Public Finance Admisitration

1


Contents
Chương 1: Tổng quan.................................................................................................................................... 3
Quản lý Tài chính công (QLTCC) là gì? ....................................................................................................... 3
Cái gì không phải là QLTCC ........................................................................................................................ 6
Các nhân tố chính trong QLTCC ................................................................................................................ 7
Tổ chức công (Public Organizations) ..................................................................................................... 7
Giới hạn luật pháp (Legal Constraints).................................................................................................. 7
Bối cảnh chính trị (Political Circumstances) .......................................................................................... 8
Hàng hóa công cộng .............................................................................................................................. 8
Các khái niệm trong tài chính (Financial concepts) .............................................................................. 9
Các kỹ thuật cụ thể................................................................................................................................ 9
Nền tảng của QLTCC.................................................................................................................................. 9
Các khía cạnh trong QLTCC ..................................................................................................................... 11
Tính hệ thống trong QLTCC ..................................................................................................................... 12
Trình tự của sách..................................................................................................................................... 12
Câu hỏi thảo luận .................................................................................................................................... 13
Tài liệu tham khảo................................................................................................................................... 13
Chương 2: Ngân sách và quản lý tài chính .................................................................................................. 15
Ngân sách công ....................................................................................................................................... 15
Mối quan hệ giữa lập ngân sách công và QLTCC .................................................................................... 20
Kết luận ................................................................................................................................................... 28
Câu hỏi thảo luận .................................................................................................................................... 28
Tài liệu tham khảo................................................................................................................................... 28

2


C

hương 1: Tổng quan

Quản lý Tài chính công (QLTCC) là gì?

QLTCC là gì? QLTCC cần được xem là một lĩnh vực nghiên cứu độc lập bởi
vì những khái niệm, những kỹ thuật trong QLTCC còn chưa được định nghĩa rõ
ràng. Thay vì trình bày cho bạn đọc những nội dung khô khan và thiên về học
thuật, chúng tôi muốn mang đến cho bạn đọc những nội dung trong QLTCC một
cách dễ hiểu thông qua những khái niệm, ví dụ đời thường. Những khái niệm phổ
biến về QLTCC mà các bạn từng tiếp cận đều có điểm chung là mơ hồ và khó hiểu,
mang nặng tính học thuật. Không ít những khái niệm đó không chính xác hoặc sai
hoàn toàn. Những thông tin trong bảng 1.1 sẽ cho các bạn thấy để hiểu QLTCC thì
chúng ta phải bắt đầu từ đâu.
Những mẩu tin ngắn trong bảng 1.1 cho thấy khi các khoản tiền không được
quản lý tốt thì các chính trị gia, các cá nhân, và các tổ chức sẽ chịu ảnh hưởng
nghiêm trọng như thế nào. Dù các khoản tiền công có được quản lý tốt đến đâu
chăng nữa, vẫn luôn có những tác động (cả tích cực lẫn tiêu cực) đến mọi người
dân dưới dạng thuế, các dịch vụ công, và các chính sách công.
Các con số, phép tính, và tiền đóng vai trò quan trọng trong QLTCC. Con số
thể hiện sự đo lường về tiền hoặc giá trị dưới dạng tiền tệ trong những tình huống
thực tế. Ví dụ: 2.5 triệu dân và chính quyền ở hạt Orange, California, đã chứng
kiến 1.7 tỷ $ tiền đầu tư bị thất thoát vào năm 1994, tương đương với mỗi người
dân mất 680$. Người dân thường quan tâm tới các khoản thu của các quỹ công, ví
dụ như phí thu dọn rác thải, vì nó liên quan trực tiếp tới túi tiền của họ chứ không
phải vì họ hứng thú với các con số. Phép toán được sử dụng chỉ là một phép tính số
học đơn giản. Còn lí do tại sao lại đo lường giá trị dưới dạng tiền tệ vì tiền tệ là

3

thước đo giá trị phổ biến, là tiêu chuẩn chung để ước lượng giá trị của mọi vật, và
nói cho cùng thì ai mà chả quan tâm đến tiền.
Bảng 1.1 Tin tức liên quan đến QLTCC
 Hạt Orange mất 1.7 tỷ $ vì các khoản đầu tư mạo hiểm, và giám đốc kho bạc nhận tội
gian lận
 Gói kích thích kinh tế cho Mercedes Benz không hợp hiến và cần phải thỏa thuận lại
 U.S. Federal Emergency Management Agency (Cơ quan cứu trợ khẩn cấp liên bang Mỹ)
hoạt động để đảm bảo các khoản cứu trợ đến với các nạn nhân của thiên tai kịp thời
 Một hạt (county) tiến hành đánh giá dự án xây sân vận động bằng các phân tích về chi
phí-lợi ích
 Một cựu thủ quỹ của nhà thờ Episcopal đã biển thủ 2.2 triệu $, nhà thờ đang bị khởi tố
 Cơ quan lập pháp bang Alabama đang tìm cách để thông qua hệ thống hưu trí của
bang dù hiến pháp không cho phép
 Xếp hạng công trái thành phố New York bị hạ bậc
 Kiểm toán của Liên hợp quốc không thể tìm ra số tài sản trị giá 40 triệu $ bị thất thoát
trong khi thực hiện nhiệm vụ hòa bình ở Campuchia, không có hướng dẫn nào liên
quan đến việc xử lý tài sản
 Chương trình mua bán vũ khí của Bộ Quốc phòng Mỹ đang thử nghiệm cắt giảm quy
định và chi phí liên quan đến mua vũ khí
 Cơ quan tình báo cất trữ tiền để xây dựng cơ quan
 Cơ quan tình báo để thất thoát 2 tỷ $
 Phí thu dọn rác thải tăng
 Trạm hàng không Florida đã cất cánh thất bại trong một dự án thương mại vũ trụ do
bang tài trợ
 Liên Hợp Quốc tìm kiếm nguồn thu từ thuế

Các con số không chỉ thể hiện giá trị dưới dạng tiền tệ. Đằng sau những con số
là các vấn đề, các câu chuyện đời thường có liên quan chặt chẽ đến QLTCC. Ví dụ
từ những tin tức trong bảng 1.1: một tổ chức quốc tế đang tìm kiếm nguồn doanh

thu, một cơ quan liên bang đang áp dụng các quy định mới về mua bán, một dự án
phát triển của bang, một thành phố thu hồi các khoản nợ, và một nhà thờ bị mất

