Pháp luật về thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán của ủy ban chứng khoán nhà nước ở việt nam

I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

NGUYN PHNG THO

PHáP LUậT Về THANH TRA, GIáM SáT THị TRƯờNG CHứNG KHOáN
CủA ủY BAN CHứNG KHOáN NHà NƯớC ở VIệT NAM

LUN VN THC S LUT HC

H NI - 2016


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

NGUYN PHNG THO

PHáP LUậT Về THANH TRA, GIáM SáT THị TRƯờNG CHứNG KHOáN
CủA ủY BAN CHứNG KHOáN NHà NƯớC ở VIệT NAM
Chuyờn ngnh: Lut kinh t
Mó s: 60 38 01 07

LUN VN THC S LUT HC

Ngi hng dn khoa hc: TS. NGUYN TH THUN

H NI - 2016


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã
hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Phƣơng Thảo


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ THANH TRA,
GIÁM SÁT THỊ TRƢỜNG CHỨNG KHOÁN VÀ PHÁP
LUẬT VỀ THANH TRA, GIÁM SÁT THỊ TRƢỜNG CHỨNG
KHOÁN CỦA ỦY BAN CHỨNG KHOÁN NHÀ NƢỚC................. 7
1.1.

Thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán ....................................... 7

1.1.1.

Giám sát thị trường chứng khoán........................................................ 7

1.1.2.

Thanh tra chứng khoán........................................................................ 8

1.1.3.

Mục tiêu và vai trò của hoạt động thanh tra, giám sát thị trường
chứng khoán của Ủy ban chứng khoán Nhà nước .............................. 9

1.2.

Pháp luật về thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán của Ủy
ban chứng khoán Nhà nước .............................................................. 11

1.2.1.

Khái niệm pháp luật về thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán ..... 11

1.2.2.

Nội dung pháp luật về thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán ....... 12

1.3.

Pháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát của một số quốc gia .... 25

Kết luận Chương 1 .......................................................................................... 30

Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA, GIÁM
SÁT THỊ TRƢỜNG CHỨNG KHOÁN CỦA ỦY BAN
CHỨNG KHOÁN NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM ........................... 31
2.1.

Quy định về chủ thể thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán ............. 31

2.2.

Quy định về đối tượng thanh tra, giám sát ........................................ 38


2.3.

Phương thức thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán................. 41

2.4.

Thủ tục thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán của Ủy ban
chứng khoán Nhà nước ..................................................................... 47

2.5.

Thẩm quyền xử lý vi phạm trong lĩnh vực chứng khoán của Ủy
ban chứng khoán Nhà nước .............................................................. 59

Kết luận Chương 2 .......................................................................................... 65
Chƣơng 3: MỘT SỐ ĐỀ XUẤT, KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN
PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA, GIÁM SÁT THỊ TRƢỜNG
CHỨNG KHOÁN CỦA ỦY BAN CHỨNG KHOÁN NHÀ

NƢỚC Ở VIỆT NAM ...............................................................................66
3.1.

Phương hướng hoàn thiện pháp luật ................................................. 66

3.2.

Một số kiến nghị, đề xuất nhằm hoàn thiện pháp luật về thanh
tra, giám sát thị trường chứng khoán của Ủy ban Chứng khoán
Nhà nước ở Việt Nam ....................................................................... 69

Kết luận Chương 3 .......................................................................................... 77
KẾT LUẬN .................................................................................................... 78
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 79


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
GDCK:

Giao dịch chứng khoán

KDCK:

Kinh doanh chứng khoán

UBCK:

