Đề án Tài chính công NỢ CÔNG VIỆT NAM – THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
KHOA NGÂN HÀNG

ĐỀ ÁN MÔN HỌC
TÀI CHÍNH CÔNG
ĐỀ TÀI

NỢ CÔNG VIỆT NAM – THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

Giáo viên hướng dẫn : ThS. Nguyễn Thị Mỹ Hạnh
Sinh viên thực hiện : Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng
Lớp

: 40K24

-- Đà

[Type text]

Nẵng, 04/2016 –

[Type text]

[Type text]


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

MỤC LỤC

LỜI MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Kinh tế Việt Nam trong những năm gần đây trải qua những bất ổn vĩ mô kéo dài bởi
những khiếm khuyết cơ bản của nền kinh tế khi duy trì quá lâu mô hình tăng trưởng theo
chiều rộng. Mặc dù nền kinh tế đã có giai đoạn tăng trưởng cao vào những năm đầu của thế
kỷ 21 và đã gia nhập nhóm các nước có thu nhập trung bình trên thế giới, nhưng những diễn
biến tiêu cực gần đây của tăng trưởng, lạm phát, tỉ giá, thâm hụt thương mại, thâm hụt ngân
sách cao và nợ công tăng nhanh đang làm xấu thêm các chỉ số kinh tế vĩ mô. Những thách
thức về nợ công hiện nay cho thấy đã đến lúc cần có một cuộc cải cách tài khóa triệt để và
toàn diện nhằm đưa ngân sách dần trở về trạng thái cân bằng nhằm bảo đảm tính bền vững
của nợ công và duy trì sự ổn định lâu dài cho nền kinh tế.
Nợ công là một phần quan trọng và không thể thiếu trong tài chính mỗi quốc gia. Từ
những nước nghèo nhất ở châu Phi đến những quốc gia đang phát triển như Việt Nam,
Campuchia hay những cường quốc giàu có với trình độ phát triển cao như Mỹ, Nhật, EU thì
đều phải đi vay để phục vụ cho các nhu cầu chi tiêu và sử dụng của chính phủ nhằm các mục
đích khác nhau. Tuy nhiên, nợ công cần phải được sử dụng hợp lý, hiệu quả và quản lý tốt,
nếu không thì khủng hoảng nợ công có thể xảy ra với bất cứ quốc gia nào tại bất cứ thời
điểm nào và để lại những hậu quả nghiêm trọng.
Trong bối cảnh đó, việc đánh giá toàn diện thực trạng nợ công nhằm nhận diện các rủi
ro và thách thức trong việc giám sát và quản lý nợ công trong tương lai là một việc làm hết
sức cần thiết. Nhận thức được điều đó, em đã lựa chọn đề tài “NỢ CÔNG VIỆT NAM –
THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP”.

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp

Trang 2

GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

2. Mục đích nghiên cứu đề tài.
Phân tích thực trạng nợ công ở Việt Nam trong năm những năm gần đây, từ đó đề xuất
một số giải pháp giúp làm ổn định mà giảm thiểu tác động tiêu cực của tình trạng gia tăng nợ
công của Việt Nam trong thời gian tới.
3. Phạm vi nghiên cứu đề tài.
Đề tài nghiên cứu thực trạng và những tác động của thâm hụt ngân sách và nợ công
tăng nhanh ở Việt Nam trong giai đoạn 2010 - 2015.
4. Phương pháp nghiên cứu.
Dựa trên phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp thống kê, tổng hợp, nghiên
cứu tài liệu trong lĩnh vực tài chính - tiền tệ, quy nạp tìm ra một số phương án tối ưu cho
mục đích nghiên cứu.
5. Kết cấu đề án.
Ngoài phần mục lục, lời mở đầu, phần kết luận và tài liệu tham khảo, kết cấu của đề án
bao gồm 2 chương:
Chương 1: Cơ sở lý thuyết
Chương 2: Thực trạng nợ công Việt Nam và một số giải pháp
Em xin chân thành cảm ơn ThS. Nguyễn Thị Mỹ Hạnh đã hướng dẫn tận tình em
trong suốt quá trình thực hiện đề án môn học này.
Sinh viên thực hiện

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp

Trang 3


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

DNNN

Doanh nghiệp Nhà nước

NHNN

Ngân hàng Nhà nước

ADB

Ngân hàng phát triển châu Á

GSO

Tổng cục Thống kế

IMF

Quỹ Tiền tệ Quốc tế

MOF

Bộ Tài chính

NSNN

Ngân sách nhà nước

TPCP

Trái phiếu chính phủ

WB

Ngân hàng Thế giới

ODA

Viện trợ phát triển chính thức

FDI

Đầu tư trực tiếp nước ngoài

GDP

Tổng sản phẩm quốc nội

ICOR

Chỉ số đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư

VND

Đồng Việt Nam

USD

Đô la Mỹ

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp

Trang 4


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ THUYẾT
1.1.

Khái niệm
1.1.1. Thâm hụt ngân sách
Thâm hụt ngân sách trong kinh tế học vĩ mô và kinh tế học công cộng là tình trạng các

khoản chi của ngân sách Nhà nước (ngân sách chính phủ) lớn hơn các khoản thu, phần chênh
lệch chính là thâm hụt ngân sách. Trường hợp ngược lại, khi các khoản thu lớn hơn các
khoản chi được gọi là thặng dư ngân sách. Thu của chính phủ không bao gồm khoản đi vay.
Đi vay chính là một cách mà chính phủ tài trợ cho thâm hụt ngân sách. Trong lịch sử, phát
hành thêm tiền đã từng là một cách tài trợ cho thâm hụt ngân sách, nhưng do hậu quả nghiêm

trọng của nó là dẫn đến lạm phát ở mức cao nên ngày nay cách này hầu như không được
chính phủ của bất cứ quốc gia nào sử dụng nữa. Do chính phủ bù đắp cho thâm hụt ngân
sách bằng cách đi vay, nên lũy kế các khoản thâm hụt ngân sách chính phủ đến một thời
điểm nào đó chính là nợ chính phủ.
Phân theo cấp chính quyền, ở một số quốc gia, thâm hụt ngân sách có thể chỉ là chênh
lệch giữa tổng thu và tổng chi của chính quyền trung ương. Ở một số quốc gia khác thì thâm
hụt ngân sách lại bao gồm cả thâm hụt của chính quyền trung ương lẫn địa phương. Tuy
nhiên, theo cách tính chung của các tổ chức quốc tế như IMF hay WB thì thâm hụt ngân sách
sẽ là chênh lệch giữa tổng thu và tổng chi, không bao gồm chi trả nợ gốc, của cả chính quyền
trung ương lẫn địa phương. Ở Việt Nam, thâm hụt ngân sách hàng năm được xác định bằng
chênh lệch giữa tổng thu và tổng chi ngân sách trung ương và địa phương trong năm đó của
Chính phủ.
1.1.2. Nợ công

Trong quá trình quản lý xã hội và nền kinh tế, trong từng giai đoạn nhất định, Nhà nước
có lúc cần huy động nguồn lực nhiều hơn từ trong và ngoài nước. Nói cách khác, khi các
khoản thu truyền thống như thuế, phí, lệ phí không đáp ứng được các nhu cầu chi tiêu, Nhà
nước phải quyết định vay nợ để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình và chịu trách
nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó, thường được gọi là nợ công.
Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp

