LUẬN án TIẾN sĩ đổi mới QUẢN lý THUẾ TRONG điều KIỆN hội NHẬP KINH tế ở VIỆT NAM

1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Tham gia hội nhập các tổ chức kinh tế khu vực và quốc tế là yêu cầu
khách quan và là hướng phát triển tất yếu của nền kinh tế Việt Nam. Trong
tiến trình hội nhập, Đảng và Nhà nước ta đã không ngừng đổi mới cơ chế
quản lý kinh tế nhằm phát huy và giải phóng các nguồn lực để phát triển kinh
tế đất nước. Một trong các yêu cầu đặt ra trong quá trình đổi mới là từng bước
hoàn thiện các công cụ quản lý kinh tế vĩ mô, đặc biệt là công cụ thuế. Quá
trình mở cửa thị trường, hội nhập kinh tế quốc tế tạo cho Việt Nam những
thuận lợi vô cùng to lớn, nhưng cũng đặt nước ta trước không ít thách thức,
đặc biệt trong quản lý thuế.
Nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề, thời gian qua, đã có nhiều
công trình nghiên cứu của nhiều tác giả về thuế dưới nhiều góc độ khác nhau.
Tuy nhiên, các công trình thường nghiên cứu thuế dưới góc độ chính sách thuế,
phân tích và đánh giá tác động của chính sách thuế đến nền kinh tế. Một số luận
án, đề tài nghiên cứu đã đề cập đến quản lý thuế trên một số khía cạnh khác nhau
như Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ "Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý
thuế ở Việt nam trong điều kiện hiện nay" của PGS.TS Nguyễn Thị Bất làm chủ
nhiệm đề tài. Các bài trên đã khái quát một số nội dung cơ bản của quản lý thuế,
tập trung nghiên cứu việc xây dựng và ban hành luật thuế, tổ chức thực hiện các
luật thuế, tổ chức bộ máy quản lý thuế và tập trung đi sâu vào giải pháp nghiên
cứu hoàn thiện hệ thống luật pháp về thuế nhưng chưa đề cập nhiều đến quản
lý thuế trong điều kiện yêu cầu đổi mới, hội nhập kinh tế hiện nay. Chính vì
vậy, nhằm làm sáng tỏ một số vấn đề về quản lý thuế trong điều kiện hội nhập
kinh tế, tác giả đã lựa chọn đề tài: "Đổi mới quản lý thuế trong điều kiện hội
nhập kinh tế ở Việt Nam" để tiến hành nghiên cứu làm luận án tiến sĩ.

2

2. Mục đích nghiên cứu của luận án
Với cách tiếp cận hệ thống, quản lý thuế không chỉ đơn thuần là hướng
đến đầu ra là số thu về thuế mà phải hướng đến những kết quả, những tác động
tạo ra nhằm làm thay đổi môi trường kinh tế - xã hội, đáp ứng mong muốn cải
thiện môi trường của các công dân và doanh nghiệp. Với quan niệm như vậy,
mục đích nghiên cứu của luận án: Hệ thống hóa lý luận về quản lý thuế, đặt quản
lý thuế trong điều kiện hội nhập để xem xét tìm ra những yêu cầu đối với quản lý
thuế. Phân tích thực trạng quản lý thuế ở Việt Nam hiện nay dưới nhiều góc độ:
Tổ chức bộ máy, cơ chế quản lý và các qui trình hành thu, xem xét các qui trình,
tổ chức thực hiện quản lý thuế trong một môi trường quản lý cụ thể. Trên cơ sở
những phân tích về thực trạng và những kinh nghiệm quốc tế về quản lý thuế,
luận án đóng góp những giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện công tác quản lý
thuế trong thời gian trước mắt cũng như trong tương lai lâu dài.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Là các quan hệ quản lý trong hoạt động thu,
nộp thuế. Các quan hệ quản lý trong hoạt động thu nộp thuế được nhìn nhận
dưới hai góc độ: Là quan hệ quản lý giữa Nhà nước đối với xã hội, quan hệ
quản lý này dựa trên quyền lực đặc biệt của Nhà nước - với tư cách là cơ quan
công quyền. Là quan hệ quản lý của một tổ chức công nhằm tạo ra các dịch
vụ công cung cấp đáp ứng yêu cầu của xã hội. Dưới góc độ này, quản lý thuế
được xem như là quan hệ quản lý hành chính trong một tổ chức công hay rộng
hơn là quan hệ quản lý hành chính của Chính phủ.
Phạm vi nghiên cứu: Luận án nghiên cứu các quan hệ quản lý trong
phạm vi quan hệ giữa cơ quan thuế và các đối tượng nộp thuế và các quan hệ
quản lý thuế nội địa. Luận án không đi sâu vào nghiên cứu các quan hệ quản
lý thuế của cơ quan Hải quan và giữa cơ quan thuế với các cơ quan khác trong
Chính phủ và Quốc hội. Về thời gian: Luận án tập trung nghiên cứu tình hình

3

quản lý thuế trong thời gian từ 1999 đến nay, với một số nội dung có mở rộng
phạm vi thời gian đến 1990.
4. Ý nghĩa khoa học của luận án
Luận án hệ thống hóa lý luận về quản lý thuế trong đó đặc biệt đã đưa
ra khái niệm về quản lý thuế, luận giải những vấn đề về bản chất của quản lý
thuế, cũng như là những đặc điểm và mục tiêu của quản lý thuế theo cách nhìn
hệ thống. Đồng thời, luận án cũng chỉ ra những vấn đề đặt ra cho quản lý thuế
trong điều kiện nền kinh tế hội nhập. Những phân tích đó sẽ làm cơ sở khoa
học cho việc đánh giá thực trạng quản lý thuế trên thực tiễn. Bên cạnh đó, luận
án trình bày cụ thể kinh nghiệm tổ chức quản lý thuế của một số nước, trong đó
chú trọng kinh nghiệm của Trung Quốc và một số quốc gia thuộc khối OECD
để rút ra các kinh nghiệm có ích cho công cuộc đổi mới quản lý thuế ở nước ta.
Phân tích thực trạng quản lý thuế trên hai khía cạnh: Những thành tựu
đạt được trong quản lý thuế và những vấn đề cần khắc phục, thay đổi. Luận
án đã tập trung trình bày những hoạt động cải cách trong quản lý thuế của
Việt Nam trong giai đoạn 1999 trở lại đây. Trên cơ sở đó luận án phân tích
những kết quả đạt được và những hạn chế trong quá trình cải cách thuế ở Việt
Nam. Đặc biệt luận án cố gắng phân tích những thách thức, những vấn đề
trong quản lý thuế mà Việt Nam phải đối mặt trong tiến trình hội nhập kinh tế
khu vực và thế giới. Từ đó làm cơ sở để đưa ra hệ thống các giải pháp nhằm
hoàn thiện hơn công tác quản lý thuế.
Luận án đóng góp những giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý thuế
trong điều kiện hội nhập kinh tế của Việt Nam theo các nội dung quản lý thuế
đã đề cập từ hệ thống các qui định về quản lý, cơ chế quản lý, tổ chức bộ máy
và đặc biệt là các qui trình hành thu cụ thể. Luận án trình bày các giải pháp
ngắn gọn, cô đọng trên các khía cạnh: Cơ sở lý luận và thực tiễn của giải
pháp, nội dung của giải pháp và hiệu quả dự báo của giải pháp. Những giải

pháp này không chỉ có ý nghĩa thực tiễn hiện tại mà còn tạo tiền đề cho các
nghiên cứu hoàn thiện quản lý thuế trong tương lai.