4


hơn 2 triệu $ do biển thủ công quỹ. Các câu hỏi đặt ra trong QLTCC là thế nào là
công bằng, thế nào là phù hợp, thế nào là một chính sách công tốt.
Tiếp cận khái niệm QLTCC dưới góc độ kỹ thuật/cách thức (technical) là hoàn
toàn chuẩn xác. Kỹ thuật, hiểu theo nghĩa tổng quát nhất, là cách một vật/công việc
được hoàn thiện. QLTCC quan tâm đến việc sử dụng tiền như thế nào để hoàn
thành công việc, bởi vậy QLTCC chính là hoạt động cốt lõi của các tổ chức công.
Mỗi mẩu tin tức trong bảng 1.1 là một tình huống mà người chịu trách nhiệm
QLTCC phải giải quyết. Người QLTCC trong các tình huống liên quan đến tiền
công quỹ phải trả lời hai câu hỏi: phải làm gì, và làm như thế nào.
QLTCC được xây dựng trên nhiều nội dung có liên hệ chặt chẽ với nhau, và
xoay quanh vấn đề sử dụng tiền công quỹ. Nói cách khác, QLTCC quan tâm đến
việc quản lý, sử dụng các tài sản công và nợ công, và cung cấp thông tin phù hợp
cho người QLTCC để ra quyết định. (Theo tác giả, đây là cách tiếp cận sát nhất và
tổng quát nhất đối với khái niệm QLTCC.)
Các đơn vị công, như chính phủ và các tổ chức phi lợi nhuận, hàng năm lưu
chuyển một lượng tiền tệ khổng lồ. Các khoản thu chi của chính phủ liên bang ước
tính lên tới hàng trăm tỷ đô la. Các bang quản lý hàng tỷ đô la. Chính quyền địa
phương và các tổ chức phi lợi nhuận cũng quản lý hàng trăm tỷ đô la. Một số cá
nhân trực tiếp quản lý hoạt động tài chính tổng thể trong đơn vị mình; một số khác
làm việc trực tiếp với những khoản tiền công quỹ trong lĩnh vực của mình. Nhân
viên trong tổ chức phi lợi nhuận, thủ trưởng một đơn vị công, chuyên gia phát triển
bang, và cả cảnh sát tuần tra công viên đều ít nhiều liên quan đến hoạt động
QLTCC. Mọi nhân viên trong cơ quan hành chính, nhân viên quản lý đến các
chuyên viên trong QLTCC đều làm việc liên quan đến TCC ngày này qua ngày

khác.

5


QLTCC quan tâm đến cách thức quản lý những đồng tiền ra, vào, và lưu
chuyển trong các tổ chức thuộc khu vực công. Những năm gần đây, QLTCC giành
được nhiều sự quan tâm từ phía các nhà hoạch định chính sách, nhà quản lý hành
chính, và các nhà nghiên cứu. Một số môn học khác cũng quan tâm nghiên cứu các
tổ chức thuộc khu vực công giống như QLTCC. Vậy nên mục tiêu chính của cuốn
sách này là đi trả lời cho câu hỏi QLTCC “như thế nào” chứ không nghiên cứu về
cơ cấu các tổ chức khu vực công nữa.
Cái gì không phải là QLTCC

Sau khi mô tả tổng quan về QLTCC, tiếp theo chúng tôi sẽ chỉ ra những gì
không thuộc về QLTCC. QLTCC khác quản lý tài chính tư nhân, khác kinh tế công
cộng, khác kinh tế vĩ mô, và khác ngân sách công. Mặc dù các môn học trên đều ít
nhiều dính dáng đến QLTCC nhưng khác về mục tiêu.
Tài chính tư nhân quan tâm đến việc quản lý tài sản và các khoản nợ của cá
nhân và doanh nghiệp nhằm kiếm doanh thu và lợi nhuận từ việc bán hàng hóa,
dịch vụ. Quản lý tài chính tư sử dụng cách tiếp cận khác với QLTCC. Trong khu
vực tư nhân, các khoản thu đến từ sự trao đổi tiền một cách tự nguyện lấy các hàng
hóa và dịch vụ, còn thuế thì nộp cho chính phủ. Sản phẩm của khu vực tư nhân
được cung cấp căn cứ theo nhu cầu của thị trường và vì mục tiêu lợi nhuận. Tư
nhân bị giới hạn bởi các yếu tố đầu vào của sản xuất (ví dụ: vốn, lao động, và đất
đai), giới hạn của pháp luật về những lĩnh vực được phép hoạt động, thuế, và điều
kiện thị trường. Mặc dù nhiều nguyên lý có thể áp dụng chung cho quản lý tài
chính tư và QLTCC, nhưng kỹ thuật/cách thức quản lý là khá khác nhau.
Kinh tế vĩ mô và kinh tế công cộng là hai nhánh của kinh tế học. Kinh tế công
cộng quan tâm đến các nguyên lý kinh tế trong mối quan hệ giữa khu vực công với

khu vực tư nhân, đặc biệt là sự phân bổ, phân phối, và kiểm soát điều chỉnh của
ngân sách công. Kinh tế vĩ mô lại đi lý giải hành vi của nền kinh tế như một tổng
6


thể và từ đó đưa ra các khuyến nghị về chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ.
Hai môn học trên đều không quan tâm đến các kỹ thuật quản lý của các tổ chức
công.
Quản lý ngân sách công quan tâm đến việc lập kế hoạch và sử dụng nguồn lực
của các đơn vị công. Nó liên quan đến việc quyết định các khoản thu và các khoản
chi. Quản lý ngân sách và QLTCC rất gần nhau. Điểm khác biệt là quản lý ngân
sách quan tâm tới các quyết định liên quan đến tạo lập và sử dụng nguồn lực, còn
QLTCC quan tâm đến việc cung cấp các thông tin phù hợp để ra các quyết định
liên quan đến ngân sách, thực thi các quyết định đó, và các kỹ thuật để quản lý tiền
công quỹ. Chương 2 sẽ phân tích chi tiết mối liên hệ giữa quản lý ngân sách với
QLTCC.
Các nhân tố chính trong QLTCC

Nắm được các nhân tố chính là cơ sở để hiểu và áp dụng QLTCC. Các nhân tố
chính trong QLTCC bao gồm tổ chức công và phương thức mà nó hoạt động, các
khái niệm căn bản trong tài chính, và hiểu chi tiết về các kỹ thuật trong QLTCC.
Tổ chức công (Public Organizations)

Trong cuốn sách này, các đặc điểm của tổ chức công và mối liên hệ với
QLTCC sẽ được nghiên cứu. Các đặc điểm đó là sự giới hạn của luật pháp, bối
cảnh chính trị, và các đặc điểm riêng biệt của hầu hết các dịch vụ công.
Giới hạn luật pháp (Legal Constraints)

QLTCC chịu sự kiểm soát, điều chỉnh của rất nhiều luật. Ví dụ, Điều I trong
Hiến pháp Mỹ trao cho Quốc hội quyền đặt ra các khoản thuế và thu thuế (Khoản

8) nhưng có giới hạn về quyền lực (Khoản 9). HIến pháp bang hạn chế cả chính
quyền bang và chính quyền địa phương trong việc tăng thu, và chi các quỹ công.
Hàng ngàn luật liên bang, bang, và địa phương điều chỉnh các hoạt động tài chính

