Quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ

1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngày 28/11/2013, Quốc hội khóa XIII, tại kỳ họp thứ 6 đã thông qua bản Hiến
pháp năm 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Hiến pháp 2013 vẫn tiếp
tục ghi nhận ở tầm cao nhất quyết tâm của toàn Đảng, toàn dân ta về việc xây dựng thành
công nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Để xây dựng thành công nhà nước pháp
quyền - một nhà nước đòi hỏi ở đó tính thượng tôn pháp luật thì các cơ quan nhà nước
nói chung và các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng phải “thống nhất quản lý vĩ mô
việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, quốc phòng, an ninh và đối ngoại
trong cả nước bằng hệ thống pháp luật, chính sách hoàn chỉnh, đồng bộ” 1.
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã khẳng định: “Nâng cao năng
lực quản lý và điều hành của Nhà nước theo pháp luật. Tiếp tục đổi mới và nâng cao
chất lượng công tác xây dựng pháp luật”2. Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của
Bộ Chính Trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến
năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã xác định: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, đổi mới căn bản cơ chế
xây dựng và thực hiện pháp luật”. Như vậy, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền - một
nhà nước đòi hỏi sự thượng tôn pháp luật, nhất thiết phải có những bước đi vững chắc.
Một trong những bước đi vững chắc đó là phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện. Một
hệ thống pháp luật được xem là hoàn thiện thì trước hết phải bảo đảm được tính thống
nhất trong chính hệ thống pháp luật đó. Yêu cầu này cũng được thể hiện rất rõ ràng trong
Điều 5 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 “bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và
tính thống nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật” và “bảo đảm tính minh bạch
trong quy định của VBQPPL”.
QĐQLNN chiếm vị trí trung tâm trong hoạt động quản lý nhà nước, là phương
tiện không thể thiếu để các chủ thể quản lý nhà nước sử dụng nhằm thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước. QĐQLNN có vai trò quan trọng trong việc hoạch định
chủ trương, đường lối cho hoạt động quản lý. Nó không chỉ đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ các
quy phạm pháp luật mà còn làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật

cụ thể. Vì vậy, các chủ thể quản lý khi ban hành QĐQLNN phải đặc biệt chú ý đến chất
lượng của QĐQLNN.
Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hiện nay thì hoạt
động của CP được xem là một trong những vấn đề quan trọng cần được tăng cường. Điều
94 Hiến pháp năm 2013 quy định: “CP là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của
1

Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội,
tr. 133.
2
Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội,
tr. 246, 248.


2

nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan
chấp hành của Quốc hội”. Như vậy, theo Hiến pháp năm 2013, CP được quy định không
chỉ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan chấp hành của Quốc hội, mà còn là
cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Việc bổ sung mới này vào vị trí của CP vừa phản
ánh nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước, vừa tạo cho CP có
đầy đủ vị thế và thẩm quyền độc lập, chịu trách nhiệm độc lập trước đất nước, nhân dân3.
Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, CP trong phạm vi
thẩm quyền của mình sẽ thể hiện ý chí đến đối tượng quản lý thông qua những hoạt động
quản lý nhất định. Những hoạt động ấy được thể hiện ra bên ngoài dưới một hình thức
quản lý nào đó. Trong các hình thức quản lý mà CP sử dụng thì quan trọng nhất là ban
hành các QĐQLNN.
Trong những năm qua, việc ban hành QĐQLNN của CP được thực hiện tương đối
hiệu quả, về cơ bản đáp ứng kịp thời yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội. Tuy nhiên,
bên cạnh những kết quả đạt được thì việc ban hành các QĐQLNN của CP còn nhiều

khuyết điểm, làm giảm hiệu quả hoạt động của cơ quan này trong việc đảm bảo thi hành
Hiến pháp và pháp luật. Hiện nay, QĐQLNN của CP vẫn tồn tại tình trạng mâu thuẫn,
chồng chéo; nội dung chất lượng quyết định còn hạn chế; kỹ thuật lập pháp còn yếu; hiệu
lực, hiệu quả còn thấp. Điều này đòi hỏi phải có sự nhận thức thống nhất về QĐQLNN
của CP như khái niệm, đặc điểm, vai trò, thẩm quyền, thủ tục xây dựng, tiêu chí đảm bảo
chất lượng… Chính vì vậy, việc tìm hiểu một cách toàn diện về thẩm quyền, hình thức,
nội dung, ý nghĩa, vai trò QĐQLNN của CP cũng như nghiên cứu về tính hợp pháp, tính
hợp lý, kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP và đưa ra giải pháp hoàn thiện các quy định
pháp luật về QĐQLNN của CP là việc làm có ý nghĩa, góp phần xây dựng thành công
nhà nước pháp quyền.
Chính vì những trăn trở như vậy nên tác giả đã quyết định chọn đề tài “QĐQLNN
của CP” để làm luận án Tiến sĩ.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
2.1. Mục đích nghiên cứu
- Phân tích cơ sở lý luận về thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP;
- Phân tích cơ sở lý luận về thủ tục xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP;
- Phân tích và xây dựng các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lý trong
QĐQLNN của CP, chứng minh nhu cầu và khả năng thừa nhận nguyên tắc pháp quyền
trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với QĐQLNN của CP.
- Bên cạnh đó, đề tài cũng phân tích cụ thể về cơ chế kiểm tra, xử lý các
QĐQLNN của CP không đáp ứng yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý.
3

Nguyễn Sinh Hùng (2014), Bình luận về Hiến pháp: Hiến pháp sửa đổi là đảm bảo chính trị - pháp lý vững chắc để
toàn Đảng, toàn dân và toàn quân ta đồng lòng vững bước tiến lên trong thời kỳ mới, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp
số 2 + 3.


3

Trên cơ sở đó làm rõ nhu cầu khách quan, quan điểm, phương hướng đổi mới cũng
như giải pháp nâng cao chất lượng trong việc ban hành QĐQLNN của CP. Hoàn thiện cơ
chế kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt mục đích nghiên cứu trên, luận án có các nhiệm vụ cụ thể sau:
- Nghiên cứu, phân tích, so sánh các quan điểm khác nhau về QĐQLNN của CP.
Bên cạnh đó, làm sáng tỏ thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP và những vấn đề cụ
thể thuộc nội dung của luận án như: khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa, vai trò của QĐQLNN
của CP. Đề tài đánh giá thực trạng về tính hợp pháp, tính hợp lý của QĐQLNN của CP
cũng như cơ chế kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP.
- Đánh giá, kết luận về thực trạng xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP với
những điểm tích cực và những hạn chế cần khắc phục. Tổng kết về cơ chế kiểm tra, xử lý
các QĐQLNN của CP.
Đưa ra các kiến nghị nhằm đảm bảo tính hợp pháp, tính hợp lý của QĐQLNN của
CP, cơ chế kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP trên cơ sở phân tích thực trạng, nhu cầu
khách quan và quan điểm hoàn thiện.
3. Phạm vi, đối tƣợng nghiên cứu
3.1. Phạm vi nghiên cứu
Việc tìm hiểu về QĐQLNN của CP được tiếp cận ở nhiều khía cạnh khác nhau,
trong phạm vi đề tài, tác giả tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận về thẩm quyền ban hành,
thực trạng ban hành QĐQLNN của CP để từ đó mạnh dạn đề xuất một số giải pháp nhằm
đảm bảo tính hợp pháp, tính hợp lý, cơ chế kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP. Mặc
dù Luận án có tên gọi “QĐQLNN của CP” nhưng Luận án chỉ giới hạn phạm vi nghiên
cứu các QĐQLNN của CP Việt Nam. Luận án không tập trung nghiên cứu QĐQLNN
của CP các quốc gia khác. Việc nghiên cứu các QĐQLNN của CP các quốc gia khác
trong Luận án chỉ nhằm đối chiếu, so sánh, làm rõ những điểm tương đồng hoặc khác biệt
của QĐQLNN của CP Việt Nam so với các QĐQLNN của CP các quốc gia khác.
Bên cạnh đó, QĐQLNN của CP được đề cập đến trong đề tài chỉ bao gồm các
quyết định quản lý được thể hiện dưới dạng văn bản do CP độc lập ban hành. Tác giả
không nghiên cứu các quyết định quản lý do CP ban hành dưới dạng dấu hiệu hay bằng

miệng… Tác giả cũng không nghiên cứu các QĐQLNN do CP phối hợp ban hành với các
tổ chức Chính trị - xã hội. Ngoài ra, Luận án cũng không nghiên cứu các QĐQLNN do cá
nhân Thủ tướng CP, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành bởi thẩm quyền
ban hành QĐQLNN của CP được trao cho tập thể CP với hai hình thức cụ thể là nghị
quyết và nghị định.
3.2. Đối tƣợng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của Luận án là lý thuyết và thực tiễn về QĐQLNN của CP
gồm những vấn đề sau:


4

- Nghiên cứu, phân tích các quan điểm hiện tại về thẩm quyền ban hành QĐQLNN
của CP, đưa ra khái niệm, đặc điểm, nội dung và ý nghĩa của QĐQLNN của CP; phân
biệt QĐQLNN của CP với quyết định pháp luật và các văn bản hành chính của CP.
- Nghiên cứu, phân tích các giai đoạn trong việc xây dựng và ban hành QĐQLNN
của CP. Đánh giá các thành tựu cũng như những hạn chế trong việc xây dựng và ban
hành các QĐQLNN của CP.
- Làm sáng tỏ luận điểm về tính hợp pháp, tính hợp lý của một QĐQLNN của CP.
Đồng thời làm sáng tỏ mối quan hệ giữa tính hợp pháp, tính hợp lý trong việc bảo chất
lượng của QĐQLNN của CP.
- Xây dựng, củng cố quan điểm về tính hợp pháp, tính hợp lý của QĐQLNN của
CP trong điều kiện phát huy dân chủ và xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam.
Đồng thời đề xuất những giải pháp cụ thể nhằm kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP.
Những kết luận trong luận án là những ý kiến quan trọng để kiến nghị góp phần hoàn
thiện cơ sở lý luận về thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP.
4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Cơ sở phương pháp luận: Để đạt được những mục đích đề ra, trong quá trình
nghiên cứu tác giả sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ
nghĩa Mác - Lênin kết hợp với tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật.

