Thực hiện chính sách về BĐKH từ thực tiễn bộ tài nguyên và môi trường

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

VŨ VĂN MÂY

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH VỀ BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU
TỪ THỰC TIỄN BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số : 60.34.04.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. ĐỖ PHÚ HẢI

HÀ NỘI, 2016


LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi.
Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác
và trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố
trong bất kỳ công trình khoa học nào khác.
Tác giả luận văn


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH

BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU .................................................................................... 10

1.1. Khái niệm chính sách biến đổi khí hậu .................................................... 10
1.2. Nội dung chính sách biến đổi khí hậu ở nước ta..................................... 12
1.3. Tổ chức thực hiện chính sách biến đổi khí hậu........................................ 17
1.4. Trách nhiệm thể thực hiện của các chủ ................................................. 30
1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách biến đổi khí hậu .......... 33
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BIẾN ĐỔI KHÍ
HẬU TỪ THỰC TIỄN BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG ................... 39

2.1. Thực trạng thực hiện chính sách biến đổi khí hậu ................................... 39
2.2. Kết quả thực hiện mục tiêu chính sách biến đổi khí hậu ở nước ta ........ 58
2.3. Đánh giá chung ....................................................................................... 65
CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU Ở NƯỚC TA HIỆN NAY ........................................... 69

3.1. Mục tiêu thực hiện chính sách biến đổi khí hậu ..................................... 69
3.2. Giải pháp tăng cường năng lực thực hiện chính sách biến đổi khí hậu ở
Trung ương và đại phương .............................................................................. 72
KẾT LUẬN ............................................................................................................. 79
TÀI LIỆU THAM KHẢO………………………………………………………..81


DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC TỪ VIẾT TẮT

ADB

: Ngân hàng Phát triển châu Á

ATNĐ

: Áp thấp nhiệt đới

Bộ TNMT

: Bộ Tài nguyên và Môi trường

BĐKH

: Biến đổi khí hậu

BCH

: Ban chấp hành

BAU

: Kịch bản phát thải thông thường

BUR

: Báo cáo cập nhật 2 năm 1 lần

BCĐQG

: Ban chỉ đạo quốc gia

BCN

: Ban chủ nhiệm NTP

BCH PCLB : Ban Chỉ huy phòng chống lụt bão
COP

: Hội nghị các bên

CS BĐKH

: Chính sách biến đổi khí hậu

CTMTQG

: Chương trình mục tiêu quốc gia

CCHĐQG

: Chương trình hành động quốc gia

CLQG

: Chiến lược quốc gia

CLTT

: Chiến lược truyền thông

CDM

: Cơ chế phát triển sạch

COMAP

: Quá trình phân tích giảm phát thải toàn diện

CARE

: Tổ chức Hợp tác và Cứu trợ quốc tế

CBA

: Tiếp cận dựa vào cộng đồng

CCA

: Thích ứng với biến đổi khí hậu

CCWG

: Nhóm công tác về biến đổi khí hậu

CSA

: Nông nghiệp thông minh thích ứng với biến đổi khí hậu

CVCA

: Đánh giá tình trạng dễ bị tổn thương và năng lực ứng phó với

biến đổi khí hậu
DMHCC

: Cục Khí tượng Thủy văn và Bbiến đổi khí hậu

DMHCC-UNDP: Dự án CBICS


DANIDA

: Cơ quan Phát triển Quốc tế Đan Mạch

DRR

: Giảm thiểu rủi ro thiên tai

ĐCS

: Đảng Cộng Sản

ĐBSCL

: Đồng bằng Sông Cửu Long

GFCS

: Khung toàn cầu về dịch vụ khí hậu

HST

: Hệ sinh thái

INC/FCCC

: Ủy ban Hiệp thương Liên Chính phủ cho một Công ước

khung về biến đổi khí hậu
INDC

: Đóng góp dự kiến do quốc gia tự quyết định

IPCC

: Ủy ban Liên Chính phủ về biến đổi khí hậu

IHP-UNESCO: Chương trình thủy văn quốc tế
IMHEN.GIZ: Dự án NAMA
KT-XH

: Kinh tế-xã hội

KTTV

: Khí tượng Thủy văn

KHHĐQG

: Kế hoạch hành động quốc gia về BĐKH

KNK

: Khí nhà kính

KKKNK

: Kiểm kê khí nhà kính

KB BĐKH NBD: Kịch bản biến đổi khí hậu, nước biển dâng
KHHĐ

:Kế hoạch hành động

MRV

: Đo đạc, Báo cáo và Thẩm định

NAMA

: Các hành động giảm nhẹ phát thải KNK phù hợp với điều

kiện quốc gia
NDC

: Đóng góp do quốc gia tự quyết định

NGO

: Tổ chức Phi chính phủ

NTP-RCC

: Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH

OECD

: Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển

PUBLIC POLICY: Chính sách công
PBKT

: Phổ biến kiến thức

QLRRTT

: Quản lý rủi ro thiên tai


REDD

: Giảm phát thải từ chống phá rừng và suy thoái rừng tại các

nước đang phát triển
SREX

: Quản lý rủi ro thiên tai và hiện tượng cực đoan nhằm thúc đẩy

thích ứng với biến đổi khí hậu.
SP-RCC

: Chương trình hỗ trợ ứng phó với BĐKH ở Việt Nam

TTKTTVQG: Trung tâm Khí tượng Thủy văn quốc gia

UNFCCC

: Ban thư ký Công ước khung Liên Hợp Quốc về biến đổi khí

hậu
UNEP

: Chương trình môi trường Liên hợp quốc

UBTVQH

: Uỷ ban thường vụ Quốc Hội

VBQPPL

: Văn bản quy phạm pháp luật

VPCC

: Hội đồng tư vấn của Ủy ban quốc gia về biến đổi khí hậu

WMO

: Tổ chức khí tượng thế giới


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong điều kiện BĐKH, thời tiết cực đoan xảy ra thường xuyên gây thiệt hại
lớn đối với KT-XHnhư các đợt hạn hán năm 1997-1998, năm 2004-2005, năm 2010