Ủy ban chứng khoán

UBCKNN: Ủy ban chứng khoán Nhà nước

MỞ ĐẦU
1. Đặt vấn đề
1.1. Tính cấp thiết của đề tài
Thị trường chứng khoán là nơi cung cấp nhiều loại công cụ tài chính,
tạo cơ chế và phân bổ vốn hiệu quả theo mục đích sử dụng của các chủ thể
tham gia thị trường. Bằng cách tập trung và phân bổ các nguồn lực tài
chính theo tín hiệu thị trường và hiệu quả sử dụng vốn, thị trường chứng
khoán giúp cho các doanh nghiệp và Chính phủ huy động vốn đầu tư, do
vậy, một thị trường chứng khoán hoạt động hiệu quả sẽ tạo điều kiện thúc
đẩy tăng trưởng kinh tế.
Thị trường chứng khoán thực hiện chức năng kinh tế quan trọng như
vậy nên trong quá trình hoạt động yêu cầu được đặt ra là phải vận hành một
cách công bằng, công khai và hiệu quả. Mặt khác, do các sản phẩm của thị
trường chứng khoán có sự đa dạng, phức tạp, tính thanh khoản cao và giá cả
biến động mạnh trên thị trường nên bản thân thị trường chứng khoán luôn ẩn
chứa những rủi ro tiềm tàng không chỉ cho công chúng đầu tư mà còn tác
động mạnh mẽ tới tính ổn định của toàn bộ nền kinh tế, do đó, sự phát triển và
bình ổn của thị trường là yếu tố quan trọng đầu tiên mà bất cứ quốc gia nào
cũng phải đặt lên hàng đầu. Và để đảm bảo sự phát triển ổn định, hạn chế tác
động tiêu cực của thị trường chứng khoán, bất cứ quốc gia nào có thị trường
chứng khoán cũng ban hành các văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động thanh
tra, giám sát, xử lý vi phạm nhằm ngăn chặn, hạn chế hành vi vi phạm. Tại
Việt Nam, ngay từ khi mới mở cửa trường chứng khoán, Chính phủ Việt Nam
đã rất quan tâm đến vấn đề này. Các quy định về thanh tra, giám sát và xử lý
vi phạm, thẩm quyền thanh tra, giám sát và xử lý vi phạm của cơ quan quản lý
trường chứng khoán là UBCKNN đã được điều chỉnh trong Nghị định số
48/CP/1998 ngày 11/7/1998 về chứng khoán và thị trường chứng khoán và

1


hiện nay là Luật Chứng khoán. Tuy nhiên, với sự phát triển lớn mạnh của
trường chứng khoán Việt Nam trong gần một thập kỷ qua kể từ 2007 đến nay,
cùng với xu thế hội nhập quốc tế sâu rộng của các chính sách kinh tế của Việt
Nam như hiện nay, việc duy trì, phát triển thị trường chứng khoán thông qua
các quy định pháp luật về thanh tra, tra giám sát của cơ quan quản lý trường
chứng khoán phần nào đã bộc lộ những yếu kém, chưa phù hợp; nhiều quy
định còn lỏng lẻo; chế tài chưa đủ mạnh, còn cản trở sự phát triển của thị
trường; chưa phát huy hết vai trò, chức năng quản lý thị trường chứng khoán
của cơ quan quản lý trường chứng khoán… Do đó, việc nghiên cứu, tìm tòi và
đề xuất chỉnh sửa, bổ sung các quy định pháp luật về thanh tra, giám sát của
UBCKNN tại Việt Nam là cần thiết để phù hợp với thông lệ quốc tế. Vì vậy,
tôi đã chọn đề tài “Pháp luật về thanh tra, giám sát thị trƣờng chứng
khoán của Ủy ban Chứng khoán Nhà nƣớc ở Việt Nam” làm đề tài Luận
văn tốt nghiệp.
1.2. Mục đích nghiên cứu
1.2.1. Mục tiêu tổng quát
Thông qua việc nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn pháp luật
Việt Nam hiện hành về hoạt động thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán
của UBCKNN, Luận văn đánh giá những ưu điểm và hạn chế của các quy
định đó, đồng thời, đưa ra các kiến nghị, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật.
1.2.2. Mục tiêu cụ thể
Để đạt được mục tiêu tổng quát đã đặt ra, Luận văn xây dựng một kết
cấu nghiên cứu đi từ lí luận chung đến thực tiễn pháp luật hiện hành, từ thực
trạng đến giải pháp để qua đó có thể đánh giá được tính hợp lý, thống nhất
của pháp luật. Thêm vào đó, các kiến nghị của Luận văn nhằm xây dựng và
hoàn thiện pháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán
của UBCKNN tại Việt Nam cũng được đưa ra trên cơ sở đánh giá các kết quả