Phương pháp nghiên cứu: Tác giả sử dụng các phương pháp:
- Phương pháp giải thích luật được sử dụng để làm rõ ý nghĩa của các khái niệm,
thuật ngữ về QĐQLNN, QĐQLNN của CP, tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐQLNN
của CP, kiểm tra, giám sát, xử lý QĐQLNN của CP.
- Phương pháp phân tích và tổng hợp được sử dụng xuyên suốt Luận án để nhận
thức từ chi tiết đến khái quát vấn đề nghiên cứu. Cụ thể, về thẩm quyền ban hành
QĐQLNN của CP, Luận án đã xem xét cơ sở khoa học, cơ sở pháp lý, làm sáng tỏ các
ưu khuyết điểm của pháp luật hiện hành về vấn đề này. Trên cơ sở các phương pháp
này, luận án nghiên cứu một số vụ án cụ thể để phân tích thực trạng xây dựng và ban
hành QĐQLNN của CP. Ngoài ra, việc bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lý trong
QĐQLNN của CP cũng được nghiên cứu cụ thể, đồng thời cũng trình bày cụ thể về vai
trò của các cơ quan nhà nước trong việc kiểm tra, giám sát, xử lý QĐQLNN của CP.
- Phương pháp so sánh được sử dụng để tìm ra sự tương đồng và khác biệt giữa
các loại QĐQLNN của CP như quyết định mang tính chủ đạo, quyết định mang tính
quy phạm, quyết định mang tính cá biệt. Bên cạnh đó, luận án còn so sánh giữa
QĐQLNN của CP với các quyết định pháp luật khác, với các văn bản hành chính.
Phương pháp này cũng được sử dụng nhằm tìm ra điểm thống nhất và khác biệt giữa
QĐQLNN của CP của một số nước nhằm đưa ra các kiến nghị hoàn thiện việc xây dựng
và ban hành QĐQLNN của CP Việt Nam.
- Phương pháp điều tra xã hội học được sử dụng nhằm tìm hiểu quan điểm, ý


5

kiến của một số đối tượng liên quan về QĐQLNN của CP hiện nay và kỳ vọng, mong
đợi của họ về việc ban hành QĐQLNN của CP...
5. Những điểm mới và ý nghĩa khoa học của Luận án
Luận án “QĐQLNN của CP” là một công trình nghiên cứu nghiêm túc và tâm
huyết của tác giả về QĐQLNN do tập thể CP Việt Nam ban hành. Trong đó, điểm mới
của Luận án là:

- Luận án đã làm sáng tỏ về mặt lý luận khái niệm khoa học, đặc điểm và ý nghĩa
của QĐQLNN của CP.
- Luận án đã phân tích và chỉ ra rằng các quy định của pháp luật hiện hành còn
những bất cập về thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP, các tiêu chí đánh giá về tính
hợp pháp, tính hợp lý của QĐQLNN của CP, các biện pháp giám sát, kiểm tra, xử lý
QĐQLNN của CP vi phạm tính hợp pháp và tính hợp lý.
- Luận án chỉ ra rằng việc xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP luôn có nhu
cầu rất lớn từ xã hội, từ các cơ quan, tổ chức, từ các nhóm lợi ích khác nhau. Do đó,
việc xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP cần phải phản ánh được lợi ích của các
nhóm chủ thể này.
- Từ cách tiếp cận mới nêu trên, Luận án đã đưa ra được quan điểm khoa học về
tiêu chí xác định tính hợp pháp và tính hợp lý của một QĐQLNN của CP. Đồng thời,
Luận án cũng đề xuất thừa nhận nguyên tắc pháp quyền trong việc xem xét tính hợp
pháp và tính hợp lý đối với quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ.
Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ là những quan điểm mới về cơ sở lý luận và
thực tiễn trong việc ban hành QĐQLNN thuộc thẩm quyền của tập thể CP. Ngoài ra,
Luận án cũng phân tích thực tiễn ban hành QĐQLNN của CP trong đó đề cập đến thủ tục
xây dựng QĐQLNN của CP, các tiêu chí về tính hợp pháp và tính hợp lý của một
QĐQLNN của CP cũng như cơ chế kiểm tra, giám sát, xử lý các QĐQLNN của CP có
khiếm khuyết. Do đó, Luận án sẽ là tài liệu tham khảo có giá trị đối với sinh viên, học
viên Cao học luật và những ai quan tâm đến đề tài này. Mặt khác, với chủ trương của
Đảng và Nhà nước ta trong tiến trình cải cách hành chính hiện nay, Luận án sẽ là tài liệu
bổ ích cho những người làm công tác thực tế như các thẩm phán, luật sư.
6. Kết cấu của Luận án
Ngoài Phần mở đầu, Tổng quan nghiên cứu, Danh mục công trình liên quan đến
Luận án đã được công bố, Danh mục tài liệu tham khảo, Phần nội dung của Luận án bao
gồm các chương sau đây:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP.
Chương 2: Nhu cầu và thủ tục xây dựng, ban hành QĐQLNN của CP.
Chương 3: Các yêu cầu đối với QĐQLNN của CP và hậu quả không tuân thủ các

yêu cầu đối với QĐQLNN của CP.


6

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI VÀ
NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA LUẬN ÁN CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU
1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu
1.1. Tình hình nghiên cứu ở nƣớc ngoài
Để thực hiện chức năng, quyền hạn của mình, mỗi cơ quan nhà nước được ban
hành một loại quyết định pháp luật nhất định. Hiện nay, ở nước ngoài có một số công
trình nghiên cứu về QĐQLNN nói chung và QĐQLNN của CP nói riêng.
a. Về khái niệm, đặc điểm QĐQLNN của CP
Khái niệm, đặc điểm QĐQLNN được trình bày cụ thể và tương đối đa dạng trong
nhiều công trình nghiên cứu ngoài nước. Một số công trình nghiên cứu giới thiệu tổng
quát về khái niệm, đặc điểm của QĐQLNN theo pháp luật thực định của nước mình. Cụ
thể, cuốn sách Tradition and change in administrative law (Unreasonableness) của tác
giả Martina Kunnecke được Nhà xuất bản Springer xuất bản năm 2007 đã giới thiệu về
khái niệm, đặc điểm của QĐQLNN theo pháp luật của nước Anh. Cuốn sách Australian
Administrative Law: Fundamentals, Principles and Doctrines của đồng tác giả Matthew
Groves, H. P. Lee do Nhà xuất bản Cambridge xuất bản năm 2007 thì trình bày về khái
niệm, đặc điểm QĐQLNN của CP Úc. Các tác giả nhấn mạnh QĐQLNN có đặc điểm
như mang tính cưỡng chế bắt buộc, thể hiện ý chí đơn phương của chủ thể ban hành.
Cuốn sách The appearance in French administrative law của Martine Lombard do Nhà
xuất bản Jean-Pierre WEISS xuất bản năm 2009 trình bày về khái niệm, đặc điểm của
QĐQLNN theo pháp luật Cộng hòa Pháp. Theo pháp luật Cộng hòa Pháp, QĐQLNN
phải là các quyết định trong lĩnh vực hành chính mang tính bắt buộc thi hành mà không
cần có sự thỏa thuận hay đồng ý của đối tượng thi hành. Tuy nhiên, những cuốn sách này
chỉ trình bày về khái niệm, đặc điểm QĐQLNN nói chung chứ chưa đưa ra được khái
niệm cụ thể cũng như đặc điểm riêng biệt vốn có của QĐQLNN của CP.

Cuốn sách “Luật Hiến pháp nước ngoài” của tác giả V.E.Triskin do Nhà xuất bản
Norma (Matxcova) xuất bản năm 2012 thì trình bày cụ thể về QĐQLNN mang tính quy
phạm. Trong cuốn sách này tác giả đã trình bày về tầm quan trọng trong QĐQLNN mang
tính quy phạm của CP. Tác giả dẫn chứng theo pháp luật Cộng hòa Pháp thì “những văn
bản do CP ban hành có tầm quan trọng không kém các đạo luật”4.
Một số công trình khác thì trình bày về QĐQLNN mang tính cá biệt. Cụ thể, cuốn
sách The Introductory Japanese administrative law của Ishikawa Toshiyuki (Nhà xuất
bản Hajimete no Gyoshehou xuất bản năm 2006) cho rằng QĐQLNN phải do cơ quan
hành chính ban hành nhằm giải quyết một vụ việc cụ thể thuộc lĩnh vực luật công. Theo
pháp luật Nhật Bản, một QĐQLNN phải thỏa mãn những điều kiện như: tính quyền lực
nhà nước, mang tính pháp lý, có sự tác động trực tiếp đến đối tượng chịu sự tác động.
Nhằm cụ thể hơn về QĐQLNN, cuốn sách Introduction to Contemporary Administrative
Law của tác giả Muroi Tsutomu, do Nhà xuất bản Houritsu Bunka xuất bản năm 2005
4

V.E.Triskin (2012), Luật Hiến pháp nước ngoài, Nxb. Norma, Matxcova, tr. 292, 293 (bản tiếng Nga).


7

nêu: QĐQLNN là quyết định cá biệt tác động ra bên ngoài mang tính trực tiếp và chính
xác đối với một đối tượng cụ thể xác định5. Tuy nhiên, pháp luật của Nhật Bản cũng
không có bất kỳ điều khoản nào đưa ra khái niệm về QĐQLNN. Do đó, khái niệm trên
chỉ mang tính học thuật.
Pháp luật Hàn Quốc cũng không có định nghĩa cụ thể về QĐQLNN. Tuy nhiên,
theo một số nhà nghiên cứu như Tom Ginsburg thì QĐQLNN phải được xem là một loại
quyết định cá biệt. Với cách lập luận này thì khái niệm QĐQLNN của Hàn Quốc có
những nét tương đồng với của Nhật Bản6. Tuy nhiên, các tài liệu này chỉ trình bày về
QĐQLNN nói chung chứ không có những phân tích cụ thể về QĐQLNN của CP.
b. Về thủ tục xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP

Một số công trình nghiên cứu khẳng định khi xây dựng và ban hành QĐQLNN,
nhà làm luật phải sử dụng công cụ nghiên cứu đánh giá tác động (RIA). RIA là phương
pháp đánh giá những tác động có thể xảy ra từ sự thay đổi chính sách hoặc pháp luật,
được thực hiện trong quá trình làm luật, sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban
hành chính sách mới7. Nói cách khác, nó là một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc
chuẩn bị các đề xuất chính sách. Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm
với quá trình xây dựng, phân tích chính sách và chính thức hóa kết quả nghiên cứu thông
qua các báo cáo độc lập8. Cụ thể có các công trình là: Cuốn sách Regulatory Impact
Analysis - A Tool for Policy Coherence do Nhà xuất bản OECD xuất bản năm 2009 và
Bài báo Regulatory Impact Analysis of the draft law on promulgation of legal normative
documents (revised)9. Các tác giả cho rằng QĐQLNN có vai trò, tác dụng vô cùng quan
trọng trong đời sống xã hội, thường được ban hành và sử dụng trong một thời gian khá
dài, nên khi ban hành cần tiến hành đánh giá tác động của nó thật khoa học và chính xác.
Bài viết Decision Making and Problem - Solving Strategies của tác giả John Adair
(London: Koganpage, 2010) thì nhấn mạnh: “khi xây dựng và ban hành QĐQLNN, người
ra quyết định (hoặc tham gia vào quá trình ra quyết định) phải có thông tin đầy đủ về vấn
đề mà mình cần phải quyết định”10. Những thông tin này bao gồm: vấn đề mà xã hội đang
đặt ra đỏi hỏi phải giải quyết là vấn đề gì? Nguyên nhân của vấn đề này là ở đâu? Ai
(nhóm đối tượng nào) là người phải chịu những tác hại đó? Mức độ phân bố tác hại đó có
đồng đều hay không? Xã hội cần có những giải pháp (về nguồn lực, về tổ chức, về nhân
lực, về hệ thống truyền thông...) như thế nào để giải quyết các vấn đề đó? Tuy nhiên, các
tài liệu này chỉ trình bày về việc đánh giá tác động một QĐQLNN nói chung chứ chưa
nghiên cứu cụ thể về đánh giá tác động một QĐQLNN của CP.
5