(Phan Văn Tân và nnk, 2010) năm 2014 đến năm 2016.Để ứng phó với với thiên tai
do BĐKH gây ra một cách hiệu quả, trước hết các nhà hoạch định chính sách cần
phải nhận thức rõ những tác động hai mặt của chính sách BĐKH, để từ đó có các
biện pháp điều chỉnh bổ sung, trên cơ sở chính sách quốc gia và quốc tế để tạo lập
những hành lang pháp lý hữu ích cho toàn dân tham gia phòng tránh thiên tai, ứng
phó, thích ứng với BĐKH.
Để đảm bảo hiệu quả thực thi các định hướng lớn của Đảng và Nhà nước, Bộ
TNMT đã ban hành những CS KTTVBĐKH. Tuy nhiên, quá trình thực hiện các
chính sách thuộc lĩnh vực ngành KTTVBĐKH còn chưa được chú trọng một cách
đúng mức, đa số tập trung vào các lĩnh vực kinh tế, thiên tai trọng điểm. Bộ TNMT
tập trung cao vào việc xây dựng và ban hành các chính sách nhằm tạo các hành lang
pháp lý cho mọi lĩnh vực kinh tế, xã hội mang tính tổng thể chưa sát thực tế, nhiều
tham vọng lớn, kỳ vọng quá cao, kế hoạch hành động của các bộ, ngành, địa
phương chưa thực sự quan tâm đến đối tượng thụ hưởng và tác động đa chiều trong
chính sách; Trong tổ chức thực thi, quản lý CS BĐKH còn nhiều lỗ hổng, quá trình
thực hiện còn chưa được theo dõi đánh giá sát sao, chưa thuyết phục, thiếu khách
quan. Việc ban hành hàng loạt VBQPPL trong đó không ít trường hợp dẫn đến tình
trạng chồng chéo, trùng lắp, thậm chí mâu thuẫn nhau giữa các quy định pháp lý,
mà cuối cùng là sự chi phối của chúng đối với các hoạt động KT-XH theo các chiều
hướng khác nhau, khiến cho những hoạt động này không đạt được mục tiêu mong
muốn. Việc chính sách đó có hiệu lực thực tế như thế nào và đáp ứng mục tiêu đặt
ra đến đâu thì dường như chưa được quan tâm đúng mức.
Bộ TNMT được giao làm Cơ quan đầu mối của Chính phủ Việt Nam, chủ trì
và phối hợp với các Bộ, ngành, địa phương tham gia và thực hiện UNFCCC, Nghị

1


định thư Kyoto, trong đó có việc xây dựng các Thông báo quốc gia và các Báo cáo
cập nhật hai năm một lần cho UNFCCC. Việt Nam đã ban hành một số chính sách

ứng phó với BĐKH. Trong số các Luật đã ban hành, một số quy định về ứng phó
BĐKH đã bước đầu được đề cập như Luật Tài nguyên nước (2012), Luật Phòng,
chống thiên tai (2013), Luật Bảo vệ môi trường (2014), Luật KTTV (2015) trong đó
có lồng ghép giám sát BĐKH quốc gia. Chiến lược quốc gia về BĐKH được Thủ
tướng chính phủ phê duyệt với những mục tiêu sát với thực tế được đánh giá cao
trong định hướng thực hiện chính sách. Theo thống kê đến nay, các chính sách và
các văn bản dưới Luật được Chính phủ và các Bộ, ngành đã ban hành là trên 300
văn bản. Thực tiễn, mức độ, cấp độ ảnh hưởng của BĐKH đối với quốc tế và Việt
Nam ngày càng trở nên gay gắt, khắc nhiệt và sống còn, nhưng các văn bản nêu trên
được thực hiện như thế nào, hiệu quả đạt hay không thì chỉ được tổng hợp qua báo
cáo, tính kiểm tra, giám sát thực hiện còn mờ nhạt.
Để xây dựng và thực hiện được một chính sách BĐKH tốt, chế độ quản lý
một cách hiệu quả, vấn đề xác định những khó khăn nội tại và khách quan, đề ra
những giải pháp kịp thời, bắt kịp xu hướng hội nhập sâu rộng toàn cầu, có tính thời
đại, điều chỉnh, bổ sung kịp thời chính sách BĐKH còn chưa hợp lý nhằm tháo gỡ
những tồn tại từ quy mô vùng, miền, bản sắc văn hóa, khu vực, theo phân cấp nhà
nước, vùng đồng bằng, duyên hải ven biển bị ảnh hưởng trực tiếp BĐKH, xâm nhập
mặn, nước biển dâng, đến vi mô là gen các loài động, thực vật, giống, cây trồng
thích ứng. Trong đó, bao hàm cả sự sống còn của con người là nhu cầu cấp thiết.
Vì vậy, từ những lý giải nêu trên học viên lựa chọn đề tài “Thực hiện chính
sách về BĐKH từ thực tiễn Bộ Tài nguyên và Môi trường” cho Luận văn Thạc sỹ
cao học Chính sách công là xuất phát từ nhu cầu cấp thiết của thực tế toàn cầu đang
quan tâm và có ý nghĩa thực tiễn đối với sự phát triển môn khoa học chính sách
công tại Việt Nam, góp phần nâng cao tính khách quan, công bằng và minh bạch
trong xây dựng, thực hiện chính sách của Bộ TNMT, tăng cường khả năng lồng
ghép các kế hoạch hành động kích thích tăng trưởng kinh tế trong bối cảnh BĐKH.

2

2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Do các bằng chứng khoa học về sự can thiệp của con người đối với hệ thống
khí hậu toàn cầu ngày càng tăng lên, CS BĐKH luôn là vấn đề được Đảng, Nhà
nước, các cấp, các ngành và địa phương quan tâm. Đã có rất nhiều tác giả tham gia
nghiên cứu và viết bài trên các sách báo, tạp chí, bài luận văn, đề tài khoa học, công
trình nghiên cứu về CS BĐKH. Việt Nam coi ứng phó với BĐKH là vấn đề có ý
nghĩa sống còn, phải gắn liền với phát triển bền vững, hướng tới nền kinh tế thị
trường, kinh tế tăng trưởng xanh, các-bon thấp, vận dụng nội lực, tận dụng các cơ
hội để nâng cao năng lực cạnh tranh và sức mạnh quốc gia. Vì vậy, công tác xây
dựng chính sách, thực hiện CS BĐKH trong chu trình chính sách đang dần được
chú trọng hơn, xem là nhu cầu thiết yếu trong tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế.
Thực hiện CS BĐKH được quan tâm và triển khai nhiều Dự án, đề tài nghiên cứu
khoa học trên thực tế, một số Dự án thực hiện tại Viện KTTVMT và BĐKH, Viện
KHTL, Viện Chiến lược, chính sách TN&MT, các cơ quan trong và ngoài Bộ
TNMT, tại các viện nghiên cứu khác, từ trung ương đến địa phương tại các tỉnh,
thành phố. Các Đề tài nghiên cứu trong chương trình nghiên cứu cấp nhà nước về
biến đổi khí hậu giai đoạn 2011-2015, như sau:
- Quyết định số 2630/QĐ-BKHCN ngày 29/8/2011 của Bộ KHCN về việc
phê duyệt mục tiêu, nội dung và dự kiến sản phẩm của Chương trình “Khoa học và
công nghệ phục vụ CTMTQG gia ứng phó với BĐKH”, mã số KHCN-BĐKH/1115;Quyết định Số: 1262/QĐ - BTNMT ngày 8/8/2012 về việc phê duyệt danh mục
các đề tài KH và CN thực hiện từ năm 2013 thuộc Chương trình KH và CN phục
vụChương trình MTQG ứng phó với BĐKH.
- “Các kết quả nghiên cứu đều khẳng định sự cấp thiết đánh giá tác động của
BĐKH và tích hợp vào các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển” Nguồn. Báo
cáo đặc biệt của Việt Nam về quản lý rủi ro thiên tai và các hiện tượng cực đoan
nhằm thúc đẩy thích ứng với BĐKH (IMHEN và UNDP.2015. Báo cáo tóm tắt phục
vụ các nhà hoạch định chính sách, NXB Tài nguyên Môi trường và Bản đồ Việt
Nam, Hà Nội, 2015), mã số ISBN: 978-604-904-623-0.Tuyển tập báo cáo hội thảo

