BÁO CÁO NGHIÊN CỨU MỐI QUAN HỆ GIỮA QUỐC HỘI VÀ THIẾT CHẾ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI
VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP CHƯƠNG TRÌNH PHÁT TRIỂN
LIÊN HỢP QUỐC

BÁO CÁO NGHIÊN CỨU
MỐI QUAN HỆ GIỮA QUỐC HỘI VÀ
THIẾT CHẾ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

Hà Nội, tháng 10 năm 2013



THÀNH VIÊN THAM GIA THỰC HIỆN
BÁO CÁO NGHIÊN CỨU
1. PGS. TS. Lê Huy Trọng, Vụ trưởng Vụ pháp chế, Kiểm toán
nhà nước
2. PGS.TS. Đặng Văn Thanh, Chuyên gia độc lập
3. Ông Nguyễn Văn Hoan, Hàm Phó Vụ trưởng Vụ Tài chính Ngân sách, Văn phòng Quốc hộ
4. Phòng Nghiên cứu pháp luật về Hành chính, Nhà nước,
Trung tâm Nghiên cứu khoa học, Viện Nghiên cứu lập pháp



DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

KTNN:

Kiểm toán nhà nước

NSNN:

Ngân sách nhà nước

XHCN:

Xã hội chủ nghĩa

CHXHCN:

Cộng hòa xã hội chủ nghĩa

HĐND:

Hội đồng nhân dân

UBND:

Ủy ban nhân dân

UBTCNS:

Ủy ban tài chính, ngân sách

INTOSAI:

Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao



MỤC LỤC
I- BỐI CẢNH NGHIÊN CỨU VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI CÓ

THIẾT CHẾ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG HIẾN PHÁP... ..1
1- Tổng quan tình hình quốc tế và trong nước về thiết chế Kiểm
toán nhà nước .............................................................................. ..1
1.1. Tổng quan tình hình quốc tế............................................ ..1
1.2. Các Nghị quyết của Đảng, pháp luật của Nhà nước Việt
Nam ........................................................................................ ..5
1.3. Một số công trình nghiên cứu về sự cần thiết phải hiến định
thiết chế KTNN đã được công bố trong thời gian gần đây ...... ..8
2- Sự cần thiết phải có thiết chế hiến định độc lập về Kiểm toán
nhà nước trong Hiến pháp........................................................... ..8
2.1. Địa vị pháp lý của KTNN theo khuyến cáo của INTOSAI
và thông lệ quốc tế cần được ghi nhận trong Hiến pháp.......... 8
2.2. Địa vị pháp lý của KTNN cũng như nhiệm vụ, quyền hạn
của Quốc hội về kiểm toán nhà nước hiện nay chưa được ghi
nhận trong Hiến pháp ............................................................. ..9
2.3. Các quy định hiện hành về KTNN trong Luật KTNN và
các luật liên quan chưa có sự tương thích .............................. 11
II- MỐI QUAN HỆ PHÁP LÝ GIỮA QUỐC HỘI VÀ KIỂM
TOÁN NHÀ NƯỚC ........................................................................ 12
1- Đặc điểm của mối quan hệ giữa Quốc hội và Kiểm toán Nhà
nước............................................................................................. 12
2- Việc thành lập KTNN ............................................................. 15
2.1. Thẩm quyền thành lập ..................................................... 15
2.2. Nguyên tắc thành lập Kiểm toán nhà nước ..................... 17
2.3. Quy trình thành lập KTNN.............................................. 17


3- Báo cáo của KTNN trước Quốc hội, các cơ quan của Quốc
hội ............................................................................................... 19
3.1. Cơ sở pháp lý thực hiện cơ chế báo cáo của KTNN ....... 19

3.2. Cơ chế báo cáo của Kiểm toán nhà nước với Quốc hội, các
cơ quan của Quốc hội ............................................................. 25
4- Quốc hội giám sát Kiểm toán nhà nước ................................. 37
4.1. Phương thức giám sát của Quốc hội đối với KTNN........ 37
4.2. Nội dung giám sát của Quốc hội đối với KTNN.............. 42
4.3. Hệ quả pháp lý của hoạt động giám sát của Quốc hội đối
với KTNN................................................................................ 44
4.4. Đánh giá chung về hoạt động giám sát của Quốc hội đối
với KTNN................................................................................ 46
III- THỂ CHẾ HÓA, TỔ CHỨC THỰC HIỆN CÁC QUY ĐỊNH
CỦA HIẾN PHÁP VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC ....................... 47
1- Nguyên tắc và nội dung cần thể chế hoá ................................ 47
1.1. Về nguyên tắc.................................................................. 48
1.2. Nội dung thể chế hóa....................................................... 49
2- Tổ chức thực hiện ................................................................... 53
2.1. Mục tiêu chung cho phát triển Kiểm toán nhà nước đến
năm 2015 và tầm nhìn đến 2020 ............................................ 53
2.2. Tổ chức thực hiện với các nội dung cụ thể...................... 57
2.3. Các cơ quan tổ chức thực hiện ........................................ 60
IV- KẾT LUẬN............................................................................... 61
- DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................... 63