Muroi Tsutomu (2005), Introduction to Contemporary Administrative Law, Houritsu Bunka, p. 45.
Tom Ginsburg (2000), Comparative Administrative Procedure - Evidence from Northeast Asia, Law and
Economics working papers Series, working papers No.006, September, p. 11.
7
Ulrich Karpen (2004), Implementation of Legislative Evaluation in Europe, Current Models and Trends European

Journal of Law Reform 57, p. 58.
8
Robert Baldwin (2011), et. al, Understanding Regulation, 2nd ed, Oxford: Oxford University Press, p. 327.
9
/>10
John Adair (2010), Decision Making and Problem - Solving Strategies, London: Koganpage, p. 19.
6


8

c. Về các yêu cầu hợp pháp và hợp lý đối với QĐQLNN của CP
Một số công trình nghiên cứu tập trung về tính hợp pháp của QĐQLNN. Cụ thể,
sách Administrative law (Policy) của tác giả Peter Cane do Nhà xuất bản Đại học Oxford
xuất bản năm 2011 đã phân tích một số trường hợp dẫn đến QĐQLNN do CP ban hành
không hợp pháp vì vi phạm các nguyên tắc cần thiết khi ban hành quyết định như vi
phạm về thời hiệu, thẩm quyền ban hành. Bài viết Recent Developments in Administrative
Law (Tạp chí Immigration issues – 2010, paper 1.1) của tác giả David Phillip Jones thì đề
cập đến tính thống nhất, tính hợp pháp của QĐQLNN và cho rằng các tiêu chí này đảm
bảo cho hiệu quả của QĐQLNN. Tuy nhiên, 02 công trình vừa kể trên lại không trình bày
về cơ chế thẩm định, kiểm tra nhằm đảm bảo cho một QĐQLNN của CP khi được ban
hành đáp ứng các tiêu chí về tính hợp pháp.
Một số công trình lại tập trung nghiên cứu về tính hợp lý của QĐQLNN. Bài viết
Reasonableness in Administrative Law: A Comparative Reflection on Functional
Equivalence của tác giả Michal Bobek trong cuốn sách Reasonnableness and law cho
rằng tính hợp lý cần được đảm bảo trong quá trình soạn thảo QĐQLNN, giải thích luật và
áp dụng luật để ban hành các QĐQLNN mang tính cá biệt. Trong bài viết, tác giả so sánh
về các chuẩn mực cho tính hợp lý theo pháp luật các nước Đức, Áo, Pháp, Czech, Anh và
đề cao tính hợp lý trong việc xem xét hiệu quả của QĐQLNN. Một bài viết khác thì cho
rằng tính hợp lý là tiêu chí hàng đầu làm cho một QĐQLNN đạt hiệu quả cao11. Điểm nổi

bật của bài viết này là tác giả khẳng định rằng thay vì liệt kê các tiêu chí để nhận diện
tính không hợp lý của một QĐQLNN thì ngày nay tòa án các nước thông luật thường áp
dụng chuẩn mực cho tính hợp lý (thỏa mãn hết chuẩn mực này thì được coi là hợp lý).
Bài viết Reasonableness In Administrative Discretion: A Formal Model (Tạp chí The
Journal Jurisprudence 663, 2010) của TS. Lucatuorto thì khẳng định: để đảm bảo tính
hợp lý của QĐQLNN, cơ quan có thẩm quyền phải có sự đánh giá, cân nhắc kỹ lưỡng
giữa lợi ích công cộng và lợi ích của cá nhân bị ảnh hưởng bởi QĐQLNN đó12.
Một số công trình thì nghiên cứu cả về tính hợp pháp lẫn tính hợp lý của
QĐQLNN. Cuốn sách Reasonnableness and law của Giorgio Bongiovanni - Giovanni
Sartor - Chiara Valentini do Nhà xuất bản Springer xuất bản năm 2009 đề cập đến những
yêu cầu về tính hợp pháp lẫn tính hợp lý trong việc ban hành QĐQLNN. Đặc biệt cũng
trong cuốn sách này, bài viết A Sufficientist Approach to Reasonableness in Legal
Decision - Making and Judicial Review của GS. Giovanni Sartor đã nêu lên những tiêu
chí cụ thể về tính hợp pháp và tính hợp lý trong việc ban hành một QĐQLNN. Tác giả
phân tích các khái niệm về tính phù hợp (rationality) và tính hợp lý (reasonableness),
phân tích vai trò của các yếu tố này trong quá trình ban hành QĐQLNN. Sau đó, tác giả
phân tích tính phù hợp trong quá trình ban hành các QĐQLNN mang tính quy phạm. Tuy
11

Matthew Lewans (2012), Deference and Reasonableness Since Dunsmuir, Tạp chí Queen’s L vol 38:1.
Lucatuorto (2010), Reasonableness In Administrative Discretion: A Formal Model, Tạp chí The Journal
Jurisprudence vol 663.
12


9

cuốn sách Reasonnableness and law do ba tác giả Giorgio Bongiovanni - Giovanni
Sartor - Chiara Valentini làm chủ biên và trong sách cũng có nhiều bài viết của các tác
giả này nhưng sách Reasonnableness and law chưa thống nhất đưa ra một hệ thống các

tiêu chí nhằm đánh giá tính hợp lý của một QĐQLNN nói chung và QĐQLNN của CP
nói riêng.
Một số công trình không đề cập vấn đề đảm bảo tính hợp pháp, tính hợp lý của
QĐQLNN mà chỉ nêu rằng trong quá trình ban hành QĐQLNN phải đảm bảo một số tiêu
chí nhất định. Cụ thể, sách Global administrative law and EU administrative law
(Influence of European and Global Administrative Law on National Administrative Acts)
của tác giả Mattarella (Nhà xuất bản Springer xuất bản năm 2011) cho rằng nhằm đảm
bảo hiệu quả, tính khả thi của QĐQLNN thì QĐQLNN của quốc gia phải đảm bảo đến sự
phù hợp với các điều ước quốc tế (cụ thể ở đây là Luật EU). Cuốn sách The global
administrative law of science (Ethical standards for Research and Their Implementation:
Sound scientific practice) của các tác giả Matthias Ruffert và Sebasstian Steinecke (do
Nhà xuất bản Springer xuất bản năm 2011) đã đề cập đến khía cạnh đạo đức trong việc
ban hành QĐQLNN. Tác giả cho rằng sự phù hợp của QĐQLNN với đạo đức, văn hóa
dân tộc, với thuần phong mỹ tục cũng là một trong những dấu hiệu phản ánh chất lượng
của QĐQLNN, đảm bảo tính hiệu quả của QĐQLNN.
d. Về hậu quả của QĐQLNN của CP không hợp pháp và không hợp lý
Cuốn sách Administrative Law của P. Paul Graig do Nhà xuất bản Sweet and
Maxwell xuất bản năm 1999 và cuốn sách Reasonnableness and law có bài viết
Reasonableness in Administrative Law của tác giả Giacinto della Cananea đã phân tích về
việc xử lý QĐQLNN có khiếm khuyết. Cuốn sách Administrative Law khẳng định: để
bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, công dân có quyền khiếu nại QĐQLNN của
CP Anh. Trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu
nại thì họ có quyền kháng cáo để yêu cầu tòa án cao cấp xem xét lại. Trong tác phẩm của
mình, tác giả Giacinto della Cananea khẳng định một QĐQLNN sẽ không có hiệu quả
nếu không có tính hợp lý đồng thời nêu lên cách thức xử lý đối với một quyết định quản
lý không hợp lý.
1.2. Tình hình nghiên cứu trong nƣớc
QĐQLNN không phải là một vấn đề quá mới mẻ. QĐQLNN nói chung và
QĐQLNN của CP nói riêng đã được bàn luận trong một số công trình nghiên cứu của các
tác giả trong nước. Tuy nhiên, do đất nước ta đang trong giai đoạn chuyển đổi, tình hình

kinh tế - xã hội biến động không ngừng, các quan hệ xã hội thay đổi với tốc độ chóng mặt
nên QĐQLNN của CP vẫn chưa bao giờ là một vấn đề cũ kỹ. Việc nghiên cứu về các yêu
cầu của QĐQLNN đã được đề cập ít hay nhiều, trực tiếp hay gián tiếp trong các Hội thảo,
các công trình của các nhà khoa học vào những năm gần đây.
Dựa theo nội dung và mục đích nghiên cứu, có thể tổng quan tài liệu theo các
nhóm chủ yếu sau đây:


10

a. Về khái niệm, đặc điểm QĐQLNN của CP
Đầu tiên, cần kể đến luận án Phó tiến sĩ luật học Quyết định của các cơ quan quản
lý nhà nước ở địa phương của tác giả Nguyễn Cửu Việt năm 1986 (tại Viện Nhà nước và
Pháp luật Viện Hàn lâm Khoa học Liên Xô), đây là công trình đầu tiên nghiên cứu về
QĐQLNN của Việt Nam. Kết quả của luận án trên được tóm lược thành những nội dung
cơ bản thể hiện trong Chương “QĐQLNN” trong giáo trình Luật hành chính Việt Nam
của khoa Luật, trường Đại học Tổng hợp Hà Nội năm 1992 của PGS.TS Nguyễn Cửu
Việt. Đây là công trình có vai trò quan trọng trong việc đặt nền móng nghiên cứu về
QĐQLNN ở Việt Nam. Giáo trình này đã được tái bản nhiều lần, mới nhất là bản năm
2013 do Nhà xuất bản Chính trị quốc gia - Sự thật phát hành. Bản thân Chương
“QĐQLNN” cũng đã được chỉnh sửa, bổ sung để phù hợp với pháp luật thực định.
Liên quan đến khái niệm, đặc điểm QĐQLNN còn có 02 bài viết: Quyết định pháp
luật và QĐQLNN của TS. Vũ Trọng Hách trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 12, năm
2009 và QĐHC quy phạm của cơ quan hành chính nhà nước - một số khía cạnh lý luận
và thực tiễn pháp luật của GS.TS Phạm Hồng Thái trên Tạp chí Luật học số 1, năm 2014.
Trong bài viết của mình, TS. Vũ Trọng Hách cũng đồng quan điểm với PGS.TS Nguyễn
Cửu Việt về tên gọi cũng như cách phân loại QĐQLNN13. Còn trong bài viết của mình,
GS.TS Phạm Hồng Thái phân loại các QĐHC quy phạm như quyết định quy định chi tiết
thi hành luật, pháp lệnh; quyết định chứa “quy phạm tiên phát”. Tuy nhiên, khái niệm
quyết định chứa “quy phạm tiên phát” được nêu trong bài viết của GS.TS Phạm Hồng