7


của các tổ chức công. Ví dụ như séc phải được ký bởi ba người khác nhau, các
khoản công trái xây dựng trường học phải được đưa ra trưng cầu dân ý, và các thủ
tục cụ thể phải tuân theo khi chính phủ thực hiện các khoản chi. Luật quy định
những việc chính phủ được phép làm, ví dụ, sử dụng những nguồn thu nhất định,
đưa ra các gói kích thích kinh tế, hay vay mượn tiền để xây đường xá. Tương tự,
luật cũng quy định những điều không được làm. Ví dụ như chi tiêu nhiều hơn số
tiền thu được và sử dụng tiền công quỹ để đầu tư vào chứng khoán. Tổ chức phi lợi
nhuận chịu sự điều chỉnh của pháp luật liên quan cũng như quy chế, quy định của
bản thân đơn vị.
Bối cảnh chính trị (Political Circumstances)

Các chính trị gia cần sự ủng hộ của những cử tri mà họ đại diện còn các ứng cử
viên thì cần nhiều người bỏ phiếu cho mình trong cuộc bầu cử, vậy nên các tổ chức
công có mối quan hệ mật thiết với chính trị. Ở Mỹ, người dân bầu ra các đại diện
để kiểm soát chính phủ. Vì cần sự ủng hộ của công chúng, nên các đại diện dân cử
này sẽ có xu hướng ra quyết định dựa trên áp lực chính trị và các yếu tố khác.
Người QLTCC cũng cần biết đến bối cảnh chính trị vì mọi hành động của họ đều
bị giám sát bởi các đại diện dân cử. Các tổ chức phi lợi nhuận cũng phải chịu
không ít áp lực chính trị từ những nhà tài trợ, ví dụ chính phủ cấp phép và quản lý
các tổ chức phi lợi nhuận và trong một số trường hợp còn cấp tiền và ký kết hợp
đồng.
Hàng hóa công cộng

Tổ chức công chủ yếu sản xuất các hàng hóa công cộng. Đặc trưng của hàng
hóa công cộng là tiêu dùng chung, hoặc không loại trừ, hoặc cả hai. Tiêu dùng
chung hàm ý rằng hàng hóa đó không thể chia nhỏ được, bởi vậy tại một thời điểm
và địa điểm nhất định, nhiều người có thể tiêu dùng chung. (Ví dụ quốc phòng là
một hàng hóa công cộng mà mọi người dân trong một quốc gia cùng được hưởng.)
8


Không loại trừ có nghĩa là khi một người được hưởng lợi từ một hàng hóa thì cũng
không ảnh hưởng gì đến việc người khác hưởng lợi từ hàng hóa đó. (Quốc phòng
và hải đăng là các ví dụ rõ ràng.) Tư nhân nói chung không cung cấp hàng hóa
công cộng vì không mang lại lợi nhuận.
Các khái niệm trong tài chính (Financial concepts)

Các khái niệm trong tài chính sẽ được bàn đến trong cả cuốn sách qua từng tình
huống, chủ đề cụ thể. Một số khái niệm sẽ xuất hiện nhiều lần, số khác chỉ xuất
hiện đôi chỗ. Thông qua các chủ đề cụ thể, các khái niệm sẽ được giải thích và
phân tích mối liên hệ với những kỹ thuật cụ thể. Các khái niệm được giới thiệu một
cách ngắn gọn nhằm mục đích nâng cao hiểu biết về kỹ thuật QLTCC.
Các kỹ thuật cụ thể

Các kỹ thuật cụ thể được thảo luận về mặt nội dụng và mục đích, các yếu tố
chính và các khái niệm, và các bước để thực hiện kỹ thuật đó. Mỗi chương sẽ bắt
đầu bằng việc giới hiệu kỹ thuật đó là gì và sử dụng nó trong QLTCC như thế nào.
Tiếp đó là các nội dung chi tiết, làm rõ những bước cụ thể để áp dụng kỹ thuật đó
vào quản lý và đưa ra các ví dụ thực tế. Thêm vào đó, một số chương còn cung cấp
danh sách “Tài liệu nên đọc” ở cuối chương để người đọc tìm hiểu sâu thêm.
Nền tảng của QLTCC

Nền tảng được hiểu là các yếu tố làm cơ sở để đưa ra mọi quyết định. Nền tảng

của QLTCC bao gồm các luật lệ, bối cảnh chính trị, các kỹ thuật, và cơ cấu tổ
chức. Luật lệ bao gồm những yêu cầu phải tuân thủ, sự ủy quyền, và những điều
không được phép thực hiện. Bối cảnh chính trị đưa ra những chỉ dẫn tổng thể (đôi
khi cả những chỉ dẫn chi tiết), thường là thông qua chu trình ngân sách. Các kỹ
thuật, dù là căn bản và mọi người QLTCC đều nắm được, nhưng tùy tình huống cụ
thể mới sử dụng. Ví dụ, một trong những kỹ thuật căn bản nhất của QLTCC là kế
toán công. Tuy nhiên, các tổ chức công cũng không áp dụng kế toán công một cách
9


đầy đủ. (Và khi xảy ra vấn đề, thì câu nói cửa miệng lại là “ai đó phải theo dõi
công việc này chứ”.) Một số kỹ thuật thì lại được sử dụng quá nhiều hoặc quá ít.
Cơ cấu tổ chức các đơn vị công theo hiến pháp, luật, và các chính sách cũng rất
khác nhau. Sự phân chia trách nhiệm giữa những người chịu trách nhiệm QLTCC
bao gồm (1) người hoạch định chính sách (đưa ra những chỉ dẫn chung về tài
chính) – là các chính trị gia do bầu cử ra hoặc do chỉ định (2) một hoặc một số các
đơn vị chuyên biệt về quản lý tài chính (3) đơn vị sử dụng ngân sách. Trách nhiệm
đối với hoạt động tài chính có thể phân chia theo nhiều cách giữa các chính trị gia
và người quản lý. Ở nhóm chính trị gia, trách nhiệm có thể phân loại dựa trên
quyền lực về lập pháp và hành pháp và một số các chính trị gia chịu trách nhiệm
quản lý tài chính. Ở nhóm người quản lý, trách nhiệm được phân chia giữa một
hoặc một số cá nhân chuyên về quản lý tài chính và các đơn vị sử dụng ngân sách.
Đối với các cá nhân chuyên về quản lý tài chính, có thể là là một người chịu trách
nhiệm quản lý tài chính cả đơn vị hoặc có một bộ phận quản lý tài chính gồm nhiều
người chuyên trách. Công việc quản lý tài chính thường bao gồm quản lý nguồn
thu, kế toán, quản lý các khoản chi, quản lý ngân quỹ, quản lý hoạt động mua bán,
quản lý nợ, quản lý các khoản chi cho phúc lợi, và quản lý rủi ro. Đơn vị sử dụng
ngân sách có thể có nhiều hơn hoặc ít hơn các hoạt động tài chính tùy theo đặc
điểm của đơn vị. Sự khác biệt giữa các đơn vị trong khu vực công là kết quả của
mô hình truyền thống, dù rằng vài năm gần đây xu hướng tập trung hóa đã mạnh

lên nhiều.
Chính trị, pháp luật, các kỹ thuật quản lý, và cơ cấu tổ chức sẽ ảnh hưởng đến
các quyết định về QLTCC. Đôi khi những quyết định tốt nhất lại không đáp ứng
được một trong bốn yêu cầu trên. Thông thường yêu cầu về chính trị là khó đáp
ứng nhất.