I- BỐI CẢNH NGHIÊN CỨU VÀ SỰ CẦN THIẾT
PHẢI CÓ THIẾT CHẾ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
TRONG HIẾN PHÁP
1- Tổng quan tình hình quốc tế và trong nước về thiết chế Kiểm
toán nhà nước
1.1. Tổng quan tình hình quốc tế
Theo nguồn thông tin1 sưu tầm thì Hiến pháp của 34 nước

trên thế giới có quy định về KTNN trong Hiến pháp với các nội
dung cơ bản sau: địa vị pháp lý của KTNN trong hệ thống các cơ
quan Nhà nước; chức năng cơ bản của KTNN; thẩm quyền, nguyên
tắc hoạt động của KTNN; các quy định về Tổng KTNN.
Dù cơ quan KTNN trực thuộc Quốc hội, Chính phủ hay độc
lập với các cơ quan này thì cơ quan KTNN đều có nghĩa vụ báo cáo
trước Quốc hội, Chính phủ về các vấn đề liên quan đến công tác
quản lý tài chính, ngân sách và tài sản công. Các báo cáo, kiến nghị
của KTNN có thể dưới dạng báo cáo thường niên hoặc báo cáo đặc
biệt theo sáng kiến của cơ quan KTNN, cũng có thể là báo cáo theo
yêu cầu của các cơ quan nhà nước và chính quyền địa phương theo
quy định.
Trên thế giới, có nhiều mô hình tổ chức KTNN, có thể KTNN
trực thuộc lập pháp, hành pháp, tư pháp hoặc độc lập. Số liệu thống
kế về 53 cơ quan KTNN là thành viên của INTOSAI cho thấy:

1

Bài tham luận của TS. Mai Vinh - Kiểm toán trưởng KTNN khu vực I tại Hà Nội
ngày 24/7/2013 "Quy đinh địa vị pháp lý của KTNN, Tổng kiểm toán trong Hiến
pháp; đảm bảo tính thống nhất về KTNN trong hệ thống pháp luật Việt Nam".

1


- Có 10/53 nước có cơ quan KTNN trực thuộc Quốc hội như
Anh, Mỹ, Nga, Thụy Điển, Đan Mạch, …
- Có 10/53 nước có cơ quan KTNN trực thuộc Chính phủ như
Trung Quốc, Nhật Bản, Chi lê, …
- Có 11/53 nước có cơ quan KTNN trực thuộc nguyên thủ

quốc gia như Hàn Quốc, Ấn Độ, Nepal, …
- Có 8/53 nước có cơ quan KTNN độc lập như Đức, Thái Lan,
Philippin, Indonexia, Peru, Nam Phi, …
Tùy theo thể chế Nhà nước, hệ thống chính trị, tính chất lịch
sử và truyền thống ở mỗi quốc gia mà cơ quan KTNN có vị trí khác
nhau trong bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, nhiều quốc gia có quy định
rõ ràng về trách nhiệm báo cáo và giải trình của cơ quan kiểm toán
nhà nước với Nghị viện, nhưng nhìn chung vị trí của cơ quan KTNN
là cơ quan trực thuộc hệ thống lập pháp vẫn chiếm đa số ở các nước.
Trên cơ sở chỉ dẫn của INTOSAI, ở tất cả các nước có cơ
quan KTNN, dù là ở các nước đã thành lập cơ quan KTNN từ rất lâu
hay ở các nước mới thành lập cơ quan KTNN như các nước Đông
Âu, Liên bang Nga, Trung Quốc … thì những vấn đề cơ bản về địa
vị pháp lý, tính độc lập của cơ quan KTNN, Tổng KTNN đều được
quy định trong Hiến pháp mỗi nước. Theo thống kê của INTOSAI,
trong 113 nước thực hiện thống kê, có tới 79 nước quy định địa vị
pháp lý và tính độc lập của cơ quan KTNN được quy định trong
Hiến pháp; tất cả các nước thuộc cộng đồng chung châu Âu đều
quy định địa vị pháp lý, tính độc lập của KTNN, Tổng KTNN
trong Hiến pháp.
Nhìn chung, có thể thấy tính phổ biến của những quy định
về KTNN, Tổng KTNN trong Hiến pháp ở các nước là:
2