Thái cũng tương tự như Giáo trình Luật hành chính Việt Nam của khoa Luật, trường Đại
học Tổng hợp Hà Nội năm 1992 của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt14.
Liên quan đến vai trò của QĐQLNN có bài viết: Vai trò của QĐHC trong quản lý
hành chính nhà nước - Một số vấn đề lý luận của GS.TS Phạm Hồng Thái trên Tạp chí
Nhà nước và pháp luật số 12, năm 2015. Trong bài viết của mình, GS.TS Phạm Hồng
Thái đã phân tích khá cụ thể vai trò của từng loại quyết định mang tính chủ đạo, quy
phạm, cá biệt đối với hoạt động quản lý nhà nước.
Liên quan đến các hình thức QĐQLNN của CP và sự khác nhau giữa QĐQLNN
của CP với QĐQLNN của Thủ tướng CP thì có sách Chính quyền địa phương với việc
bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật của PGS.TS Trương Đắc Linh (Nxb. Chính trị
quốc gia, Hà Nội, năm 2003) và bài viết Lập pháp - lập quy: Bàn về tiêu chí phân biệt
của ThS. Nguyễn Phước Thọ trên Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 6, năm 2005. Trong
cuốn sách của mình, PGS.TS Trương Đắc Linh khẳng định: “Sự khác biệt giữa quyết
định và chỉ thị là ở phạm vi tác động. Một quyết định được ban hành ra có phạm vi tác
động rộng hơn so với chỉ thị”15. Trong khi đó, trong bài viết của mình, ThS. Nguyễn
13
14

Vũ Trọng Hách (2009), Quyết định pháp luật và QĐQLNN, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 12.

Phạm Hồng Thái (2014), QĐHC quy phạm của cơ quan hành chính nhà nước - một số khía cạnh lý luận và thực
tiễn pháp luật, Tạp chí Luật học số 1.
15
Trương Đắc Linh (2003), Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật, Nxb. Chính
trị quốc gia, Hà Nội, tr. 53.


11

Phước Thọ khẳng định: “Tiêu chí quan trọng để phân biệt giữa QĐQLNN của CP với

QĐQLNN của Thủ tướng CP là tính chất của từng loại vấn đề được điều chỉnh. Tuy nhiên,
các tiêu chí phân biệt QĐQLNN của CP với QĐQLNN của Thủ tướng CP cả trên lý thuyết
và thực tiễn đều có những vấn đề không rõ ràng, còn lẫn lộn và không bao quát hết”16.
Đi sâu vào từng vấn đề, liên quan đến QĐQLNN quy phạm thì có 03 bài viết của
PGS.TS Nguyễn Cửu Việt là Khái niệm về VBQPPL, Tạp chí nhà nước và pháp luật số
11, năm 1998; Khái niệm VBQPPL (tiếp theo) và hệ thống VBQPPL, Tạp chí Nghiên cứu
lập pháp số 51, năm 2005; Trở lại khái niệm VBQPPL, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 4,
năm 2007. Trong 03 bài viết này, tác giả đã phê phán cách diễn nôm “khái niệm
VBQPPL” đồng thời đề xuất một số giải pháp đảm bảo sự thống nhất của hệ thống pháp
luật. Cũng trình bày về QĐQLNN mang tính quy phạm thì có 01 bài viết: VBQPPL của
CP, Thủ tướng CP: mô hình từ lý thuyết đến thực tiễn của PGS.TS Đinh Dũng Sỹ trên
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 23, năm 2010.
b. Về thủ tục xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP
Sách Hành chính nhà nước và công nghệ hành chính của Học viện Hành chính
(Nxb. Khoa học và kỹ thuật), năm 2009 trình bày về quy trình xây dựng và ban hành
QĐQLNN. Tác giả khẳng định “quy trình soạn thảo và ban hành QĐQLNN mang tính
chặt chẽ và phải đảm bảo tính khoa học và tính thực tiễn” 17. Sách Soạn thảo và xử lý văn
bản quản lý nhà nước của GS.TSKH Nguyễn Văn Thâm (Nxb. Chính trị quốc gia, Hà
Nội, năm 2010) đề cập đến những khía cạnh nhất định trong việc ban hành một
QĐQLNN của CP như việc xây dựng dự thảo, lấy ý kiến, thẩm định…
Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật của trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh
(Nxb. Hồng Đức, năm 2012) và Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật của trường Đại
học Luật Hà Nội (Nxb. Công an nhân dân, năm 2011) trình bày khá cụ thể về việc ban
hành một QĐQLNN mang tính quy phạm của CP như: chuẩn bị các điều kiện cần thiết
cho việc viết nội dung dự thảo văn bản; soạn thảo văn bản; tổ chức lấy ý kiến đóng góp
về dự thảo văn bản; thẩm định dự thảo văn bản; trình ký, thông qua dự thảo văn bản,
công bố văn bản. Cũng trình bày về quy trình xây dựng và ban hành QĐQLNN, TS. Võ
Trí Hảo công bố cuốn sách Hoàn thiện hoạt động xây dựng VBQPPL, Nxb. Tư Pháp
(2004). Trong cuốn sách, tác giả đề xuất việc tăng cường dân chủ trong xây dựng, ban
hành quyết định quản lý mang tính quy phạm vì như thế sẽ tăng cường được trí tuệ tập

thể, xem xét vấn đề một cách toàn diện18.
Năm 2013, TS. Nguyễn Hoàng Anh có bài viết Công khai QĐHC - sự bảo đảm
quyền công dân trong Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 19, năm 2011. Bài viết khẳng định
đảm bảo tính công khai, minh bạch là một yêu cầu quan trọng khi ban hành QĐQLNN.
Không chỉ công khai, minh bạch mà trong quá trình xây dựng QĐQLNN “còn phải chú ý
các vấn đề: Tính toán những lợi ích cần đạt được; Các tác động về xã hội, về kinh tế, về
16

Nguyễn Phước Thọ (2005), Lập pháp - lập quy: Bàn về tiêu chí phân biệt, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 6.
Học viện Hành chính (2009), Hành chính nhà nước và công nghệ hành chính, Nxb. Khoa học và kỹ thuật, tr. 343.
18
Võ Trí Hảo (2004), Hoàn thiện hoạt động xây dựng VBQPPL, Nxb. Tư Pháp, Hà Nội, tr. 62.
17


12

tài chính”19. Bài viết Đánh giá dự báo tác động kinh tế - xã hội của dự thảo VBQPPL
của ThS. Nguyễn Kim Thoa trên Tạp chí Khoa học pháp lý số 2, năm 2008 đưa ra nhận
định như trên.
Liên quan trực tiếp đến QĐQLNN của CP thì có 03 công trình: bài viết Công tác
ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh: thực trạng và
giải pháp của TS. Phạm Tuấn Khải trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 03, năm 2006
đánh giá những ưu điểm, hạn chế và đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động
xây dựng và ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh.
Trong khi đó, bài viết Một số vấn đề về văn bản quy định chi tiết của TS. Võ Trí Hảo
trong Hội thảo “Về dự án Luật ban hành VBQPPL” do Ủy ban pháp luật của Quốc hội
phối hợp với Dự án phát triển lập pháp quốc gia tổ chức ngày 9 - 10/10/2014 tại Ninh
Thuận lại trình bày về các giai đoạn ban hành một quyết định quản lý quy phạm của CP.
Bài viết Thẩm quyền lập quy của CP, của Thủ tướng CP - Thực trạng và yêu cầu đổi mới

của TS. Trần Huy Liệu trong Hội thảo “Quyền lập pháp, lập quy và ủy quyền lập pháp”
do Dự án phát triển lập pháp quốc gia tại Việt Nam tổ chức tháng 03/2014 tại Hà Nội lại
kết luận “Thủ tục ban hành QĐQLNN mang tính quy phạm của CP, Thủ tướng CP chưa
hợp lý, không đảm bảo yêu cầu về tính kịp thời”. Do đó, tác giả đề xuất hướng sửa đổi
nhằm khắc phục những điểm bất cập vừa nêu.
c. Về các yêu cầu hợp pháp và hợp lý đối với QĐQLNN của CP
So với những nội dung khác, tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐQLNN là vấn đề
được nghiên cứu phổ biến nhất. Cho đến nay, giáo trình Luật hành chính Việt Nam của
PGS.TS Nguyễn Cửu Việt (do Nhà xuất bản Chính trị quốc gia - Sự thật phát hành năm
2013) là công trình nghiên cứu chi tiết và cụ thể nhất về tính hợp pháp và hợp lý của
QĐQLNN. Ngoài ra, các giáo trình như: Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của
Trường đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh (Nxb. Đại học quốc gia Tp. Hồ Chí Minh năm
2010) và Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Trường đại học Luật Hà Nội (Nxb.
Công an nhân dân năm 2012) cũng có trình bày về nội dung này. Năm 2003, PGS.TS Vũ
Thư có bài viết Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý
các khiếm khuyết của nó đăng trong Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 1, năm 2003. Tác
giả đã phân tích rất cụ thể, sâu sắc về các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý
của văn bản pháp luật.
Một số công trình chỉ nghiên cứu về tính hợp pháp mà không nghiên cứu về tính
hợp lý của QĐQLNN như: bài viết Bàn về những nghịch lý trong việc ban hành các văn
bản hướng dẫn thi hành luật của ThS. Cao Vũ Minh trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật
số 2, năm 2012; bài viết Căn cứ đánh giá tính hợp pháp của QĐHC của TS. Nguyễn Văn
Quang đăng trên Tạp chí Luật học số 11, năm 2013.

19

Nguyễn Kim Thoa (2008), Đánh giá dự báo tác động kinh tế - xã hội của dự thảo VBQPPL, Tạp chí Khoa học
pháp lý số 2.