Trang 5


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

Nợ công không phải là một khái niệm hoàn toàn mới nhưng vẫn chưa được nghiên cứu
một cách đầy đủ, có hệ thống. Thêm vào đó, vấn đề nợ công được tiếp cận theo nhiều cách

khác nhau, cho nên để đưa ra một định nghĩa chung chính xác là một vấn đề cần được nghiên
cứu cụ thể.
Tuy nhiên, tại hầu hết các nước trên thế giới, Luật Quản lý nợ công đều xác định nợ
công gồm nợ của chính phủ và nợ được chính phủ bảo lãnh. Một số nước, nợ công còn bao
gồm nợ của chính quyền địa phương (Đài Loan, Bungari, Rumani…), nợ của doanh nghiệp
nhà nước phi lợi nhuận (Thái Lan, Macedonia…).
Tại Việt Nam, theo Luật quản lý nợ công được ban hành ngày 29/06/2009 và có hiệu
lực từ ngày 01/01/2010: “Nợ công bao gồm: Nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và
nợ chính quyền địa phương”.
Cũng theo luật này:
•

Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết,
phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài
chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ chính phủ
không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện

chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ.
• Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay
•

trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh.
Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền
phát hành.
Như vậy, các khoản vay như vay vốn ODA, phát hành trái phiếu chính phủ (trong
cũng như ngoài nước), vay một tập đoàn kinh tế vay nợ nước ngoài được chính phủ bảo lãnh
đều được xem là nợ công. Trước nay mọi người thương chỉ nghĩ đến nợ Chính phỉ khi nói
đến tổng nợ công. Khi chính phủ phát hành 1 tỷ đô-la trái phiếu ở nước ngoài, ai cũng biết
nó được tính vào tổng nợ công nhưng khi đọc tin một doanh nghiệp thu xếp ký kết một

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp

Trang 6


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

khoản vay 10 tỷ đô-la với một ngân hàng nước ngoài nào đó, có dự bảo lãnh của Chính phủ,
có thể có người vẫn nghĩ đó là nợ doanh nghiệp, không phải nợ công.
Ngoài ra cần chú ý thêm khái niệm “nợ nước ngoài của quốc gia”, là tổng các khoản
nợ nước ngoài của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ của doanh nghiệp và tổ chức
khác vay theo phương thức tự vay, tự trả (Luật quản lý nợ công, 2009). Vốn vay từ ADB hay
WB đương nhiên là nợ nước ngoài rồi nhưng một doanh nghiệp vay từ đối tác nước ngoài
vài trăm triệu tỷ đô-la, chẳng hạn, dù có hay không có bảo lãnh của Chính phủ, thì khoản
tiền đó vẫn phải tính vào tổng nợ nước ngoài của quốc gia.
Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu của Chính phủ; khi chi tiêu của Chính phủ lớn
hơn số thuế, phí, lệ phí thu được, Nhà nước phải đi vay (trong hoặc ngoài nước) để trang trải
thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này sẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, Nhà nước sẽ
phải thu thuế tăng lên để bù đắp. Vì vậy, suy cho cùng nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian
đánh thuế: hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất là cách đánh
thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước thể hiện sự chuyển gia của cải từ thế hệ sau
(thế hệ phải trả thuế cao) cho thế hệ hiện tại (thế hệ được giảm thuế).
1.2.

Đặc trưng của nợ công
Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau về nợ công, nhưng về cơ bản, nợ công

có những đặc trưng sau đây:
•

Nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước. Khác với các khoản nợ
thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà Nhà nước (bao gồm các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy. Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước
được thể hiện dưới hai góc độ trực tiếp và gián tiếp. Trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước
có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó, cơ quan nhà nước ấy sẽ chịu trách nhiệm trả nợ
khoản vay (ví dụ: Chính phủ Việt Nam hoặc chính quyền địa phương). Gián tiếp là trong
trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước
vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ
quan đứng ra bảo lãnh (ví dụ: Chính phủ bảo lãnh để Ngân hàng Phát triển Việt Nam vay
vốn nước ngoài).
Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp

Trang 7


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

•

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

Nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền. Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: một là,
đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân
thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; hai là, để đạt được những mục tiêu của quá
trình sử dụng vốn. Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan
trọng về mặt chính trị và xã hội. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nguyên tắc quản lý

nợ công là Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử

dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm bảo hai mục tiêu cơ bản như đã nêu trên.
• Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế – xã hội vì
lợi ích chung. Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích
riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của đất nước. Xuất phát từ bản
chất của Nhà nước là thiết chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội, Nhà nước là của dân, do
dân và vì dân nên đương nhiên các khoản nợ công được quyết định phải dựa trên lợi ích của
nhân dân, mà cụ thể là để phát triển kinh tế – xã hội của đất nước và phải coi đó là điều kiện
quan trọng nhất.
1.3.

Bản chất kinh tế của nợ công:
Nghiên cứu làm rõ bản chất kinh tế của nợ công và quan điểm của kinh tế học về nợ

công sẽ giúp các nhà làm luật xây dựng các quy định pháp luật phù hợp với tình hình kinh tế
– xã hội nhằm đạt được hiệu quả trong sử dụng nợ công ở Việt Nam. Xét về bản chất kinh tế,
khi Nhà nước mong muốn hoặc bắt buộc phải chi tiêu vượt quá khả năng thu của mình
(khoản thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác) thì phải vay vốn và điều đó làm phát sinh nợ
công. Như vậy, nợ công là hệ quả của việc Nhà nước tiến hành vay vốn và Nhà nước phải có
trách nhiệm hoàn trả. Do đó, nghiên cứu về nợ công phải bắt nguồn từ quan niệm về việc
Nhà nước đi vay là như thế nào.
Trong lĩnh vực tài chính công, một nguyên tắc quan trọng của ngân sách nhà nước
được các nhà kinh tế học cổ điển hết sức coi trọng và hiện nay vẫn được ghi nhận trong pháp
luật ở hầu hết các quốc gia, đó là nguyên tắc ngân sách thăng bằng. Theo nghĩa cổ điển, ngân
sách thăng bằng được hiểu là một ngân sách mà ở đó, số chi bằng với số thu. Về ý nghĩa kinh

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp

Trang 8

GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

tế, điều này giúp Nhà nước tiết kiệm chi tiêu hoang phí, còn về ý nghĩa chính trị, nguyên tắc
này sẽ giúp hạn chế tình trạng Chính phủ lạm thu thông qua việc quyết định các khoản thuế.
Các nhà kinh tế học cổ điển như A.Smith, D.Ricardo, J.B.Say là những người khởi
xướng và ủng hộ triệt để nguyên tắc này trong quản lý tài chính công. Và chính vì thế, các
nhà kinh tế học cổ điển không đồng tình với việc Nhà nước có thể vay nợ để chi tiêu.
Ngược lại với các nhà kinh tế học cổ điển, một nhà kinh tế học được đánh giá là có
ảnh hưởng mạnh mẽ nhất ở nửa đầu thế kỷ XX là John M.Keynes (1883-1946) và những
người ủng hộ mình (gọi là trường phái Keynes) lại cho rằng, trong nhiều trường hợp, đặc
biệt là khi nền kinh tế suy thoái dẫn đến việc đầu tư của tư nhân giảm thấp, thì Nhà nước cần
ổn định đầu tư bằng cách vay tiền (tức là cố ý tạo ra thâm hụt ngân sách) và tham gia vào các
dự án đầu tư công cộng như đường xá, cầu cống và trường học, cho đến khi nền kinh tế có
mức đầu tư tốt trở lại. Học thuyết của Keynes (cùng với sự chỉnh sửa nhất định từ những
đóng góp cũng như phản đối của một số nhà kinh tế học sau này là Milton Friedman và Paul
Samuelson) được hầu hết các Chính phủ áp dụng để vượt qua khủng hoảng và tình trạng trì
trệ của nền kinh tế.
Ngược lại với Keynes, Milton Friedman cho rằng, việc sử dụng chính sách tài khóa
nhằm tăng chi tiêu và việc làm sẽ không có hiệu quả và dễ dẫn đến lạm phát trong thời suy
thoái vì người dân thường chi tiêu dựa trên kỳ vọng về thu nhập thường xuyên chứ không
phải thu nhập hiện tại và mọi chính sách đều có độ trễ nhất định. Thay vì thực hiện chính
sách tài khóa thiếu hụt, Nhà nước nên thực thi chính sách tiền tệ hiệu quả. Còn Paul
Samuelson, một nhà kinh tế học theo trường phái Keynes, đã có những bổ sung quan trọng
trong quan niệm về chính sách tài khóa của Keynes. Ông cho rằng, để kích thích nền kinh tế
vượt qua sự trì trệ, cần thiết phải thực hiện cả chính sách tài khóa mở rộng và chính sách tiền
tệ linh hoạt. Hiện nay trên thế giới, mặc dù tài chính công vẫn dựa trên nguyên tắc ngân sách