a) Xác định địa vị pháp lý của KTNN trong hệ thống các cơ
quan Nhà nước: Hiến pháp của các nước này đều quy định về vị trí
của cơ quan KTNN trong mối quan hệ với các cơ quan lập pháp,
hành pháp và tư pháp. Có 3 mô hình phổ biến về vị trí của cơ quan
KTNN là: KTNN độc lập với cả Quốc hội và Chính phủ; KTNN

trực thuộc Chính phủ; KTNN trực thuộc Quốc hội. Điểm đáng chú ý
là ở châu Á, đa số các nước thuộc khối ASEAN đều tổ chức theo mô
hình KTNN độc lập với các cơ quan lập pháp và hành pháp;
b) Xác định nguyên tắc cơ bản trong hoạt động kiểm toán
của KTNN là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật;
c) Chức năng của KTNN bao gồm cả kiểm toán báo cáo tài
chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động;
d) Đối tượng kiểm toán của KTNN ở hầu hết các nước đều
xác định là hoạt động quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà
nước và tài sản quốc gia;
e) Quy định thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm Tổng
KTNN;
f) Quy định trách nhiệm của KTNN trong việc báo cáo kết
quả kiểm toán với Quốc hội và công bố công khai theo quy định của
pháp luật.
Các nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán đã được ghi nhận
trong tuyên bố Lima (1977, Tuyên bố Mexico (2007) của Tổ chức
quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI). Các tuyên bố
này khẳng định vai trò của KTNN trong quản trị lành mạnh tài chính
công, phát hiện và ngăn ngừa thiệt hại trong sử dụng ngân sách;
khẳng định yêu cầu bảo đảm tính độc lập trong tổ chức, hoạt động
của KTNN. Các Tuyên bố này đã nêu lên các nội dung cần quy định
3


trong Hiến pháp là: Việc thành lập KTNN và sự độc lập của nó (bổ
nhiệm, miễn nhiệm, tính độc lập trong tổ chức và hoạt động, kể cả
độc lập của các ủy viên kiểm toán; độc lập về phương tiện tài chính
và quỹ ngân sách). Mặc dù các cơ quan nhà nước không thể có sự
độc lập tuyệt đối vì dù sao về tổng thể các cơ quan này vẫn là một

bộ phận của Nhà nước đó. Tuy nhiên, cơ quan Kiểm toán tối cao cần
phải có sự độc lập để hoàn thành các nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
Khoản 5 Mục II, Tuyên bố Lima đã nêu “Việc thành lập cơ quan
Kiểm toán tối cao và mức độ độc lập cần thiết của nó cần được quy
định trong Hiến pháp, các chi tiết cụ thể có thể nêu trong các điều
luật. Đặc biệt, Kiểm toán tối cao cần phải có sự bảo vệ đầy đủ về
mặt luật pháp nhằm chống lại các tác động từ bên ngoài đối với sự
độc lập và thẩm quyền kiểm toán của các cơ quan Kiểm toán tối
cao”. Theo khoản 6 Mục II, Tuyên bố Lima thì tính độc lập của các
cơ quan Kiểm toán tối cao không được tách rời với tính độc lập của
các ủy viên của nó (Tổng KTNN, các ủy viên của Hội đồng kiểm
toán). Tính độc lập của các ủy viên cũng phải được quy định trong
Hiến pháp (đặc biệt là thủ tục bãi nhiệm cũng do Hiến pháp quy
định không được phép làm ảnh hưởng tới tính độc lập của nó) còn
cách thức bổ nhiệm, miễn nhiệm cụ thể thì tùy thuộc vào quy định
của Hiến pháp từng nước.
Đặc biệt, ngày 22/12/2011, Đại hội đồng Liên hợp quốc đã
thông qua Nghị quyết A/66/209 về “thúc đẩy tính hiệu lực, trách
nhiệm giải trình, tính hiệu quả và minh bạch của quản lý công bằng
cách tăng cường các cơ quan kiểm toán tối cao”. Lần đầu tiên, Đại
hội đồng Liên hợp quốc công nhận hoàn toàn tính độc lập của các cơ
quan Kiểm toán tối cao. Các cơ quan kiểm toán tối cao chỉ có thể
hoàn thành trách nhiệm của mình một cách khách quan và hiệu quả
4


khi các cơ quan này độc lập với đối tượng kiểm toán và được bảo vệ
chống lại ảnh hưởng từ bên ngoài. Đồng thời, Đại hội đồng Liên hợp
quốc ghi nhận tầm quan trọng của các cơ quan kiểm toán tối cao
trong việc thúc đẩy tính hiệu lực, trách nhiệm giải trình, hiệu quả,