10


Các khía cạnh trong QLTCC

Đơn vị công có thể thể hiện chức năng: kiểm soát, quản lý, và lên kế hoạch.
Mặc dù các đơn vị công đều có đủ ba chức năng trên, nhưng một đơn vị cụ thể
thường thiên về một trong ba chức năng. Chức năng kiểm kiểm soát thể hiện ở
những nỗ lực nhằm đảm bảo đơn vị hoàn thành nhiệm vụ và các thành viên trong
đơn vị tuân thủ chặt chẽ mọi chính sách, quy định của đơn vị. Chức năng quản lý
thể hiện ở những nỗ lực nhằm đạt đến sự hoàn thiện và hiệu quả trong những hoạt
động hàng ngày, và bởi vậy chức năng quản lý quan tâm đến hoạt động thường
xuyên. Chức năng lên kế hoạch thể hiện ở những nỗ lực nhằm xác định mục tiêu và
lựa chọn những công cụ phù hợp để thực hiện mục tiêu. Mỗi chức năng lại yêu cầu
một loại thông tin nhất định. Chức năng kiểm soát cần thông tin liên quan đến việc
một chính sách có được chấp hành hay không. Chức năng quản lý cần thông tin đo
lường về mối quan hệ giữa đầu vào và đầu ra, và kết quả công việc. Chức năng lên
kế hoạch cần những dự báo về tương lai, tầm nhìn dài hạn, và những công cụ để
thực hiện.
Đơn vị công sẽ thể hiện cụ thể chức năng của nó thông qua các hoạt động
QLTCC. Mỗi kỹ thuật quản lý cụ thể sẽ tương thích với mỗi chức năng cụ thể. Vì
mỗi chức năng đòi hỏi một kiểu thông tin khác nhau nên các kỹ thuật cũng được
dùng tương ứng với thông tin hoặc được dùng để tạo thêm thông tin. Chức năng
kiểm soát thường gắn với công cụ kế toán, kiểm toán, và giám sát các khoản chi;

chức năng quản lý gắn với phân tích chi phí, phân tích các thương vụ mua bán,
quản lý dòng tiền, và quản lý rủi ro; còn chức năng lên kế hoạch sử dụng công cụ
dự báo tài chính và dự báo các nguồn vốn ngân sách. Mặc dù mỗi công cụ sẽ phục
vụ tốt nhất cho một chức năng, nhưng nói chung mọi công cụ đều có thể sử dụng
cho cả ba chức năng trên. Mỗi khi nghiên cứu một công cụ hay một kỹ thuật quản

11


lý hãy tiếp cận nó dưới cả ba giác độ: kiểm soát, quản lý, và lên kế hoạch. Như vậy
sẽ giúp chúng ta hiểu rõ hơn về cách thức QLTCC.
Tiếp cận dưới nhiều góc độ như vậy là một ví dụ của nguyên tắc do Miles đặt
ra: “Where you stand depends on where you sit.” Đại ý là phải đặt mình dưới nhiều
góc nhìn khác nhau thì mới hiểu rõ về một vấn đề.
Tính hệ thống trong QLTCC

Các kỹ thuật QLTCC được áp dụng ở nhiều mức độ khác nhau, và không phải
lúc nào cũng theo trật tự cố định. Ví dụ có nhiều người nghĩ rằng hoạt động tài
chính của chính phủ liên bang sẽ phải phức tạp hơn chính quyền địa phương,
nhưng thực tế là chính hoạt động của chính quyền địa phương mới là cái phức tạp.
Các kỹ thuật có thể được áp dụng cho toàn bộ hệ thống hoặc cũng có thể áp
dụng cho một khâu nhỏ trong hệ thống. Hệ thống đưa ra các quy trình cụ thể,
thường được quy định trong luật, và phạm vi cụ thể để áp dụng các kỹ thuật. Hệ
thống sẽ được xem xét thường niên để có những điều chỉnh cho phù hợp.
Trình tự của sách

Các chương trong sách được sắp xếp theo trình tự logic sau – các chương đầu
trình bày kiến thức nền tảng để hiểu được các chương sau. Ví dụ, chương tiếp theo
sẽ giải thích mối quan hệ giữa ngân sách công với QLTCC, đưa ra một cái nhìn
tổng thể về quản lý tiền công quỹ. Chương về kế toán khu vực công cung cấp kiến

thức căn bản về thu thập và lưu trữ thông tin về tài chính và giải thích các thuật
ngữ quan trọng. Hiểu được hệ thống thông tin và các khái niệm quan trọng giúp
các bạn thuận lợi hơn trong việc tìm hiểu các chương tiếp theo. Cuốn sách về cơ
bản có thể chia làm bốn phần. Phần một, gồm bốn chương đầu cung cấp một cái
nhìn tổng quan về QLTCC, bao gồm mối liên hệ với ngân sách công, những điều
cần biết về kế toán công được sử dụng để theo dõi sự lưu chuyển của các nguồn
12


lực vào ra các đơn vị công, và các khái niệm kinh tế học liên quan đến tiền và giá
trị. Phần hai, gồm năm chương tiếp theo tập trung vào các nguồn thu và khoản chi,
giám sát chúng như thế nào, và tầm quan trọng của các dự báo và các phân tích chi
phí trong quản lý thu chi. Phần ba, gồm bảy chương giải quyết nhiều vấn đề mà
mọi người thường ít chú ý, nhưng không kém phần quan trọng, các kỹ thuật về
quản lý dòng tiền, quản lý đầu tư, quản lý nợ, quản lý rủi ro, quản lý các thương vụ
mua bán, quản lý quỹ, và khía cạnh tài chính của quản trị nhân sự, đặc biệt là các
phúc lợi hưu trí. Phần bốn, gồm ba chương cuối giới thiệu tổng quan về các công
cụ kiểm toán, đánh giá tình hình tài chính, và công cụ của kinh tế phát triển.
Câu hỏi thảo luận

1. Bạn mong đợi sẽ được nghiên cứu những gì trong môn học QLTCC?
2. Tại sao lại phải quan tâm chi tiết đến quản lý tiền, quản lý tài sản, và quản
lý các khoản nợ?
3. QLTCC có liên hệ như thế nào đến quản trị công? Về nhân sự, về hệ thống
thông tin, về các mối quan hệ trong nội bộ chính phủ, và về chính quyền đô
thị?
4. Tại sao bạn lại đăng ký học QLTCC?
Tài liệu tham khảo

J. Richard Aronson and Eli Schwartz (Eds). 1987. Management policies in

local government finance (3rd ed.) Washington, DC; International City
Management Association.
John L. Mikesell (1995). Fiscal administration (4th ed.). Pacific Grove, CA:
Brooks/Cole.