13

Liên quan trực tiếp và mật thiết nhất với nội dung của luận án là đề tài nghiên cứu
khoa học cấp Bộ: “Bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam” do
GS.TS. Phan Trung Lý - Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật làm Chủ nhiệm đề tài. Đề tài đã
khẳng định “bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật là một trong những yêu cầu
tất yếu để xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân
và vì nhân dân”.
Một số công trình thì lại chú trọng nghiên cứu về tính hợp lý của QĐQLNN như:
cuốn sách Những cơ sở khoa học và lý luận về quản lý nhà nước xã hội chủ nghĩa (Nxb.
Sự Thật, Hà Nội, năm 1988) của Trường Hành chính Trung ương. Cuốn sách này đề cập
một cách gián tiếp về tính hợp lý của một QĐQLNN và cho rằng “những nhà quản lý
phải ứng dụng các quy phạm pháp luật để giải quyết các vấn đề phát sinh trong cuộc
sống một cách hiệu quả nhất. Chính điểm này làm cho các tác động quản lý mang tính
nghệ thuật - nghệ thuật quản lý”20. ThS. Hoàng Minh Hà trong bài viết Luận bàn về tính
hợp lý của VBQPPL trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật số 3 năm 2008 thì nhận định rằng:
“tính hợp lý là một trong những tiêu chí quan trọng làm cho một QĐQLNN mang tính
quy phạm có sức sống mãnh liệt”21.
Một số công trình tập trung nghiên cứu về mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính
hợp lý của QĐQLNN. Bài viết Tính hợp pháp và tính hợp lý trong QĐQLNN của
PGS.TS Nguyễn Cảnh Hợp và ThS. Cao Vũ Minh trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số
11, tháng 6, năm 2011 nêu lên sự “thắng thế” của tính hợp pháp so với tính hợp lý, đồng
thời tính hợp lý cũng tác động trở lại đối với tính hợp pháp của QĐQLNN. Trong khi đó,
bài viết Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lí của QĐHC của TS. Bùi Thị Đào
trên Tạp chí Luật học số 2, năm 2008 lại bàn về tính độc lập tương đối giữa tính hợp pháp
và tính hợp lý của QĐHC. Tác giả khẳng định: “Tính hợp pháp và tính hợp lí của văn
bản pháp luật vừa có sự thống nhất, vừa có sự độc lập tương đối. Sở dĩ như vậy vì đó là
hai tiêu chuẩn đánh giá chất lượng của văn bản xuất phát từ những góc độ khác nhau”22.
Một trong những công trình có vai trò quan trọng trong việc nghiên cứu so sánh
tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐQLNN là cuốn sách: “Luật Hành chính nước ngoài”

do PGS.TS Nguyễn Cửu Việt làm chủ biên (Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2011).
Cuốn sách này đã trình bày một cách khái quát về các tiêu chí, các yêu cầu cần phải đáp
ứng khi ban hành QĐQLNN của một số nước như Hoa Kỳ, Pháp, Đức, Nhật Bản…
Luận án “Tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC” của TS. Bùi Thị Đào (2008)
có 05 chương đã đi sâu phân tích các tiêu chí về tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC.
Nhìn chung luận án này là một tài liệu có giá trị khi nghiên cứu về tính hợp pháp và tính
hợp lý của QĐHC. Tuy nhiên, đề tài chủ yếu nghiên cứu về QĐHC mang tính quy phạm
chứ ít quan tâm đến quyết định mang tính cá biệt. Đề tài hoàn thiện trong bối cảnh Quốc
20

Trường Hành chính Trung ương (1998), Những cơ sở khoa học và lý luận về quản lý nhà nước xã hội chủ nghĩa,
Nxb. Sự Thật, Hà Nội, tr. 24.
21
Hoàng Minh Hà (2008), Luận bàn về tính hợp lý của VBQPPL, Tạp chí Dân chủ và pháp luật số 3.
22
Bùi Thị Đào (2008), Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lí của QĐHC, Tạp chí Luật học số 2.


14

hội chưa ban hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 nên các tiêu chí đánh giá về tính
hợp pháp cũng như tính hợp lý của QĐHC đã trở nên không còn phù hợp với pháp luật
hiện hành. Tóm lại, luận án “Tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC” của TS. Bùi Thị
Đào vẫn chứa đựng và gợi mở một số vấn đề cần tiếp tục được nghiên cứu nhằm làm sâu
sắc thêm dưới góc độ khoa học pháp lý.
d. Về hậu quả của QĐQLNN của CP không hợp pháp và không hợp lý
Cuốn sách Xử lý văn bản quản lý hành chính nhà nước khiếm khuyết của PGS.TS
Nguyễn Thế Quyền (Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2009) đề cập đến việc nâng
cao chất lượng hệ thống văn bản quản lý nhà nước nói chung, xử lý văn bản quản lý nhà
nước nói riêng.

Trực tiếp nghiên cứu về xử lý văn bản pháp luật khiếm khuyết thì còn có các bài
viết như VBQPPL: hủy bỏ hoặc bãi bỏ trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 6, năm 2005
của TS. Hoàng Thị Ngân. Xuất phát từ bài viết của TS. Hoàng Thị Ngân, PGS.TS
Nguyễn Cửu Việt đã trình bày ý kiến của mình xoay quanh các biện pháp xử lý khiếm
khuyết như “hủy bỏ”, “bãi bỏ”, “sửa đổi”, “bổ sung” văn bản pháp luật trong bài viết Các
yếu tố cấu thành và tính hệ thống của thẩm quyền trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 9,
năm 2005. Nhằm hoàn thiện các biện pháp xử lý khiếm khuyết văn bản pháp luật,
PGS.TS Nguyễn Thế Quyền trình bày cụ thể về biện pháp “đình chỉ” văn bản trong bài
viết Hoàn thiện các quy định về xây dựng pháp luật trong Tạp chí nghiên cứu lập pháp số
15, năm 2009.
Ngày 12/04/2010, CP ban hành Nghị định số 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý
VBQPPL. Nghị định số 40/2010/NĐ-CP lại “khai sinh thêm” biện pháp “đính chính văn
bản”. Tuy nhiên, biện pháp “đính chính văn bản” được sử dụng tràn lan, ảnh hưởng đến
tính thống nhất của pháp luật. Trên cơ sở đó, ThS. Cao Vũ Minh có bài Đính chính
VBQPPL - Biện pháp xử lý khiếm khuyết hay sự lạm quyền? trên Tạp chí Nghiên cứu lập
pháp số 12, năm 2012 nhằm nêu lên những bất cập của biện pháp “đính chính văn bản”.
Nhằm bảo đảm chất lượng của QĐQLNN, TS. Hoàng Thị Ngân có bài viết Trách
nhiệm về ban hành VBQPPL sai trái đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 5, năm
2003. Đây là ý tưởng táo bạo của TS. Hoàng Thị Ngân vì trong bài viết TS. Hoàng Thị
Ngân cho rằng: “Cơ quan ban hành cũng như cơ quan tham mưu, soạn thảo thẩm định
VBQPPL sai trái phải chịu trách nhiệm kỷ luật, thậm chí là trách nhiệm hình sự nếu gây
ra hậu quả nghiêm trọng”. Cùng quan điểm này, PGS.TS Nguyễn Ngọc Điện có bài viết
Trách nhiệm vật chất do hoạt động lập quy trong Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 126
năm 2008 và PGS.TS Nguyễn Minh Đoan có bài viết Trách nhiệm của người xây dựng
pháp luật trong Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7, năm 2008. Trong 02 bài viết này, các
tác giả cho rằng cần phải có chế tài đối với cá nhân, tổ chức khi ban hành văn bản không
đáp ứng yêu cầu về tính hợp pháp, tính khả thi, đồng thời cá nhân, tổ chức ban hành văn
bản sai trái phải có trách nhiệm bồi thường thiệt hại về vật chất hay về tinh thần cho
những đối tượng liên quan bị thiệt hại từ các văn bản đó.

15

1.3. Đánh giá chung và những vấn đề đặt ra luận án cần tiếp tục nghiên cứu
Qua tìm hiểu về tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài “QĐQLNN của CP”
mà nghiên cứu sinh tiếp cận được, xin đưa ra đánh giá bước đầu như sau:
Trước khi Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 có hiệu lực pháp luật thì việc ban
hành QĐQLNN được điều chỉnh bởi Thông tư số 02/BT ngày 11/01/1982 của Bộ trưởng
Tổng thư ký Hội đồng Bộ trưởng, Thông tư số 33/BT ngày 10/12/1992 của Bộ trưởng,
Chủ nhiệm Văn phòng CP hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của
cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, vấn đề QĐQLNN của CP chưa được quan tâm
nghiên cứu cụ thể.
Khi Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 có hiệu lực đã dần dần xuất hiện một số
công trình nghiên cứu về QĐQLNN. Năm 2003, CP ban hành Nghị định số
135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý VBQPPL. Từ đó các bài viết
phân tích về tính hợp pháp và tính hợp lý cũng như các biện pháp xử lý QĐQLNN khiếm
khuyết ngày càng được chú trọng hơn. Các công trình nghiên cứu đã đóng góp những
kiến thức lý luận và thực tiễn bổ ích vào việc hoàn thiện pháp luật.
Sau đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 ra đời tạo một môi trường thuận lợi
cho việc nghiên cứu về QĐQLNN của CP. Cũng trong giai đoạn này, có nhiều chủ
trương, định hướng của Đảng về hiệu quả QĐQLNN như Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày
24/5/2005 của Bộ Chính Trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã xác định: “Xây dựng và hoàn
thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch”; Văn
kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã khẳng định: “Nâng cao năng lực quản lý
và điều hành của Nhà nước theo pháp luật. Tiếp tục đổi mới và nâng cao chất lượng
công tác xây dựng pháp luật”. Bắt đầu từ chủ trương này (2006), giới nghiên cứu đã có
nhiều bài viết, công trình nghiên cứu liên quan đến QĐQLNN.
Các công trình nghiên cứu này chủ yếu chỉ dừng lại ở những cách tiếp cận khác
nhau về QĐQLNN nói chung, hầu như chưa có công trình nghiên cứu nào nghiên cứu

một cách có hệ thống, toàn diện và đầy đủ về QĐQLNN của CP. Những vấn đề về
QĐQLNN của CP chưa được làm rõ là: i) Thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP, ii)
Khái niệm, đặc điểm, phân loại QĐQLNN của CP, iii) Ý nghĩa, vai trò QĐQLNN của
CP; iv) Thủ tục xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP; v) Tính hợp pháp và tính hợp
lý trong QĐQLNN của CP; vi) Các biện pháp xử lý QĐQLNN khiếm khuyết của CP; vii)
Hoàn thiện sự điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động ban hành QĐQLNN của CP.
Như vậy, cho đến nay, vẫn chưa có một công trình khoa học nào ở cấp độ tiến sĩ
nghiên cứu toàn diện về QĐQLNN của CP. Chính vì vậy, việc tiếp tục phát triển các kết
quả nghiên cứu về QĐQLNN nói chung và QĐQLNN của CP nói riêng ở góc độ lý luận,
đánh giá thực trạng của pháp luật, thực tiễn thực hiện và đề xuất những giải pháp hoàn
thiện là cần thiết và không trùng lặp với bất kỳ công trình nghiên cứu nào đã thực hiện