thăng bằng, nhưng khái niệm thăng bằng không còn được hiểu một cách cứng nhắc như quan
niệm của các nhà kinh tế học cổ điển, mà đã có sự uyển chuyển hơn. Ví dụ, theo quy định
của pháp luật Việt Nam, các khoản chi thường xuyên không được vượt quá các khoản thu từ
thuế, phí và lệ phí; nguồn thu từ vay nợ chỉ để dành cho các mục tiêu phát triển.

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp

Trang 9


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

Hầu hết các quốc gia thực hiện nền kinh tế thị trường đều có hoạt động vay nợ. Việc
vay nợ của Nhà nước thường được thực hiện dựa trên quan điểm của Keynes, nhưng có hai
điều chỉnh quan trọng: một là, việc cố ý thâm hụt ngân sách và bù đắp bằng các khoản vay
không được thực hiện vĩnh viễn, bởi lẽ xét về lý thuyết thì những tác động từ các khoản vay
chỉ có ích trong ngắn hạn còn về dài hạn lại có ảnh hưởng tiêu cực và do đó Nhà nước cần
phải có giới hạn về mặt thời gian trong việc sử dụng các khoản vay; và hai là, các khoản nợ
công phải được kiểm soát kỹ lưỡng nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng, đồng thời hạn chế
những tác động không mong muốn từ việc sử dụng các khoản vay. Việc quản lý nợ công hiệu
quả sẽ giúp mục đích vay vốn đạt được với chi phí thấp nhất, đồng thời đảm bảo khả năng trả
nợ đúng hạn.
1.4.

Phân loại nợ công:
Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhau trong

việc quản lý và sử dụng nợ công.

Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay, nợ công gồm có hai loại: nợ trong nước
và nợ nước ngoài. Nợ trong nước là nợ công mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức Việt Nam.
Nợ nước ngoài là nợ công mà bên cho vay là Chính phủ nước ngoài, vùng lãnh thổ, tổ chức
tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài. Như vậy, theo pháp luật Việt Nam, nợ nước
ngoài không được hiểu là nợ mà bên cho vay là nước ngoài, mà là toàn bộ các khoản nợ
công không phải là nợ trong nước. Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước ngoài có ý nghĩa
quan trọng trong quản lý nợ. Việc phân loại này về mặt thông tin sẽ giúp xác định chính xác
hơn tình hình cán cân thanh toán quốc tế. Và ở một số khía cạnh, việc quản lý nợ nước ngoài
còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ của Nhà nước Việt Nam, vì các khoản vay nước ngoài chủ
yếu bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác.
Theo phương thức huy động vốn, nợ công có hai loại là nợ công từ thỏa thuận trực
tiếp và nợ công từ công cụ nợ. Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công xuất phát từ
những thỏa thuận vay trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức
cho vay. Phương thức huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc
gia là các hiệp định, thỏa thuận giữa Nhà nước Việt Nam với bên nước ngoài. Nợ công từ

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp Trang 10


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hành
các công cụ nợ để vay vốn. Các công cụ nợ này có thời hạn ngắn hoặc dài, thường có tính vô
danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính. Theo tính chất ưu đãi của khoản
vay làm phát sinh nợ công thì nợ công có ba loại là nợ công từ vốn vay ODA, nợ công từ
vốn vay ưu đãi và nợ thương mại thông thường.
Theo trách nhiệm đối với chủ nợ, nợ công được phân loại thành nợ công phải trả và
nợ công bảo lãnh. Nợ công phải trả là các khoản nợ mà Chính phủ, chính quyền địa phương

có nghĩa vụ trả nợ. Nợ công bảo lãnh là khoản nợ mà Chính phủ có trách nhiệm bảo lãnh cho
người vay nợ, nếu bên vay không trả được nợ thì Chính phủ sẽ có nghĩa vụ trả nợ.
Theo cấp quản lý nợ, nợ công được phân loại thành nợ công của trung ương và nợ
công của chính quyền địa phương. Nợ công của trung ương là các khoản nợ của Chính phủ,
nợ do Chính phủ bảo lãnh. Nợ công của địa phương là khoản nợ công mà chính quyền địa
phương là bên vay nợ và có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ. Theo quy định của Luật Ngân sách nhà
nước năm 2002 thì những khoản vay nợ của chính quyền địa phương được coi là nguồn thu
ngân sách và được đưa vào cân đối, nên về bản chất nợ công của địa phương được Chính
phủ đảm bảo chi trả thông qua khả năng bổ sung từ ngân sách trung ương.
1.5.

Các chỉ tiêu đánh giá nợ công:
Để đánh giá tính bền vững của nợ công, tiêu chí tỷ lệ nợ công/GDP được coi là chỉ số

đánh giá phổ biến nhất cho cái nhìn tổng quát về tình hình nợ công của một quốc gia, đánh
giá mức an toàn của nợ công. Mức độ an toàn được thể hiện qua việc nợ công có vượt
ngưỡng an toàn tại một thời điểm hay giai đoạn nào đó. Để bảo đảm an toàn của nợ công,
•

các nước thường sử dụng các tiêu chí sau làm giới hạn vay và trả nợ:
Thứ nhất, giới hạn nợ công không vượt quá 50% - 60% GDP hoặc không vượt quá 150%

kim ngạch xuất khẩu.
• Thứ hai, dịch vụ trả nợ công không vượt quá 15% kim ngạch xuất khẩu và dịch vụ trả nợ của
chính phủ không vượt quá 10% chi ngân sách.
Ngân hàng Thế giới cũng đưa ra mức quy định ngưỡng an toàn nợ công là 50% GDP.
Theo khuyến cáo của các tổ chức quốc tế, tỷ lệ hợp lý với trường hợp các nước đang phát
triển nên ở mức dưới 50% GDP.