tính minh bạch của quản lý công, giúp thực hiện các mục tiêu và ưu
tiên phát triển quốc gia cũng như các mục tiêu phát triển quốc tế.
1.2. Các Nghị quyết của Đảng, pháp luật của Nhà nước Việt
Nam
Đối với nước ta, sự ra đời và phát triển KTNN là tất yếu,
khách quan đánh dấu 1 bước phát triển mới của hệ thống công cụ
kiểm tra, kiểm soát trong điều kiện đổi mới. Đảng, Nhà nước ta luôn
đánh giá cao vài trò hoạt động của KTNN trong quản lý tài chính,
ngân sách, tiền, tài sản nhà nước, nhất là trong quá trình phát triển
kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập quốc tế. Để xây
dựng KTNN thành một công cụ mạnh về kiểm tra tài chính nhà
nước, Đảng, Nhà nước ta đã ban hành các văn bản quan trọng về
phát triển KTNN, cụ thể là:
 Các văn kiện của Đảng
- Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 của Ban chấp hành Trung
ương Đảng khóa VIII đã chỉ rõ “Đề cao vai trò của cơ quan Kiểm
toán nhà nước trong việc kiểm toán mọi cơ quan, tổ chức có sử
dụng ngân sách nhà nước. Cơ quan Kiểm toán nhà nước báo cáo
kết quả kiểm toán cho Quốc hội, Chính phủ và công bố công khai
cho dân biết”.
- Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 của Ban chấp hành Trung
ương Đảng khóa VIII tiếp tục nhấn mạnh “… tiếp tục đổi mới và
lành mạnh hóa hệ thống tài chính - tiền tệ; thực hành triệt để tiết
5


kiệm. Thực hiện chế độ kiểm toán đối với các đơn vị có sử dụng
ngân sách nhà nước”.
- Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã khẳng định
“… thiết lập cơ chế giám sát tài chính - tiền tệ, nhằm đảm bảo an

ninh tài chính quốc gia, kiểm soát các nguồn vốn, các khoản vay nợ,
trả nợ, mở rộng hình thức công khai tài chính. Nâng cao hiệu lực
pháp lý và chất lượng KTNN như một công cụ mạnh của Nhà nước”.
- Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 của Ban chấp hành Trung
ương Đảng khóa IX về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống
chính trị ở cơ sở cũng đã chỉ rõ “Thực hiện quy chế định kỳ Kiểm
toán nhà nước, công khai thu, chi ngân sách cho dân biết”.
- Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI tiếp tục khẳng
định “Tăng cường công tác kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, giám sát
của các cơ quan chức năng”.
- Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ XI của Đảng đã
khẳng định “Khẩn trương nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp năm 1992
(đã được sửa đổi, bổ sung năm 2011) phù hợp với tình hình mới.
Tiếp tục xây dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát
tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các
cơ quan công quyền”. Đây là điều kiện thuận lợi để kiến nghị bổ
sung vào Hiến pháp quy định địa vị pháp lý của KTNN nhằm đảm
bảo tính độc lập và phát huy hơn nữa hiệu quả hoạt động của
KTNN.
 Các văn bản quy phạm pháp luật
Ở nước ta, hoạt động kiểm toán độc lập đã hình thành từ
những năm đầu của thập kỷ 90 trong thế kỷ trước và đang phát triển
6


rất mạnh mẽ cùng với sự hình thành và phát triển của pháp luật có
liên quan. Cụ thể là:
- Nghị định số 07/CP của Chính phủ ngày 29/11/1994 đã tạo
ra hành lang pháp lý cần thiết đầu tiên cho hoạt động và phát triển
của kiểm toán độc lập ở Việt Nam. Tiếp sau đó là các Nghị định số

105/2004/NĐ-CP của Chính phủ ngày 30-3-2004, Nghị định số
133/2005/NĐ-CP của Chính phủ năm 2005. Luật Kiểm toán nhà
nước (KTNN) đã được Quốc hội ban hành năm 2005. Năm 2011,
Luật kiểm toán độc lập đã được Quốc hôi thông qua và có hiệu lực
thi hành từ năm 2012.
- Luật Kiểm toán nhà nước đã quy định KTNN là cơ quan
chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội
thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.
- Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12 của Ủy ban thường
vụ Quốc hội ngày 19/4/2010 về việc ban hành Chiến lược phát triển
KTNN đến năm 2020 đã xác định rõ: Nghiên cứu, đề xuất bổ sung
trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam vào thời
điểm thích hợp một số điều khoản quy định về vị trí pháp lý, tính
độc lập của cơ quan KTNN và thủ tục, thẩm quyền bổ nhiệm, miễn
nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN với các nội dung:
+ KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính do Quôc hội thành
lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật;
+ Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN.