3

khoa học quốc gia về KT, TV, MT và BĐKH (lần thứ XVIII), NXB TNMT và Bản
đồ Việt Nam, Hà Nội, 2015, mã số ISBN: 978-604-904-468-7.
- Dự án do UNDP/UNITAR/GEF tài trợ “CC:TRAIN (Giai đoạn 1). Dự án
đã giúp xây dựng chính sách về BĐKH nhằm thực hiện Công ước Khung của Liên
hiệp quốc về BĐKH (UNFCCC). Dự án: Chương trình hỗ trợ ứng phó với BĐKH,
đơn vị thực hiện: Bộ TNMT, năm 2010-2012, do Nhật Bản, Pháp tài trợ. Nội dung
chính: Hỗ trợ các hành động chính sách liên quan đến BĐKH trên cơ sở NTP; Dự
án: Quản lý đất và rừng bền vững, đơn vị thực hiện: Bộ NNPTNT, năm 2009-2012,
do UNDP tài trợ. Nội dung chính: Đề ra các chính sách, các công cụ chính sách hỗ
trợ giảm thiểu thoái hóa rừng;
- Dự án: Chương trình MediaNet, đơn vị thực hiện: Thông tấn xã VN, năm
2008-2011, do Anh tài trợ. Nội dung chính: Huấn luyện các nhà báo về các vấn đề
môi trường, bao gồm vấn đề BĐKH;Dự án:Thông báo quốc gia đầu tiên của Việt
Nam cho UNFCCC, đơn vị thực hiện: Bộ TNMT, năm 1999-2002, do UNEP tài trợ.
Nội dung chính: Tăng cường năng lực khoa học kỹ thuật, thu thập và cập nhật các
số liệu có hiệu quả trong lĩnh vực KKKNK, BĐKH để giúp việc lập và quyết định
các chính sách quốc gia; Tổng hợp các đề tài, dự án (xem tại Phụ lục 1). Tuy nhiên,
vấn đề thực hiện chính sách BĐKH còn nhiều địa phương, bộ, ngành cho là vấn đề
lớn của quốc gia và cho đây là việc của Chính phủ, chưa nhận thức rõ ràng trách
nhiệm và nghĩa vụ của mình trước cộng đồng. Các cơ quan nhà nước và địa phương
đã có rất nhiều đề tài, dự án trong nước và quốc tế được triển khai tại Việt Nam,
nhưng chưa có nhiều đề tài đi sâu nghiên cứu chủ thể này, các đề tài nghiên cứu chỉ
mới đề cập đến vấn đề cần phải xây dựng cơ chế CS BĐKH hợp lý, phù hợp với
ngành, địa phương của mình. Nhưng, chưa đề cập đến vấn đề thực hiện chính sách
một cách hiệu quả hơn, hài hòa hơn, thực hiện chính sách là một trong những khâu
quan trọng để chính sách có thể đạt được mục tiêu đề ra. Về mặt thể chế chính sách,
Việt Nam có những văn bản chính thức như sau:
 Năm 1998: Việt Nam tham gia ký Nghị định thư Kyoto vào tháng 12/1998

và chính thức phê chuẩn NĐT vào tháng 9/2002. Năm 2003: Báo cáo Quốc gia Đầu

4


tiên của Việt Nam theo Hiệp định khung về BĐKH của Liên hiệp quốc (SRV,
MONRE, 2003). Năm 2004: Công bố Báo cáo Quốc gia về Giảm thiểu Rủi ro Thiên
tai ở Việt Nam (SRV, 2004). Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về “Định hướng
Chiến lược Phát triển Bền vững ở Việt Nam” hay còn gọi là “Chương trình Nghị sự
21 của Việt Nam”. Năm 2005: Thủ tướng Chính phủ ra Hướng dẫn số 35/2005/TTg
ngày 17/12/2005 về việc thực hiện NĐT Kyoto ở Việt Nam. Năm 2007: Thủ tướng
Chính phủ ra Quyết định số 47/2007/TTg ngày 6/4/2007 phê duyệt Kế hoạch thực
hiện NĐT Kyoto trong giai đoạn 2007-2010. Công bố Chiến lược Quốc gia về
Phòng chống, Thích nghi và Giảm nhẹ Thiên tai đến năm 2020 (SRV, 2007). Năm
2008: Công bố Chương trình MTQG Ứng phó với BĐKH. Quyết định số
158/2008/QĐ-TTg ngày 2/12/2008 của Thủ tướng Chính phủ.
 Năm 2011: Công bố Chiến lược Quốc gia về BĐKH. Quyết định số
2139/QĐ-TTg ngày 05/12/2011 của Thủ tướng Chính phủ. Năm 2012: Chiến lược
Quốc gia về tăng trưởng xanh. Quyết định số 1393/QĐ-TTg ngày 25 /9/2012 của
Thủ tướng Chính phủ. Năm 2013: Nghị quyết số 24-NQ/TW về chủ động ứng phó
với BĐKH, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường của BCH Trung
ương ĐCS Việt Nam tại Hội nghị lần thứ 7 ngày 03/6/2013.Năm 2014: Nghị quyết
số 08/NQ-CP ngày 23/01/2014 của Chính phủ Ban hành Chương trình hành động
thực hiện Nghị quyết số 24-NQ/TW. Năm 2015: Luật KTTV số 90/2015/QH13
ngày 23/11/2015 tạo cơ sở tiền đề về đánh giá CSBĐKH, định hướng cơ bản cho
công tác xây dựng Luật BĐKH và INDC trong tiến trình đàm phán cho một thỏa
thuận mới về BĐKH sau 2020. Bản Thỏa thuận chống BĐKH toàn cầu được chính
thức thông qua tại Hội nghị Thượng đỉnh Liên Hiệp Quốc COP21 ở Paris lúc 17 giờ
30 giờ Paris, tức 23 giờ 30 giờ Việt Nam ngày 12/12/2015.
Luận văn được thực hiện có sự kế thừa, phát triển những thành quả nghiên

cứu của các đề tài, dự án liên quan trước đó để đánh giá, phân tích từ đó đề xuất các
giải pháp phù hợp với tình hình thực tế của Bộ TNMT.

5


3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích: Tác giả lấy nghiên cứu này nhằm làm rõ những vấn đề lý luận về
thực hiện CS BĐKH tại Bộ TNMT,trên cơ sở vận dụng lý luận về xây dựng, thực
hiện, phân tích, đánh giáchính sách công để xem xét thực tiễn thực hiện chính sách
BĐKH tại Bộ TNMT, tìm ra những mặt được, chưa được, những bất cập, những
thách thức và cơ hội trong việc thực hiện CS BĐKH từ năm 2010-2015.
Đồng thời, luận văn đánh giá việc thực hiện chính sách về BĐKH nói riêng
trên cơ sở từ thực tiễn củacơ quan tác giả đang công tác nhằm xem xét,phân tích
đánh giá các yếu tố tác động và những khó khăn còn tồn tại của chính sách BĐKH.
Trên cơ sở đánh giá thực trạng thực hiện chính sách BĐKH từ thực tiễn Bộ
TNMT, tham vấn ở các bộ, ngành, lĩnh vực, trung ương và địa phương, phát hiện
vấn đề, nguyên nhân, những ưu điểm, hạn chế, từ đó đề xuất các giải pháp chính
sách chủ yếu tăng cường năng lực thực hiện chính sách BĐKH từ thực tiễn thông
qua công cụ là VBQPPL.Mặt khác, tự nâng cao năng lực bản thân và mong muốn
đóng góp cho việc nâng cao năng lực thực hiện chính sách BĐKH tại Bộ TNMT.
Hướng đến mục tiêu khách quan, công bằng và minh bạch trong thực hiện
chính sách BĐKH tại Bộ TNMT, đảm bảo người dân, doanh nghiệp được tham
gia.Để chính sách BĐKH thực sự đem lại hiệu quả trong quy trình hoạt động chính
sách nhằm phục vụ tốt hơn công tác quản lý nhà nước, đáp ứng nhu cầu phát triển
KT- XH trong quá trình hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, đa chiều.
3.2. Nhiệm vụ: Nghiên cứu những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách BĐKH
từthực tiễn Bộ TNMT phục vụ công tác ban hành, thực hiện chính sách BĐKH;
Tổng quan thực hiện chính sách về BĐKH [26]. Đánh giá thực trạng thực
hiện chính sách về BĐKHthực tiễn Bộ TNMT, các bộ, ngành, lĩnh vực ở trung