4

Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ QUẢN LÝ THUẾ
TRONG ĐIỀU KIỆN HỘI NHẬP KINH TẾ

1.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ QUẢN LÝ THUẾ

1.1.1. Khái niệm về quản lý
Xã hội loài người ngày càng phát triển, lao động mang tính xã hội hóa
ngày càng cao, phân công lao động xuất hiện và quản lý như một đòi hỏi tất
yếu khách quan. Ngày nay, quản lý đã trở thành một hoạt động phổ biến, diễn
ra trên mọi lĩnh vực, mọi cấp độ và có liên quan đến mọi người. Đó là một
loại hoạt động xã hội bắt nguồn từ tính chất cộng đồng dựa trên sự phân công
và hiệp tác để làm một công việc nhằm đạt mục đích chung. Theo nghĩa rộng,
quản lý (management) là hoạt động có mục đích của con người. Cho đến nay,
về cơ bản mọi người đều cho rằng: "Quản lý là các hoạt động do một hoặc
nhiều người tổ chức và điều khiển hoạt động của những người khác nhằm thu
được kết quả mong muốn" [10, tr. 7].
Tuy nhiên, cũng có rất nhiều cách giải thích khác nhau về thuật ngữ
quản lý. Thuật ngữ quản lý được giải thích tùy thuộc vào nhiều góc độ nghiên
cứu của các ngành khoa học khác nhau. Kinh tế học, luật học, hành chính học,
điều khiển học… đều sử dụng thuật ngữ quản lý với nội dung phù hợp với đối
tượng nghiên cứu của mình. Quản lý được hiểu là của con người và hoạt động
bởi các hành vi của họ. Quản lý được thực hiện bằng tổ chức và quyền lực.
Có tổ chức thì mới phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối

quan hệ của những người tham gia hoạt động chung. Có quyền uy mới đảm
bảo sự phục tùng của các đối tượng quản lý.
Mục đích của quản lý là điều khiển, phối hợp các hoạt động riêng lẻ
của từng cá nhân tạo thành các hoạt động chung thống nhất và hướng các hoạt


5

động chung đó theo mục tiêu đã định. Thuật ngữ quản lý được sử dụng khi
nói tới các hoạt động và một loạt các nhiệm vụ mà người quản lý phải liên tục
đảm nhiệm và giải quyết. Đó là lập kế hoạch, tổ chức, chỉ huy, kiểm tra (viết
tắt là PODC). Ngoài ra, khi sử dụng thuật ngữ này, người ta còn có hàm ý
bao hàm cả mục tiêu, kết quả và hiệu năng hoạt động của một tổ chức, nghĩa
là nói tới những kết quả đạt được với chất lượng tốt nhất và chi phí thấp nhất.
Như vậy, xét quản lý với tư cách là một hành động, có thể khái niệm:
Quản lý là quá trình tổ chức điều khiển một hoạt động nào đó của một cơ
quan hay đơn vị. Chủ thể quản lý có thể là một cơ quan đơn vị hay một cá
nhân. Đối tượng quản lý là hoạt động bởi sự chi phối của con người hay của
giới tự nhiên.
1.1.2. Quản lý thuế
1.1.2.1. Khái niệm, đối tượng, đặc trưng của quản lý thuế
Cũng như quan niệm về thuế, quan niệm về quản lý thuế có nhiều
cách tiếp cận khác nhau. Theo Giáo trình quản lý tài chính nhà nước của
Trường Đại học Tài chính Kế toán (2000) thì quản lý thuế được xem như là
quản lý thu thuế, đó là: "… những biện pháp tác nghiệp của cơ quan thuế
thực hiện trong quá trình thu thuế" [48, tr. 95]. Với quan niệm như vậy, quản lý
thuế bao gồm các nội dung: Xây dựng kế hoạch thu thuế, tổ chức các biện
pháp hành thu và tổ chức bộ máy ngành thuế. Tuy nhiên, thực tế cho thấy
quản lý thuế không đồng nghĩa với quản lý thu thuế.
Trong nhiều tài liệu khác, khi đề cập đến quản lý thuế, người ta

thường nói đến quản lý hành chính thuế (tax administration management).
Quản lý hành chính thuế được hiểu là chức năng, là hoạt động quản lý của cơ
quan thuế đối với hoạt động đóng thuế của người nộp thuế (taxpayer) và được
thực hiện bằng phương pháp hành chính. Nội dung của quản lý hành chính
thuế thường đề cập đến hai vấn đề sau:


6

- Tổ chức hành chính thuế: Sắp xếp, tổ chức cơ cấu của bộ máy ngành
thuế theo hai góc độ:
Một: Theo đối tượng nộp thuế, theo sắc thuế hay theo chức năng của
quản lý thuế.
Hai: Theo cấp quản lý hành chính và theo lãnh thổ. Trong nội dung này
cũng đề cập đến số lượng, vai trò, chức năng, quyền hạn và trách nhiệm của
các bộ phận cơ quan thuế và mối quan hệ với các cơ quan khác của Chính
phủ.
- Thủ tục và qui trình thu thuế: bao gồm đăng ký đối tượng nộp thuế,
theo dõi nộp thuế, thanh tra, kiểm tra thuế.
Với quan niệm như vậy, thuật ngữ quản lý thuế đã phản ánh được nội
dung cơ bản nhất của hoạt động quản lý thuế và quan trọng là nó làm toát lên
phương thức và công cụ được sử dụng chủ yếu trong quản lý thuế, đó là công
cụ hành chính. Tuy nhiên cũng cần nhận thức rằng quản lý thuế không đơn
thuần chỉ dùng phương pháp hành chính mà có sự kết hợp tổng hòa các biện
pháp tổ chức hành chính và kinh tế. Do đó, theo chúng tôi quản lý thuế chính
là quá trình tổ chức điều khiển các mặt của công tác thu thuế với việc sử dụng
tổng hòa các biện pháp tổ chức hành chính và kinh tế.
Chủ thể của quản lý thuế là Nhà nước bao gồm hệ thống các cơ quan
hành pháp (Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp...) với tư cách là người chỉ
đạo điều hành trực tiếp công tác thuế, các cơ quan lập pháp (Quốc hội, Hội

đồng nhân dân các cấp) với vai trò là người nghiên cứu xây dựng hệ thống
pháp luật thuế là cơ sở căn cứ thực thi công tác thuế và đặc biệt là Luật quản
lý thuế và các qui định về hành chính thuế, công cụ quan trọng để thực thi
quản lý thuế. Kể cả hệ thống các cơ quan tư pháp và hệ thống các cơ quan
chuyên môn giúp việc cho cơ quan hành pháp trong đó đặc biệt là cơ quan
thuế là tổ chức được giao nhiệm vụ thay mặt Nhà nước tổ chức và thực hiện
thu thuế. Đối tượng quản lý thuế là các tổ chức và cá nhân nộp thuế. Công cụ


7

quản lý thuế chính là quản lý bằng hệ thống pháp luật thuế và hệ thống các
công cụ khác phục vụ quản lý. Tuy nhiên, trong phạm vi giới hạn, luận án chỉ
tập trung đi sâu vào các nội dung của việc tổ chức thực thi các luật thuế bao
gồm tổ chức bộ máy, xây dựng cơ chế quản lý, tổ chức thực hiện các luật thuế
và đề cập đến công cụ chủ yếu để quản lý thuế đó là hoàn thiện Luật quản lý
thuế và các qui định về quản lý thuế
So với các lĩnh vực quản lý khác, quản lý thuế mang những đặc trưng
cơ bản sau đây:
Quản lý thuế là quản lý bằng pháp luật. Quản lý thuế mang sắc thái là
một thiết chế chặt chẽ, rõ ràng nằm trong khuôn khổ thiết chế quản lý chung
của Nhà nước được xác lập trên cơ sở hệ thống các quy phạm pháp luật, các
qui định đó được qui định chung trong hệ thống các Luật thuế hoặc được qui
định tại một luật quản lý thuế riêng biệt. Đặc điểm này bắt nguồn từ chỗ
nguồn thu từ thuế là kết quả lao động của các thành viên trong xã hội, việc
huy động của Nhà nước mang tính bắt buộc do bản chất của thuế. Chính vì
vậy các thành viên trong xã hội đòi hỏi các qui định về thuế phải được chế tài
bằng luật pháp để tránh việc huy động mức độ đóng góp của các thành viên
một cách tùy tiện. Hơn nữa, có được chế tài bằng hệ thống luật pháp mới đảm
bảo tính tuân thủ của các thành viên trong xã hội. Có như vậy hoạt động quản

lý thuế mới có khả năng thực thi trong cuộc sống.
Quản lý thuế đặc biệt coi trọng phương pháp hành chính. Thuật ngữ
hành chính bao gồm nội dung khá rộng, nó có thể là công việc giấy tờ văn
thư, sổ sách của kế toán, bộ phận hành chính trong một cơ quan, nó có thể là
phạm trù thuộc về quyền lực. Phương pháp hành chính là hoạt động tổ chức
và thực hiện quyền lực của Nhà nước trong quản lý xã hội hay nói theo cách
khác thì hành chính là tổ chức, điều khiển các hoạt động kinh tế - xã hội, đưa
pháp luật vào đời sống, sử dụng hiệu quả các nguồn lực. Phương pháp hành
chính trong quản lý thuế là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh, là sự thiết


