu vực tư

nhóm tác giả đã dựa trên việc tổ chức và thực hiện các mục tiêu cung ứng để

nhân. Nhà nước thực hiện bao cấp hầu hết các DVHCC cho công dân;

đánh giá. Theo đó, có thể đánh giá qua các tiêu chí sau:

phương thức cung ứng của Nhà nước mang nặng dấu ấn của cơ chế xin cho. Đây là những vấn đề đòi hỏi chúng ta cần khắc phục trong quá trình đổi
mới cung ứng DVHCC của Nhà nước hiện nay.

- Chất lượng DVHCC cung ứng
Chất lượng DVHCC là cái tạo nên phẩm chất, giá trị của DVHCC.
Chất lượng cung ứng là một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá

+ Về năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức. Năng lực của đội ngũ

hoạt động cung ứng DVHCC. Trong thực tế, việc xây dựng hệ thống qui

cán bộ công chức có ảnh hưởng lớn đến hiệu quả cung ứng DVHCC. Thực

chuẩn để đánh giá một cách toàn diện các DVHCC là hết sức khó khăn; mặt

tiễn những năm đổi mới cho thấy, những thành tựu về kinh tế đã đạt được là

khác, cũng có những DVHCC khó có thể định lượng được chất lượng, việc

hết sức quan trọng, trong đó có sự đóng góp công sức, trí tuệ của đội ngũ

đánh giá chất lượng nhiều khi mang tính chủ quan của từng cá nhân. Việc

cán bộ, công chức. Tuy nhiên, trước yêu cầu đổi mới, hội nhập và phát triển,

đánh giá chất lượng DVHCC được cung ứng trong khuôn khổ nghiên cứu

một bộ phận, cán bộ, công chức còn chưa đủ năng lực thực thi công vụ.

này chúng tôi dựa trên các kênh phân tích và các tiêu chí: (1). Sự hài lòng

Hiện nay chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức vẫn chưa đáp ứng được yêu

của khách hàng; (2). Khả năng áp ứng các mục tiêu đặt ra.

cầu QLNN trong cơ chế mới; kiến thức về QLNN với kỹ năng nghiệp vụ
hành chính phù hợp chỉ đạt được ở tỷ lệ thấp. Một bộ phận không nhỏ cán

- Khả năng đáp ứng nhu cầu về DVHCC

bộ, công chức suy thoái phẩm chất, đạo đức, tham nhũng, cửa quyền, thiếu ý

Đây là tiêu chí đánh giá năng lực cung ứng DVHCC của chủ thể cung

thức trách nhiệm và tinh thần phục vụ, vô cảm trước yêu cầu của nhân dân,

ứng, nó phản ánh về mặt lượng các DVHCC được cung ứng dựa trên cơ sở

của xã hội. Từ thực tế trên cho thấy, năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức

đáp ứng các nhu cầu của công dân (theo các yêu cầu về số lượng theo đặt

là một trong những vấn đề cần đặc biệt quan trọng, nó có tác động mạnh mẽ

hàng của Nhà nước). Để đánh giá khả năng đáp ứng nhu cầu DVHCC của

đến chất lượng DVHCC do Nhà nước cung ứng.

công dân và xã hội, chúng tôi xem xét các tiêu chí như: (1). Sự đa dạng của

1.1.5. Một số tiêu chí đánh giá hiệu quả cung ứng dịch vụ hành
chính công ở Việt Nam
Trong thực tế có nhiều phương pháp khác nhau để để thực hiện việc
đánh giá hiệu quả hoạt động cung ứng DVHCC, mỗi phương pháp đánh giá
sẽ dựa trên những tiêu chí khác khau. Tùy theo cách phân loại, cách tiếp
cận, mục tiêu của từng loại DVHCC mà hình thành nên những tiêu chí khác
nhau để đánh giá hiệu quả cung ứng. Có nhiều cách tiếp cận khác nhau để

các DVHCC được cung ứng (hoặc liên kết cung ứng); (2). Qui mô tổ chức;
(3). Khả năng đáp ứng số lượng các DVHCC dựa trên nhu cầu của người
dân; (4). Khả năng huy động các nguồn lực.
Tóm lại, việc đánh giá hiệu quả hoạt động cung ứng DVHCC được
căn cứ trên hai tiêu chí chính là chất lượng và số lượng. Các tiêu chí đánh
giá này là cơ sở để nghiên cứu thực trạng cung ứng DVHCC và đề ra chính
sách cung ứng DVHCC của Nhà nước.


43

1.2. DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG Ở CÁC NƯỚC VÀ MỘT
SỐ BÀI HỌC KINH NGHIỆM RÚT RA ĐỐI VỚI VIỆT NAM
1.2.1. Dịch vụ hành chính công ở các nước phát triển và các nước
chuyển đổi.
- Cung ứng DVHCC ở Mỹ
Cải cách DVHCC ở Mỹ được tiến hành theo nguyên tắc “chính phủ
hạn chế”, “chính phủ doanh nghiệp hóa” và “lý luận nới lỏng quy chế”.