ương, địa phương phát hiện vấn đề, nguyên nhân, những ưu điểm, hạn chế và từ đó
làm cơ sở đề xuất giải pháp tăng cường thực hiện chính sách.

6


4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu: Thực hiện CS BĐKH cụ thể là nghiên cứu giải pháp và
công cụ chính sách, việc thực hiện các giải pháp và công cụ CS BĐKH từ thực tiễn
Bộ TNMT dưới góc độ khoa học chính sách công.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Không gian nghiên cứu: Nghiên cứu chủ yếu tại Cục KTTVBĐKH - Bộ
TNMT, nghiên cứu tình hình thực hiện chính sách BĐKH; Có tham vấn các nghiên
cứu công tác tổ chức thực hiện, các kế hoạch hành động ứng phó với BĐKH của
một số bộ, ngành, lĩnh vực và tại các tỉnh, thành phố trọng điểm bị ảnh hưởng
BĐKH trực tiếp, gián tiếp làm cơ sở khoa học cho luận văn.
Do những vấn đề nghiên cứu CS BĐKH quá rộng, trong phạm vi luận văn
này tác giả xin được chú trọng phần thực hiện CS BĐKH ở Bộ TNMT về thực hiện
công tác xây dựng KB BĐKH NBD, Lồng ghép vấn đề BĐKH với chương trình, kế
hoạch, chiến lược phát triển KT-XH (Ứng phó BĐKH: Thích ứng và Giảm phát thải
KNK thông qua CDM,.., INDC, tiến tới NDC) cho nền kinh tế xanh đảm bảo tăng
trưởng xanh và phát triển bền vững;
Thời gian nghiên cứu: Từ năm 2010 đến năm 2015.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận: Luận văn vận dụng cách tiếp cận nghiên cứu khoa
học chính sách công đa ngành, liên ngành và áp dụng các phương pháp nghiên cứu
chính sách công từ lý luận đến thực tiễn. Các quy phạm chính sách công về chu
trình chính sách từ hoạch định đến xây dựng và thực hiện và đánh giá chính sách
công có sự tham gia của các chủ thể chính sách. Lý thuyết chính sách công được soi
sáng qua thực tiễn của việc thực hiện chính sách công giúp hình thành lý luận về

chính sách chuyên ngành.
5.2. Phương pháp nghiên cứu: Trên cơ sở khoa học,đề tài sử dụng phương
pháp nghiên cứu chính sách công kết hợp giữa nghiên cứu lý thuyết và thực tế;
phương pháp hệ thống, thống kê, phân tích, tổng hợp, so sánh, đánh giá SWOT.

7


Phương pháp thu thập thông tin thứ cấp: Phân tích và tổng hợp, thống kê và
so sách được sử dụng để thu thập, phân tích và khai thác thông tin từ các nguồn có
sẵn liên quan đến đề tài nghiên cứu, bao gồm các Văn kiện, tài liệu, Nghị quyết,
Quyết định, Chỉ thị của Đảng, Nhà nước, Bộ, ngành ở Trung ương và địa phương;
các công trình nghiên cứu, các báo cáo, tài liệu thống kê của chính quyền, ban,
ngành, đoàn thể, tổ chức, cá nhân liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp tới vấn đề thực
hiện chính sách BĐKH tại Bộ TNMT. Đồng thời, thu thập thông tin từ các tài liệu
của các tổ chức và học giả trong nước liên quan đến đề tài trong thời gian qua.
Phương pháp phân tích SWOT: Là phương pháp thông dụng trong phân tích
chính sách, được sử dụng để khái quát, tổng hợp các mặt được, chưa được, các
thách thức và cơ hội mà chính sách BĐKH cần tính đến.
Phương pháp phỏng vấn sâu: Là phương pháp được dùng khá phổ biến trong
nghiên cứu xã hội học, đó là phương pháp đối thoại trực tiếp với đối tượng nhằm
thu thập thông tin. Ngoài các thông tin thu thập được qua các số liệu thứ cấp và kết
quả xử lý thông tin khác bằng phương pháp phỏng vấn đối với một số đối tượng để
làm rõ thêm thông tin mà phương pháp thu thập thông tin chưa đáp ứng được.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận: Đề tài này cung cấp lý luận thực hiện chính sách
BĐKH;Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách BĐKH tại Bộ TNMT;Từ đó đề xuất
giải pháp tăng cường thực hiện CSBĐKH cho các cơ quan nhà nước nhằm phát huy
tối đa hiệu quả chính sách đã ban hành và đề xuất đổi mới trong thực hiện chính sách.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn cung cấp những vấn đề lý luận và thực tiễn

trong việc vận dụng các lý thuyết về chính sách công để xem xét giữa lý thuyết và
thực tiễn về thực hiện CSBĐKH phục vụ công tác ban hành, thực hiện chính sách
và quản lý nhà nước tạiBộ TNMT từ đó nâng cao hiệu quả chất lượng của chính
sách trong những năm tiếp theo.Góp phần cung cấp thêm những cơ sở khoa học cho
Bộ TNMT, các sở, ban, ngành trong quá trình thực hiện CSBĐKH để chính sách có
thể mang lại hiệu quả tốt hơn phục vụ phát triển KT-XH ở trung ương, địa phương.

8


7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được
kết cấu thành 3 chương:
Chương 1. Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách biến đổi khí hậu ở
Bộ Tài nguyên và Môi trường.
Chương 2. Thực trạng thực hiện chính sách BĐKH ở Bộ TNMT.
Chương 3. Giải pháp tăng cường năng lực thực hiện chính sách biến đổi khí
hậu hiện nay ở Bộ Tài nguyên và Môi trường.