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp Trang 11

GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

Tuy nhiên, trên thực tế không có hạn mức an toàn chung cho các nền kinh tế; không
phải tỷ lệ nợ công trên GDP thấp là trong ngưỡng an toàn và ngược lại. Mức độ an toàn của
nợ công phụ thuộc vào tình trạng mạnh hay yếu của nền kinh tế thông qua hệ thống chỉ tiêu
kinh tế vĩ mô. Chẳng hạn, Hoa Kỳ có tỉ lệ nợ bằng 96% GDP, nhưng vẫn được xem là ở
ngưỡng an toàn bởi năng suất lao động cao nhất thế giới là cơ sở đảm bảo bền vững cho việc
trả nợ. Nhật Bản có số nợ tương đương với 200 % GDP vẫn được coi là ở ngưỡng an toàn.
Trong khi đó, nhiều nước có tỷ lệ nợ trên GDP thấp hơn rất nhiều nhưng đã rơi vào tình
trạng khủng hoảng nợ như: Venezuela năm 1981 tỷ lệ đó là 15% GDP, tương tự với Thái Lan
năm 1996; trường hợp Argentina năm 2001 là 45% GDP; Ukraina năm 2007 chỉ với 13 %
GDP và Rumani là 20% GDP. Mới đây là trường hợp của Hy Lạp với tỷ lệ nợ lên đến 113,5
% GDP, Ireland ước khoảng 98,5 % GDP. Chính vì vậy, để xác định, đánh giá đúng đắn mức
độ an toàn của nợ công, không thể chỉ quan tâm đến tỷ lệ nợ trên GDP, mà cần phải xem xét
nợ công một cách toàn diện trong mối liên hệ với hệ thống các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô của nền
kinh tế quốc dân, nhất là: tốc độ và chất lượng tăng trưởng kinh tế, năng suất lao động tổng
hợp, hiệu quả sử dụng vốn (qua tiêu chí ICOR), tỉ lệ thâm hụt ngân sách, mức tiết kiệm nội
địa và mức đầu tư toàn xã hội... Bên cạnh đó, những tiêu chí như: cơ cấu nợ công, tỷ trọng
các loại nợ, cơ cấu lãi suất, thời gian trả nợ… cũng cần được phân tích kỹ lưỡng khi đánh giá
tính bền vững nợ công.
1.6.

Những tác động của nợ công:
Như trên đã phân tích, nợ công vừa có nhiều tác động tích cực nhưng cũng có một số

tác động tiêu cực. Nhận biết những tác động tích cực và tiêu cực nhằm phát huy mặt tích

cực, hạn chế mặt tiêu cực là điều hết sức cần thiết trong xây dựng và thực hiện pháp luật về
quản lý nợ công. Những tác động tích cực chủ yếu của nợ công bao gồm:
• Nợ công làm gia tăng nguồn lực cho Nhà nước, từ đó tăng cường nguồn vốn để phát triển cơ
sở hạ tầng và tăng khả năng đầu tư đồng bộ của Nhà nước. Việt Nam đang trong giai đoạn
tăng tốc phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, trong đó cơ sở hạ
tầng là yếu tố có tính chất quyết định. Muốn phát triển cơ sở hạ tầng nhanh chóng và đồng
bộ, vốn là yếu tố quan trọng nhất. Với chính sách huy động nợ công hợp lý, nhu cầu về vốn

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp Trang 12


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

sẽ từng bước được giải quyết để đầu tư cơ sở hạ tầng, từ đó gia tăng năng lực sản xuất cho
nền kinh tế.
• Huy động nợ công góp phần tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi trong dân cư. Một bộ
phận dân cư trong xã hội có các khoản tiết kiệm, thông qua việc Nhà nước vay nợ mà những
khoản tiền nhàn rỗi này được đưa vào sử dụng, đem lại hiệu quả kinh tế cho cả khu vực công
lẫn khu vực tư.
• Nợ công sẽ tận dụng được sự hỗ trợ từ nước ngoài và các tổ chức tài chính quốc tế. Tài trợ
quốc tế là một trong những hoạt động kinh tế – ngoại giao quan trọng của các nước phát triển
muốn gây ảnh hưởng đến các quốc gia nghèo, cũng như muốn hợp tác kinh tế song phương.
Nếu Việt Nam biết tận dụng tốt những cơ hội này, thì sẽ có thêm nhiều nguồn vốn ưu đãi để
đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, trên cơ sở tôn trọng lợi ích nước bạn, đồng thời giữ vững độc
lập, chủ quyền và chính sách nhất quán của Đảng và Nhà nước. Bên cạnh những tác động
tích cực nêu trên, nợ công cũng gây ra những tác động tiêu cực nhất định. Nợ công sẽ gây áp
lực lên chính sách tiền tệ, đặc biệt là từ các khoản tài trợ ngoài nước. Nếu kỷ luật tài chính
của Nhà nước lỏng lẻo, nợ công sẽ tỏ ra kém hiệu quả và tình trạng tham nhũng, lãng phí sẽ

tràn lan nếu thiếu cơ chế giám sát chặt chẽ việc sử dụng và quản lý nợ công.

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp Trang 13


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

Bên cạnh những tác động tiêu cực trên, nợ công còn có không ít tác động tiêu cực đến
thị trường cũng như nền kinh tế:
• Ảnh hưởng ngược từ các chính sách khi nợ công quá lớn: Khi nợ công quá lớn, việc thắt chặt
chi tiêu, thực hiện chính sách “thắt lưng buộc bụng” để giảm thâm hụt ngân sách là điều kiện
phải đáp ứng để được nhận sự hỗ trợ cần thiết từcác tổ chức tín dụng quốc tế. Tuy nhiên,
trong thời điểm hiện nay, khi nền kinh tế toàn cầu mới thoát khỏi khủng hoảng, bắt đầu có
dấu hiệu phục hồi do kết quả của các gói kích thích kinh tế mà chính phủ các nước đã chi ra
trong những năm trước đây, thì việc cắt giảm chi tiêu, tăng thuế sẽ làm giảm đầu tư, kìm hãm
sự phục hồi của nền kinh tế, làmchậm tốc độ tăng trưởng, thậm chí có thể đẩy nền kinh tế
vào “khủng hoảng kép”.
• Bị hạ bậc tín nhiệmKhi nợ công liên tục tăng cao, nền kinh tế bị hạ bậc tín nhiệm theo báo
cáo của các tổ chức chuyên đi đánh giá tín nhiệm các công ty và quốc gia khác, niềm tin của
người dân và giới đầu tư bị lung lay, khi đó nền kinh tế dễ trở thành mục tiêu tấn công của
các thế lực đầu cơ quốc tế. Khi đó, các quỹ đầu tư lớn lập tức bán ra loại trái phiếu này, đồng
thời từ chối mua vào trong các đợt phát hành tiếp theo. Nếu chính phủ muốn huy động tiền
từ thị trường tài chính sẽ phải chấp nhận chi phí vốn cao hơn và sau đó, rơi vào vòng xoáy:
•

tiếp tục bị tụt bậc tín nhiệm.
Tác động từ nợ chính phủ tới tăng trưởng kinh tếTrong những năm gần đây, hầu hết các nhà
kinh tế đều cho rằng trong dài hạn một khoản nợ chính phủ lớn (tỷ lệ của nó so với GDP cao)

làm cho sự tăng trưởng của sản lượng tiềm năng chậm lại vì những lý do sau:
- Tăng cường xuất khẩu để trả nợ nước ngoài và do đó khả năng tiêu dùng giảm
-

sút.- Gây ra hiệu ứng thế chỗ cho vốn tư nhân.
Tăng thuế để trả lãi nợ vay chính công dân nước mình. Thuế làm méo mó nền
kinh tế, gây ra tổn thất vô ích về phúc lợi xã hội. Ngoài ra, còn có một số quan
điểm cho rằng việc chính phủ sử dụng công cụ nợ để điều tiết kinh tế vĩ mô sẽ
không có hiệu suất cao vì có hiện tượng crowding out (đầu tư cho chi tiêu của