8

lập mối quan hệ giữa con người, giữa cơ quan thuế với các tổ chức và cá nhân
trong xã hội. Trong đó, chức năng tổ chức là hết sức quan trọng vì phải tổ
chức trên phạm vi rộng. Còn chức năng điều khiển là sự quy định về mặt pháp
lý thể hiện bằng các quy định quản lý về qui trình thủ tục thu nộp thuế.
Như vậy, nói đến quản lý thuế đặc biệt coi trọng phương pháp hành
chính là nói đến việc vừa coi trọng công việc văn thư giấy tờ, vừa coi trọng đến
các biện pháp quyền lực trong quản lý thu thuế đó là: Thu phạt, cưỡng chế…
Đặc điểm này của quản lý thuế thể hiện tính pháp lý thống nhất, chỉ
huy và quyền lực của chủ thể quản lý. Đương nhiên trong quản lý thuế cần
phải kết hợp hài hòa rất nhiều phương pháp như tổ chức, hành chính, kinh tế...
nhưng cần phải nhấn mạnh đến biện pháp này.
Quản lý thuế xét ở tầm vi mô là hoạt động mang tính kỹ thuật, nghiệp vụ
chặt chẽ, tính nghiệp vụ đó được thể hiện ở chỗ mọi hoạt động quản lý thu thuế,
thủ tục hành chính phải được thực hiện theo đúng quy trình cụ thể, chặt chẽ rõ
ràng. Tính nghiệp vụ kỹ thuật còn được thể hiện ở chỗ toàn bộ các công việc về
thuế được chuyên môn hóa, tiêu chuẩn hóa bằng các văn bản quy phạm pháp
luật mang tính thống nhất trên toàn quốc và phù hợp với các chuẩn mực quốc

tế.
1.1.2.2. Mục tiêu quản lý thuế
Trong thực tế việc quản lý thuế theo đuổi rất nhiều mục tiêu, tuy nhiên
tùy theo từng yêu cầu của Nhà nước và thực trạng công tác thuế mà các quốc
gia có thể đặt ra các mục tiêu khác nhau. Song nhìn chung quản lý thuế thường
đặt ra các mục tiêu cụ thể sau:
Một là, đảm bảo nguồn thu từ thuế được tập trung một cách chính xác,
kịp thời, thường xuyên, ổn định cho ngân sách quốc gia. Thuế luôn là nguồn
thu quan trọng và chiếm tỷ lệ khá cao trong tổng số thu NSNN của hầu hết các
quốc gia. Nguồn huy động tập trung thông qua thuế là một bộ phận của tổng


9

sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân trong nước tạo ra. Nhờ đó một bộ phận
đáng kể thu nhập của xã hội được tập trung vào trong tay Nhà nước để đảm bảo
nhu cầu chi tiêu, giúp Nhà nước thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của
mình. Đảm bảo nguồn thu từ thuế là mục tiêu quan trọng hàng đầu của công tác
quản lý thuế. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là Nhà nước cần phải tăng thu
thuế bằng mọi giá. Một tỷ lệ thu thuế hợp lý và ổn định sẽ vừa kích thích nền
kinh tế phát triển, hiệu quả, vừa đảm bảo nguồn lực tài chính đáp ứng nhu cầu
chi tiêu của Nhà nước. Nhìn chung, nguồn thu từ thuế chỉ có thể gia tăng khi và
chỉ khi nền kinh tế có sự tăng trưởng, đạt năng suất và hiệu quả cao.
Hai là, quản lý thuế phải nhằm mục tiêu tối thiểu hóa chi phí, nâng
cao hiệu quả, hiệu lực của quản lý. Chi phí quản lý thuế bao gồm các chi phí
tuân thủ luật pháp về thuế và các chi phí thu thuế. Tối thiểu hóa chi phí quản
lý thuế có nghĩa là tiết kiệm chi phí tuân thủ luật thuế (của tổ chức, cá nhân
nộp thuế) và chi phí quản lý thu thuế (của cơ quan thuế) nhưng phải đảm bảo
hoạt động thu nộp thuế phải tiến hành trôi chảy. Để giảm chi phí tuân thủ của
ĐTNT thì các qui định mang tính tuân thủ của luật thuế phải đơn giản, dễ

làm, dễ hiểu, dễ thực hiện… Chi phí trực tiếp của cơ quan thuế bao gồm các
chi phí hành chính duy trì hoạt động của cơ quan thuế. Để đánh giá mức độ,
hiệu quả chi phí trực tiếp của cơ quan thuế, người ta có thể tính bằng số tiền
thuế thu được trên một đồng chi phí theo công thức:
Si =

Ti
Ci

Trong đó:
Si : Số thuế thu được cho một đồng chi phí (đồng).
Ti : Tổng số thuế thu được trong năm (đồng).
Ci : Tổng chi phí ngành thế trong năm (đồng).
i : Năm tính thuế.


10

Hoặc tính bằng tỷ lệ chi phí phải bỏ ra để có thể thu được 1 đồng tiền
thuế theo công thức:
Ci

Hi =

x 100%

Ti
Trong đó:
Hi : Tỷ lệ % chi phí trên số thu.
Ti : Tổng số thuế thu được trong năm (đồng).

Ci : Tổng chi phí ngành thế trong năm(đồng).
i

: Năm tính thuế.

Tuy nhiên, nếu xét cả hai tiêu thức trên vẫn phải loại trừ các nhân tố có
ảnh hưởng rất lớn đến tỷ lệ này nhưng lại không liên quan đến vấn đề hiệu quả
hay hiệu lực quản lý thu thuế như: Sự thay đổi thuế sẽ làm thay đổi số thuế thu
được và đương nhiên thay đổi tỷ lệ nói trên nhưng thực chất nó không ảnh
hưởng nhiều đến hiệu quả, hiệu lực của quản lý thuế. Sự thay đổi của các chính
sách vĩ mô, sự phát triển của nền kinh tế làm thay đổi số thuế thu được mà
không làm thay đổi chi phí tương ứng và không ảnh hưởng nhiều đến hiệu quả
quản lý thuế. Việc thay đổi nhiệm vụ cơ quan thuế, các khoản chi tiêu bất
thường của cơ quan thuế cũng làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến tỷ trọng chi
phí trên số thu. Chính vì vậy khi đánh giá hiệu quả quản lý thuế dưới góc độ
hiệu quả chi phí, theo chúng tôi là phải loại trừ các nhân tố trên theo công thức:
Hi =

Ci - Cd

x 100%

Ti - Tx - Tp Tn
Trong đó: (đơn vị tính đồng).
Hi : Tỷ lệ % chi phí trên số thu.
Ti : Tổng số thuế thu được trong năm.
Ci : Tổng chi phí ngành thế trong năm.


11

i

: Năm tính thuế.