9


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU
1.1. Khái niệm chính sách biến đổi khí hậu
“Chính sách công là một tập hợp các quyết định chính trị có liên quan của
Nhà nước nhằm lựa chọn mục tiêu cụ thể và các giải pháp, công cụ thực hiện giải
quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu tổng thể đã xác định”. [6] Việc ứng dụng
khoa học khí hậu trong các vấn đề pháp luật được gọi là khí hậu pháp lý (forensic

climatology). Đây là một lĩnh vực chuyên ngành rộng và thân thiện đã xuất hiện ở
các nước có nền khoa học công nghệ tiên tiến, ở Hoa Kỳ đã có từ năm 1948, nhưng
vấn đề này còn mới đối với Việt Nam.
* Định nghĩa biến đổi khí hậu:“Biến đổi khí hậu là “những ảnh hưởng có hại
của BĐKH”, là những biến đổi trong môi trường vật lý hoặc sinh học gây ra những
ảnh hưởng có hại đáng kể đến thành phần, khả năng phục hồi hoặc sinh sản của các
hệ sinh thái tự nhiên và được quản lý hoặc đến hoạt động của các hệ thống kinh tế xã hội hoặc đến sức khỏe và phúc lợi của con người”. Nguồn. Công ước khung của
LHQ về BĐKH.
“ Sự thay đổi của khí hậu (định nghĩa của Công ước khí hậu) được quy trực
tiếp hay gián tiếp là do hoạt động của con người làm thay đổi thành phần của khí
quyển toàn cầu và đóng góp thêm vào sự biến động khí hậu tự nhiên trong các thời
gian có thể so sánh được”.Nguồn. Viện KHKTTVBĐKH và và tác động BĐKH ở
Việt Nam, Nxb. Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội, 2010.
“ Biến đổi khí hậu là sự thay đổi của khí hậu trong một khoảng thời gian dài
do tác động của các điều kiện tự nhiên và hoạt động của con người, biểu hiện bởi sự
nóng lên toàn cầu, mực nước biển dâng và gia tăng các hiện tượng khí tượng thủy
văn cực đoan”. Nguồn. Luật khí tượng thủy văn số 90/2015/QH13. Quốc Hội, 2013.
Các chính sách “chung và được điều phối” hoặc hòa hợp là để chỉ các chính
sách cùng được các Bên thông qua. Nguồn. Công ước Khung của Liên Hợp Quốc về

10


Biến đổi khí hậu. Do đó, CS BĐKH có chủ thể ban hành và thực hiện CS BĐKH là
Nhà nước. CS BĐKH phản ánh và thể hiện hoạt động cũng như quản lý đối với khu
vực công, phản ánh việc đảm bảo hàng hóa, dịch vụ công cộng và CS BĐKHlà một
công cụ quản lý của nhà nước.Chính sách BĐKH là một tập hợp các quyết định
chính trị có liên quan của Nhà nước, cụ thể như: Nghị Quyết số 24-NQ/TW ngày
03/6/2013 của BCH Trung ương ĐCS Việt Nam; Nghị quyếtsố 08/NQ-CP ngày
23/01/2014 của Chính phủ; Chính sách của Nhà nước lựa chọn mục tiêu cụ thể và

đưa ra các giải pháp và bằng công cụ là VBQPPL thực hiện giải quyết các vấn đề
CS BĐKH của xã hội theo mục tiêu tổng thể đã xác định như: Chương trình mục
tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH (Quyết định số 158/2008/QĐ-TTg ngày
02/12/2008);

CLQG

về

BĐKHtại

Quyết

định

số

2139/QĐ-TTg

ngày

05/12/2011;CTMTQG ứng phó với BĐKH trong giai đoạn 2012-2015 tại Quyết
định số 1183/QĐ-TTg ngày 30/8/2012;CLQG về tăng trưởng xanh tại Quyết định
số 1393/QĐ-TTg ngày 25/9/2012; của Thủ tướng Chính phủ;
Từ đó suy ra định nghĩa về CSBĐKH: Là một tập hợp các quyết định chính
trị có liên quan của Nhà nước nhằm lựa chọn mục tiêu cụ thể và các giải pháp, công
cụ thực hiện giải quyết các vấn đề CS BĐKH của xã hội theo mục tiêu tổng thể đã
xác định. Bộ TNMT đã xây dựng và trình Chính phủ VBQPPL đáp ứng yêu cầu
Hiệp ước quốc tế đã ký và tình hình phát triển KT-XH của đất nước.
Việc xây dựng những chính sách về BĐKH trong hệ thống chính sách của

Nhà nước là tạo lập một Thể chế, chính sách:Bao gồm hệ thống thể chế, chính sách
từ trung ương tới địa phương đó là hành lang pháp lý, chính sách của các tổ chức
quốc tế, các tổ chức phi chính phủ…và các quy định của cộng đồng liên quan tới
hoạt động sinh kế” trong bối cảnh BĐKH. Hình 1.1.Tổ chức thực hiện CS BĐKH là
một khâu hợp thành chu trình chính sách về BĐKH là toàn bộ quá trình chuyển hóa
ý chí của chủ thể chính sách là nhà nước, nhân dân và cộng đồng quốc tế thành hiện
thực. Vì vậy, Tổ chức thực hiện CS BĐKH có vị trí đặc biệt quan trọng, là bước
hiện thực hoá CS BĐKH vào đời sống xã hội.Việc thực hiện chính sách BĐKH là
việc thực hiện hóa các quyết định chính trị về BĐKH từ định hướng của Đảng và

11


quyết sách của Nhà nước trong chu trình CS BĐKH trong bối cảnh hội nhập quốc tế
sâu rộng. Nó có nhiệm vụ hiện thực hóa CS BĐKH của Nhà nước, đưa CS BĐKH
đi vào thực tế cuộc sống cộng đồng nhằm đảm bảo phát triển KT-XH bền vững. Vì
vậy, học viên xin bàn về những vấn đề thực hiện CS BĐKH thực tiễn tại Bộ TNMT.
1.2. Nội dung chính sách biến đổi khí hậu ở nước ta
Lược đồ các chính sách BĐKH Việt Nam đã ban hành
Nghị Quyết số 24-NQ/TW (2013) về chủ động ứng phó Kế hoạch phát triển
KT-XH (2010- nay)
với BĐKH của BCH Trung ương ĐCS Việt Nam
Chiến lược (CL) quốc gia về BĐKH
CLQG về tăng
BĐKH được tích hợp
(2011)
trưởng xanh (2012) vào Kế hoạch phát
Kế hoạch hành động quốc gia về
Kế hoạch HĐtăng triển KT-XH (2010,
BĐKH 2012-2020 (2012)

trưởng xanh (2014) đến nay)
Chiến lược của
CT MTQG ƯP
các ngành K.tế với BĐKH (2008)
Đề án quản lý phát thải khí gây hiệu ứng
KHHĐ của các
CT MTQG ứng
nhà
kính; quản lý các hoạt động kinh doanh
ngành kinh tế
phó với BĐKH
2012-2015 (2012) tín chỉ cacbon ra thị trường thế giới
CT MTQG
của các ngành
* Chính sách ứng phó với BĐKH có hai loại: Thích ứng với BĐKH và Giảm
nhẹ phát thải KNK;
1.2.1.Vấn đề chính sách biến đổi khí hậu ở nước ta
Nhận thức rõ ảnh hưởng của BĐKH, Xác định quy mô của BĐKH là toàn
cầu, Chính phủ Việt Nam đã sớm tham gia và phê chuẩn Công ước Khung của Liên
Hiệp Quốc về BĐKH và Nghị định thư Kyoto. Ngày 03/12/2007, Chính phủ đã có
Nghị quyết số 60/2007/NQ-CP giao Bộ TNMT chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành
liên quan xây dựng CTMTQG ứng phó với BĐKH. Việt Nam là một quốc gia chịu
ảnh hưởng lớn dưới tác động của BĐKH đứng thứ 5 trên thế giới (theo đánh giá
của Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP, 2007). Do BĐKH làm ảnh
hưởng với mức độ nghiêm trọng đến sự phát triển KT-XH, vì nhu cầu của cộng
đồng dân cư, doanh nghiệp, nhu cầu của xã hội và yêu cầu quản lý của Nhà nước.
Cho nên, cần phải giải quyết các vấn đề BĐKH gây ra bằng chính sách, theo chiều
sâu, bề rộng, nội tại theo vùng, khu vực, cả nước mà còn trên bình diện quốc tế.
Việc chung tay giữa quốc tế, nhà nước với cộng đồng, doanh nghiệp cùng tham gia