-

chính phủ tăng lên).
Phát hành trái phiếu tuy có làm tăng tổng cầu, song mức tăng không lớn vì có

-

những tác động phụ làm giảm tổng cầu.
Gây ra áp lực lạm phát, tác động tiêu cực tới tốc độ tăng trưởng thực4

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp Trang 14


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

•

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

Gánh nặng cho toàn bộ nền kinh tế cùng với rủi ro chênh lệch tỉ giá.- Nợ công ở mức cao sẽ

kéo theo mức bội chi ngân sách lớn và dần dần sẽ trở thành gánh nặng cho nền kinh tế.Trong khi trong chiến lược phát triển kinh tế của Việt Nam trong những năm gần đây, Chính
phủ đang có kế hoạch triển khai nhiều dự án hạ tầng lớn như nhà máy điện nguyên tử, đường
sắt cao tốc,… nên tỷ lệ nợ nước ngoài sẽ tăng vọt. Nhìn lại quá trình này, đã có lúc Nhà nước
phải đi vay với tỷ giá chỉ 11 nghìn Việt Nam đồng quy đổi bằng 1 USD, thì ở thời điểm hiện
tại tỷ giá quy đổi đã lên đến mức trên dưới 20 nghìn Việt Nam đồng quy đổi bằng 1 USD.
Như vậy là khoản chênh lệch tỷ giá này toàn bộ nền kinh tế của chúng ta phải hứng chịu.

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp Trang 15


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

CHƯƠNG 2
THỰC TRẠNG NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP
2.2. Thực trạng nợ công ở Việt Nam

Thống kê về thâm hụt ngân sách và nợ công của Việt Nam hiện có nhiều nguồn khác
nhau. Ngay Báo cáo Quyết toán Ngân sách Nhà nước (NSNN) hàng năm của Bộ Tài chính
(MOF) cũng đưa ra hai con số về mức độ thâm hụt ngân sách đó là: (i) thâm hụt ngân sách
bao gồm cả chi trả nợ gốc; và (ii) thâm hụt ngân sách không bao gồm chi trả nợ gốc. Bức
tranh tổng thể về tài khóa cho thấy, Việt Nam đã và đang theo đuổi những chính sách có định
hướng thâm hụt nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Thâm hụt ngân sách diễn ra liên tục
trong khoảng hơn một thập kỉ qua và mức độ thâm hụt trung bình kể từ năm 2008 cao hơn so
với trung bình của những năm trước đó. Thâm hụt ngân sách, không bao gồm chi trả nợ gốc,
của Việt Nam trung bình trong giai đoạn giai đoạn 2008-2012 là 2,7% chủ yếu do định
hướng kích thích tổng cầu của chính sách tài khoá nhằm tránh suy giảm tăng trưởng kinh tế
trong giai đoạn này. Trong khi đó, tổng nợ công của Việt Nam đã tăng từ khoảng 40% GDP
từ cuối năm 2007 lên khoảng 56,3% GDP vào cuối năm 2010 và chỉ giảm đôi chút xuống

còn 54,9% GDP vào năm 2011 và 55,4% GDP vào năm 2012 nhờ lạm phát cao. Cùng thời
gian đó, nợ nước ngoài của Việt Nam cũng tăng từ 32% lên tới khoảng 42% GDP
Theo bản đồ rủi ro nợ công mới nhất vừa được Bank of America (Hoa Kỳ) công bố,
nợ công của Việt Nam trong nhóm rủi ro cao. Theo xếp hạng này thì Việt Nam là quốc gia có
rủi ro nợ công lớn nhất khu vực Đông Nam Á; trong khi các quốc gia còn lại như Indonesia,
Malaysia, Thái Lan, Phillipines… nằm ở người rủi ro nợ công thấp hơn.
Cũng theo Đồng hồ nợ công toàn cầu (Global debt clock) trên trang The
Economist.com, tí-onh đến 21h00 (giờ Việt Nam) ngày 16/3/2016, nợ công của Việt Nam
đang ở mức trên 94,854 tỷ USD; bình quân nợ công theo đầu người là 1.039 USD; nợ công
chiếm 45,6% GDP; tăng 9,3% so với năm 2015.

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp Trang 16


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

Hình :Thông tin nợ công Việt Nam ngày 16/3/2016
Nguồn: Tạp chí The Economist

Tuy nhiên, những con số này có thể chưa phản ánh đúng bản chất của thâm hụt tài
khóa ở Việt Nam hiện nay. Các tổ chức quốc tế đưa ra những con số thâm hụt ngân sách khác
xa với con số báo cáo của MOF. Việt Nam hiện có những cách hạch toán chưa theo thông lệ
quốc tế. Nhiều khoản chi ngân sách từ nguồn trái phiếu Chính phủ cho các dự án giáo dục,
thủy lợi, y tế, v.v… được để ngoại bảng và không được tính đầy đủ vào thâm hụt ngân sách
và nợ công như thông lệ quốc tế. Sự thiếu nhất quán trong cách hạch toán tài khóa khiến cho
các con số thống kê không phản ánh chính xác về thực trạng nợ công của Việt Nam, gây khó
khăn cho việc kiểm chứng thông tin cho những người tham gia thị trường. Đồng thời khiến
cho việc so sánh quốc tế, đánh giá và quản lý rủi ro nợ công của Việt Nam gặp khó khăn.

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp Trang 17


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

1.1.1. Quy mô nợ công
Bảng : Tỉ lệ nợ công và nợ chính phủ/GDP
Nguồn: Bản tin nợ công của Bộ Tài chính

Tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam có xu hướng tăng liên tục với tốc độ khá nhanh. Bộ
Tài chính cho biết tổng nợ công (chính phủ, Chính phủ bảo lãnh và nợ địa phương) của Việt
Nam tăng đáng kể từ 51,7% năm 2010 lên 59,6% năm 2014 và ước tính sẽ đạt mức 64,3%
trong năm 2017 (áp sát mức trần 65% mà Quốc hội cho phép). Trong số này, 48,9% GDP là
nợ chính phủ, 11,4% GDP là nợ được chính phủ bảo lãnh, và khoảng 1% GDP là nợ của
chính quyền địa phương. Mức nợ nhanh chóng áp sát mức trần giới hạn 65% mà Quốc hội
cho phép. Với tình hình nợ nước ngoài ngày càng hạn chế, Chính phủ chủ yếu dựa vào nợ
trong nước để đáp ứng nhu cầu tài chính ngày càng tăng.
Nếu tiếp tục với tốc độ này thì chỉ trong vòng 5 năm, đến năm 2016, nợ công của Việt
Nam sẽ vượt quá 100% GDP như hai nước thành viên EU vừa lâm vào khủng hoảng nợ công
gần đây là Hy Lạp (133,6%), Ailen (129,2%). Nợ công đạt trên 100% GDP là một con số
không nhỏ đối với một nền kinh tế đang phát triển và quy mô nhỏ, phụ thuộc nhiều vào xuất
khẩu sản phẩm nông nghiệp thô và công nghiệp nhẹ như Việt Nam.
1.1.2. Cơ cấu nợ công
Bảng : Tỉ trọng nợ của chính phỉ và nợ chính phủ bảo lãnh
Nguồn: Bản tin nợ công của Bộ Tài chính