13


John E. Petersen and Dennis Strachota (Eds.). 1991. Local government finance:
Concepts

and

practices.

Chicago:

Government

Finance

Officers

Association.

14


C

hương 2: Ngân sách và quản lý tài chính

Rất nhiều người sẽ cảm thấy bối rối khi nói về mối liên hệ giữa QLTCC và
ngân sách công. Cả hai đều thuộc lĩnh vực công và đều liên quan đến quản lý tiền.
Nhiều người còn đồng nhất hai khái niệm này với nhau. Những bản tin, chương
trình thời sự hàng ngày dùng đi dùng lại các cụm từ ngân sách công, tài chính công
v.v… để chỉ chung một chủ đề. Chương này sẽ giúp phân biệt ngân sách công với
QLTCC, và giải thích ngân sách công liên hệ với QLTCC như thế nào. Hai lĩnh
vực này có liên hệ rất chặt chẽ với nhau và khó có thể phân định một cách rõ ràng.
Ngân sách công là quá trình lập kế hoạch về các khoản thu và chi; còn QLTCC
quan tâm đến các kỹ thuật sử dụng để quản lý đồng tiền công quỹ. Đó là phân biệt
về mặt khái niệm, trong thực tế rất khó để phân biệt đâu là ngân sách công, đâu là
QLTCC.
Ngân sách công

Ngân sách công được định nghĩa là việc lên kế hoạch huy động và sử dụng các
nguồn lực của các đơn vị công, tương tự như cách mà cá nhân hay hộ gia đình lên
kế hoạch chi tiêu cho bản thân. Để có được định nghĩa đơn giản như trên, chúng ta
đã lờ đi những khía cạnh phức tạp của ngân sách công như:
 Liên quan đến lợi ích rất nhiều đối tượng
 Ngân sách phải giải quyết các vấn đề chung của toàn xã hội, dàn xếp các
quan điểm trái ngược nhau
 Diễn ra theo giai đoạn, thường là một năm
 Ngân sách về cơ bản là một bản cam kết
 Mỗi lĩnh vực lại đòi hỏi những hiểu biết, nguyên tắc riêng (ví dụ: xử lý
rác thải hạt nhân, nghiên cứ về y tế, và các mối quan hệ kinh tế)
15


 Các vấn đề về nguồn lực

Đề xuất ngân sách và các nội dung khác đều được tập hợp trong bản kế hoạch
về thu và chi cho một giai đoạn. Một điểm đặc trưng của lập ngân sách công đó là
có rất nhiều tài liệu được sử dụng bởi nhiều đối tượng khác nhau, vào các thời
điểm khác nhau, và cho các mục đích khác nhau. Số lượng tài liệu phản ánh thực tế
rằng lập ngân sách là một quá trình trong đó cần sự phối hợp hành động của rất
nhiều người. Ngân sách cá nhân hay hộ gia đình chỉ dùng cho bản thân họ; còn
ngân sách của các tổ chức công thì dùng cho cả tổ chức và cả các cử tri.
Ngân sách cá nhân và hộ gia định thì có thể lập vào bất kỳ thời điểm nào, bằng
cách chính thống hoặc không, và có thể rất cứng nhắc hoặc rất linh hoạt để điều
chỉnh vào một thời điểm khác. Còn ngân sách công liên quan đến rất nhiều người
và được cố định cho một giai đoạn, được lập thông qua một quy trình cụ thể với
các bước bắt đầu và kết thúc rõ ràng.
Chu trình ngân sách thường gồm có bốn bước sau:
1. Chuẩn bị hay lập dự toán
2. Trình và phê duyệt dự toán, đưa ra quy định, thông qua và phê duyệt bởi cơ
quan lập pháp
3. Áp dụng hay thực hiện dự toán
4. Kiểm toán và kiểm tra, đánh giá hay quyết toán
Bước một liên quan đến việc chuẩn bị các ước tính chi tiết về các khoản thu và
chi, cho một giai đoạn trong tương lai. Khởi đầu là một bản hướng dẫn lập dự toán
(the call) ngân sách (đưa ra hướng dẫn chính thức về trách nhiệm lập dự toán).
Thời gian công bố hướng dẫn lập dự toán có thể được ấn định trong luật hoặc được
chọn cho phù hợp với tình hình quản lý. Các ước tính về thu và chi được lập bởi
các đơn vị khác nhau. Ví dụ ước tính về các khoản thu, cụ thể là ước tính về thuế
16


sẽ được lập bởi cơ quan quản lý trung ương. Ước tính về các khoản chi được lập
bởi các đơn vị sử dụng ngân sách dựa theo những hướng dẫn trong bản hướng dẫn
lập dự toán. Ước tính các khoản chi cần căn cứ vào các hoạt động cần thực hiện,

những thứ cần phải mua để đảm bảo hoạt động của đơn vị và đảm bảo thực thi
chính sách, và giá của những mặt hàng đó. Đơn vị sử dụng ngân sách là người đề
xuất các khoản chi, còn chính quyền trung ương đề xuất những điều chỉnh để đảm
bảo tính kinh tế, ưu tiên của các khoản chi.
Bước hai của chu trình ngân sách bắt đầu với việc thủ trưởng đơn vị sử dụng
ngân sách hoặc cơ quan hành chính trình bản dự toán ngân sách lên cơ quan có
thầm quyền để phê duyệt. Cơ quan có thẩm quyền (policymakers) xem xét bản dự
toán ngân sách và các thông tin liên quan. Bản dự toán ngân sách có giá trị tương
đương với một dự thảo luật. Quy trình nối tiếp bởi các bước thu thập thông tin,
xem xét các phương án khả thi, và bỏ phiếu chọn phương án tốt nhất. Bước hai kết
thúc khi bản dự toán đề xuất cùng với các điều chỉnh được thông qua như một luật
cho phép các đơn vị được quyền thu và chi.
Bước ba là giai đoạn khi tiền thực sự được thu vào và chi ra: hay chính là giai
đoạn mà các chỉ tiêu bản dự toán đi vào hiện thực. Bước ba là lý do chính tại sao
cần có ngân sách: là để có tiền cho việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cộng.
Bước cuối cùng liên quan đến kiểm toán và soát xét những kết quả đã thực hiện
được. Cả kiểm toán và soát xét đều phải xem xét nhiều thứ để đảm bảo đơn vị đã
hoạt động hiệu quả. Các thành viên trong nội bộ đơn vị sẽ tiến hành soát xét, soát
xét thường được tiến hành một cách không chính thức, tuy nhiên vẫn có báo cáo
soát xét năm được công bố. Soát xét nhằm trả lời câu hỏi là đơn vị và việc quản lý
ngân sách ở đơn vị đã phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và các cơ hội chưa. Kiểm
toán là hoạt động kiểm tra, và sản phẩm cuối cùng là báo cáo kiểm toán, thường
được tiến hành bởi người bên ngoài đơn vị, và nhằm trả lời những câu hỏi nhất
17