12


mới có đủ năng lực để giải quyết. Đối tượng chịu ảnh hưởng BĐKH cần có chính
sách. Từ những vấn đề nêu trên ta đã rõ về các trở ngại khó khăn, vướng mắc trong
xã hội trong bối cảnh BĐKH ở nước ta và trên thế giới. Đó là, những bất hợp lý gây
mâu thuẫn, mất cân bằng, ổn định về KT-XH, ngăn cản tăng trưởng kinh tế và
những nhu cầu tương lai. Việc này, cần phải giải quyết bằng chính sách.Vấn đề này
được Đảng và Chính phủ quan tâm sâu sắc, BĐKH đã được cơ quan cao nhất quốc
gia quan tâm đặt ra vấn đề thực hiện những chính sách lớn, “Khi vấn đề KT-XH trở
thành vấn đề chính trị là bắt đầu xuất hiện chính sách. Nguồn gốc của vấn đề chính
sách là vấn đề xã hội được chuyển thành vấn đề chính trị. Đó là những mâu thuẫn
xã hội nẩy sinh cần được giải quyết bằng công cụ chính sách để cho thực tế xã hội
tồn tại và phát triển. Thực chất vấn đề chính sách công là các nhu cầu, các giá trị,
các cơ hội cải thiện đời sống của người dân chưa được hiện thực hóa” [6] Vì vậy,
ngày 13/4/2016, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc đã ký quyết định phân
công Phó TTg.Trịnh Đình Dũng là Trưởng BCĐCTMTQG ứng phó với BĐKH;
Trong những năm qua, trên cơ sở Luật pháp quốc tế và các Hiệp ước thỏa thuận
được ký kết, Nhà nước ta đã nắm bắt được thời cơ để xây dựng các báo cáo quốc tế
và ban hành nhiều VBQPPL tạo hành lang pháp lý cho việc triển khai thực hiện CS
BĐKH có tính dự báo tầm xa và chiều sâu được các học giả quốc tế đánh giá cao.
Cho đến nay, các nghiên cứu đều khẳng định rằng, BĐKH là do hai nguyên nhân
chính: do những quá trình tự nhiên và do ảnh hưởng của con người [13]. Việc giải
quyết các vấn đề do BĐKH gây ra cũng là con người, có khác đi đó là con người
xây dựng và thực hiện CS BĐKH trong cơ quan công quyền của nhà nước, đặc biệt
đó là lãnh đạo. Chính vì vậy cần phải xác định rõ nguyên nhân của vấn đề thực hiện
CS BĐKH bằng đề tài này, nhằm đáp ứng nhu cầu chung của xã hội.Từgóc độ thực
tiễn, qua nhận thức, tác giả thấy việc triển khai thực hiện CS BĐKH vẫn còn nhiều
hạn chế, bất cập:
 Nhận thức của lãnh đạo Đảng, Nhà nước và bộ máy công quyền về BĐKH

còn chưa đầy đủ. Nguyên nhân là: (Nhận thức và tầm nhìn của các cấp uỷ, chính

13


quyền, doanh nghiệp và cộng đồng về công tác này chưa đầy đủ, thiếu thống nhất,
còn thiên về lợi ích kinh tế trước mắt, chưa coi trọng phát triển bền vững). [19]
 Nguồn lực tài chính của nước ta khó đảm bảo thực thi thực hiện CS
BĐKH.Nguyên nhân là: Việt Nam đã rất cố gắng và chủ động thực hiện các hoạt
động thích ứngvới BĐKH, nhưng những thiếu hụt về năng lực và nguồn lực để thực
hiện các giải pháp thích ứng với BĐKH, là thách thức lớn đối với Việt Nam. Bản
chất nước ta là nước Nông nghiệp, nguồn thu còn hạn hẹp, tuy đang bước vào nền
kinh tế thị trường nhưng còn non trẻ, tổng thu nhập quốc dân theo số liệu do Ngân
hàng thế giới(World Bank) và Quỹ Tiền Tệ Quốc Tế (IMF, International Monetary
Fund) công bố, ngày 13/02/2014 ) [22]. Do vậy, nguồn lực quốc gia đầu tư cho
thích ứng với BĐKH còn hạn chế. Trong khi đó, chi phí khắc phục những thiệt hại
dự kiến sẽ tăng lên đáng kể dưới tác động của BĐKHNBD và xâm nhập mặn, hạn
hán. Chi phí cho thích ứng với BĐKH ước tính sẽ vượt quá 3-5% GDP vào năm
2030). [15]. Trong khi đó, thể chế còn chưa rõ ràng, chính sách còn chồng chéo đó
là nguyên nhân chủ yếu, bắt nguồn từ khoảng trống pháp lý trong điều chỉnh vấn đề
BĐKH đã tạo ra những rào cản cho việc xây dựng và triển khai các CS BĐKH và
giải pháp ứng phó với BĐKH của Việt Nam, cụ thể xem tại Phụ lục 1.2:
Chất lượng CS BĐKH còn chung chung, thiếu định lượng cụ thể. Tính khả
thi để tổ chức thực hiện chưa cao. Tính hiệu xuất, tính kinh tế còn mờ nhạt. Nguyên
nhân: Do chưa tạo dựng được môi trường pháp lý an toàn, động lực đảm bảo cho
doanh nghiệp. Thiếu cơ chế, chính sách để ưu tiên cho các hoạt động ứng phó với
BĐKH.Tính đồng thuận trong CS BĐKH chưa cao, chưa được đồng bộ, đầy đủ,
tính minh bạch không thể hiện rõ, phân công còn chồng chéo, chưa có hệ thống tư
pháp nhằm thiết chế. Công tác truyền thông, giáo dục, PBKT chưa thường xuyên,
liên tục, chưa đạt hiệu quả sâu rộng nhằm nâng cao nhận thức về BĐKH.