Trong nợ công thì nợ của Chính phủ (bao gồm các loại trái phiếu, tín phiếu, vay

ODA, vay thương mại từ các đối tác song phương và đa phương) chiếm tỷ lệ tới 80%; 20%
còn lại là nợ do Chính phủ bảo lãnh (các loại trái phiếu do ngân hàng phát triển Việt Nam
VDB và NHCSXH phát hành) và nợ Chính quyền địa phương. Mặc dù cơ cấu này không
thay đổi nhiều trong những năm gần đây nhưng nếu xét riêng nợ của Chính phủ, cùng chiều

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp Trang 18


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

với xu hướng của tổng nợ công, tỷ lệ nợ Chính phủ/GDP cũng tăng dần đều trong 5 năm
trở lại đây.
Ngoài ra, trong giai đoạn 2013-2014, việc phát hành khối lượng lớn trái phiếu Chính
phủ đã khiến nợ công tăng mạnh. Diễn biến trên khiến tỷ trọng vay từ kênh này tăng mạnh
và hiện đã trở thành phần chiếm tỷ trọng cao nhất (hơn 40%) trong cơ cấu nợ công mặc dù
giá trị tuyệt đối của các khoản vay từ các nguồn ODA, ưu đãi và thương mại (vốn là phần
chiếm tỷ trọng cao nhất trong các năm trước đây) không giảm. Nếu Chính phủ muốn gia
tăng huy động (chủ yếu từ kênh trong nước) khi mặt bằng lãi suất đã giảm tương đối nhiều
so với giai đoạn trước nhưng mặt khác cũng cho thấy những tác động không nhỏ từ áp lực
bội chi ngân sách hàng năm.

Bảng : Cơ cấu nợ công theo loại hình vay
Nguồn: Tổng hợp từ các báo cáo của Bộ Tài chính

Cơ cấu nợ công hiện nay có đến 80,3% là nợ của Chính phủ, 18,2% là nợ được Chính
phủ bảo lãnh, 1,5% là nợ của chính quyền địa phương. Như vậy, nợ của Chính phủ đến hết
năm 2015 chiếm 48,9% GDP.
Riêng trong năm 2015, số vốn vay ODA, vốn vay ưu đãi của nước ngoài theo các hiệp

định đã ký được giải ngân, phân bổ là 2,8 tỉ đô la Mỹ. Trong số này, ngành điện được phân
bổ nhiều nhất với 705 triệu đô la Mỹ; ngành giao thông vay 490 triệu đô la Mỹ; bộ Nông
nghiệp và Phát triển nông thôn được vay 368 triệu đô la Mỹ và ngành Y tế được vay 287
triệu đô la Mỹ.
Con số 2,8 tỉ đô la Mỹ nói trên là chỉ tính các nguồn ODA, ưu đãi theo các hiệp định
đã ký trong năm; còn tính chung các nguồn ODA, ưu đãi nước ngoài khác từ những năm
trước tiếp tục được giải ngân trong năm 2015 thì con số này ước đạt 5,2 tỉ đô la Mỹ (tương
đương 114.000 tỉ đồng). Có đến 69% trong số 5,2 tỉ đô la Mỹ là vốn cấp phát và 31% là vốn
cho vay lại.

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp Trang 19


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

Các địa phương được vay 1,2 tỉ đô la Mỹ (khoảng 25% tổng vốn vay). Riêng TPHCM
được vay nhiều nhất là 574 triệu đô la Mỹ, còn Đồng Nai 164 triệu đô la Mỹ… để đầu tư vào
các dự án hạ tầng.
Khoảng 94% danh mục nợ nước ngoài của Chính phủ là các khoản vay ODA, vay ưu
đãi có kỳ hạn dài, lãi suất ưu đãi. Nhưng từ năm 2010 trở đi, các khoản vay ODA, vay ưu đãi
nước ngoài đã trở nên đắt đỏ hơn, kỳ hạn ngắn hơn so với trước đây (các khoản vay kỳ hạn
10-15 năm ít dần, chi phí huy động vốn cũng tăng gấp đôi) với lý do Việt Nam đã trở thành
nước có thu nhập trung bình.
Tính đến hết năm 2015, Bộ Tài chính đã bố trí trả nợ đầy đủ, với tỉ lệ trả nợ trực tiếp
của Chính phủ từ nguồn thu ngân sách khoảng 13-14% so với tổng thu ngân sách nhà nước
hàng năm.
1.1.3. Tác động của thâm hụt ngân sách và nợ công đến các biến số vĩ mô
•

Lãi suất
Khi không chịu các ràng buộc hành chính, lãi suất sẽ được quyết định bởi cung cầu

trên thị trường vốn vay, tức là nơi gặp gỡ giữa tiết kiệm của các hộ gia đình và đầu tư của các
doanh nghiệp. Tổng của tiết kiệm chính phủ và tiết kiệm tư nhân, hay còn gọi là tiết kiệm
quốc gia, sẽ phản ánh cung còn đầu tư đại diện cho phía cầu của thị trường vốn vay. Thâm
hụt tài khóa sẽ làm giảm tiết kiệm chính phủ, giảm tiết kiệm quốc gia, do vậy làm giảm cung
và làm tăng lãi suất vốn vay trên thị trường. Sự gia tăng của lãi suất cuối cùng sẽ làm giảm
đầu tư của khu vực tư nhân. Đây chính là hiệu ứng lấn át đầu tư tư nhân của chi tiêu công.
Hay nói cách khác, khi chi tiêu công thái quá sẽ dẫn đến thâm hụt ngân sách. Chính phủ
buộc phải vay nợ thông qua phát hành trái phiếu và làm giảm lượng vốn vay trên thị trường
mà đáng lẽ ra khu vực tư nhân có thể tiếp cận được với giá thấp. Trong những năm gần đây,
cơ cấu nợ của Việt Nam có chiều hướng thay đổi chuyển từ vay nợ nước ngoài sang vay nợ
trong nước. Nợ nước ngoài tính đến cuối năm 2011 chiếm khoảng 56,3% và đang có xu
hướng giảm, còn nợ trong nước là 43,7% và đang có xu hướng tăng lên. Tuy nhiên, đây chưa
hẳn là một xu hướng tốt phản ánh sự giảm lệ thuộc vào nước ngoài. Điều này thực chất phản
ánh các khoản vay ưu đãi của nước ngoài đối với Việt Nam đang ngày càng giảm. Lãi suất
thương mại của nợ nước ngoài cao cộng với rủi ro tỉ giá buộc chúng ta phải chuyển dần sang
Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp Trang 20


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

vay nợ trong nước. Tuy nhiên, việc vay nợ lớn trong nước lại chèn ép mạnh đầu tư của khu
vực tư nhân và làm giảm tăng trưởng kinh tế một khi đồng vốn vay không được khu vực
công sử dụng hiệu quả.
Trung bình trong hai năm 2010 và 2011, Chính phủ Việt Nam đã vay nợ hơn 110 ngàn

tỉ đồng mỗi năm thông qua phát hành trái phiếu trong nước, cao hơn nhiều so với trung bình
của giai đoạn 2007-2009 (con số này bao gồm cả TPCP và TPCP bảo lãnh). Lãi suất vốn vay
trên thị trường tiền tệ trong thời kì 2010-2011 cũng cao hơn gấp đôi so với lãi suất của giai
đoạn 2007-2009. Đây chính là ví dụ điển hình của hiện tượng đầu tư công lấn át đầu tư tư
nhân. Nghiêm trọng hơn, khả năng huy động vốn trong nước thông qua phát hành trái phiếu
của Chính phủ nhiều khi không phải được hình thành một cách tự nhiên theo quy luật cung
cầu của thị trường. Trong những năm 2010-2011, với mức trần lãi suất TPCP dao động trong
khoảng từ 10-12%/năm, trong khi lãi suất cho vay trên thị trường lên tới hơn 20%/năm,
thông thường sẽ không có một ngân hàng thương mại nào sẵn lòng mua TPCP. Tuy nhiên,
đây lại là hai năm thành công nhất đối với việc phát hành TPCP. Bản chất ẩn sau hiện tượng
này đó là việc các ngân hàng thương mại có thể bán/cầm cố TPCP tại NHNN tại mức lãi suất
chiết khấu thấp, sau đó cho các ngân hàng thiếu hụt thanh khoản vay với lãi suất cao nhằm
hưởng lợi lớn. Hành động này đã khiến cho có thời kì vốn chỉ chạy loanh quanh từ thị trường
TPCP sang thị trường liên ngân hàng, và ngược lại, mà không đến được khu vực tư nhân.
•