7


1.3. Một số công trình nghiên cứu về sự cần thiết phải hiến định
thiết chế KTNN đã được công bố trong thời gian gần đây
- Cơ sở hiến định của Kiểm toán nhà nước của PGS. TS.
Phan Trung Lý, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội;
- Pháp luật về địa vị pháp lý của KTNN ở nước ta hiện nay Những vấn đề đặt ra của TS. Hoàng Thị Giang, Bộ môn Luật kinh
tế, Học viện Tài chính;
- Hoàn thiện địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước của
Đinh Trịnh Hải, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính – Ngân sách của

Quốc hội;
- Thực trạng địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong hệ
thống pháp luật của nhà nước của PGS. TS. Lê Huy Trọng, Vụ
trưởng Vụ Pháp chế Kiểm toán nhà nước;
- Về địa vị pháp lý của cơ quan Kiểm toán nhà nước và của
Tổng Kiểm toán nhà nước trong hệ thống pháp luật nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam của GS. TS. Nguyễn Quang Quynh,
Trường Đại học Kinh tế Quốc dân.
Nhìn chung, các công trình khoa học nêu trên chưa đi sâu
phân tích một cách toàn diện về mối quan hệ giữa Quốc hội và thiết
chế Kiểm toán nhà nước cũng như việc thể chế hóa, tổ chức thực
hiện các quy định của Hiến pháp về Kiểm toán nhà nước.
2- Sự cần thiết phải có thiết chế hiến định độc lập về Kiểm toán
nhà nước trong Hiến pháp
2.1. Địa vị pháp lý của KTNN theo khuyến cáo của INTOSAI và
thông lệ quốc tế cần được ghi nhận trong Hiến pháp
Trong hoạt động kiểm toán, tính độc lập là tiền đề cơ bản bảo
đảm cho công tác kiểm tra tài chính công có hiệu lực và hiệu quả. Vì
8


vậy, theo khuyến cáo của INTOSAI và thông lệ ở nhiều quốc gia
trên thế giới, tính độc lập và địa vị pháp lý của KTNN phải được
quy định trong Hiến pháp với những nội dung cụ thể về tổ chức và
hoạt động của KTNN do Luật KTNN quy định.
Ở Việt Nam, KTNN được thành lập sau khi Quốc hội thông
qua Hiến pháp năm 1992 cho nên địa vị pháp lý và tính độc lập của
KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp. Năm 2001, Hiến pháp
năm 1992 được sửa đổi, bổ sung nhưng không có quy định về địa vị
pháp lý của KTNN, vì việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp chỉ tập trung

vào những vấn đề đã rõ và có sự thống nhất cao. Địa vị pháp lý của
KTNN chưa đựơc quy định cụ thể trong Hiến pháp dẫn đến có
những quy định và giải pháp cụ thể tại các văn bản quy phạm pháp
luật vừa thiếu tính ổn định vừa chưa tương xứng với vai trò của
KTNN; mặt khác, là nguyên nhân dẫn đến sự hạn chế hiệu lực, hiệu
quả của hoạt động kiểm toán trong những năm qua.
2.2. Địa vị pháp lý của KTNN cũng như nhiệm vụ, quyền hạn
của Quốc hội về kiểm toán nhà nước hiện nay chưa được ghi
nhận trong Hiến pháp
KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính
nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo
pháp luật. Cụm từ “chuyên môn” ở đây chưa thực sự phản ánh đúng
bản chất của cơ quan KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước
cao nhất của quốc gia. Khi dự thảo Luật KTNN chưa được thông
qua, có khá nhiều đại biểu băn khăn và không tán thành với thuật
ngữ “chuyên môn” vì cho rằng cơ quan nào cũng phải có chuyên
môn, thuật ngữ “chuyên môn” chưa nói lên được địa vị thực sự của
cơ quan KTNN, đồng thời đề nghị cần quy định rõ KTNN là cơ
9


quan kiểm tra tài chính cao nhất hoặc là cơ quan kiểm toán tối cao
như các nước trên thế giới đã quy định.
Có thể nói, nội dung quy định về địa vị pháp lý của KTNN
trong Luật KTNN chưa hoàn toàn thể hiện đúng bản chất của
KTNN, song lại phù hợp với cơ chế pháp lý hiện hành về tổ chức và
hoạt động của bộ máy nhà nước, đồng thời phần nào đảm bảo tính
độc lập, khách quan, trung thực của hoạt động kiểm toán và khá phù
hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam. Điều đó được thể
hiện rõ nét qua các quy định về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn

của KTNN, cụ thể như sau:
Về chức năng, Luật KTNN đã ghi nhận KTNN có chức năng
rất quan trọng trong việc đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà
nước. Với vai trò là cơ quan chuyên môn trong lĩnh vực kiểm tra tài
chính nhà nước. KTNN chịu trách nhiệm góp phần đảm bảo tính
minh bạch (nhất là minh bạch tài chính trong hoạt động của Nhà
nước). Các chức năng của KTNN là kiểm toán báo cáo tài chính,
kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động góp phần theo dõi đường đi
và hiệu quả hoạt động của đồng tiền ngân sách.
Chiếu theo quy định của Luật KTNN chúng ta thấy, nhiệm
vụ, quyền hạn của KTNN cũng đã được quy định cụ thể, đáng chú ý
là những quy định bảo đảm vai trò quan trọng và tính độc lập của
KTNN như quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm và báo cáo với
Quốc hội, Chính phủ trước khi thực hiện; tổ chức thực hiện kế hoạch
kiểm toán hàng năm và thực hiện nhiệm vụ kiểm toán theo yêu cầu
của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ; trình ý kiến để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán
NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung ương và yêu cầu đơn vị
10


kiểm toán, tổ chức, cá nhân liên quan, … yêu cầu đơn vị được kiểm
toán thực hiện các kết luận, kiến nghị của KTNN; kiến nghị Quốc
hội và các cơ quan có thẩm quyền khác sửa đổi, bổ sung các cơ chế,
chính sách và pháp luật phù hợp.
Theo Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 thì KTNN do
Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.
Nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội về thành lập KTNN là cần thiết
và cần được ghi nhận trong Hiến pháp, nhưng lại chưa được quy
định tại Điều 84 của Hiến pháp hiện hành. Hơn nữa, một cơ quan

nhà nước được quy định cho phép hoạt động độc lập và chỉ tuân theo
pháp luật, có nghĩa là cơ quan đó không phụ thuộc vào các cơ quan
khác của Nhà nước (kể cả Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối
cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao). Vị trí pháp lý của một cơ quan
độc lập như vậy cần phải được quy định trong Hiến pháp do Hiến
pháp là nền tảng của hệ thống pháp luật quốc gia.
2.3. Các quy định hiện hành về KTNN trong Luật KTNN và các
luật liên quan chưa có sự tương thích
Hiện nay, còn có tình trạng không tương thích giữa Luật
KTNN với các luật có liên quan như Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ
chức chính phủ ... mà một trong những nguyên nhân chủ yếu là vị trí
pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp hiện hành.
Cụ thể là Luật KTNN quy định Kiểm toán nhà nước là cơ quan
chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội
thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Tổng KTNN
do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của Uỷ ban
thường vụ Quốc hội sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng
Chính phủ.
11


Tuy nhiên, cả Luật tổ chức Quốc hội và Luật tổ chức Chính
phủ mặc dù mới được sửa đổi, bổ sung sau khi Luật KTNN được
ban hành, nhưng cũng không có nội dung nào quy định về vấn đề
nêu trên. Trên thực tế hiện nay, có tình trạng việc xác lập địa vị pháp
lý của KTNN bị ràng buộc bởi môi trường pháp luật hiện có của
Việt Nam. Đặc biệt, Hiến pháp và các luật về tổ chức bộ máy nhà
nước như Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ ... với các
thiết chế vốn có mà các luật về các thiết chế này không thể nhanh
chóng được thay đổi phù hợp với điều kiện có sự ra đời và tồn tại

của KTNN. Do vậy, sự bất cập về địa vị pháp lý của KTNN không
thể giải quyết được ngay trong giai đoạn đầu mà cần phải có lộ trình
và bước đi phù hợp cùng với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của
các cơ quan nhà nước có liên quan.
II- MỐI QUAN HỆ PHÁP LÝ GIỮA QUỐC HỘI VÀ KIỂM
TOÁN NHÀ NƯỚC
1- Đặc điểm của mối quan hệ giữa Quốc hội và Kiểm toán Nhà
nước
Nói đến mối quan hệ pháp lý giữa Quốc hội và Kiểm toán
nhà nước, đây là sự liên quan giữa hai chủ thể trong bộ máy nhà
nước, nó có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, đây là mối quan hệ giữa hai chủ thể trong cơ cấu
quyền lực nhà nước. Trong đó, Quốc hội là cơ quan duy nhất có
quyền lập hiến và lập pháp, Kiểm toán nhà nước là cơ quan do Quốc
hội bầu, được xếp vào nhóm các thiết chế độc lập. Hoạt động của
Kiểm toán nhà nước được thực hiện trên cơ sở Hiến pháp, luật, nghị
quyết, các văn bản quy phạm pháp luật do các chủ thể có thẩm
quyền ban hành. Cần nhận thấy rằng tính lệ thuộc của Kiểm toán
12