định. Ví dụ như đơn vị đã tuân thủ các nguyên tắc, chuẩn mực kế toán hay chưa,
đơn vị có tuân thủ với dự toán được giao hay không, có các quy trình để đảm bảo
thông tin về tài chính được thu thập chính xác không, và có hoạt động một cách
hiệu quả, kinh tế, toàn diện không. Kiểm toán thường niên đối với những đơn vị

nhất định được quy định trong luật hoặc được yêu cầu bởi các tổ chức bên ngoài.
Lập ngân sách mang nặng yếu tố chính trị; đảng phái nào chiếm ưu thế thì sẽ
áp đặt ý chí của mình thông qua các quyết định ngân sách. Quyết định tăng giảm
thuế hay điều chỉnh chi tiêu, quyết định chế tạo máy bay ném bom hay chăm sóc y
tế cho người nghèo, và quyết định tuyển dụng thêm cảnh sát hay các nhân viên xã
hội đều là quyết định về ngân sách công, tương tự như các quyết định về thu chi
ngân sách. Yếu tố chính trị thể hiện rất rõ ở hai bước đầu của chu trình ngân sách.
Chính quyền liên bang thảo luận về thuế, quốc phòng, và chi tiêu cho phúc lợi xã
hội. Chính quyền bang chủ yếu thảo luận về thuế, giáo dục, đường cao tốc, nhà tù,
và phúc lợi.
Lập ngân sách công có thể được nhìn nhận dưới nhiều góc độ khác nhau. Như
đã đề cập, lập ngân sách được xem là việc lên kế hoạch, là một quá trình, là dính
dáng đến nhiều yếu tố chính trị. Tương tự, lập ngân sách có thể được xem như một
công cụ để kiểm soát, quản lý, và lên kế hoạch. Các đối tượng khác nhau lại có
những góc nhìn khác nhau về lập ngân sách. Với các chính trị gia hay các nhà làm
luật, việc ra các quyết định về thu chi chính là trách nhiệm mà họ phải thực hiện
nhằm đáp ứng các yêu cầu của cử tri. Với các cử tri, ngân sách có thể phản ánh
được hoặc không phản ánh được các các đòi hỏi về dịch vụ công hoặc các khoản
thu. Với các nhà kinh tế học, ngân sách là phân bổ nguồn lực, chia sẻ chi phí và lợi
ích, và để đảm bảo nền kinh tế hoạt động ổn định, cũng như ra các quyết định trên
cơ sở nguồn lực khan hiếm. Với các đơn vị sử dụng ngân sách, ngân sách chính là

18


giới hạn về nguồn lực (chính là số tiền mà họ được phép sử dụng) mà họ phải trông
vào đó để bố trí các hoạt động cho phù hợp.
Đối với phương pháp lập ngân sách có nhiều cách tiếp cận khác nhau. Cách
tiếp cận (budget approach) hàm ý các cách thức tổng quát để lập ngân sách bao
gồm cả các ý tưởng cụ thể và phản ánh được các mối quan tâm khác nhau. Cách

tiếp cận khác nhau sẽ sử dụng những thông tin khác nhau và trả lời các câu hỏi
khác nhau. Lập ngân sách tổng (lump sum budgeting), là cách tiếp cận đơn giản
nhất, được sử dụng rộng rãi cho tới đầu thế kỷ 21. Cách tiếp cận này đưa ra một
con số tổng cho các quỹ của tổ chức công hoặc các đơn vị công. Cách tiếp cận này
trả lời câu hỏi “Mỗi đơn vị được phép tiêu bao nhiêu tiền?”. Lập ngân sách theo
khoản mục (line-item budgeting) là cách lập ngân sách phổ biến nhất hiện nay ở
Mỹ. Theo cách tiếp cận này, tất cả mọi thứ cần mua, mọi khoản chi tiêu, đều được
liệt kê, theo từng dòng, ví dụ:
Kẹp giấy … 10 thùng (10,000 cái trong một thùng) … $50.00.
Cách lập ngân sách theo khoản mục trả lời cho câu hỏi mỗi đơn vị sẽ được mua
cái gì, với mức giá bao nhiêu. Đây là cách tiếp cận phổ biến cả với việc lập ngân
sách cá nhân, và mọi người thường hình dung ra ngân sách theo khoản mục mỗi
khi được hỏi ngân sách là gì. Ngoài ra còn có ba cách tiếp cận với lập ngân sách
như sau: Lập ngân sách căn cứ theo hoạt động (performance budgeting) quan tâm
đến hoạt động nào đang diễn ra và hiệu quả của hoạt động đó như thế nào. Lập
ngân sách theo kế hoạch (program budgeting) tập trung vào vấn đề hiệu quả bằng
cách xem xét những kết quả dự báo từ hoạt động ngân sách. Lập ngân sách từ mốc
không (zero-base budgeting) tập trung vào các lựa chọn bằng cách đưa ra những
quyết định ngân sách có khả năng thay thế nhau.
Rất nhiều kỹ thuật được sử dụng trong việc lập ngân sách, một số kỹ thuật
được sử dụng trong nhiều lĩnh vực, một số chỉ riêng lập ngân sách mới dùng. Phân
19


tích chi phí – lợi ích, phân tích hiệu quả chi phí, phân tích xu thế, nghiên cứu về
hoạt động, và phân tích hồi quy được sử dụng rộng rãi trong nhiều lĩnh vực, và đôi
khi được ứng dụng trong lập ngân sách. Dự báo tài chính nhiều năm, cách lưu
chuyển thông tin ngân sách giữa các đơn vị công, và đánh giá năng lực tài chính là
những kỹ thuật phân tích nói chung chỉ có lập ngân sách mới sử dụng. Đó là một
vài ví dụ về các kỹ thuật được áp dụng trong lập ngân sách. Tài liệu này sẽ bàn về

các kỹ thuật của QLTCC, tất cả các kỹ thuật đó đều ít nhiều dính dáng đến lập
ngân sách.
Mối quan hệ giữa lập ngân sách công và QLTCC