Cán cân thương mại và tỉ giá
Dân cư một nước có thể có chi tiêu vượt mức giá trị hàng hóa và dịch vụ mà họ sản

xuất ra thông qua nhập khẩu hàng hóa từ nước khác. Do vậy, nếu Chính phủ tăng chi tiêu mà
không đồng thời sử dụng các chính sách hạn chế chi tiêu của khu vực tư nhân thì sẽ làm tăng
cầu nhập khẩu và thâm hụt thương mại. Mối quan hệ giữa thâm hụt tài khóa và cán cân
thương mại có thể được biểu diễn đơn giản qua mối quan hệ hạch toán thu nhập quốc dân
sau:
Y = C + I + G + NX (2.1)
Trong đó Y là tổng sản phẩm quốc nội (GDP); C là tiêu dùng tư nhân; I là đầu tư tư
nhân; G là chi tiêu công; và NX là cán cân thương mại.

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp Trang 21

GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

Tiết kiệm quốc gia được xác định bằng tổng của tiết kiệm tư nhân (Y-T-C)và tiết kiệm
chính phủ (T-G) , trong đó T là tổng thu thuế. Do vậy, tiết kiệm quốc gia có thể được viết lại
dưới dạng:
S = Y - C - G (2.2)
Cuối cùng, thay (2.2) vào (2.1) ta thu được mối quan hệ giữa tiết kiệm, đầu tư và cán
cân thương mại như sau:
S = Y + NX (2.3)
Phương trình hạch toán này cho biết tiết kiệm quốc gia sẽ bằng với tổng của đầu tư tư
nhân và cán cân thương mại. Thâm hụt ngân sách sẽ làm giảm tiết kiệm quốc gia ở vế trái, và
do vậy làm giảm đầu tư tư nhân và/hoặc làm giảm xuất khẩu ròng ở vế phải.
Sự giảm sút đầu tư tư nhân gây ra bởi thâm hụt ngân sách có thể dễ dàng hiểu được
thông qua hiệu ứng lấn át đầu tư. Còn sự giảm sút của xuất khẩu ròng có thể được giải thích
thông qua tác động của việc gia tăng chi tiêu chính phủ đối với nhập khẩu. Sự gia tăng chi
tiêu công và thâm hụt ngân sách, sẽ ngay lập tức làm cho tổng chi tiêu trong nước lớn hơn
sản lượng trong nước. Để đáp ứng lượng chi tiêu tăng thêm này, bên cạnh sản xuất trong
nước tăng, thì nhập khẩu cũng sẽ tăng và gây thâm hụt thương mại. Tác động của thâm hụt
ngân sách đối với thâm hụt thương mại cũng sẽ đặc biệt nghiệm trọng ở những nước có sản
xuất trong nước phụ thuộc nhiều vào nguồn nguyên vật liệu nhập khẩu như Việt Nam.
Tác động của thâm hụt ngân sách đối với thâm hụt thương mại không chỉ dừng lại ở
đó. Việc nhập khẩu khẩu hàng hóa và dịch vụ cũng sẽ dẫn đến sự dịch chuyển ngược của
dòng tài sản ra nước ngoài. Khi nhập khẩu nhiều hơn xuất khẩu, ban đầu chúng ta phải trả
ngoại tệ cho người nước ngoài. Sau đó, lượng ngoại tệ này có thể được người nước ngoài sử
dụng để mua cổ phiếu, trái phiếu công ty, trái phiếu chính phủ hoặc bất động sản. Do vậy,
khi thâm hụt ngân sách xảy ra, Việt Nam trở thành nước nhập khẩu ròng hàng hóa và dịch
vụ, đồng thời cũng là nước xuất khẩu ròng tài sản. Lượng tài sản trong nước nắm giữ bởi

người nước ngoài sẽ ngày càng nhiều hơn.
Thâm hụt ngân sách làm giảm lượng cung vốn vay đối với khu vực tư nhân và do vậy
làm tăng lãi suất. Trong điều kiện các yếu tố khác không đổi, sự gia tăng lãi suất có thể thu
hút dòng vốn quốc tế chảy vào trong nước. Cung ngoại tệ tăng và đồng nội tệ có thể lên giá.
Tuy nhiên, ở nước ta, tác động này là không đủ bù đắp sức ép mất giá của đồng nội tệ gây ra
Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp Trang 22


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

bởi thâm hụt thương mại lớn. Hơn nữa, dòng chảy vào của vốn nước ngoài cũng bị hạn chế
nhiều bởi môi trường lạm phát cao và chính sách thay đổi tỉ giá khó dự đoán trong nước.
•

Tăng trưởng
Tăng trưởng Chính sách tài khóa có thể tác động đến tăng trưởng sản lượng của một nền
kinh tế thông qua hai kênh truyền dẫn. Thứ nhất, nó có thể làm thay đổi tiết kiệm và đầu tư,
và do vậy là năng lực sản xuất trong dài hạn của một quốc gia. Thứ hai, nó có thể làm thay
đổi hiệu quả sử dụng nguồn lực, và do vậy làm thay đổi cả sản lượng hiện tại lẫn tăng trưởng
trong tương lai. Trong thời kì suy thoái kinh tế, sự mở rộng tài khóa và chấp nhận thâm hụt
ngân sách ở một mức độ nhất định có thể giúp sản lượng trong nước tăng trở lại nhờ kích
thích tổng cầu. Chính sách này đặc biệt hiệu quả ở những nền kinh tế trước đó theo đuổi
chính sách tài khóa cân bằng. Tuy nhiên, nếu nền kinh tế đã ở gần mức sản lượng tiềm năng
và trước đó nền kinh tế liên tục có thâm hụt tài khóa thì hiệu quả của chính sách là rất hạn
chế. Sự mở rộng tài khóa lúc đó thậm chí sẽ nhanh chóng dẫn đến lạm phát cao, lãi suất cao,
thâm hụt vãng lai và bất ổn tài chính. Bài học kích thích tổng cầu của Việt Nam trong năm
2009 và hậu quả của nó trong năm 2010-2011 là ví dụ điển hình của trường hợp này. Để
phản ứng lại sự gia tăng của lạm phát và thâm hụt vãng lai do hậu quả của thâm hụt tài khóa