Cd : Chi phí bất thường trong năm của cơ quan thuế (xây dựng
trụ sở lớn, trang bị phần mềm phân bổ cho nhiều năm).
Tx : Tổng số thu do thay đổi thuế suất.
Tp : Tổng số thu đánh giá do phát triển kinh tế mang lại.
Tn : Loại trừ số thu do thay đổi nhiệm vụ.
Ngoài các nhân tố nêu trên, việc căn cứ vào chỉ số này chưa bao quát
hết được cả số thu tiềm năng (bao gồm cả số thất thu). Việc đánh giá thông
qua chỉ số này cần phải tính đến tất cả các nhân tố tác động đến số thuế thu
được và chi phí.
Do đó, để nâng cao hiệu quả, quản lý thuế phải hướng tới mục tiêu tối
thiểu hóa chi phí, gắn chi phí thu thuế với số thu về thuế trong mối tương
quan chặt chẽ, đồng thời cũng phải giảm thiểu chi phí của các đối tượng trong
quá trình nộp thuế. Muốn vậy, yêu cầu quản lý cần phải xây dựng, tổ chức bộ
máy thuế gọn nhẹ; qui trình, thủ tục thu thuế đơn giản, rõ ràng; đội ngũ công
chức thuế làm việc có năng suất và chất lượng lao động cao. Tuy nhiên, vẫn
phải đảm bảo các mục tiêu của công tác thuế đó là số thu và đảm bảo tác động
tích cực đến nền kinh tế. Tại các nước thuộc OECD tỷ lệ chi phí quản lý trên
số thu ròng trong 3 năm 2001, 2002, 2003 như Austrialia là: 1,1%; 1,27%;
1,19% trong khi đó tại Pháp tỷ lệ đó lại là 1,4%; 1,41%; 1,44% (do số thu của
Pháp không bao gồm số thu từ bảo hiểm xã hội) hay tại Thụy Điển tỷ lệ này
chỉ là: 0,43%; 0,44%; 0,42% (số thu của Thụy Điển lại bao gồm cả khoản
đóng góp bảo hiểm xã hội) (Phụ lục 7).
Hiệu lực của quản lý thuế được hiểu là tính tuân thủ các quyết định quản
lý của đối tượng quản lý do chủ thể quản lý ban hành. Hiệu lực của quản lý thuế
phụ thuộc trực tiếp vào năng lực, chất lượng của hệ thống quản lý thuế, tức là

tổng hợp các yếu tố về thể chế, tổ chức bộ máy, đội ngũ công chức và ý thức
chấp hành của ĐTNT. Bộ máy ngành thuế phải được vận hành một cách nhịp


12

nhàng, thông suốt, có tính tổ chức, kỷ luật nghiêm ngặt, phân công, phân cấp,
phân quyền hợp lý, tạo thành năng lực tự thân của hệ thống quản lý, đó là hiệu
lực bên trong của cơ quan thuế. Ngày nay, chức năng của Nhà nước chuyển từ
cai trị sang phục vụ nhân dân, do đó sự tín nhiệm, ủng hộ của nhân dân càng cao
đối với hệ thống quản lý thuế nói riêng và nền hành chính Nhà nước nói chung thì
mức độ hiệu lực quản lý càng lớn, đó là hiệu lực từ bên ngoài hệ thống quản lý.
Xuất phát từ quan điểm hiệu quả, hiệu lực quản lý nói trên, để nâng
cao hiệu quả, hiệu lực của quản lý thuế phải quan tâm đến hệ thống các qui
định về thuế phải đơn giản, gọn nhẹ và chi phí tuân thủ thấp, bộ máy hành
chính thuế phải tinh gọn, hiệu quả công tác cao với chi phí hành chính thấp
nhất và số thuế thu được cao nhất, tình trạng vi phạm luật thuế là ít nhất. Đây
là cơ sở để nghiên cứu đề xuất đổi mới quản lý thuế.
Ba là, đảm bảo nuôi dưỡng và phát triển nguồn thu, phát huy vai trò
tích cực của hệ thống thuế trong đời sống kinh tế xã hội. Nhà nước đánh thuế
bao giờ cũng gây ra những ảnh hưởng đến thu nhập, tiêu dùng, tiết kiệm và
đầu tư. Tùy theo mức độ phù hợp của chính sách và biện pháp quản lý thuế
mà ảnh hưởng đó có thể diễn ra hai chiều hướng tích cực và tiêu cực đối với
quá trình phát triển kinh tế xã hội. Mục tiêu của quản lý thuế là trên cơ sở vận
dụng đúng đắn chính sách thuế, tìm mọi biện pháp quản lý phù hợp nhằm
phát huy khía cạnh tích cực của hệ thống thuế, đảm bảo nền kinh tế phát triển
ổn định, có hiệu quả, đảm bảo yêu cầu công bằng xã hội. Có quản lý thuế tốt
mới đảm bảo thực sự công bằng trong luật, đảm bảo các doanh nghiệp làm ăn
đứng đắn được cạnh tranh bình đẳng, thúc đẩy đầu tư phát triển kinh tế. Chính
việc quản lý thuế tốt sẽ làm tăng thu ngân sách, giảm việc điều chỉnh tăng

thuế để bù đắp thâm hụt ngân sách. Có quản lý thuế tốt mới có cơ sở để cho
phép một số trường hợp được giãn nợ thuế hay có thời gian ân hạn thuế, tạo
điều kiện cho doanh nghiệp. Tất cả các lý do đó đều dẫn đến việc tạo điều


13

kiện để doanh nghiệp phát triển, nuôi dưỡng và phát triển nguồn thu cho ngân
sách.
Bốn là, đảm bảo sự tuân thủ theo pháp luật, chống các hành vi trốn thuế,
tránh thuế, đồng thời phản ảnh kịp thời các yêu cầu của xã hội, các bất cập
trong chính sách, trong quản lý để điều chỉnh kịp thời. Có tuân thủ pháp luật
thì mới đảm bảo hoàn thành các mục tiêu khác, chỉ một sự không tuân thủ có
khi sẽ làm phản ứng dây chuyền, làm mất đi tính nghiêm minh của pháp luật.
Hơn nữa, để đảm bảo tính tuân thủ cao thì hệ thống thuế phải phù hợp với
thực tiễn sự phát triển của nền kinh tế mà thông thường đi trước hệ thống chế
tài pháp luật quy định nó, chính vì vậy, quản lý thuế phải có mục tiêu quan
trọng là kênh thông tin để xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật thuế,
đảm bảo sự phù hợp và đáp ứng yêu cầu thực tiễn.
1.1.2.3. Một số nội dung chủ yếu của quản lý thuế
Từ những khái niệm, mục tiêu, nguyên tắc của quản lý thuế như trên,
trong phạm vi giới hạn của luận án, nội dung quản lý thuế cần phải được xem
xét nhìn nhận theo nghĩa rộng ở tầm vĩ mô, tức là bao gồm một số nội dung
chủ yếu sau:
* Xây dựng mô hình tổ chức bộ máy quản lý thuế: là một trong những
nội dung quản lý thuế có vị trí cực kỳ quan trọng, là điều kiện tiên quyết để
đưa các luật thuế vào đời sống kinh tế xã hội một cách có hiệu quả. Nói đến
mô hình tổ chức, trước hết người ta nói đến cơ cấu tổ chức.
- Cơ cấu tổ chức của cơ quan thuế: Theo Giáo trình khoa học quản lý
Trường Đại học Kinh tế quốc dân: "Cơ cấu tổ chức là tổng hợp các bộ phận

(Đơn vị và cá nhân) có mối quan hệ phụ thuộc lẫn nhau, được chuyên môn
hóa, có những nhiệm vụ quyền hạn và trách nhiệm nhất định, được bố trí theo
những cấp, những khâu khác nhau nhằm thực hiện các hoạt động của tổ chức
và tiến tới các mục đích đã xác định" [44, tr. 7]. Căn cứ vào số cấp bậc quản