16

trước đây. Do đó, đây là đề tài nghiên cứu đầu tiên về “QĐQLNN của CP” một cách
khá toàn diện và tổng thể về lý luận lẫn thực tiễn.
2. Cơ sở lý thuyết và phƣơng pháp nghiên cứu
2.1. Cơ sở lý thuyết
Luận án được nghiên cứu dựa trên các cơ sở lý thuyết sau:
Một là, các quan điểm của Đảng về yêu cầu xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp
luật Việt Nam và về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa;
Hai là, các tư tưởng, học thuyết về nhà nước và pháp luật nói chung và về pháp
luật ban hành QĐQLNN nói riêng;
Ba là, các nguyên tắc hiến định, các lý thuyết liên quan đến pháp luật xây dựng
và ban hành QĐQLNN của CP;
Bốn là, các lý thuyết liên quan đến pháp luật kiểm tra, giám sát, xử lý khiếm
khuyết đối với các QĐQLNN của CP;
Năm là, quan điểm của các nhà lập pháp Việt Nam về xây dựng và ban hành
QĐQLNN của CP dựa trên nền tảng thủ tục xây dựng và ban hành QĐQLNN nói chung

nhưng có những điểm đặc thù nhất định.
2.2. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để thực hiện được mục đích và nhiệm vụ nêu trên, tác giả đã sử dụng các
phương pháp nghiên cứu phổ biến và đặc thù trong lĩnh vực luật học như: phân tích,
chứng minh, biện luận, tổng hợp và đối chiếu so sánh… Các phương pháp nghiên cứu nói
trên được sử dụng kết hợp với nhau nhằm làm cho việc nghiên cứu mang tính khái quát,
toàn diện.
3. Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu
3.1. Giả thuyết nghiên cứu
Trên cơ sở nền tảng các nghiên cứu về hiệu quả QĐQLNN được quy định trong
pháp luật Việt Nam, tác giả xác định luận án cần phải hướng vào trình bày một số giả
thuyết khoa học sau:
Thứ nhất, QĐQLNN của CP chiếm vị trí trung tâm trong hoạt động quản lý nhà
nước, là phương tiện không thể thiếu để CP sử dụng nhằm thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ quản lý. Nói cách khác, QĐQLNN của CP có vai trò quan trọng trong việc thực
hiện chức năng, nhiệm vụ của CP. QĐQLNN của CP không chỉ đề ra chủ trương, đường
lối, nhiệm vụ cho hoạt động quản lý; đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật mà
còn làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật cụ thể.
Thứ hai, QĐQLNN của CP có sự khác biệt so với quyết định pháp luật do Quốc
hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Tòa án ban hành… QĐQLNN của CP theo tính pháp
lý gồm 3 loại là quyết định chủ đạo; quyết định quy phạm; quyết định cá biệt.
Thứ ba, chất lượng của QĐQLNN của CP được xem xét chủ yếu qua tính hợp
pháp và tính hợp lý. Đó là hai tiêu chuẩn đánh giá QĐQLNN ở hai góc độ khác nhau, tuy
độc lập nhưng lại có mối quan hệ mật thiết, thống nhất và bổ trợ cho nhau. Sức sống và


17

khả năng tồn tại của các QĐQLNN phụ thuộc rất nhiều vào tính hợp pháp và tính hợp lý
của QĐQLNN.

Thứ tư, thủ tục xây dựng, ban hành QĐQLNN của CP chưa được chú trọng trên
thực tế. Hiện nay có nhiều QĐQLNN của CP được ban hành nhưng không đảm bảo tính
hợp pháp lẫn tính hợp lý. Nguyên nhân có thể xuất phát từ giai đoạn xây dựng dự thảo,
lấy ý kiến, thẩm định…
Thứ năm, nâng cao hiệu quả của công tác kiểm tra và xử lý QĐQLNN của CP là
xây dựng cơ chế phản hồi ý kiến của nhân dân về QĐQLNN của CP không bảo đảm các
yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý.
Thứ sáu, xây dựng thiết chế tài phán, cơ chế đặc biệt nhằm giám sát các QĐQLNN
của CP. Việc thiết lập một cơ quan như vậy cũng phù hợp với chủ trương của Đảng là
“xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt
động và quyết định của các cơ quan công quyền”23 và “xây dựng cơ chế phán quyết về
những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp”24 đã được nêu
rõ tại Báo cáo chính trị của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X và trong một số văn kiện
khác của Đảng.
3.2. Câu hỏi nghiên cứu
Thứ nhất, thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP được thể hiện như thế nào?
Đặc điểm, phân loại QĐQLNN của CP? Ý nghĩa, vai trò QĐQLNN của CP? QĐQLNN
của CP, quyết định pháp luật, các văn bản hành chính giống nhau hay khác nhau?
Thứ hai, sáng kiến ban hành QĐQLNN của CP như thế nào? Những vấn đề pháp
lý liên quan đến thủ tục xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP?
Thứ ba, các yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý không chỉ đối với nội dung và
hình thức mà còn đối với thủ tục xây dựng và ban hành một QĐQLNN của CP? Mối
quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐQLNN của CP?
Thứ tư, việc ban hành QĐQLNN của CP trong thực tiễn như thế nào? Các yếu tố
nào tác động đến việc ban hành QĐQLNN của CP bảo đảm tính hợp pháp và tính hợp lý?
Ngoài bảo đảm các quy định về thủ tục ban hành thì năng lực, trình độ, quan điểm, nhận
thức của người soạn thảo QĐQLNN của CP liệu có những tác động đến việc ban hành
một QĐQLNN của CP đáp ứng các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý?
Thứ năm, các hậu quả pháp lý của QĐQLNN của CP không đảm bảo yêu cầu về
tính hợp pháp và tính hợp lý? Cơ chế kiểm tra, xử lý QĐQLNN của CP không hợp pháp

và không hợp lý?
Thứ sáu, hoàn thiện sự điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động ban hành QĐQLNN
của CP như thế nào?

23

Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội,
tr.126.
24
Đảng Cộng sản Việt Nam, (23), tr.127.


18

NỘI DUNG KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN
BAN HÀNH QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CỦA CHÍNH PHỦ
1.1. Khái quát về vị trí, tính chất pháp lý của CP
Vị trí, vai trò quan trọng của CP được khẳng định rõ trong Văn kiện Đại hội đại
biểu toàn quốc lần thứ XI: “Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của CP theo hướng
xây dựng nền hành chính thống nhất, thông suốt, trong sạch, vững mạnh, có hiệu lực,
hiệu quả; tổ chức tinh gọn và hợp lý”25. Hiến pháp năm 2013 được thông qua là sự kiện
chính trị, pháp lý đặc biệt quan trọng, đánh dấu bước tiến mới trong lịch sử lập hiến của
nước ta. Với đặc điểm thể chế chính trị và mô hình tổ chức bộ máy nhà nước của Việt
Nam thì chế định CP trong Hiến pháp năm 2013 đã có những thay đổi tích cực, hợp lý.
Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định: “CP là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất
của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan
chấp hành của Quốc hội”. So với Điều 109 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm
2001) thì quy định tại Điều 94 Hiến pháp năm 2013 có hai điểm tiến bộ. Thứ nhất, lần
đầu tiên trong lịch sử lập hiến của nước ta, Hiến pháp đã chính thức thừa nhận: “CP là cơ

quan thực hiện quyền hành pháp”. Theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm
2001), CP chưa được quy định là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Sở dĩ như vậy vì
nước ta luôn cho rằng theo nguyên tắc tập quyền thì CP không thể “ngang hàng” với
Quốc hội. Sự bình đẳng không có thứ bậc giữa lập pháp và hành pháp có thể dẫn đến sự
lũng đoạn của CP đối với Quốc hội, biến Quốc hội vốn là một nhánh quyền lực gần với ý
chí của nhân dân nhất trở thành hữu danh, vô thực. Do đó, trên kinh nghiệm của công xã
Paris, C. Mác chủ trương cơ quan đại diện phải là “một tập thể hành động, vừa lập pháp,
vừa hành pháp”. Tuy nhiên, cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà
nước đòi hỏi phải thừa nhận sự “chuyên môn hóa” trong việc thực hiện quyền lập pháp,
hành pháp, tư pháp. Với tinh thần đó, Hiến pháp năm 2013 đã quy định rõ ràng là CP
thực hiện quyền hành pháp. Thứ hai, về vị trí tính chất pháp lý thì Điều 94 Hiến pháp
năm 2013 đã đặt CP “là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam” lên trước “là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Điều này
không đơn giản chỉ là thay đổi trật tự câu chữ mà ngụ ý sâu xa đề cao quyền hành pháp
của CP. Theo đó, CP phải là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc tìm kiếm hướng
đi cho quốc gia bằng việc soạn thảo các chiến lược phát triển, các kế hoạch, các dự án
luật và các bộ luật trình Quốc hội. Đồng thời, CP là cơ quan trực tiếp và thường xuyên
điều hành việc thực hiện các chiến lược, các kế hoạch, các đạo luật, bộ luật sau khi được

25

Đảng Cộng sản Việt Nam, (2), tr. 249.


19

Quốc hội xem xét thông qua. CP là cơ quan nắm rõ nhất những nhu cầu của quốc gia và
đưa ra những chính sách để phúc đáp những nhu cầu đó.
Tương tự Điều 94 Hiến pháp năm 2013, Điều 1 Luật Tổ chức CP năm 2015 cũng
quy định: “CP là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ

nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”.
Trước khi thông qua Luật Tổ chức CP năm 2015, có ý kiến cho rằng chỉ nên quy định
“CP là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, thực hiện quyền hành pháp” là đủ mà không cần phải ghi “CP là cơ quan chấp
hành của Quốc hội”. Tác giả cho rằng ý kiến này khá hợp lý bởi Luật Tổ chức CP năm
2015 chính là sự cụ thể hóa của Hiến pháp năm 2013 nên cần “nhấn mạnh” tính chất
“hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp” của CP. Không quy định
“CP là cơ quan chấp hành của Quốc hội” không đồng nghĩa với việc CP sẽ hoàn toàn
“thoát ly” khỏi Quốc hội vì trên thực tế cơ quan hành chính cao nhất vẫn phải chấp hành
Hiến pháp, luật và các nghị quyết của Quốc hội 26. Mặt khác, trong ngôn ngữ Hán - Việt
từ “hành chính” đã có nghĩa là chấp hành luật rồi. Do đó, việc nhắc lại quy định “CP là
cơ quan chấp hành của Quốc hội” là không cần thiết vì muốn Hiến pháp có “sức sống”
trong đời sống pháp lý thì Hiến pháp phải có hiệu lực trực tiếp mà không cần phải giải
thích, bình luận thêm bởi các văn bản khác. Quy định “CP là cơ quan hành chính nhà
nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành
pháp” vừa ngắn gọn, vừa là động lực để CP làm tròn trách nhiệm trước nhà nước, trước
nhân dân bởi quyền hành pháp mạnh trước hết phải được bắt đầu từ một CP mạnh mà CP
mạnh thì phải mang bản tính quyết đoán và dám chịu trách nhiệm. Đáng tiếc là Luật Tổ
chức CP năm 2015 vẫn chưa thể hiện tư duy “đột phá” khi quy định về vị trí, tính chất
pháp lý của CP giống hệt như điều 94 Hiến pháp năm 2013.
Theo quy định pháp luật, CP là cơ quan chấp hành của Quốc hội thể hiện ở chỗ:
CP có trách nhiệm triển khai và tổ chức thi hành các văn bản của Quốc hội và các cơ
quan của Quốc hội như Hiến pháp, các luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy
ban thường vụ Quốc hội mà không có quyền “phủ quyết” như CP ở các nước tư bản. CP
chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội (Điều 94 Hiến pháp năm 2013). CP
chấp hành Quốc hội còn thể hiện ở góc độ là CP phải có trách nhiệm cụ thể hóa Hiến
pháp, các luật và nghị quyết của Quốc hội thành những văn bản dưới luật, đồng thời chỉ
đạo thực hiện, biến những quy định trong Hiến pháp, các luật, nghị quyết của Quốc hội
thành hiện thực (khoản 1, Điều 96 Hiến pháp năm 2013). Ngoài ra, Quốc hội có quyền
bãi bỏ các văn bản của CP trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội (khoản 10

26

Khác với Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), ngay tại khoản 1, Điều 96 Hiến pháp năm 2013 đã
xác định: “CP có nhiệm vụ tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ
ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”. Quy định này đã nói lên đầy đủ ý nghĩa “CP là cơ
quan chấp hành của Quốc hội”.