kéo dài, Chính phủ Việt Nam cũng như một số nước khác thường áp dụng các biện pháp
hành chính kiểm soát giá cả trong nước và kiểm soát tỉ giá. Tuy nhiên, những biện pháp này
lại làm tăng sự thiếu hụt tổng cung do chúng bóp méo thị trường các nhân tố sản xuất trong
nước, nguồn lực sẽ được phân bổ một cách không hợp lý, và do thiếu nguyên vật liệu nhập
khẩu làm hạn chế năng lực sản xuất và xuất khẩu. Sự mở rộng tài khóa kéo dài tiếp tục làm
cán cân vãng lai xấu thêm và lạm phát tăng tốc. Sự sụt giảm niềm tin vào đồng nội tệ và kinh
tế trong nước có thể dẫn đến sự tháo chạy của dòng vốn ngoại trừ khi Chính phủ phải trả giá
đắt bằng cách thắt chặt tiền tệ, tăng lãi suất nhằm khôi phục lại niềm tin vào đồng nội tệ.
Vòng luẩn quẩn giữa thâm hụt tài khóa - thâm hụt thương mại - thâm hụt tài khóa có thể tiếp
tục diễn ra khi các chính sách kiểm soát giá và thương mại này làm giảm nguồn thu thuế, đặc
biệt là thu từ hàng nhập khẩu. Điều này làm cho việc kiềm chế thâm hụt ngân sách càng khó
khăn hơn và việc tăng hoặc áp thuế/phí mới là những biện pháp cuối cùng mà Chính phủ có
Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp Trang 23


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

thể sử dụng. Gánh nặng thuế/phí cao sẽ làm giảm động cơ sản xuất, giảm tiết kiệm và đầu tư
của khu vực tư nhân, và cuối cùng là nền kinh tế sẽ có tăng trưởng thấp hoặc thậm chí là tăng
trưởng âm.
2.3. Một số giải pháp giải quyết nợ công

Những thách thức tài khóa và nợ công được phân tích ở trên cho thấy đã đến lúc Việt
Nam cần có một cuộc cải cách tài khóa triệt để và toàn diện nhằm đưa ngân sách dần trở về
trạng thái cân bằng nhằm bảo đảm tính bền vững của nợ công và duy trì sự ổn định lâu dài
cho nền kinh tế. Mục đích chính của việc quản lý nợ công là việc xem xét các rủi ro liên
quan đến các chiến lược và cấu trúc nợ, từ đó đưa ra các điều chỉnh định hướng chính sách
nhằm duy trì sự bền vững của nợ công trong trung và dài hạn. Do vậy, trong phần này, chúng

tôi cố gắng gợi ý một số nhóm chính sách để thảo luận nhằm tìm ra các giải pháp thích hợp
cho việc quản lý nợ công và thâm hụt ngân sách hiện nay ở Việt Nam.
2.2.1. Thành lập ban giám sát Nợ công thuộc ủy ban Tài chính Ngân sách của Quốc hội
Việc thành lập Ban Giám sát Nợ công cho phép việc theo dõi, quản lý và giám sát nợ
công một cách sát sao, khách quan và độc lập. Ban Giám sát Nợ công này được trao quyền
truy cập mọi thông tin về nợ công và nợ nước ngoài từ các Bộ/ngành khác của khu vực công,
bao gồm Bộ Tài chính, NHNN, DNNN, v.v… Các thông tin này phải bao gồm chi tiết về quy
mô, kì hạn, lãi suất, tiền tệ, chiến lược, v.v… của mọi khoản nợ trong nước cũng như nợ
nước ngoài. Đây sẽ là cơ sở cho những người giám sát và quản lý nợ công có thể theo dõi,
phân tích và giám sát tổng nợ của khu vực công và từ đó đưa ra các tham mưu chính sách
phù hợp cho Quốc hội.
Ban Giám sát Nợ công cần thực hiện và giúp Ủy ban Tài chính Ngân sách trình bày
Báo cáo tổng thể về giám sát và quản lý nợ công trước Quốc hội hàng quý. Báo cáo này phải
đảm bảo tổng hợp được những thông tin cập nhật nhất và bao hàm các thảo luận diễn biến
chính sách và thị trường. Ban Giám sát Nợ công cũng có quyền phối hợp và hợp tác với các
bên liên quan và yêu cầu thực hiện các quá trình quản trị, kiểm toán, báo cáo và hạch toán
cần thiết.
2.2.2. Thiết lập một hệ thống các chỉ tiêu về an toàn nợ

Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp Trang 24


GVHD: Th.S Nguyễn Thị Mỹ Hạnh

SVNC: Tôn Nữ Thanh Thanh Hằng – Lớp 40K24

Để tăng cường kỷ luật tài khoá, cần thiết lập một hệ thống các chỉ tiêu quy định về
giới hạn nợ, cả đối với khối lượng nợ và dòng chi trả nợ. Các giới hạn này vừa được thể hiện
theo giá trị danh nghĩa vừa thể hiện theo phần trăm các biến vĩ mô quan trọng. Phạm vi áp
dụng giới hạn được phân chia theo từng loại nợ: tổng nợ công, nợ công nước ngoài, nợ công

trong nước, và tổng nợ nước ngoài. Thông thường, các giới hạn đối với tổng nợ thường được
biểu diễn dưới dạng tỉ lệ phẩn trăm của GDP và xuất khẩu, còn giới hạn đối với nghĩa vụ nợ
thường được biểu diễn theo tỉ lệ phần trăm tổng thu thuế và dự trữ ngoại hối hoặc giới hạn tỉ
lệ vay nợ/chi đầu tư hàng năm.
Tuy nhiên, điều quan trọng là Quốc hội cần phải đưa ra các giới hạn này một cách hợp
lý. Nếu quá thấp, chúng sẽ cản trở Chính phủ thực hiện các phản ứng cần thiết trong thời kì
khủng hoảng do việc điều chỉnh hoặc thông qua các điều luật mới là mất thời gian. Ngược
lại, nếu các giới hạn được thiết lập ở mức quá cao thì chúng lại không có ý nghĩa gì cả. Một
khi đã được ban hành, Ban Giám sát Nợ công cần phải theo dõi sát sao việc tuân thủ các kỉ
luật tài khoá này của Chính phủ.
2.2.3. Thực hiện hạch toán nợ công theo chuẩn mực quốc tế
Để đánh giá chính xác thực trạng và đề xuất được các chiến lược quản lý nợ phù hợp,
việc hạch toán ngân sách và nợ công phải được thực hiện một cách minh bạch theo chuẩn
quốc tế. Các khoản chi để ngoại bảng phải được tuyệt đối tránh. Các thước đo thâm hụt ngân
sách loại trừ những khoản thu kém bền vững và thu từ bán tài sản cũng cần được tính toán
thêm để có thể đánh giá được chính xác thực trạng tài khóa hiện tại. Ngoài ra, các gánh nặng
ngân sách phát sinh trong tương lai, ví dụ như chi trả lương hưu hay bảo hiểm y tế, cũng cần
được đưa vào các dự báo về thâm hụt ngân sách nhằm có được bức tranh chính xác hơn về
triển vọng nợ công trong trung và dài hạn.
Do rủi ro tiềm ẩn của nó đối với nợ công, nợ của khu vực DNNN cũng cần phải được
tính toán, phân tích và báo cáo đầy đủ bên cạnh định nghĩa nợ công hiện nay ở Việt Nam.
Việc phân tích và đánh giá nợ của DNNN nên được coi là một phần không thể tách rời trong
các báo cáo về nợ công của Việt Nam.
2.2.4. Phát triển thị trường nợ trong nước
Phát triển thị trường, cả sơ cấp và thứ cấp, trái phiếu chính phủ trong nước. Trong
ngắn hạn, Chính phủ có thể phải chấp nhập chi phí vay mượn trong nước cao nhằm phát
Nợ công Việt Nam – Thực trạng và giải pháp Trang 25