2


đạt được cũng như các bất cập còn tồn tại trong các quy định đó cả về mặt xây
dựng pháp luật và thực hiện pháp luật.
1.3. Tính mới và những đóng góp của đề tài
Theo dự báo của UBCKNN, khi thị trường ngày càng phát triển, cùng
với các chính sách thông thoáng thu hút các nhà đầu tư nước ngoài sẽ tiềm ẩn
khả năng thao túng thị trường ngày càng lớn. Vấn đề đặt ra đối với UBCKNN
là cần tăng cường năng lực quản lý giám sát, tăng cường công tác thanh tra để
bảo vệ quyền lợi chính đáng, hợp pháp của các nhà đầu tư, đảm bảo lành
mạnh hệ thống tài chính Việt Nam.
Công tác thanh tra, giám sát trên thị trường chứng khoán có liên quan
đến nhiều đơn vị trong và ngoài UBCKNN; đối tượng giám sát đa dạng; ngoài
Luật Chứng khoán, các công tác này còn chịu sự điều chỉnh của các quy định
pháp luật chuyên ngành liên quan (tín dụng, bảo hiểm, kiểm toán…). Trong
khi đó, quy trình thực hiện và phối hợp giám sát của UBCKNN và các cơ
quan, đơn vị có liên quan vẫn đang được hoàn thiện.
Cùng với sự phát triển của thị trường, cơ cấu tổ chức của UBCKNN –
với vai trò là cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng
khoán – ngày càng được củng cố và hoàn thiện. Trong đó, việc kiện toàn bộ
máy thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán luôn được chú trọng và đặt
lên hàng đầu. Tuy nhiên, tính đến thời điểm hiện tại, các công trình khoa học
về pháp luật chứng khoán mới nghiên cứu riêng về hoạt động giám sát giao
dịch chứng khoán, giám sát thị trường chứng khoán nói chung và hoạt động
thanh tra chứng khoán, công tác xử lý vi phạm trên lĩnh vực chứng khoán,…
mà chưa có đề tài nghiên cứu về pháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát thị
trường chứng khoán của UBCKNN với vai trò là cơ quan quản lý nhà nước.
Do vậy, đề tài “Pháp luật về thanh tra, giám sát thị trƣờng chứng khoán

của Ủy ban Chứng khoán Nhà nƣớc ở Việt Nam” có thể được coi là một đề

3


tài mới, vừa có tính chất tổng hợp, vừa có đặc thù chuyên sâu. Luận văn
nghiên cứu về pháp luật thanh tra và giám sát trên thị trường chứng khoán
nhưng tập trung khai thác xoay quanh chủ thể thực hiện các hoạt động trên là
UBCKNN – cơ quan thực hiện chức năng tổ chức và quản lý nhà nước về thị
trường chứng khoán.
1.4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Xuất phát từ góc độ pháp luật, Luận văn phân tích, đánh giá, bình luận
về quy định pháp luật hiện hành về hoạt động thanh tra, giám sát thị trường
chứng khoán của UBCKNN ở Việt Nam trong mối tương quan với quá trình
xây dựng và hoàn thiện thị trường chứng khoán trong điều kiện hội nhập quốc
tế. Để làm được điều này, Luận văn tập trung nghiên cứu, xây dựng hệ thống
các vấn đề lý luận về hoạt động thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán
của cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khoán nói
chung, từ đó, phân tích các yếu tố tác động cũng như các yêu cầu đối với hoạt
động thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán, làm tiền đề cho các yêu cầu
đối với pháp luật về thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán của UBCKNN
ở Việt Nam.
Từ những vấn đề lý luận trên, Luận văn phân tích thực trạng pháp luật
về hoạt động thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán của UBCKNN ở Việt
Nam, chỉ ra những điểm bất cập, hạn chế của các quy định hiện hành, từ đó,
đưa ra những kiến nghị, giải pháp mang tính xây dựng và hoàn thiện pháp luật
về hoạt động thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán của UBCKNN ở Việt
Nam trong giai đoạn hội nhập kinh tế quốc tế.
2. Nội dung, địa điểm, phƣơng pháp nghiên cứu
2.1. Nội dung nghiên cứu

Luận văn nghiên cứu và xây dựng hệ thống lý luận về hoạt động thanh
tra, giám sát thị trường chứng khoán của cơ quan nhà nước quản lý thị trường