Mối liên hệ giữa lập ngân sách và QLTCC có thể được nghiên cứu từ quan
điểm lý thuyết và thực tiễn. Lập ngân sách công tập trung vào vấn đề các lựa chọn
có thể thay thế cho nhau, nghiên cứu ở một mức độ cực kỳ chi tiết. Từ quan điểm
lý thuyến, lập ngân sách liên quan đến mọi lĩnh vực của QLTCC, nhưng ở tầm vĩ
mô, thường không đi vào chi tiết. Lập ngân sách giúp trả lời câu hỏi, thu cái gì và
chi cái gì. QLTCC giải quyết vấn đề vi mô hơn, đó là làm như thế nào. Lập ngân
sách công vừa bao hàm vừa giao thoa với QLTCC. Lập ngân sách được thực hiện
bởi các chính trị gia và các nhà quản lý hành chính ở cấp cao nhằm xác định các
mức thu, chi; QLTCC được thực hiện tại các đơn vị công và bởi các đơn vị công ở
cấp thấp hơn. Sự phân biệt giữa việc ra quyết định về ngân sách và việc thực hiện
các quyết định ngân sách đó có thể không giúp vạch ra một ranh giới rõ ràng giữa
lập ngân sách và QLTCC nhưng ít nhất cũng chỉ ra sự khác biệt giữa hai lĩnh vực
này. Khi chính phủ ra quyết định xây dựng một con đập trên một dòng sông chính
là câu trả lời cho những đòi hỏi về kiểm soát mưa lũ, quyết định đó là một quyết
định ngân sách và được ghi lại trong các tài liệu về lập ngân sách. Mọi việc liên
quan đến sử dụng tiền sau khi quyết định xây dựng con đập được phê duyệt chính
là QLTCC, quan tâm đến các chức năng của đơn vị công được thực thi như thế
20


nào, áp dụng những kỹ thuật gì để quản lý đồng tiền. Có thể xem QLTCC là thực
hiện các công việc cụ thể chi tiết ẩn sau, theo sau các quyết định về ngân sách.
Gần giống như sự phân biệt giữa chính trị và quản lý hành chính, lập ngân sách
và QLTCC không thể phân biệt một cách rõ ràng. Sự phân biệt chỉ là về lý thuyết,
còn về thực tiễn vẫn là một câu hỏi. Lập ngân sách đặt ra kế hoạch cho các hoạt
động của QLTCC. Các kỹ thuật của QLTCC được sử dụng để thu thập thông tin

dành cho việc thảo luận và phân tích các vấn đề ngân sách. Lập ngân sách công và
QLTCC có thể phân định rõ nhất khi ngân sách và các vấn đề chính trị liên quan
đến lập ngân sách được hiện thực hóa thành các công việc ở các đơn vị công và các
cơ quan hành chính công cấp dưới.
Trong thực tiễn, QLTCC sử dụng rất nhiều kỹ thuật. Các kỹ thuật đó có thể
phân thành nhiều nhóm theo các tiêu chí khác nhau. Các kỹ thuật có thể chia nhóm
theo ba tiêu chí là kiểm soát, quản lý, và lên kế hoạch; hoặc có thể chia thành kỹ
thuật quản lý và kỹ thuật phân tích; có thể chia thành kỹ thuật quản lý tài sản và kỹ
thuật quản lý nợ theo quan điểm của kế toán; hoặc cũng có thể chia nhóm theo các
bước của chu trình ngân sách. Để giúp phân biệt lập ngân sách và QLTCC, bảng
2.1 sẽ trình bày các kỹ thuật theo từng bước của chu trình ngân sách.
Bước chuẩn bị sẽ sử dụng các kỹ thuật dự báo về tương lai và phân tích các lựa
chọn ngân sách. Các kỹ thuật và các nội dung liên quan được thảo luận trong bước
này. Các kỹ thuật ở các bước khác vẫn có thể được sử dụng trong bước chuẩn bị.
Mối quan tâm lớn nhất khi lập dự toán là đưa ra các dự báo về nguồn thu và khoản
chi ngân sách. Có thể thu được bao nhiêu tiền và sẽ phải chi bao nhiêu tiền là cơ sở
để thảo luận về ngân sách. Số tiền thu được chính là giới hạn cho các khoản chi.
Một chính sách, một dự án, hay một đơn vị sử dụng ngân sách kỳ vọng sẽ tiêu bao
nhiêu tiền cũng ảnh hưởng đến việc lập ngân sách. Các ước tính sơ khai về nguồn
thu và khoản chi là điểm khởi đầu của khâu chuẩn bị. Bước chuẩn bị liên quan rất
21


nhiều đến các quy trình chính trị, các dự báo không chỉ là căn cứ để lập ngân sách
mà còn chứa đựng nhiều yếu tố chính trị trong đó.
Phân tích chi phí (cost analysis) được sử dụng để đánh giá, cân nhắc giữa các
lựa chọn. Các kỹ thuật phân tích được sử dụng để lựa chọn và ủng hộ cho các
quyết định về chi tiêu. Phân tích chi phí ở mức độ đơn giản gần tương tự như việc
ước tính các khoản chi tiêu. Trong các phân tích về hiệu quả chi phí, lợi ích của các
lựa chọn sẽ được giả định và chi phí để sản xuất ra một đơn vị cũng được ước tính

làm căn cứ để cân nhắc giữa các lựa chọn. Trong phân tích về chi phí – lợi ích, chi
phí và lợi ích của một chính sách, một dự án, hoặc một phương pháp vận hành sẽ
được so sánh để ra quyết định. Các thảo luận và các thông tin co phân tích cung
cấp sẽ được sử dụng ở trong khâu phê duyệt ngân sách. Các phân tích này còn
được sử dụng khi chấp hành ngân sách để ra các quyết định ngân sách cho chu
trình ngân sách tiếp theo.
Bảng 2.1 Các bước lập ngân sách và kỹ thuật QLTCC
Chu trình ngân sách

Kỹ thuật sử dụng/Lĩnh vực

1. Chuẩn bị

Dự báo nguồn thu và nhiệm vụ chi, Phân tích chi phí, Lập
ngân sách chi đầu tư, Quản lý nợ, Quản lý rủi ro, Quản lý
các chương trình phúc lợi cá nhân và các vấn đề nhân sự,
Đánh giá môi trường tài chính, Kinh tế phát triển và tài
chính phát triển

2. Phê duyệt

Nhà hoạch định chính sách nhìn vào các thông tin thu thập
được từ bước chuẩn bị và các khoản thu

3. Thực hiện

Kế toán, Quản lý nguồn thu, Quản lý chi thường xuyên, Quản
lý các thương vụ mua bán, Quản lý dòng tiền, và Quản lý
chi đầu tư