* Mục tiêu chính sách biến đổi khí hậu: Việc xác định rõ chính xác mục
tiêu ban hành CS BĐKH,tác giả đã phân tích những vấn đề liên quan như: Tính bức
xúc của vấn đề CS BĐKH đối với đời sống xã hội trong bối cảnh BĐKH; Tính phức
tạp của vấn đề CS BĐKH trên phạm vi toàn cầu và Việt Nam; Tính thời cơ của việc

14


ban hành CS BĐKH của Chính phủ Việt Nam; Khả năng giải quyết vấn đề bằng
chính sách nhà nước là những công cụ VBQPPL về BĐKH; Kết quả và hiệu quả
KT-XH của CSBĐKH so với yêu cầu quản lý nhà nước, nêu bật các nguyên nhân
nảy sinh BĐKH do tác động của con người.
Chính vì những lý do trên, Đảng, Chính phủ và Quốc Hội đã quan tâm và
ban hành các văn bản chỉ đạo điều hành trên cơ sở quan điểm (Chủ động ứng phó
với BĐKH, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ MT là những vấn đề có ý
nghĩa đặc biệt quan trọng, có tầm ảnh hưởng lớn, quan hệ, tác động qua lại, cùng
quyết định sự phát triển bền vững của đất nước; là cơ sở, tiền đề cho hoạch định
đường lối, chính sách phát triển KT-XH, bảo đảm quốc phòng, an ninh và an sinh
xã hội. Đây là một trong những nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của cả hệ thống
chính trị; là trách nhiệm và nghĩa vụ của các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp và
cộng đồng dân cư, trong đó Nhà nước giữ vai trò chủ đạo, dưới sự lãnh đạo của
Đảng và sự tham gia, giám sát của toàn xã hội). [22]
 Mục tiêu cụ thể đến năm 2020 phải đạt được
 Nâng cao năng lực dự báo, cảnh báo thiên tai, giám sát biến đổi khí hậu
của các cơ quan chuyên môn. Hình thành cho mỗi thành viên trong xã hội ý thức
chủ động phòng, tránh thiên tai, thích ứng với biến đổi khí hậu. Giảm dần thiệt hại
về người, tài sản do thiên tai gây ra.
 Chủ động phòng, chống, hạn chế tác động của triều cường, ngập lụt, xâm
nhập mặn do nước biển dâng đối với vùng ven biển, nhất là vùng đồng bằng sông
Cửu Long, đồng bằng sông Hồng, ven biển miền Trung, trước hết là khu vực TP.

Hồ Chí Minh, Cần Thơ, Cà Mau và các thành phố ven biển khác.
 Giảm mức phát thải KNK trên đơn vị GDP từ 8 - 10% so với năm 2010.
1.2.2. Giải pháp và công cụ chính sách biến đổi khí hậu
Từ những vấn đề trên cho thấy CS BĐKH phải hướng đến một số nhóm giải
pháp cơ bản như sau:
* Nâng cao nhận thức về BĐKH bằng giải pháp đẩy mạnh công tác hội thảo
bằng trực quan sinh động, mời các chuyên gia tư vấn của các nước tiên tiến, có uy

15


tín cao tham vấn cho lãnh đạo Đảng, Nhà nước và bộ máy công quyền về BĐKH
cấp trung ương và địa phương.
* Tăng cường nguồn lực kinh tế, tài chính đảm bảo cho thực hiện CS BĐKH
như CLQG về BĐKH; CTMTQG về BĐKH; KHHĐ quốc gia về ứng phó với
BĐKH, phòng chống và giảm nhẹ rủi ro thiên tai. Huy động xã hội hóa bằng chính
sách hợp tác công–tư đối với doanh nghiệp trong và ngoài nước, tổ chức phi chính
phủ như NGos hoặc NaMa, CBICS... để thực hiện CS BĐKH. Vì vậy, việc đa dạng
hóa nguồn đầu tư công, nguồn đầu tư từ khu vực tư nhân cũng như hỗ trợ quốc tế
cho thích ứng với BĐKH là cần thiết.
* Tăng cường thể chế tạo hành lang pháp lý phục vụ quản lý nhà nước bằng
chính sách với công cụ là những VBQPPL của nhà nước dưới sự chỉ đạo, định
hướng đến toàn hệ thống chính trị của Trung ương về ứng phó, thích ứng với
BĐKH. Quán triệt và thể chế hoá đầy đủ, ban hành CS BĐKH kịp thời chủ trương
của Đảng. Đó là củng cố kiện toàn bộ máy, cán bộ làm công tác BĐKH, xây dựng
và thực hiện cơ chế phối hợp liên ngành giữa các bộ, ngành, Mặt trận tổ quốc và các
đoàn thể chính trị xã hội phù hợp với phát huy các nguồn lực quốc gia và xã hội
đảm bảo công cụ tạo ra hành lang pháp lý tốt trong điều kiện hoàn cảnh của đất
nước và phù hợp với thông lệ quốc tế, luật chơi chung của tổ chức quốc tế về
BĐKH. Đồng thời, xây dựng chính sách đãi ngộ cho đội ngũ cán bộ làm công tác

KTTVBĐKH từ trung ương đến địa phương, bên cạnh đó là công cụ dựa vào tổ
chức chính quyền là các công cụ hành chính, tổ chức như hệ thống các VB QPPL
nêu trên, mô hình tổ chức, bộ máy cán bộ công chức tham gia hoạch định, triển khai
CS BĐKH. Mặt khác, nhóm công cụ này cần dựa vào quyền lực là các mệnh lệnh
và kiểm tra, kiểm soát, quy định, xử phạt, xử lý trách nhiệm. Nhóm công cụ này
phải gắn liền với những tiêu chí có định tính, định lượng về BĐKH như giảm phát
thải KNK, giảm ngập úng đô thị, tạo ra môi trường xanh bằng quy hoạch có định
lượng cụ thể, tiến tới phát triển nền kinh tế xanh, sạch và bền vững, trên cơ sở đó
mới có thể minh bạch và công bằng trong xử lý trách nhiệm.

16


* Chính sách BĐKH ban hành phải đồng bộ, cơ chế, chính sách phải sát với
thực tế, đảm bảo tính khả thi, tính tổng thể, liên ngành, liên vùng theo kịp yêu cầu
phát triển KT-XH, xác định rõ trọng tâm, trọng điểm và nguồn lực thực hiện.
* Hoàn chỉnh bộ máy nhà nước, đảm bảo tổ chức bộ máy, quản lý nhà nước
với việc phân công, phân cấp, phối hợp giữa các bộ, ban, ngành, địa phương phải
chặt chẽ; tổ chức thực hiện thực sự chủ động, cương quyết; hiệu lực, hiệu quả thanh,
kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm sát sao có kế hoạch cụ thể.
* Đẩy mạnh công tác quan hệ hợp tác quốc tế trong việc huy động nguồn
nhân lực chất lượng cao, tài chính và công nghệ về thích ứng với BĐKH để xây
dựng, thực hiện CLQG về BĐKH, các CTMTQG về BĐKH, đề án dự án về thích
ứng với BĐKH và hỗ trợ kỹ thuật, kiến thức, kinh nghiệm cho công tác xây dựng,
sửa đổi và hoàn thiện CS BĐKH đồng thời hướng dẫn thực hiện và xây dựng kế
hoạch giám sát đánh giá thực hiện mục tiêu về BĐKH. Qua đây sử dụng nhóm công
cụ quốc tế dưới các tiêu chí mạng lưới định sẵn của các tổ chức quốc tế, kết hợp với
tổ chức xã hội trong nước và các tổ chức dựa vào cộng đồng, doanh nghiệp đến mọi
công dân trên toàn cầu chung tay thực hiện giải pháp này phục vụ thích ứng BĐKH.
* Xây dựng kế hoạch giáo dục, đào tạo trong hệ thống giáo dục quốc gia, cho