20

Điều 70 Hiến pháp năm 2013). CP là cơ quan chấp hành của Quốc hội nhưng điều này
không đồng nghĩa với việc Quốc hội là cơ quan cấp trên của CP. Thực chất, Quốc hội
cũng như CP, mỗi cơ quan có một vị trí, chức năng, một sứ mệnh riêng trong việc phối
hợp thực thi quyền lực nhà nước. Do vậy, không nên coi cơ quan nào cao hơn hay quan
trọng hơn cơ quan nào, không có cấp trên, cấp dưới, không có cơ quan nào lãnh đạo cơ
quan nào mà đều thực thi các chức năng và nhiệm vụ theo luật định và thậm chí còn kiểm
soát (chế ước) lẫn nhau trong thực thi quyền lực27.
Bên cạnh đó, CP là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp thể hiện ở chỗ: CP đứng đầu hệ
thống hành chính nhà nước, thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia, lãnh đạo công
tác của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc CP, Ủy ban nhân dân các cấp. Ngoài ra,
CP còn thống nhất quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, y tế, khoa học, công
nghệ, môi trường, thông tin, truyền thông, đối ngoại, quốc phòng, an ninh quốc gia, trật
tự, an toàn xã hội; thi hành lệnh động viên, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện
pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của nhân dân.
Hiến pháp năm 2013 đã “mạnh dạn” khẳng định CP “thực hiện quyền hành
pháp”. Theo quan điểm của những nhà khai sáng thì quyền lập pháp là quyền làm ra luật
thể hiện ý chí chung của quốc gia, quyền hành pháp thì thực hiện ý chí chung ấy28, còn
quyền tư pháp là quyền bảo vệ pháp luật thông qua việc xét xử các tranh chấp. Như vậy,
trong cơ cấu quyền lực nhà nước, quyền hành pháp được quan niệm là quyền thi hành

hay là thực hiện luật, nói một cách chung nhất là đưa luật vào cuộc sống29.
Ngày nay, quyền hành pháp được hiểu không chỉ là sự chấp hành các đạo luật một
cách thụ động mà còn bao gồm cả việc chủ động khởi xướng, hoạch định chính sách quốc
gia. Là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, CP là chủ thể hiểu rõ nhất cần phải thực hiện
chính sách gì để phát triển đất nước. Từ đó, CP phải tổ chức soạn thảo chính sách quốc
gia hoặc dưới dạng các đạo luật để trình cho Quốc hội quyết định hoặc là tự mình thông
qua và tổ chức thực hiện các chính sách thuộc thẩm quyền của mình. Thông qua quyền
hành pháp, CP chủ động đề xuất, hoạch định và xây dựng chính sách quốc gia. Do đó,
không phải ngẫu nhiên mà ngày nay người ta gọi “CP là Phủ ra chính sách”30.
Trên thực tế, cần có sự phân biệt giữa: hành pháp (executive) và hành chính
(administration). Hành chính là chấp hành và điều hành chính sách, gắn với hoạt động tác
nghiệp mang tính mệnh lệnh quyền uy của quản lý nhà nước. Hành pháp là khởi xướng,
27

Đinh Dũng Sỹ (2012), Một số đề xuất sửa đổi, bổ sung phần liên quan đến chương I - Hiến pháp năm 1992, Tạp
chí Nghiên cứu lập pháp số 7.
28
Montesquieu (1996), Tinh thần pháp luật, Nxb. Giáo dục, Hà Nội, 1996, tr. 100 - 103.
29
Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội (2011), Hiến pháp năm 1992 - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb.
Đại học Quốc gia Hà Nội, tr. 751.
30
Trần Ngọc Đường (2015), Vai trò và trách nhiệm của quyền hành pháp trong quy trình lập pháp, Tạp chí Nghiên
cứu lập pháp số 12.


21

hoạch định chính sách mang tính chủ động gắn liền với hoạt động của các chính khách ở
tầm quốc gia. Vì thế hoạt động của CP là hoạt động vừa mang tính chất khởi xướng, xây

dựng chính sách quốc gia (chức năng hành pháp) lại vừa phải chấp hành và điều hành
chính sách quốc gia sau khi được thông qua (chức năng hành chính nhà nước) 31. Như
vậy, CP là cơ quan thực hiện quyền hành pháp vừa là cơ quan hành chính nhà nước cao
nhất để đảm đương chức năng hành pháp và chức năng hành chính nhà nước.
Khi nghiên cứu về quyền hành pháp không thể không xem xét mối quan hệ giữa
các khái niệm “quyền hành pháp” và “quyền hành chính” cũng như “hành pháp” với
“hành chính”. Khái niệm hành pháp dùng để chỉ hoạt động hoạch định và điều hành
chính sách quốc gia. Khái niệm hành chính dùng để chỉ hoạt động chấp hành chính sách
của các công chức. Quyền hành pháp liên quan đến việc thực thi chính sách và pháp luật,
còn quyền hành chính liên quan đến việc quản lý, hoạt động có tính chất điều hành.
Quyền hành pháp vận động trong thực tế không thể thiếu quyền hành chính. Nói cách
khác, quyền hành chính là phương thức thể hiện quyền hành pháp trong đời sống và là
phương thức tồn tại căn bản của nó. Quyền hành chính là quản lý, điều hành các lĩnh vực
của đời sống xã hội, bằng cách sử dụng quyền lực nhà nước, trực tiếp ở đây là quyền
hành pháp32.
Ngày nay, trong khoa học pháp lý của các nước phát triển, khi nói tới hoạt động
của các cơ quan hành chính, người ta thường phân chia ra hai khái niệm lĩnh vực là:
“hành pháp chính trị” (political executive) và “hành chính sự vụ” (bureaucracy). Phần
“hành pháp chính trị” chuyên lo vấn đề hoạch định chính sách (policy-making), trong khi
đó, phần “hành chính sự vụ” chủ yếu chỉ lo công việc thừa hành, thực thi chính sách 33.
Phần hành pháp chính trị được xem là bộ phận cốt lõi của CP, trong khi đó, hành chính
sự vụ được thực hiện bởi các cơ quan hành chính mang tính thứ bậc, được tổ chức một
cách chặt chẽ theo các tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ cụ thể. Với việc ghi nhận rõ
ràng về quyền hành pháp của CP trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CP năm
2015, quan niệm của chúng ta về quyền hành pháp của CP đã ngày càng tiệm cận với các
quan niệm trong chính trị học hiện đại ở các nước phát triển 34. Điều này sẽ là cơ sở pháp
lý quan trọng để CP tập trung vào công việc hoạch định và điều hành chính sách quốc gia
chứ không phải chú trọng vào những công việc sự vụ vụn vặt.
Để thực hiện chức năng chấp hành - điều hành, CP phải sử dụng hình thức quản lý
quan trọng là ban hành các QĐQLNN. QĐQLNN của CP nhằm điều chỉnh tất cả các lĩnh

31

Trần Ngọc Đường (2012), Một số suy nghĩ về quy định, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CP trong Hiến
pháp, Báo Điện tử Đại biểu nhân dân ngày 12/8.
32
Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, (29), tr. 753.
33
Rod Hague - Martin Harrop (2010), Political Science: A Comparative Introduction, 6th ed, New York: Palgrave
Macmillan, p. 319.
34
Nguyễn Văn Cương (2014), Quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 2013: Một số phân tích và bình luận, Tạp chí
tổ chức nhà nước số 10.


22

vực khác nhau của đời sống cũng như bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ
chức. Ngoài ra, CP không chỉ giới hạn trong việc thi hành văn bản của lập pháp mà còn
thực hiện hoạt động hoạch định chính sách. Đây là những nhiệm vụ cần thiết để thực hiện
quyền hành pháp. Do đó, CP có quyền ban hành các QĐQLNN có tính độc lập tương đối.
Theo pháp luật Việt Nam, để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý
xã hội... CP có quyền ban hành “nghị định không đầu” chứa các “quy phạm tiên phát”.
Việc ban hành “nghị định không đầu” thể hiện tính chủ động, sáng tạo của CP trong việc
điều chỉnh những quan hệ xã hội mới phát sinh, chưa ổn định và chưa được luật điều
chỉnh.
1.2. Khái niệm QĐQLNN của CP
1.2.1. Khái niệm QĐQLNN
Xây dựng và ban hành QĐQLNN là hình thức chủ yếu nhất trong các hình thức
hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước, trong đó có CP. QĐQLNN là phương tiện
không thể thiếu để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước và có vai trò

quan trọng trong việc hoạch định chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn cho hoạt động
quản lý. Nó không chỉ đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật, làm thay đổi phạm
vi hiệu lực của chúng mà còn làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật
cụ thể.
Quản lý nhà nước là hoạt động chấp hành hiến pháp, luật và điều hành trên cơ sở
hiến pháp và các luật. Do quan niệm xuyên suốt làm nền là “quản lý nhà nước” nên Luận
án sử dụng thuật ngữ “QĐQLNN” mà không sử dụng các thuật ngữ tương đương khác
như “QĐHC nhà nước”, “QĐHC”.
QĐQLNN của CP là một loại quyết định pháp luật. Chính vì vậy khi tìm hiểu về
QĐQLNN của CP thì việc làm đầu tiên là tìm hiểu về khái niệm “quyết định” và “quyết
định pháp luật”.
Thuật ngữ “quyết định” bắt nguồn từ tiếng latin là “actus”, có nghĩa là hành động,
hành vi. Theo Từ điển Từ và Ngữ Việt Nam thì “quyết định” (quyết: nhất định, định:
không chuyển) là “định ra một cách chắc chắn và phải thực hiện”35. Theo tiếng Anh
quyết định là “decision” tức là kết quả của quá trình thể hiện ý chí. Bản thân quyết định
mang tính đơn phương dù quyết định đó do ai ban hành, trong nhiều trường hợp có thể có
sự tham gia của những chủ thể khác trong quá trình tạo ra quyết định nhưng điều đó vẫn
không làm cho quyết định trở thành sản phẩm của quá trình đám phán, thương lượng.
Có nhiều quan điểm về khái niệm “quyết định pháp luật”: một số quan điểm cho
rằng đây là mệnh lệnh, là hành động thể hiện ý chí quyền lực, là kết quả và hình thức thể
hiện của hoạt động nhà nước... Nhưng hợp lý nhất là quan điểm cho rằng quyết định pháp
luật là kết quả sự thể hiện ý chí của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Điều đó cũng có
35

Nguyễn Lân (2002), Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. Tổng hợp Tp. Hồ Chí Minh, tr. 1515.