4. Kiểm toán và soát xét

Kiểm toán

22


Lập ngân sách chi đầu tư (capital budgeting), do đặc trưng, sẽ được thực hiện
cả trong chu trình ngân sách lẫn bên ngoài chu trình. Các khoản chi đầu tư (capital
items) được dùng để mua các tài sản cố định, có giá trị sử dụng rộng rãi (ví dụ: nhà
cửa, đường xá, phương tiện vận tải, và các trang thiết bị khác), được quản lý khác
với các khoản chi thường xuyên (ví dụ: chi cho con người, chi chuyển nhượng, và
chi cho nguyên vật liệu). Khi phân chia ngân sách thành ngân sách thường xuyên
(operating budget) và ngân sách đầu tư (capital budget), thì ngân sách đầu tư
thường là một bản kế hoạch nhiều năm. Thông thường, người phê duyệt ngân sách
sẽ phê duyệt cả ngân sách thường xuyên và ngân sách đầu tư cho giai đoạn một
năm. Nếu không phân tách riêng chi đầu tư, thì các khoản mục chi đầu tư cũng
thường được quản lý theo cách riêng với các tiêu chuẩn cụ thể về chọn lựa khoản
chi đầu tư, quy trình mua bán, phê duyệt trong bản đề xuất ngân sách, và phân tích.
Phân tích chi phí thường được áp dụng với các khoản chi đầu tư.
Quản lý nợ có nghĩa là thu hồi lại các khoản đã cho vay và thanh toán các
khoản đã vay. Các khoản nợ thường phát sinh do kết quả của các dự án đầu tư
được cấp vốn bởi các nguồn bên ngoài ngân sách thường xuyên. Tuy nhiên, ngân
sách thường xuyên vẫn phải bố trí một phần để trả nợ. Các khoản nợ của chính phủ
liên bang đặc biệt hơn, vì các khoản nợ này được sử dụng cho mục đích kinh tế và
chính trị chứ không chỉ là một công cụ để cấp vốn cho dự án đầu tư.
Quản lý nợ chính là quản lý các khoản chi có thời hạn nhiều năm, đặc điểm này
giống với quản lý rủi ro và quản lý các khoản chi phúc lợi hưu trí – do điểm tương
đồng này nên có thể gọi chung cả ba loại trên là quản lý nợ. Cả ba loại trên đều
liên quan đến các trách nhiệm cho nhiều năm, hay chính là trách nhiệm liên quan

đến tiền trong tương lai.
Quản lý rủi ro, là giảm nhẹ tác động tiêu cực của những sự kiện không lường
trước được, những sự kiện “tai bay vạ gió” này ảnh hưởng đến ngân sách thường
23


xuyên theo hai cách sau: Thứ nhất, một số chương trình, chính sách, quy trình,
trang thiết bị, và các khoản chi có thể không được chọn hoặc được thực hiện theo
cách khác so với khuyến cáo từ các phân tích rủi ro. Rủi ro và thiệt hại mà nó
mang lại có thể quá lớn đến mức khó có thể đưa ra được hành động ứng phó phù
hợp hoặc có thể ước tính được chi phí cần để bù đắp. Thứ hai, ngân sách thường
xuyên phải bố trí một phần cho quỹ phòng ngừa rủi ro. Rủi ro là các khoản mất
mát có thể xảy ra hoặc không. Các quỹ phòng ngừa rủi ro có thể dưới dạng các
khoản thanh toán bảo hiểm, các khoản chuyển nhượng cho các tài khoản dự phòng
để chi trả cho các mất mát do rủi ro, hay các khoản chi cho những thiệt hại thật sự
(ví dụ: thay thế các vật dụng hoặc các khoản yêu cầu bù đắp do thiệt hại).
Quản lý các khoản phúc lợi hưu trí, là đảm bảo các khoản thanh toán cho
người lao động và người phụ thuộc khi người lao động không còn làm việc trong
đơn vị nữa, các khoản chi này thường nằm trong ngân sách thường xuyên dưới
dạng chi phí cho hoạt động. Tuy nhiên, các khoản chi cho phúc lợi của người lao
động có điểm khác biệt. Dù rằng nguồn để chi thì cũng lấy từ quỹ ngân sách nhưng
chi cho phúc lợi người lao động thường có thời hạn nhiều năm. Những người lao
động hiện đang làm việc sẽ được hưởng những phúc lợi trong tương lai, nhưng
những khoản chi phúc lợi này lại thường không được tính trong ngân sách của đơn
vị. Đây là một thiếu sót nghiêm trọng, vì chi phúc lợi là một phần quan trọng của
các khoản chi cho con người, mà chi cho con người thường là khoản chi có tỷ
trọng lớn nhất trong các tổ chức công. Ở cấp chính quyền bang và chính quyền địa
phương, các khoản chi cho con người thường chiếm hơn nửa tổng các khoản chi.
Để dự báo chính xác các khoản chi ngân sách trong tương lai, người ta phải dự báo
chính xác các khoản chi phúc lợi cho người lao động cũng như các khoản chi cho

con người khác, ví dụ như chi lương, chi phụ cấp, chăm sóc sức khỏe v.v…

24


Những đánh giá về tình hình tài chính sẽ giúp đơn vị công nhận định rõ điểm
mạnh và điểm yếu về tài chính, từ đó mà có cách lập ngân sách phù hợp. Ví dụ,
một đơn vị bị thiếu hụt nguồn thu sẽ cố gắng tránh phát sinh thêm các khoản nợ,
hay một chính quyền đang có thặng dư ngân sách có thể cắt giảm bớt thuế. Những
đánh giá về tài chính giúp cho việc ra các quyết định chi thường xuyên và chi đầu
tư.
Tài chính phát triển quan tâm đến việc sử dụng các công cụ tài chính trong đơn
vị công, đặc biệt là với chính phủ, nhằm tăng cường các hoạt động kinh tế. Tài
chính phát triển là một bộ phận của kinh tế phát triển, môn học nghiên cứu cách
thức thúc đẩy các hoạt động kinh tế. Các đơn vị công tham gia vào sự phát triển tài
chính bằng cách đưa ra các khuyến khích về tài chính nhằm thúc đẩy mọi người
tham gia vào các hoạt động kinh tế mà mình mong muốn. Những khuyến khích về
tài chính giúp cho một dự án có thể được khởi động. Điểm mấu chốt là khuyến
khích về tài chính làm thay đổi hành vi của mọi người. Các khuyến khích về tài
chính có thể là các ưu đãi về thuế, các hỗ trợ tài chính từ phía các đơn vị công, và
hàng loạt các công cụ tài chính khác nhằm hỗ trợ doanh nghiệp trong việc huy
động vốn.
Tại bước phê duyệt ngân sách trong chu trình ngân sách, người hoạch định
chính sách sẽ xem xét tất cả các thông tin được trình bày trong dự thảo ngân sách,
cùng với các thông tin khác thu thập từ cộng đồng về dự thảo ngân sách. Người
hoạch định chính sách thường quan tâm đến các chính sách liên quan đến thu. Các
nguồn thu là một nội dung quan trọng trong chu trình ngân sách. Đặc trưng của
từng loại khoản thu sẽ quyết định cách thức quản lý thu tương ứng. Người hoạch
định chính sách thì đi trả lời câu hỏi có thể thu từ những nguồn nào, còn người trực
tiếp thực hiện chính sách lại quan tâm đến câu hỏi làm thế nào để biến những chính

sách thu đó thành hiện thực. Có thể liên tưởng gần gũi bằng câu chuyện “Đeo lục
25