14

lý có thể phân chia thành ba mô hình cơ cấu tổ chức đó là: Cơ cấu nằm ngang
(Flat structure) là cơ cấu của các tổ chức có ít cấp bậc quản lý, các cấp bậc
ngang nhau trong việc ra quyết định và cùng phục vụ cho một chức năng
nhiệm vụ. Cơ cấu mạng lưới (Network structure) là cơ cấu tổ chức trong đó
mối quan hệ giữa các thành viên được thực hiện trên cơ sở bình đẳng và xâu
chuỗi với nhau, không phân biệt giữa các bộ phận với nhau. Cơ cấu hình tháp
(Pyramid structure) là loại cơ cấu tổ chức có nhiều cấp bậc quản lý, các cấp
bậc có chức năng nhiệm vụ khác nhau và phụ thuộc lẫn nhau và quan hệ với
nhau bằng các mệnh lệnh hành chính và được kiểm soát bằng các cơ chế quản
lý cụ thể, tổ chức cơ cấu này dựa trên sự chuyên môn hóa lao động theo chức
năng, có sự phân chia tổ chức thành các bộ phận có tính độc lập cao. Cơ cấu
hình tháp tuy có vẻ phức tạp song nó hàm chứa nhiều ưu điểm như đảm bảo
tính độc lập tương đối của các bộ phận, xác lập mối quan hệ và có sự kiểm tra
giám sát các bộ phận với nhau đảm bảo yêu cầu chuyên môn hóa.
Từ quan niệm lý thuyết về cơ cấu tổ chức trên, cơ cấu tổ chức của
ngành Thuế là tổng hợp các bộ phận trong hệ thống cơ quan thuế có mối quan
hệ phụ thuộc lẫn nhau, được chuyên môn hóa, có những nhiệm vụ quyền hạn
và trách nhiệm theo qui định, bố trí theo những cấp, những khâu khác nhau
nhằm thực hiện các mục tiêu nhiệm vụ của ngành thuế. Các căn cứ để xây
dựng cơ cấu tổ chức ngành Thuế gồm: Nguyên tắc quản lý hành chính nhà
nước của một quốc gia quyết định đến tổ chức bộ máy hành chính các cấp
trong đó có tổ chức bộ máy ngành Thuế. Chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của

cơ quan thuế các cấp trong từng thời kỳ quyết định đến tổ chức bộ máy ngành
Thuế. Hệ thống chính sách, cơ chế quản lý và các qui trình nghiệp vụ thuế
quyết định đến tổ chức bộ máy ngành Thuế. Qui mô, trình độ đặc điểm của
đối tượng nộp thuế là nhân tố tác động đến tổ chức bộ máy ngành Thuế.
Do những ưu việt của cơ cấu tổ chức hình tháp, hầu hết các quốc gia
đều sử dụng cơ cấu tổ chức hình tháp cho tổ chức bộ máy ngành Thuế. Việc


15

tổ chức bộ máy ngành Thuế theo hình tháp nhưng phải đảm bảo sao cho gọn
nhẹ lại đạt hiệu suất công tác cao trong bối cảnh phải triển khai một hệ thống
thuế đa dạng liên quan đến nhiều đối tượng trong xã hội là cả một vấn đề hàm
chứa nhiều nội dung phức tạp.
- Về mối quan hệ tổ chức bộ máy ngành Thuế và Chính phủ, trên thế
giới thường có hai mô hình:
+ Mô hình ngành Thuế đặt dưới sự chỉ đạo của Bộ thu. Ở đây không
còn khái niệm Bộ Tài chính, mà nhiệm vụ thu chi của NSNN được đặt dưới
sự chỉ đạo của hai bộ: Bộ thu và Bộ chi. Ưu điểm của mô hình này là sự chỉ
đạo về công tác thuế sẽ sâu sát hơn, song việc quản lý trực tiếp thu - chi
NSNN trong thực tiễn thiếu sự gắn kết, làm cho sự điều hành sẽ gặp khó
khăn.
+ Mô hình ngành Thuế trực thuộc sự quản lý trực tiếp của Bộ trưởng
Bộ Tài chính bao gồm quản lý cả thu và chi. Mô hình này có ưu điểm là Bộ
trưởng Bộ Tài chính có chức năng quản lý và chịu trách nhiệm toàn bộ các vấn
đề tài chính Nhà nước, do đó sẽ tạo điều kiện điều hành được thuận lợi, sâu sát
và có thể thực hiện các chính sách kinh tế lớn như chính sách tài khóa được dễ
dàng. Đây cũng là mối quan hệ của tổ chức bộ máy ngành Thuế hiện nay của Việt
Nam.
Mặc dù ngành Thuế trực thuộc Bộ Tài chính, song ở các nước nói

chung và Việt Nam nói riêng, ngành Thuế vẫn có tính độc lập tương đối. Nó
thể hiện ở tổ chức ngành Thuế là hệ thống ngành dọc từ Trung ương đến địa
phương. Tổng cục trưởng Tổng cục thuế hoàn toàn chịu trách nhiệm trước Bộ
trưởng Bộ Tài chính về cơ chế hành thu, tổ chức, về số thu và các vấn đề khác
có liên quan. Trong tổ chức ngành Thuế, vai trò quyền lực và vấn đề tổ chức
cơ quan thuế Trung ương là một vấn đề vô cùng quan trọng. Mục đích tối ưu
là nhằm tập trung quyền lực thống nhất trong công tác quản lý thuế theo pháp


16

luật. Trên thế giới hiện nay có hai hình thức tổ chức ở hai mức độ khác nhau,
hình thức thứ nhất là hình thức tổ chức cơ quan thuế Trung ương theo nguyên
tắc tập thể lãnh đạo. Ở hình thức này, cơ quan thuế Trung ương hình thành nên
một hội đồng các Tổng cục trưởng trong đó có một chủ tịch hội đồng và nhiều
thành viên trong hội đồng phụ trách các khu vực, địa phương khác nhau. Hội
đồng hoạt động theo nguyên tắc đa số phiếu thuận, nó hình thành phù hợp với
cơ chế Nhà nước liên bang, nơi chính quyền các bang, các địa phương có
quyền lực lớn. Tuy nhiên đây cũng có thể là một mô hình trung gian trước khi
đạt được một sự thống nhất quyền lực tập trung đối với các nước đang chuyển
đổi. Hình thức thứ hai được đa số các nước có mô hình quản lý nhà nước Trung
ương tập quyền áp dụng, đó là mô hình tổ chức cơ quan thuế Trung ương theo
nguyên tắc cá nhân lãnh đạo. Trong mô hình này cơ quan thuế có một định chế
Tổng cục trưởng chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng và Chính phủ về công tác
quản lý thuế và tổ chức hành thu.
- Mô hình tổ chức quản lý thu thuế: Nói đến tổ chức bộ máy quản lý
thu thuế, người ta còn đề cập đến mô hình tổ chức quản lý thu thuế. Theo lý
thuyết về tổ chức thì tồn tại rất nhiều mô hình tổ chức khác nhau như: Mô
hình tổ chức đơn giản, mô hình tổ chức bộ phận theo chức năng, mô hình tổ
chức bộ phận theo sản phẩm (sắc thuế), mô hình tổ chức bộ phận theo nhóm

đối tượng khách hàng (đối tượng nộp thuế), mô hình tổ chức bộ phận theo địa
dư, mô hình tổ chức bộ phận theo quá trình, theo đơn vị chiến lược, mô hình
tổ chức theo ma trận. Mỗi một mô hình tổ chức quản lý đều có những ưu
điểm và nhược điểm riêng phù hợp với từng điều kiện cụ thể. Tuy nhiên, đối
với ngành thuế thực tế trên thế giới hiện nay tồn tại một số mô hình điển hình
sau:
+Mô hình quản lý theo sắc thuế: Đây là mô hình tổ chức sớm nhất được
ngành thuế áp dụng.Theo mô hình này, cơ quan thuế thành lập các bộ phận đa
chức năng riêng biệt để quản lý các loại thuế cụ thể, do vậy mỗi loại thuế phải