nhà nước là việc chấp hành các đạo luật, Nghị quyết do Quốc hội
ban hành, Kiểm toán nhà nước có quyền độc lập trong chỉ đạo, điều
hành các hoạt động của mình. Trên thực tế, vai trò của Kiểm toán
nhà nước không chỉ thuần túy là một cơ quan hoạt động độc lập
trong lĩnh vực kiểm tra tài chính mà Kiểm toán nhà nước còn tham
gia, đóng góp ý kiến trong việc xây dựng thể chế, pháp luật liên
quan đến lĩnh vực tài chính; tự ban hành văn bản quy phạm pháp
luật theo thẩm quyền. Đây là điểm nổi bật trong hoạt động của Kiểm
toán nhà nước thể hiện mối quan hệ độc lập tương đối, cũng như

mối quan hệ gắn kết giữa Quốc hội và Kiểm toán nhà nước với tư
cách là một cơ quan kiểm toán độc lập, góp phần làm minh bạch hóa
nền tài chính quốc gia.
Quốc hội không trực tiếp soạn thảo nội dung của tất cả các
văn bản luật. Quyền lập pháp của Quốc hội đôi khi được thực hiện
trên cơ sở quyền trình dự án luật của Kiểm toán nhà nước (theo Dự
thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992). Đặc biệt, Kiểm toán nhà nước có
thể hỗ trợ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội thông qua việc cho ý
kiến về dự toán ngân sách nhà nước, cũng như các dự án, công trình
quan trọng quốc gia. Trong điều kiện chính trị nước ta hiện nay,
Luật do Quốc hội ban hành là thể chế hóa đường lối lãnh đạo của
Đảng, chính sách của Nhà nước. Kiểm toán nhà nước có vai trò đảm
bảo, tôn trọng, chấp hành Hiến pháp và pháp luật do Quốc hội ban
hành vì thế Hiến pháp, luật của Quốc hội ban hành trong lĩnh vực
Kiểm toán nhà nước chỉ có thể trở thành hiện thực khi được Kiểm
toán nhà nước tổ chức thực hiện, triển khai xây dựng các văn bản
hướng dẫn, đồng thời tổ chức tuyên truyền, phổ biến để đưa các quy
định trên đi vào thực tiễn cuộc sống.
13


Thứ hai, Kiểm toán nhà nước là công cụ góp phần bảo đảm
sự minh bạch về tài chính ngân sách thông qua việc công khai kết
quả kiểm toán báo cáo tài chính của các tổ chức, các cấp ngân sách.
Đây là cơ sở cho hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của
Quốc hội, các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân, của
các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội và của công dân đối với
công tác quản lý tài chính ngân sách, đặc biệt là các nguồn lực tài
chính nhà nước.
Trong điều kiện của Việt Nam, việc sử dụng có hiệu quả

công cụ Kiểm toán nhà nước để hỗ trợ Quốc hội thực hiện chức
năng giám sát là rất quan trọng. Kiểm toán nhà nước sẽ tiến hành
kiểm tra sâu về mặt chuyên môn trong quản lý tài chính công, những
công việc mà các Uỷ ban của Quốc hội không có điều kiện và cũng
không phù hợp để làm. Thực tế thời gian qua, Kiểm toán nhà nước
đã từng bước góp phần tích cực trong việc cung cấp thông tin, tư vấn
để Quốc hội có thêm căn cứ quyết định, giám sát và phê chuẩn dự
toán, quyết toán ngân sách nhà nước, nhất là từ khi Luật Kiểm toán
nhà nước được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 01 tháng
01 năm 2006.
Tuy nhiên, để hoạt động của Kiểm toán nhà nước hỗ trợ tích
cực hơn nữa hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội,
trong thời gian trước mắt, Kiểm toán nhà nước cần triển khai một số
giải pháp sau đây:
Một là, nhanh chóng hoàn thiện hệ thống chuẩn mực kiểm
toán, các quy trình kiểm toán, các phương pháp chuyên môn nghiệp
vụ kiểm toán để chất lượng mỗi cuộc kiểm toán được nâng cao, qua
14