44

Lý luận về “chính phủ doanh nghiệp hóa” đã tổng kết công cuộc cải

cách cung ứng DVHCC của Mỹ trong những năm 80 của thế kỷ XX, và đề
ra nguyên tắc cho cải cách cung ứng DVHCC của Mỹ trong những năm 90.
Lý luận về “Chính phủ doanh nghiệp hóa” cho rằng, quan chức chính phủ
vốn có quyền dự toán lớn nhất, ra sức mở rộng quy mô tổ chức, mà không
tính tới lợi ích tập thể hoặc phúc lợi xã hội. Theo họ, giống như doanh
nghiệp, chính phủ cũng phải đảm bảo tính hiệu quả, thông qua cơ chế thị
trường để kích thích cạnh tranh giữa các cơ quan ngoài với các cơ quan chính

Lý luận về “chính phủ hạn chế” không phải là mới, nó khởi nguồn từ

phủ. Dự án xây dựng lại chính phủ trong những năm 90 của thế kỷ XX ở Mỹ

lý thuyết của chủ nghĩa tự do cổ điển là A. Smith. Theo Smith, chính phủ có

đều thông qua các hành động triệt tiêu và sáp nhập, giải phóng quan chức

ba chức năng: “bảo vệ xã hội khỏi sự xâm phạm của các xã hội độc lập

chính phủ khỏi sự tù túng, lấy lý luận của doanh nghiệp để xây dựng chính

khác; bảo đảm các cá nhân trong xã hội khỏi sự xâm phạm hoặc áp bức của

phủ nhằm cung cấp DVHCC có hiệu quả.

các thành phần khác; phải có lợi cho việc xây dựng mục đích công và bảo vệ
sự nghiệp và các công trình công cộng”.

J.Q. Willson là nhân vật đại biểu của “lý luận nới lỏng quy chế”. Theo
ông, nới lỏng quy chế là: “đặt các quan chức chính phủ trong môi trường

Lý luận này cho rằng “kinh tế thị trường có thể thất bại, có thể thành

ngày càng coi trọng những cống hiến thực sự của các quan chức, coi nhẹ sự

công, còn chính phủ can dự nhất định thất bại”. Cho nên, chính phủ không

dựa dẫm trước đây”. Nới lỏng quy chế là sự giảm thiểu sự gò bó đối với bộ

được can thiệp vào những lĩnh vực mà thị trường có thể tự điều tiết, chỉ khi

máy quan liêu và nhân viên công vụ, vì thế các thiết chế quan liêu trong

những nhiệm vụ mà thị trường không thể gánh nổi thì chính phủ mới can

chính phủ cũng chịu nhiều nhân tố hạn chế về DVHCC, như không bảo vệ

thiệp. Lý luận về “chính phủ hạn chế” giới hạn chức năng của chính phủ

thu nhập hợp pháp của họ, mà dùng khoản thu nhập đó cho lợi ích cá nhân

nghĩa là: “Phạm vi chức trách của chính phủ phải có giới hạn. Vai trò chủ

của nhân viên công vụ khác; không thể phân phối yếu tố sản xuất theo sở

yếu của chính phủ là bảo vệ tự do của mỗi cá nhân, bảo vệ pháp luật và trật

thích của người lãnh đạo; không thể không thực hiện mục tiêu mà cơ cấu

tự, bảo đảm thực hiện khế ước tư nhân, giúp đỡ thị trường cạnh tranh”.

mình không lựa chọn. Nhưng, đối với quyền khống chế kinh phí, yếu tố sản

Những người tán thành lý luận “chính phủ hạn chế” cho rằng, chỉ có
thông qua thị trường hóa, để cho tư nhân gánh vác DVC trong đó có

xuất và mục tiêu của cơ cấu, thì toàn bộ được giao phó cho thực thể ngoài cơ
cấu - cơ quan lập pháp, tòa án, các chính trị gia và tập đoàn lợi ích.