4


chứng khoán; phân tích sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với
hoạt động này; những đặc trưng, yêu cầu của pháp luật được đề cập; nghiên
cứu kinh nghiệm pháp luật một số nước trong lĩnh vực liên quan để từ đó rút
ra những bài học cho việc xây dựng, thực thi pháp luật về hoạt động thanh tra,
giám sát thị trường chứng khoán của UBCKNN ở Việt Nam.
Luận văn nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển của pháp luật
về thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán của UBCKNN ở Việt Nam,
phân tích những kết quả đã đạt được, đồng thời chỉ ra những bất cập cần tiếp
tục hoàn thiện trong gian tới.
Trên cơ sở những kết quả nghiên cứu đạt được từ việc phân tích thực
trạng thi hành pháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát thị trường chứng
khoán của UBCKNN ở Việt Nam, Luận văn nghiên cứu và đề xuất cơ sở,
phương hướng hoàn thiện pháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát thị
trường chứng khoán của UBCKNN ở Việt Nam cũng như đưa ra một số giải
pháp, kiến nghị cụ thể để hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này.
2.2. Địa điểm nghiên cứu
Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở các điều kiện kinh tế - xã hội của
Việt Nam và đặc biệt là thị trường chứng khoán Việt Nam đang có những thay
đổi sâu sắc. Trong mối tương quan với thị trường của các quốc gia khác, thị
trường chứng khoán Việt Nam là một thị trường chưa thực sự phát triển, đang
trong quá trình xây dựng và học hỏi rất nhiều kinh nghiệm từ các nước trong
khu vực và trên thế giới, đồng thời, cũng rất nhạy cảm trước những biến động
của kinh tế, chính trị thế giới nói chung và thị trường chứng khoán nói riêng.
Các số liệu, thông tin thực tế sử dụng trong Luận văn được tham khảo từ sách,

báo, tài liệu, các công trình nghiên cứu khoa học lưu hành trong cả nước.
2.3. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn kết hợp tổng hòa các phương pháp nghiên cứu truyền thống

5


như phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp, trên cơ sở phương pháp luận
là chủ nghĩa duy vật lịch sử, chủ nghĩa duy vật biện chứng, phép biện chứng
của Chủ nghĩa Mác – Lênin, Tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và Pháp
luật, từ đó rút ra các đặc điểm, quy luật của hoạt động thanh tra, giám sát thị
trường chứng khoán của UBCKNN ở Việt Nam, chỉ ra những bất cập trong
quy định của pháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát thị trường chứng
khoán và đề xuất một số quan điểm nhằm hoàn thiện pháp luật về hoạt động
thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán của UBCKNN ở Việt Nam. Ngoài
ra, tác giả còn kết hợp sử dụng các số liệu, vụ việc thực tế để minh chứng cho
các nghiên cứu của mình.
3. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, nội dung của luận văn được bố cục như sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận chung về thanh tra, giám sát thị
trường chứng khoán và pháp luật về thanh tra, giám sát thị trường chứng
khoán của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về thanh tra, giám sát thị trường chứng
khoán của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước ở Việt Nam.
Chương 3: Một số đề xuất, kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về
thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán của Ủy ban Chứng khoán Nhà
nước ở Việt Nam.

6

Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ THANH TRA, GIÁM SÁT
THỊ TRƢỜNG CHỨNG KHOÁN VÀ PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA,
GIÁM SÁT THỊ TRƢỜNG CHỨNG KHOÁN CỦA ỦY BAN
CHỨNG KHOÁN NHÀ NƢỚC
1.1. Thanh tra, giám sát thị trƣờng chứng khoán
Trong hệ thống chính trị ở một quốc gia, hoạt động giám sát, thanh tra
phản ánh một phương diện hoạt động cơ bản của quá trình quản lý nhà nước,
góp phần quan trọng vào việc nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà
nước nói chung và mục tiêu cải cách nền hành chính nhà nước nói riêng. Hiện
nay, về mặt lý luận, hoạt động thanh tra, giám sát đều có những tiêu chí,
chuẩn mực riêng. Sự tồn tại của hoạt động này phụ thuộc vào chính thể của
một Nhà nước.
1.1.1. Giám sát thị trường chứng khoán
Giám sát được hiểu là việc “thiết lập hệ thống (kiểm soát) báo động
sớm, phát hiện kịp thời những khó khăn trước khi quá muộn” để phối hợp với
thanh tra, kiểm tra trực tiếp và các nguồn thông tin khác nhau; từ đó đánh giá,
nhận xét, ngăn chặn những hành vi trái với quy định.
Trong lĩnh vực chứng khoán, giám sát còn được hiểu là phân tích, tổng
hợp các dữ liệu, số liệu từ báo cáo của các tổ chức liên quan, các thông tin
được công bố ra công chúng theo quy định của pháp luật, thông tin, tin đồn có
thể ảnh hưởng đến giá và khối lượng của các chứng khoán được giao dịch
trên thị trường tập trung. Qua đó, chủ thể giám sát phát hiện kịp thời những
hành vi vi phạm của tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động đầu tư, kinh doanh
trên thị trường chứng khoán.
Giám sát thị trường chứng khoán bao gồm các hoạt động theo dõi, xem