mỗi cuộc kiểm toán, những vấn đề tồn tại, vi phạm mà kiểm toán
phát hiện cần được đề xuất xử lý, giải quyết ở tầm chính sách.
Hai là, tập trung lực lượng kiểm toán quyết toán ngân sách
nhà nước hàng năm của các Bộ, ngành trung ương, các địa phương
có số thu, chi ngân sách nhà nước lớn để giúp Quốc hội phê chuẩn
quyết toán ngân sách nhà nước.
Ba là, tăng cường các cuộc kiểm toán theo chuyên đề, theo
các chương trình, dự án mà Quốc hội quyết định để một mặt giải mã
những bức xúc của xã hội về những tiêu cực, lãng phí đang xảy ra
trong một số lĩnh vực cụ thể, mặt khác giúp Quốc hội có những

thông tin toàn diện về kết quả thực hiện chính sách mà mình đã
thông qua để làm cơ sở cho quyết định phân bổ ngân sách cho
những năm tới.
Bốn là, kết hợp thực hiện kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm
toán tuân thủ với kiểm toán hoạt động để nâng cao chất lượng báo
cáo kiểm toán trình Quốc hội, giúp Quốc hội có thêm những căn cứ,
cơ sở để quyết định những vấn đề ở tầm vĩ mô.
2- Việc thành lập KTNN
2.1. Thẩm quyền thành lập
Trước khi có Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005: Theo đề
nghị của Bộ Trưởng Bộ Tài chính và Bộ trưởng - Trưởng Ban Tổ
chức cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ), Chính phủ thành lập
Kiểm toán nhà nước (theo Nghị định số 70-CP ngày 11/7/1994).
Nghị định này chủ yếu quy định về các chức năng, cơ cấu tổ chức,
các trách nhiệm và nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nước chứ không
quy định các quy trình thực hiện công việc kiểm toán chính phủ.
15


Sau đó, Luật Kiểm toán nhà nước đã được ban hành năm
2005. Nội dung của Luật này quy định về:
- Phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, mục tiêu, giải
thích từ ngữ, nguyên tắc cơ bản của Kiểm toán nhà nước, chuẩn mực
Kiểm toán nhà nước, báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước và
các hành vi nghiêm cấm;
- Quyền và nghĩa vụ của đơn vị được kiểm toán;
- Tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn của Kiểm toán nhà nước;
- Hoạt động kiểm toán;
- Kiểm toán viên nhà nước và cộng tác viên.
Luật Kiểm toán nhà nước đã khẳng định về mặt pháp lý,

KTNN là công cụ để tăng cường kiểm tra, kiểm soát hoạt động quản
lý, sử dụng ngân sách nhà nước, tiền và tài sản nhà nước, góp phần
làm lành mạnh, minh bạch nền tài chính quốc gia. KTNN là cơ quan
chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội
thành lập. Hoạt động Kiểm toán nhà nước phục vụ việc kiểm tra,
giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài
sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất
thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật;
nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của Nhà nước.
Điều 13 của Luật Kiểm toán nhà nước (có hiệu lực từ 1/1/2006) đã
khẳng định Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực
kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc
lập và chỉ tuân theo pháp luật.
Như vậy, theo pháp luật hiện hành thì Kiểm toán nhà nước là
cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo
pháp luật.
16


2.2. Nguyên tắc thành lập Kiểm toán nhà nước
Năm 1994, việc thành lập Kiểm toán nhà nước xuất phát từ
yêu cầu của hoạt động quản lý nhà nước, phục vụ hoạt động quản lý
nhà nước.
Kiểm toán nhà nước chỉ được thành lập khi xác định rõ mục
tiêu, chức năng, nhiệm vụ của mình và không chồng chéo với chức
năng, nhiệm vụ của tổ chức đã được thành lập trước đó như Thanh
tra Chính phủ.
Quy mô và loại hình tổ chức phải phù hợp với chức năng,
nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nước và phù hợp với yêu cầu cải cách
hành chính nhà nước.

2.3. Quy trình thành lập KTNN
2.3.1. Kiểm toán nhà nước hoạt động theo Nghị định số 70-CP
ngày 11/7/1994 của Chính phủ
Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) xây dựng
Đề án, Tờ trình, Dự thảo Nghị định thành lập Kiểm toán nhà nước
gửi Bộ Tài chính xin ý kiến. Sau khi có ý kiến của Bộ Tài chính,
Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ gửi hồ sơ gồm: Đề án, Tờ trình, Dự
thảo Nghị định thành lập, ý kiến của các cơ quan có liên quan cho
Văn phòng Chính phủ thẩm tra vì theo quy định: Đối với các tổ chức
thuộc thẩm quyền quyết định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
thì cơ quan thẩm tra là Văn phòng Chính phủ. Tiếp đó, Ban Tổ chức
cán bộ - Chính phủ trình Chính phủ ban hành Nghị định thành lập
Kiểm toán nhà nước. Cuối cùng, Chính phủ ban hành Nghị định
thành lập Kiểm toán nhà nước.

17