23

nghĩa rằng, chỉ có cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các cá nhân, tổ chức được nhà nước

trao quyền mới được ban hành quyết định pháp luật. Nói cách khác, quyết định pháp luật
là kết quả sự thể hiện ý chí của các cơ quan nhà nước hay người có thẩm quyền, được ban
hành theo thủ tục luật định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của những chủ thể này.
Xuất phát từ chức năng của các cơ quan nhà nước, có thể chia quyết định pháp luật
thành các loại tương ứng như: quyết định lập pháp, quyết định tư pháp và QĐQLNN36.
Quyết định lập pháp do Quốc hội hay Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành nhằm thực
hiện quyền lập pháp và được thể hiện dưới hình thức các văn băn như: luật, nghị quyết
của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Quyết định tư pháp
do cơ quan tư pháp ban hành nhằm thực hiện quyền tư pháp và được thể hiện dưới hình
thức các văn bản như: nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, thông
tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, bản án và quyết định của các tòa dân sự, hình
sự, hành chính... QĐQLNN do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các cá nhân, tổ
chức được nhà nước trao quyền ban hành nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước.
Ngoài ra, QĐQLNN còn được ban hành trong hoạt động của các cơ quan phục vụ cho
Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Tòa án nhân dân và Viện kiểm
sát nhân dân.
Là một loại quyết định pháp luật nên QĐQLNN có những đặc điểm chung như
một quyết định pháp luật, đó là:
i. Thể hiện tính ý chí nhà nước bởi nó là kết quả của sự thể hiện ý chí đơn phương
của chủ thể nhà nước có thẩm quyền ban hành. Tính ý chí đơn phương của chủ thể nhà
nước thể hiện ở góc độ chủ thể độc lập ban hành ra quyết định mà không cần phải có sự
thỏa thuận hay thương lượng. Bên cạnh đó, tính ý chí đơn phương còn thể hiện ở chỗ chủ
thể ban hành quyết định có quyền chủ động lựa chọn các phương án khác nhau để điều
chỉnh hành vi.
ii. Thể hiện tính quyền lực nhà nước bởi nó mang tính chất bắt buộc thi hành đối
với mọi cá nhân, tổ chức chịu sự tác động của quyết định đó. Một QĐQLNN khi được
ban hành có thể có sự tác động khác nhau đến những cá nhân, tổ chức nhất định. Tuy
nhiên, ngay cả khi cá nhân, tổ chức không đồng ý với một quyết định thì cũng phải tuân
thủ quyết định đó bởi nó được đảm bảo thi hành bằng các biện pháp khác nhau trong đó
có biện pháp cưỡng chế của nhà nước.

iii. Mang tính pháp lý vì mang lại sự thay đổi trong cơ chế điều chỉnh pháp luật.
Các QĐQLNN làm thay đổi cơ chế điều chỉnh pháp luật bằng cách: hoạch định chủ
trương, chính sách, nhiệm vụ chung cho hoạt động quản lý; đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, bãi
bỏ, làm thay đổi phạm vi hiệu lực của các quy phạm pháp luật; hoặc làm phát sinh, thay

36

Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 416.


24

đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật cụ thể. Ba cách làm thay đổi cơ chế điều chỉnh
pháp luật đó thể hiện bằng ba loại quyết định: chủ đạo, quy phạm và cá biệt.
Ngoài những đặc điểm chung như mọi quyết định pháp luật thì QĐQLNN còn có
những đặc điểm riêng như sau:
i. QĐQLNN mang tính dưới luật vì được xây dựng và ban hành trên cơ sở và để
thi hành luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định.
Hoạt động quản lý nhà nước mang tính dưới luật. Tính dưới luật thể hiện ở chỗ
bản thân hoạt động quản lý là hoạt động chấp hành luật và điều hành trên cơ sở luật.
Chính vì vậy, QĐQLNN phải mang tính dưới luật. Điều này có nghĩa nội dung
QĐQLNN được ban hành phải phù hợp với thẩm quyền của chủ thể ban hành và để thi
hành Hiến pháp, luật, các văn bản mang tính chất luật như các pháp lệnh và một số nghị
quyết của Quốc hội37. Không chỉ liên quan đến nội dung, mà cả hình thức và trình tự xây
dựng, ban hành QĐQLNN cũng mang tính dưới luật.
ii. QĐQLNN được ban hành nhằm thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý
nhà nước.
Mỗi cơ quan quản lý nhà nước đều được pháp luật trao cho những nhiệm vụ và
chức năng nhất định trong lĩnh vực quản lý nhà nước (hoạt động hành chính). Lĩnh vực
quản lý nhà nước là dấu hiệu xác định ranh giới, phạm vi tác động của QĐQLNN.

QĐQLNN là công cụ chủ yếu để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng đó. Trên cơ sở
chấp hành Hiến pháp, luật, văn bản mang tính chất luật, chủ thể có thẩm quyền ban hành
QĐQLNN nhằm thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của mình, tổ chức, chỉ đạo các cơ
quan, ban ngành thuộc quyền quản lý của mình.
QĐQLNN là một trong những khái niệm cơ bản nhất của khoa học pháp lý nên
cần phải được định nghĩa cụ thể, rõ ràng, chính xác. Việc đưa ra định nghĩa về QĐQLNN
sẽ tạo ra cách hiểu thống nhất, chính xác về quyết định này và QĐQLNN của CP. Do đó,
theo tác giả, việc sử dụng thuật ngữ cần phải được chuẩn hóa trên cơ sở nghiên cứu khái
niệm và những dấu hiệu đặc trưng.
Tuy nhiên, về khái niệm này, trong khoa học pháp lý nước ta (các giáo trình Luật
hành chính Việt Nam của các tác giả và cơ sở đào tạo luật có uy tín hiện nay) được định
nghĩa không thống nhất, trước hết là về tên gọi quyết định, chủ thể ban hành.
Giáo trình luật hành chính Việt Nam của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt do nhà xuất
bản Chính trị quốc gia phát hành năm 2013 định nghĩa: “QĐQLNN” là kết quả sự thể
hiện ý chí quyền lực đơn phương của các cơ quan nhà nước và những người có thẩm
quyền, của các cơ quan, của các tổ chức xã hội khi được nhà nước trao quyền, được thực
hiện trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự và hình thức do luật định, nhằm định ra
37

Nguyễn Cửu Việt (2008), Giáo trình luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 25; Trường
đại học Luật TP. Hồ Chí Minh (2010), Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb.
Đại học quốc gia TP. Hồ Chí Minh, tr. 57.


25

chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có tính chất định hướng; hoặc đặt ra, đình chỉ, sửa
đổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hay làm thay đổi phạm vi hiệu lực của
chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể,
để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý nhà nước.

Giáo trình luật hành chính Việt Nam cũng của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt được
xuất bản tại Nhà xuất bản Đại học quốc gia Hà Nội năm 2013 không sử dụng thuật ngữ
“QĐQLNN” mà là thuật ngữ “QĐHC”. Giáo trình này định nghĩa: “QĐHC” là kết quả
sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của các cơ quan nhà nước và những người có
thẩm quyền, của các cơ quan của các tổ chức xã hội khi được Nhà nước trao quyền, được
thực hiện trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự và hình thức do luật định, nhằm đặt
ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có tính chất định hướng; hoặc đặt ra, đình chỉ,
sửa đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hay làm thay đổi phạm vi
hiệu lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành
chính cụ thể, để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng hành chính nhà nước38. Như vậy,
cùng một tác giả nhưng trong một giáo trình thì sử dụng thuật ngữ “QĐQLNN”, trong
giáo trình khác xuất bản cùng năm lại sử dụng thuật ngữ “QĐHC”. Điều này cũng không
có gì ngạc nhiên, bởi tùy cơ sở xuất bản “ưa thích” sử dụng khái niệm nền là “hành chính
nhà nước” hay “quản lý nhà nước”, vì “hành chính nhà nước” chính là “quản lý nhà nước
theo nghĩa hẹp”. Bởi vậy, có tác giả cho rằng, quan niệm “QĐQLNN” chính là
“QĐHC”39 cũng có mặt hợp lý.
Giáo trình Luật hành chính Việt Nam của Học viện Hành chính quốc gia (năm
2006) định nghĩa: “Quyết định quản lý hành chính nhà nước” là kết quả của sự thể hiện
ý chí đơn phương của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền, trên cơ sở và
để thi hành luật, được ban hành theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định, làm
phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể; đặt ra, sửa
đổi, bãi bỏ quy phạm pháp luật hành chính hoặc làm thay đổi hiệu lực pháp lý của
chúng; đặt ra chủ trương, chính sách, nhiệm vụ của hoạt động quản lý hành chính nhà
nước40. Phân tích về bản chất thì “quyết định quản lý hành chính nhà nước” có nội hàm
pháp lý tương tự như khái niệm “QĐQLNN”. Tuy nhiên, nếu sử dụng thuật ngữ “quyết
định quản lý hành chính nhà nước” sẽ tạo ra sự rối loạn trong hệ thống thuật ngữ pháp lý
bởi nếu nói “quản lý hành chính” là đã có sự lặp từ không chính xác41. Bên cạnh đó, nếu
gọi là “quản lý hành chính nhà nước” thì cũng không thống nhất với các VBQPPL quy
38

Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội, Nxb. Đại
học quốc gia Hà Nội, tr. 447.
39
Bùi Thị Đào, Tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC, Luận án Tiến sĩ luật học Trường đại học Luật Hà Nội,
năm 2008, tr. 21.
40
Học viện Hành chính quốc gia (2006), Giáo trình Luật Hành chính và tài phán hành chính Việt Nam, Nxb. Giáo
dục, Hà Nội, tr. 130, 135.
41
Nguyễn Cửu Việt (2007), Bàn về thuật ngữ “quản lý hành chính nhà nước”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 4.