7

xét và nhận định các vấn đề liên quan đến lĩnh vực chứng khoán và thị trường
chứng khoán, đảm bảo giám sát việc thực thi quy định của pháp luật hiện
hành. Giám sát không chỉ là công cụ để các cơ quan quản lý nhà nước thực
hiện chức năng quản lý nhà nước của mình mà các tổ chức tham gia thị
trường chứng khoán như công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ, quỹ đầu
tư chứng khoán, tổ chức lưu kỹ, thanh toán bù trừ chứng khoán… cũng sử
dụng nó như một công cụ hữu hiệu trong hoạt động của mình nhằm bảo đảm
sự tuân thủ pháp luật cũng như các quy định khác của chính tổ chức đó.
Hoạt động giám sát được thực hiện dựa trên các hoạt động cụ thể, các
số liệu, tài liệu báo cáo để phân tích, đối chiếu với các quy định trong văn bản
pháp luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán, sớm phát hiện các dấu
hiệu thiếu sót hoặc vi phạm của tổ chức phát hành, tổ chức kinh doanh và giao
dịch chứng khoán, cá nhân hoạt động chứng khoán.
1.1.2. Thanh tra chứng khoán
Thanh tra (inspect) xuất phát từ gốc la-tinh (inspecrate), có nghĩa là
“nhìn vào bên trong”, chỉ sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối
tượng nhất định; “là sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra” trên
cơ sở thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) được giao nhằm mục đích nhất
định. Hoạt động thanh tra mang tính chất thường xuyên, tính quyền lực, ngăn
chặn những gì trái với quy định.
Trên cơ sở này, có thể hiểu, thanh tra chứng khoán là sự xem xét, đánh
giá và xử lý việc thực hiện pháp luật của các tổ chức, cá nhân tham gia thị
trường chứng khoán; do tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thực hiện theo trình
tự pháp luật quy định và nhằm phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước trong
lĩnh vực chứng khoán và thị trường chứng khoán; bảo vệ lợi ích của nhà
nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể trên thị trường chứng khoán.

8

1.1.3. Mục tiêu và vai trò của hoạt động thanh tra, giám sát thị
trường chứng khoán của Ủy ban chứng khoán Nhà nước
Thị trường chứng khoán thường được coi là một kênh huy động vốn rất
hiệu quả cho nền kinh tế. Tuy nhiên, nó cũng có ẩn chưa những mặt tiêu cực
như sau:
- Đầu cơ: là một yếu tố tính toán của người thực hiện – chấp nhận rủi
ro, họ có thể mua cổ phiếu ngay với hy vọng gia sẽ tăng trong tương lai và sẽ
thu được lợi nhuận trong từng thương vụ đó. Yếu tố đầu cơ sẽ gây ra mức ảnh
hưởng dây chuyền làm cho cổ phiếu có thể tăng giả tạo. Nó thường xảy ra khi
nhiều người câu kết với nhau mua vào hay bán ra một số cổ phiếu của một
loại công ty nào đó. Sự câu kết tạo ra sự thừa thãi hoặc khan hiếm, làm cho
giá cố phiếu có thể lên xuống đột ngột. Nói chung, pháp luật về chứng khoán
nói chung không cấm đầu cơ, nhưng cấm câu kết dưới mọi hình thức.
- Mua bán nội gián: là việc một cá nhân nào đó lợi dụng việc nắm
được thông tin nội bộ của một tổ chức phát hành để mua hoặc bán chứng
khoán của công ty đó một cách không bình thường nhằm thu lợi cho mình
và làm ảnh hưởng đến giá cố phiếu trên thị trường. Mua bán nội gián được
xem là phi đạo đức thương mại vì người có nguồn thông tin bên trong sẽ có
lợi thế không hợp lý so với nhà đầy tư khác, qua đó nhằm thu lợi riêng cho
mình. Thêm vào đó, nguyên tắc trong đầu tư đó là mọi nhà đầu tư phải có
cơ hội như nhau.
- Thao túng thị trường: là hành vi phao tin đồn không chính xác hay
thông tin sai lệch về hoạt động của một đơn vị kinh tế, có thể dẫn đến nguy cơ
gây ảnh hưởng xấu cho đơn vị kinh tế hoặc người đầu tư, giá cổ phiếu không
phản ánh đúng giá trị, qua đó, một số cá nhân có thể được hưởng lợi bất
chính. Chính vì lẽ đó, đây được coi là một trong các hành vi bị cấm trong các
văn bản luật chứng khoán.