17

làm tất cả các chức năng, các việc mà nó được phân công. Chính vì vậy mô
hình này có rất nhiều ưu điểm như: Xác định rõ trách nhiệm của từng cán bộ
quản lý thuế trong bộ phận, dễ phát hiện những bất hợp lý dẫn đến việc dễ
dàng phát triển và hoàn thiện từng sắc thuế. Tuy nhiên, mô hình này cũng tỏ
ra có nhiều hạn chế như: Không có sự chuyên môn hóa nên hiệu quả công tác
không cao, các phòng đều phải giải quyết các chức năng của từng sắc thuế
nên biên chế quản lý thường lớn, chi phí hành chính cao. Hơn thế nữa, đối tượng
nộp thuế thường phát sinh rất nhiều sắc thuế nên phải làm việc, tiếp xúc, báo
cáo rất nhiều bộ phận trong cùng cơ quan thuế nên rất phức tạp. Việc quản lý
khép kín dễ nảy sinh tiêu cực đồng thời hạn chế việc điều chuyển cán bộ.
+ Mô hình quản lý theo đối tượng nộp thuế: Theo mô hình này, tùy
theo đặc tính sở hữu hay mức vốn của đối tượng nộp thuế mà người ta phân
loại đối tượng nộp thuế thành các bộ phận khác nhau và tổ chức cơ quan thuế
thành các bộ phận nhỏ quản lý các đối tượng này (nhóm các doanh nghiệp
lớn, nhóm các doanh nghiệp vừa và nhỏ, nhóm người nộp thuế làm công ăn
lương…). Cơ sở để phân chia nhóm là do mức độ tuân thủ khác nhau, tỷ trọng
đóng góp cũng khác nhau do vậy mức độ quan tâm tập trung của cơ quan thuế

cũng khác nhau. Ưu điểm của mô hình này là nâng cao trách nhiệm cơ quan
thuế, giảm phiền hà cho đối tượng nộp thuế, dễ thực hiện chuyên môn hóa
theo đối tượng kết hợp chuyên môn hóa theo sắc thuế, nâng cao hiệu quả công
tác thuế. Tuy nhiên, do quản lý theo đối tượng nên mỗi phòng ban như là một
cơ quan thuế thu nhỏ nên chi phí quản lý tăng, dễ phát sinh tiêu cực.
+Mô hình quản lý theo chức năng: Theo mô hình này, cơ quan thuế
người ta phân công tổ chức công việc theo chức năng riêng rẽ. Mỗi bộ phận
thực hiện một chức năng riêng biệt của cơ quan thuế như: Đăng ký cấp mã số
thuế, tuyên truyền hỗ trợ đối tượng nộp thuế, kế toán thuế, đôn đốc thu nợ
thuế, thanh tra kiểm tra thuế, xử lý hiệp định thuế… Theo mô hình này, mỗi


18

phòng ban thực hiện chuyên sâu một số chức năng, các bộ phận có kiểm tra
giám sát lẫn nhau nên vừa thực hiện chuyên môn hóa, vừa thuận lợi cho việc
hiện đại hóa công tác quản lý thuế, chống được các hành vi tiêu cực, trốn lậu
thuế. Các ưu điểm nổi bật của mô hình này là: Quản lý theo chức năng cho
phép chuyên môn hóa sâu cán bộ thuế, tăng cường hiệu suất quản lý, cho
phép cán bộ phát triển theo chuyên môn của người đó thực hiện. Quản lý theo
chức năng hình thành nên một hệ thống kiểm tra chéo trong nội bộ ngành
thuế. Đảm bảo cho việc thực hiện quản lý thuế hữu hiệu hơn tạo điều kiện cho
việc ứng dụng khoa học kỹ thuật hiện đại, ứng dụng máy tính vào việc quản
lý thuế. Tuy nhiên mô hình này cũng có những hạn chế: Diện bao quát đối
tượng nộp thuế hẹp, mỗi phòng ban chỉ quản lý một khía cạnh nhỏ, tập hợp
thông tin để xử lý phải từ nhiều phòng ban nên cần phải có sự phối hợp rất
nhịp nhàng từ các bộ phận. Điều này chỉ có thể khắc phục khi hệ thống xử lý
dữ liệu ngành thuế được nối mạng hoàn toàn, thông tin cập nhật đầy đủ.
Tùy theo đặc điểm tình hình kinh tế chính trị của từng thời kỳ mà có
thể lựa chọn từng mô hình cho từng giai đoạn lịch sử của quốc gia phù hợp.

Trên thế giới đa phần các nước tổ chức hoạt động của ngành thuế dựa theo
chức năng, đặc biệt là khối các nước thành viên của Tổ chức hợp tác và phát
triển kinh tế (OECD) và khi trình độ quản lý, trình độ nhận thức đạt đến một
mức độ nào đó, người ta lại có thể quay về với quản lý theo nhóm đối tượng
nộp thuế. Hiện nay có đến 2/3 số nước thuộc tổ chức OECD có thêm một tổ
chức chuyên biệt chuyên quản lý các đối tượng nộp thuế lớn (Phụ lục 3).
- Chức năng nhiệm vụ của cơ quan thuế: Chức năng nhiệm vụ của một
cơ quan công quyền bao giờ cũng được nghiên cứu, xác lập trên phạm vi và
tính chất hoạt động của nó. Hoạt động của ngành thuế là hoạt động trên lĩnh
vực thuế khóa. Khác với lĩnh vực khác, lĩnh vực thuế khóa chứa đựng nhiều
nội dung kinh tế, chính trị xã hội tổng hợp, vì vậy khi xác định chức năng
nhiệm vụ của ngành thuế không thể bỏ qua tính đặc thù đó của thuế khóa.


19

Trong đó, tính thuế, thu thuế, quản lý thuế đó là nhiệm vụ hiển nhiên của
ngành thuế. Song để thực hiện nhiệm vụ đó, ngoài việc tuyên truyền, vận
động, ngành thuế phải có quyền hạn nhất định, đặc biệt là quyền lực trong
lĩnh vực có tính chất dân sự như quyền thanh tra, kiểm tra, quyền điều tra,
cưỡng chế... Ở một số nước có qui định cảnh sát thuế trong bộ máy ngành
thuế (Liên bang Nga), tòa án thuế. Ngành thuế ngoài chức năng quản lý thuế
còn phải giữ các chức năng khác như: Thu bảo hiểm xã hội (Canada, Phần
Lan, Hà Lan, Anh, Mỹ, Na Uy); Cưỡng chế (làm dịch vụ thu nợ cho cả cá
nhân và Nhà nước) như Thụy Điển; đăng ký dân cư (Thụy Điển); hỗ trợ trẻ
em (bằng việc trích thu nhập của bố mẹ khi ly hôn để nuôi con cái) ở
Australia. Quản lý đối tượng thông qua mã số để phục vụ cho các mục đích
khác, kiểm soát hoạt động nền kinh tế quốc dân theo các chính sách vĩ mô.
Các nhiệm vụ cụ thể của cơ quan thuế có thể khái quát như giải thích
luật thuế, tổ chức quản lý thuế, có thẩm quyền quản lý hệ thống tin học do

mình xây dựng hay thuê của các nhà thầu tư nhân, trừ trường hợp hệ thống tin
học phát triển chung với Chính phủ, có quyền tự xây dựng các tiêu chuẩn
công tác cho ngành, quyền tuyển chọn, trọng dụng, sa thải nhân viên theo qui
định chung của Chính phủ, xây dựng chương trình đào tạo nhân viên.
Ngoài ra, tùy từng quốc gia mà có thể giao cho ngành thuế các chức
năng nhiệm vụ khác. Phần lớn các nước thuộc OECD đều có chức năng điều
tra trốn thuế và do vậy trong tổ chức của họ đều có thêm bộ phận riêng biệt
thực hiện giải quyết điều tra xử lý đối với các trường hợp gian lận, trốn thuế
nghiêm trọng (Phụ lục 3).
Về thẩm quyền của cơ quan thuế, ngoài việc có thẩm quyền trong
việc quản lý thu thông thường thì hầu hết các nước thuộc OECD đều có thêm
các thẩm quyền: Quyền ra văn bản hướng dẫn về thuế trước khi thực hiện,
quyền kiểm soát và khám xét, quyền tính lãi và phạt. Hầu hết tất cả các nước
đều tính lãi trên số tiền nộp thuế không đúng hạn. Khoản tính lãi này rất khác