DVHCC, mới có thể cải cách bộ máy hành chính, đồng thời, thông qua việc

Trên thực tế, cải cách cung ứng DVHCC ở Mỹ được tiến hành trên cơ

giảm thuế để giảm căn bản nguồn lực tài chính của chính phủ, từ đó đạt

sở lấy ý tưởng "quản lý công mới" lưu hành lúc đó, nên trong thực tiễn, quá

được mục tiêu chính phủ hạn chế.

trình cải cách đó được triển khai như sau:


45

46

Thứ nhất, lấy phương thức cạnh tranh để thúc đẩy việc cung cấp

lượng DVHCC. Chính phủ sẽ không phải là cơ cấu quan liêu đứng trên toàn

DVHCC. David Osbern thông qua khảo sát thực tiễn việc xây dựng lại

bộ xã hội, mà là một doanh nghiệp, trong đó công dân là khách hàng, vậy

Chính phủ Mỹ, cho rằng: “quyền sở hữu đối với một hàng hóa hoặc một

nên chính phủ phải thỏa mãn nhu cầu khác nhau của công dân, phải thiết lập

dịch vụ nào đó không quan trọng, dù đó là công hữu hay tư hữu, mà quan

các kênh ghi nhận ý kiến phản hồi của khách hàng.

trọng hơn là thị trường sản xuất và dịch vụ hàng hóa hoặc cơ chế động lực

Dù bao thầu hay kinh doanh đặc biệt, chính phủ sau khi cải cách

bên trong cơ cấu; cơ chế động lực này là cạnh tranh1. Báo cáo năm 1993 của

DVHCC cũng không thể (và không nên) phó thác gánh nặng cung cấp, đảm

Phó Tổng thống Mỹ Al Gore được coi là văn kiện mang tính cương lĩnh về

bảo DVHCC cho tư nhân hoặc ngành, tổ chức phi chính phủ. Chính phủ vẫn

cải cách DVC liên bang, đã xác định rõ “phải tạo môi trường cạnh tranh

phải có trách nhiệm gánh vác DVHCC. DVHCC có thể giải quyết thông qua

trong các tổ chức cung cấp dịch vụ công”, “tạo ra động lực thị trường”, “sử

thị trường và tư nhân hóa, nhưng trách nhiệm chung không phải là của thị

dụng cơ chế thị trường để giải quyết vấn đề”.

trường và các thiết chế của khu vực tư, đây là nguyên tắc để giữ những giá

Thứ hai, cho tư nhân cung ứng DVHCC để thúc đẩy việc nâng cao

trị nòng cốt của nền chính trị dân chủ truyền thống của nước Mỹ.

hiệu quả phục vụ. Ở Mỹ, nguyên nhân khiến DVHCC của chính phủ chưa

Tuy nhiên, những quan niệm về vai trò của Nhà nước trong cung ứng

hiệu quả xuất phát từ sự trì trệ trong vận hành, do đó, cần cải cách theo

DVHCC cũng có những thay đổi, sau sự kiện 11/9/2001, họ cho rằng, cải

hướng tư nhân hóa các hoạt động cung cấp DVHCC của chính phủ. Việc tư

cách xã hội cần phải làm từ góc độ QLNN, chứ không dơn giản là quan

nhân hóa được thực hiện bằng các hình thức cho tư nhân đấu thầu cung ứng

niệm về kinh doanh. Quan niệm mới về DVHCC lấy công dân làm trung

DVHCC; hoặc áp dụng cơ chế người sử dụng dịch vụ phải trả tiền. Có tới

tâm trong hệ thống quản lý chung, các chủ thể cung cấp cần nắm bắt nhu

80% nhân viên hành chính địa phương ở Mỹ cho rằng, dân doanh hóa sẽ là

cầu của công dân để phục vụ. Tinh thần chủ yếu của những thay đổi này là:

biện pháp củ yếu cung cấp DVHCC của chính quyền địa phương trong
khoảng 10 năm tới.
Thứ ba, nhấn mạnh và dựa vào “khách hàng” để phục vụ. Chính phủ

- Đối tượng phục vụ của chính phủ là công dân, không phải là khách hàng.
- Chính phủ cần phải theo đuổi lợi ích chung.

Mỹ cho rằng khách hàng là thượng đế, chính phủ liên bang phải cung cấp

- Chức năng của chính phủ là phục vụ chứ không phải là chèo lái.

DVHCC có chất lượng cao nhất cho nhân dân Mỹ. Chức trách xã hội của

- Chính phủ cần coi trọng quyền công dân hơn tinh thần của nhà

chính phủ liên bang là cung cấp DVHCC theo yêu cầu của khách hàng,

doanh nghiệp, cần mở rộng sự tham dự của công dân đối với quá trình hành

chính phủ cần lấy khách hàng làm mục tiêu phục vụ, có như vậy chính phủ

chính, công dân trực tiếp tham dự mở ra con đường mới của DVHCC, chứ

mới đáp ứng được nhu cầu đa dạng của xã hội và thúc đẩy nâng cao chất

không chỉ coi trọng hiệu quả sản xuất1.

1
David Osbern, T. Gaebler (1992), Đổi mới hoạt động của chính phủ, Nxb. Chính trị quốc gia,
Hà Nội, tr. 38 - 39.

1
Tham khảo: Chu Hiểu Lệ, Đặng Tú Vân, Cải cách và sự phát triển mới của dịch vụ công ở Mỹ,
đăng trên Thông tin những vấn đề lý luận, số 4 năm 2008, tr. 25-31.