phép liên doanh, liên kết quốc tế trong giáo dục. Huy động hệ thống chính trị, đẩy
mạnh các chiến dịch truyền thông, truyền thanh, truyền hình, báo viết, báo mạng, hệ
thông thông tin di động, trên cơ sở xây dựng CLTT để tuyên truyền, PBKT về
BĐKH với sự tham gia tích cực của toàn dân, các cấp, các ngành, các tổ chức đoàn
thể, các tổ chức quốc tế để tạo luồng dự luận xã hội quan tâm đến BĐKH.
1.3. Tổ chức thực hiện chính sách biến đổi khí hậu
1.3.1. Cách tiếp cận và phương pháp thực hiện: Về cách tiếp cận và phương pháp
thực hiện chính sách BĐKH ở Bộ TNMT tác giả phân tích một vài phương pháp để
lựa chọn, áp dụng như sau: Có nhiều cách tiếp cận như mô hình tập trung, mô hình
phân tán (đối với đào tạo cán bộ nguồn nhân lực thực hiện chính sách), dựa vào
cộng đồng, dựa vào hệ sinh thái, tiếp cận theo chiều dọc (từ trên xuống, từ dưới
lên), theo chiều ngang hoặc tiếp cận tổng hợp đa chiều, đa ngành, đa lĩnh vực.

17


Qua phân tích về các mặt ưu điểm và hạn chế của các mô hình tập trung và
phân tán, có thể thấy nếu tổ chức hệ thống theo mô hình phân tán đòi hỏi nhiều thời
gian để đào tạo từ đầu đội ngũ cán bộ, chuyên gia kỹ thuật đủ năng lực xây dựng kế
hoạch và thực hiện theo đúng hướng dẫn của IPCC cho tất cả các cơ quan, tổ chức
liên quan trong hệ thống. Tổ chức hệ thống theo mô hình tập trung tại Việt Nam sẽ
tận dụng được các nguồn lực, kinh nghiệm sẵn có, trước hết là đáp ứng được yêu
cầu về tiến độ và xây dựng báo cáo quốc gia định kỳ trong thời gian tới. Thực tế tại
nhiều nước trên thế giới cho thấy, trong giai đoạn ban đầu mới hình thành, có thể hệ
thống quốc gia theo mô hình tập trung có thể hoạt động chưa ổn định, tuy nhiên hệ
thống này sẽ được hoàn thiện dần trong quá trình hoạt động.
Cách tiếp cận dựa vào cộng đồng: một phương pháp bền vững và được thực
hiện dựa trên nguyên tắc “Thực hiện từ cộng đồng, dựa vào cộng đồng và làm lợi
cho cộng đồng” nhằm nâng cao tính chủ động, tích cực của người dân vào các giải
pháp ứng phó với thiên tai và BĐKH. Cách tiếp cận thích ứng dựa trên hệ sinh thái

đã được phát triển từ những năm 90 của thế kỷ XX, là chiến lược do Công ước đa
dạng sinh học đề xuất, ban đầu nhằm mục đích phục vụ cho quản lý tổng hợp tài
nguyên, bảo tồn ĐDSH, sau đó được áp dụng rộng rãi cho PTBV và hiện nay cho
ứng phó với BĐKH, theo nguyên tắc xây dựng/tăng cường tính chống chịu-thích
ứng của các hệ sinh thái-xã hội. Phương pháp tiếp cận “từ trên xuống”, “từ dưới
lên” đây là cách tiếp cận truyền thống. Phương pháp tiếp cận “từ trên xuống”, với
hệ thống từ trung ương đến địa phương đảm bảo thống nhất về chính sách từ khâu
ban hành đến thực hiện, đảm bảo triển khai được nhanh gọn, tránh được sự chồng
chéo, mất tập trung khi thực hiện chính sách. Tuy nhiên, nó cũng chưa hoàn hảo vì
nó không phát huy được tính chủ động, sáng tạo của cơ sở, bản thân nó có thể thiếu
thực tế, chưa thực sự phù hợp với hoàn cảnh ở các bộ, ngành và tình hình kinh tế xã hội của từng địa phương thực hiện.
Phương pháp tiếp cận “từ dưới lên”, với hệ thống từ cơ sở đi lên, ngược lại
phương pháp trên có khắc phục được một số nhược điểm của Phương pháp tiếp cận
“Từ trên xuống”, nhưng bản thân nó chịu ảnh hưởng các vấn đề khác như tính chủ

18


quan, tư duy thiếu khoa học của cán bộ thực hiện tại cấp cơ sở.Cả hai cách tiếp cận
trên đều chưa huy động được sự tham gia của người dân và doanh nghiệp trong
nước và quốc tế. Do đặc thù CS BĐKH có nhiều nội dung thực hiện quản lý, liên
quan đến nhiều chính sách khác nhau, bao gồm quốc tế, quốc gia, nhiều bộ, ngành,
địa phương, các tổ chức quốc tế và rất phức tạp. Vì vậy, Trong bối cảnh hội nhập
kinh tế quốc tế tác giả xin đề xuất cách tiếp cận tổng hợp đa chiều, đa ngành, liên
ngành phù hợp với tình hình mới hiện nay có tính cập nhật hệ thống đa quốc gia,
phù hợp với thông lệ quốc tế, đồng thời đáp ứng mục tiêu hướng tới cộng đồng, tổ
chức, doanh nghiệp trong và ngoài nước cũng như tiếp cận được với xu hướng xã
hội hóa và hình thức hợp tác đối tác công tư, một phần phù hợp với phương pháp
phát triển bền vững, tăng cường tính chống chịu-thích ứng của các hệ sinh thái-xã
hội. Điều này, có nghĩa là nhằm đảm bảo tăng trưởng xanh, phát triển bền vững

trong ứng phó và thích ứng với BĐKH phương pháp tiếp cận vừa theo chiều dọc là
Trung ương Đảng, Chính Phủ, Bộ TNMT, các bộ, ngành, UBND các tỉnh, thành
phố đến các Sở ngành, cấp huyện, xã (tính hai chiều trên xuống và dưới lên)... và
chiều ngang song đồng (có sự phối hợp giữa các bộ, các cơ quan ban, ngành) có
tham vấn các tổ chức phi chính phủ, các tập đoàn, doanh nghiệp trong nước, tập
đoàn, doanh nghiệp đa quốc gia, các tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ
cũng như có sự tham gia của người dân quan tâm, bên cạnh đó cần đáp ứng được
khả năng thích ứng để phát triển bền vững. Như vậy, có nghĩa là nhà nước can thiệp
trực tiếp bằng VBQPPL theo chủ trương chính sách của Đảng cầm quyền, các tổ
chức, cơ quan, doanh nghiệp và nhân dân tham gia, tài trợ quốc tế. Đồng thời, Quốc
tế phải có trách nhiệm, đó là những nước tiên tiến, phát triển công nghiệp, khoa học
công nghệ phải đóng góp giúp đỡ các nước khác trên tinh thần trách nhiệm cao hơn
và là nghĩa vụ đối với mọi quốc gia, mỗi con người trong đó. Cách tiếp cận cần sử
dụng để thực hiện CS BĐKH có sự tham gia của cơ quan quản lý nhà nước từ trung
ương đến địa phương và ngược lại, có sự phối hợp liên ngành, đa ngành, có sự tham
gia của cộng đồng, người dân, doanh nghiệp, các tổ chức quốc tế, tổ chức xã hội, cơ

19