20

nhau phụ thuộc vào tỷ lệ lãi trần do Ngân hàng qui định cộng với một khoản
tăng thêm. Việc tính phạt thường chỉ tính với trường hợp doanh nghiệp tính
thiếu nghĩa vụ thuế, nó được xác định bằng tỷ lệ phần trăm trên tổng số tiền
tính thiếu (Phụ lục 4, Phụ lục 5).
- Xây dựng nguồn nhân lực trong tổ chức bộ máy: Yếu tố nguồn nhân
lực là đặc biệt quan trọng trong cơ cấu tổ chức bộ máy, con người là chủ thể
của các hành vi quản lý, ra quyết định quản lý và thực thi các quyết định quản
lý. Con người trong hệ thống tổ chức bộ máy ngành thuế là đại diện cho Nhà
nước triển khai và thực hiện các chức năng của ngành thuế nhằm đạt được các
mục tiêu đã đặt ra.
Quản lý nguồn nhân lực là quá trình đảm bảo nguồn nhân lực cho hoạt
động quản lý với các nhiệm vụ cơ bản bao gồm: Phân tích đánh giá nhu cầu

về nhân lực quản lý, tuyển chọn bố trí nguồn nhân lực, phân công phân
nhiệm, di chuyển điều động cán bộ, đánh giá cán bộ, chế độ đãi ngộ cán bộ,
đào tạo và phát triển nguồn nhân lực. Trong một cơ cấu tổ chức, một cơ quan
quản lý, nguồn nhân lực bao gồm số lượng, chất lượng, tiềm năng hiện có và
khả năng tiềm tàng của con người làm việc trong tổ chức đó. Tiềm năng đó
bao hàm tổng hòa cả về trình độ năng lực, thể lực, trí lực, tâm lực của con
người đó để thực thi nhiệm vụ của tổ chức.
Số lượng cán bộ, cơ cấu cán bộ phụ thuộc rất nhiều vào chức năng
nhiệm vụ, mô hình tổ chức và mô hình quản lý, khả năng ứng dụng khoa học
công nghệ vào quản lý. Để đánh giá chung người ta có thể có nhiều tiêu thức
để so sánh đánh giá nguồn nhân lực trong ngành thuế. Ví dụ: Tỷ lệ cán bộ
thuế trên tổng số dân như Úc là 1.016 dân có 1 cán bộ thuế, Áo là 929 dân có
1 cán bộ thuế... Tỷ trọng số lực lượng lao động trên cán bộ thuế của Úc là
512, của Áo là 450... (Phụ lục 6).
* Xây dựng cơ chế quản lý thuế:


21

Theo lý thuyết về hệ thống, Cơ chế quản lý của một hệ thống là phương
thức hoạt động của hệ thống, nó bao gồm rất nhiều bộ phận hợp thành, gắn
kết chặt chẽ với nhau và cùng tác động vào một phương nhằm đạt được mục
tiêu của quản lý. Cơ chế quản lý thuế là phương thức hoạt động của hệ thống
thuế hợp với các qui luật khách quan nhằm đạt được mục tiêu. Như vậy vấn
đề đặt ra khi xác định cơ chế quản lý là phải xác định các điều kiện khách
quan, cơ chế phải phù hợp với yêu cầu khách quan của thực tiễn. Thực tế trên
thế giới tồn tại một số cơ chế quản lý thuế điển hình như:
+ Cơ chế quản lý cơ quan thuế tính thuế và thông báo thuế: Là cơ chế
quản lý trong đó cơ quan thuế đảm nhiệm toàn bộ trách nhiệm tính thuế và
yêu cầu đối tượng nộp thuế theo thông báo của cơ quan thuế. Ưu điểm của

phương pháp quản lý này là cơ quan thuế hoàn toàn chủ động công việc. Tuy
nhiên, theo cơ chế này, trách nhiệm của đối tượng nộp thuế không được đề cao,
làm thay công việc cho đối tượng nộp thuế dẫn đến lãng phí nguồn nhân lực
của cơ quan thuế. Cơ chế này chỉ phù hợp với một số quốc gia có số đối
tượng nộp thuế rất ít, trình độ của đối tượng nộp thuế hạn chế khó có khả
năng tự tính thuế.
+ Cơ chế quản lý tự kê khai - tự nộp thuế: Là cơ chế quản lý thuế
trong đó người nộp thuế tự giác tuân thủ thực hiện các nghĩa vụ thuế. Cơ quan
thuế không can thiệp vào việc thực hiện nghĩa vụ của đối tượng nộp thuế. Tuy
nhiên cơ quan thuế có trách nhiệm tuyên truyền, hỗ trợ, hướng dẫn đối tượng
nộp thuế hiểu rõ và thực hiện nghĩa vụ thuế. Đồng thời, giám sát chặt chẽ việc
tuân thủ luật thuế thông qua công tác thanh tra kiểm tra. Cơ chế này rất phù
hợp với những quốc gia có nền kinh tế khá phát triển, khi trình độ nhận thức
và hiểu biết luật của người dân ở mức độ khá cao, trình độ tổ chức quản lý
của cơ quan thuế đáp ứng được yêu cầu, hệ thống chính sách thuế phải minh
bạch dễ hiểu, dễ thực hiện. Có khả năng áp dụng các công nghệ thông tin,
khoa học kỹ thuật hiện đại vào công tác quản lý thuế.


22

Tuy nhiên, trong quá trình chuyển đổi hay phát triển, một số quốc gia
áp dụng một số cơ chế quản lý trung gian (hỗn hợp của cả hai cơ chế) nhằm
phát huy hết ưu điểm của cả hai cơ chế và phù hợp với từng điều kiện, từng
đối tượng nộp thuế.
* Tổ chức triển khai thực hiện các luật thuế:
Tổ chức thực hiện các luật thuế là nội dung quan trọng trong công tác
quản lý thuế, nó là khâu triển khai, đưa hệ thống pháp luật thuế vào cuộc sống
bao gồm từ việc lập kế hoạch, tổ chức lãnh đạo, tổ chức thực hiện nhằm thực
hiện được các chức năng nhiệm vụ của hệ thống thuế. Một hệ thống thuế hiện

đại phải được thể hiện ở quy trình quản lý thu thuế hiện đại, tối ưu. Tổ chức
quản lý thu thuế bao gồm nhiều khâu, mỗi khâu đều có gắn bó hữu cơ với
nhau theo một qui trình khép kín. Trong mỗi qui trình lại bao gồm đầy đủ các
khâu từ việc lập kế hoạch, tổ chức thực hiện kế hoạch, và kiểm tra giám sát
quá trình thực hiện kế hoạch. Nội dung cơ bản của việc tổ chức thực hiện các
qui định của luật thuế bao gồm:
- Tuyên truyền phổ biến, tư vấn, hỗ trợ đối tượng nộp thuế tuân thủ
luật thuế
Pháp luật thuế là một bộ phận trong hệ thống pháp luật của Nhà nước,
hơn thế nữa, đặc trưng của thuế mang tính cưỡng chế, nội dung các Luật rất
phức tạp đòi hỏi người thực hiện phải có hiểu biết và ý thức cao. Hơn thế nữa,
hiệu lực quản lý thuế phụ thuộc rất lớn vào tính tuân thủ của ĐTNT, nhận
thức của quần chúng nhân dân trong việc chấp hành luật thuế, chính vì vậy việc
tuyên truyền phổ biến Luật trở thành nội dung rất quan trọng để thực thi luật
thuế.
Ngoài việc tuyên truyền, phổ biến luật thuế là trách nhiệm của cơ
quan thu thuế, để thực hiện tốt chức năng của mình, Nhà nước (đại diện là cơ


23

quan thuế) còn phải làm tốt dịch vụ hỗ trợ pháp luật cho đối tượng nộp thuế
trong quá trình thực thi luật thuế.
- Tổ chức thực hiện việc thu thuế và quản lý đối tượng nộp thuế
+ Đăng ký đối tượng nộp thuế: Để quản lý thuế, cơ quan thuế trước
hết phải thực hiện tốt việc quản lý đối tượng nộp thuế bao gồm: Đăng ký kê khai
nộp thuế, cấp mã số thuế và quản lý đối tượng nộp thuế theo hệ thống mã số,
nắm bắt cập nhật các thông tin về đối tượng nộp thuế… Mục tiêu của việc kê
khai đăng ký thuế là nhằm giúp cho cơ quan quản lý thuế quản lý chặt chẽ đối
tượng nộp thuế, quản lý hồ sơ đối tượng nộp thuế để lưu giữ, tra cứu, kiểm tra

khi cần thiết.
+ Tiếp nhận xử lý tờ khai và kế toán thuế: Nội dung chủ yếu của bộ
phận này là: Xử lý kịp thời các thông tin về kê khai thuế, theo dõi thanh toán
thuế, tính nợ thuế của đối tượng nộp thuế một cách chính xác, kịp thời, kiểm
tra phát hiện các lỗi kê khai sai, hướng dẫn cho đối tượng nộp thuế sửa lỗi,
thường xuyên đối chiếu với đối tượng nộp thuế, đảm bảo số liệu của cơ quan
thuế có độ tin cậy cao, cung cấp thông tin cho các bộ phận quản lý tiếp theo.
+ Tính thuế và thông báo thuế: Theo cơ chế quản lý "cơ quan thuế
tính thuế" thì cơ quan thuế vẫn thực hiện việc tính thuế và ra thông báo thuế.
Toàn bộ việc tính thuế, kiểm tra giấy tờ khai thuế và ra thông báo thuế được
thực hiện do phòng trực tiếp quản lý đối tượng nộp thuế. Việc quản lý như
trên cũng có ưu điểm của nó thể hiện ở chỗ do quán xuyến toàn bộ công việc
đối với một đối tượng nộp thuế đồng thời việc chuyên quản đơn vị trong cả
thời gian dài cho nên cán bộ chuyên quản thực sự nắm chắc đơn vị, quản lý
chắc đối tượng hơn.
Theo mô hình tổ chức ngành thuế theo chức năng và áp dụng cơ chế
tự khai, tự nộp, việc kiểm tra tính thuế do một bộ phận chuyên trách làm. Sau
khi Cục thuế nhận được tờ khai thuế lập tức chuyển đến các bộ phận chức


24

năng kiểm tra tính pháp lý của tờ khai thuế, nhập dữ liệu tờ khai thuế vào máy
tính theo yêu cầu quản lý của cơ quan thuế. Việc thông báo thuế chỉ được
thực hiện khi đối tượng nộp thuế không thực hiện nộp thuế đúng kỳ hạn,
thông báo nợ thuế thường kèm theo thông báo phạt chậm nộp thuế.
+ Quản lý, hướng dẫn, đôn đốc thu nợ thuế: Việc hướng dẫn đôn đốc
đối tượng nộp thuế theo mô hình tổ chức quản lý theo đối tượng nộp thuế
thuộc chức năng của phòng trực tiếp quản lý đối tượng nộp thuế. Theo mô
hình cải cách toàn bộ chức năng này nằm ở phòng trực tiếp quản lý thu sẽ trực

tiếp xử lý tất cả các vấn đề có liên quan trong lĩnh vực thuế như: Bù trừ thuế
miễn giảm thuế, thoái thuế... và hướng dẫn đôn đốc đối tượng nộp thuế nghiêm
chỉnh chấp hành luật thuế. Trên cơ sở pháp luật thuế, bộ phận chức năng này
có trách nhiệm truyền tải toàn bộ nội dung yêu cầu, qui định trong luật để đối
tượng nộp thuế hiểu rõ và thực hiện.
- Thanh tra, kiểm tra thuế.
Theo lý thuyết về hệ thống, thanh kiểm tra là chức năng quan trọng
của quản lý, tính chất quan trọng nó được thể hiện trên nhiều mặt đó là kiểm
tra để phát hiện và khắc phục sai sót, thông qua kiểm tra để hoàn thiện công
tác quản lý và nhằm làm giảm sai sót hơn. Do đó, thanh kiểm tra là quá trình
xem xét các hoạt động của cả chủ thể quản lý và đối tượng được quản lý
nhằm mục đích làm cho các đối tượng đó hoạt động tốt hơn
Thanh tra kiểm tra thuế là quá trình xem xét các hoạt động của cả chủ
thể quản lý và đối tượng quản lý nhằm đảm bảo thực hiện tốt luật thuế. Đối
tượng của thanh kiểm tra thuế bao gồm cả các đối tượng nộp thuế, và cả việc
chấp hành luật thuế của các cơ quan quản lý thuế (thanh kiểm tra nội bộ cơ
quan thuế). Mục tiêu của công tác thanh tra, kiểm tra thuế là giám sát việc
thực hiện pháp luật thuế đối với đối tượng nộp thuế, giảm xuống mức thấp
nhất tình trạng vi phạm luật thuế thực hiện xử lý nghiêm minh những trường


25

hợp vi phạm để làm gương cho các trường hợp khác. Mục tiêu của thanh tra,
kiểm tra cũng là để thu vào cho ngân sách các khoản thu còn sót. Tuy nhiên,
việc số thu đó là rất cần thiết nhưng không phải là mục tiêu chính của thanh
tra, kiểm tra mà số truy thu càng lớn càng chứng tỏ việc chấp hành luật càng
chưa nghiêm.
Trên cơ sở khái niệm về thanh kiểm tra ở trên, muốn xây dựng được
hệ thống thanh kiểm tra thuế thật sự hữu hiệu và mang lại hiệu quả cao, hệ

thống thanh tra kiểm tra cần đạt được những yêu cầu cơ bản sau:
- Hệ thống thanh kiểm tra phải được xây dựng và vận hành theo kế
hoạch trên cơ sở bám sát các căn cứ, các qui trình quản lý đã được thiết lập để
lựa chọn khâu yếu nhất, rủi ro cao nhất để lập kế hoạch thanh kiểm tra. Thực
tế trên thế giới người ta đã phân loại ra có bốn loại rủi ro cơ bản đó là: Rủi ro
cố hữu (IR) được định nghĩa như là một khả năng mà các môi trường xung
quanh đối tượng thanh tra tạo ra các báo cáo gian lận, rủi ro kiểm soát (CR)
được định nghĩa như là khả năng kiểm soát tài chính tại chỗ sẽ ngăn ngừa
được các sai phạm về thuế, rủi ro phát hiện (DR) được đánh giá như là khả
năng mà thanh kiểm tra thuế sẽ không phát hiện được các sai phạm, rủi ro
thanh tra (AR) được đánh giá như là khả năng các báo cáo có gian lận hay sai
phạm về tài chính nhưng vẫn được chấp nhận như một báo cáo trung thực.
Các loại rủi ro trên có mối quan hệ toán học với nhau qua công thức:
IR * CR * DR = AR
Trong đó mỗi loại rủi ro được tính như là tỷ lệ phần trăm về khả năng
xảy ra rủi ro đó. Thông qua việc xác định được các rủi ro trên để người quản
lý có thể lập kế hoạch thanh kiểm tra sát nhất, phát hiện sai phạm nhanh nhất
và hiệu quả thanh kiểm tra cao nhất