9

Những hành vi tiêu cực nói trên được sinh ra từ chính bản thân thị
trường chứng khoán trong quá trình hoạt động và biến động. Thực tế này đòi
hỏi cần xây dựng một hệ thống giám sát, thanh tra và xử lý vi phạm ngay từ
những ngày đầu khi xây dựng thị trường chứng khoán. Đó không chỉ là tất
yếu khách quan mà còn là một trong những mục tiêu trước hết của các cơ
quan quản lý ngành chứng khoán, có ý nghĩa to lớn trong việc đảm bảo cho
thị trường tồn tại và phát triển.
Mục đích của hoạt động giám sát, thanh tra và xử lý vi phạm là giám
sát việc tuân thủ pháp luật của các đối tượng tham gia thị trường; theo dõi,
phát hiện, ngăn ngừa và xử lý các hành vi đầu cơ, giao dịch nội gián, thao
túng thị trường, đảm bảo cung cấp thông tin đầy đủ cho công chúng đầu tư,
bảo vệ các công ty khỏi bị thâu tóm, đảm báo cho các công ty chứng khoán
hoạt động vì lợi ích của nhà đầu tư. Nói cách khác, mục tiêu của hoạt động
giám sát, thanh tra thị trường chứng khoán là đảm bảo cho một thị trường
công bằng, hiệu quả, đồng thời, đảm bảo an toàn cho công chúng đầu tư
chưng khoán.
Công tác thanh tra, giám sát việc thực thi pháp luật chứng khoán có vai
trò quan trọng bậc nhất của cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán và thị
trường chứng khoán. Mục tiêu của công tác thanh tra, giám sát không phải chỉ
để trừng phạt các chủ thể vi phạm pháp luật chứng khoán mà chính là nhằm
góp phần tạo ra môi trường kinh doanh công bằng, công khai, có hiệu quả và
bảo vệ các nhà đầu tư trên thị trường.
Có ba mục tiêu chính của công tác thanh tra, giám sát việc thực thi Luật
chứng khoán, đó là:
- Bảo vệ quyền lợi của những người đầu tư;
- Góp phần đảm bảo cho thị trường hoạt động công bằng, hiệu quả và
minh bạch;

10


- Giảm thiểu rủi ro và ngăn chặn những rủi ro dẫn đến rủi ro hệ thống.
Vai trò của hệ thống thanh tra, giám sát việc thực thi pháp luật về
chứng khoán và thị trường chứng khoán không phải để xóa bỏ hết được các
rủi ro trên thị trường chứng khoán. Phải khẳng định rằng rủi ro luôn luôn tồn
tại, ngay cả trong một thị trường hoạt động công bằng và công khai. Mọi cơ
quan thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán của các quốc gia trên thế giới
đều quan tâm đến rủi ro, nhưng chủ yếu là những rủi ro có thể dẫn đến phá vỡ
thị trường trên tổng thể hoặc làm suy yếu hệ thống tài chính bằng việc làm
mất lòng tin của công chúng đầu tư trên thị trường.
1.2. Pháp luật về thanh tra, giám sát thị trƣờng chứng khoán của
Ủy ban chứng khoán Nhà nƣớc
1.2.1. Khái niệm pháp luật về thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán
Hoạt động chứng khoán và thị trường chứng khoán là một dạng của
hoạt động kinh tế. Đây là một lĩnh vực hoạt động đặc biệt, có liên quan trực
tiếp đến lợi ích kinh tế của các nhà đầu tư, các doanh nghiệp và có những tác
động trực tiếp đối với nền kinh tế của một quốc gia. Trong lĩnh vực này,
không thể không có những hành vi nguy hiểm, xâm hại đến sự phát triển bình
thường của thị trường chứng khoán, đến lợi ích hợp pháp của các bên tham
gia thị trường mà trước hết là các nhà đầu tư. Chính vì vậy, để bảo vệ sự phát
triển bình thường của các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chứng
khoán, ngăn ngừa và xử lý những hành vi gây nguy hiểm cho xã hội, bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của các nhà đầu tư, pháp luật về chứng khoán và
thị trường chứng khoán của các quốc gia đều quy định về hoạt động thanh tra
và hoạt động giám sát thị trường chứng khoán. Những quy định này điều
chỉnh các mối quan hệ pháp luật phát sinh trong quá trình các chủ thể tham
gia vào thị trường chứng khoán và nhằm bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các
bên liên quan, nhằm bảo vệ và duy trì sự an toàn, tính ổn định cũng như sự

11


phát triển của toàn hệ thống giao dịch, của bộ máy quản lý nhà nước về chứng
khoán và thị trường chứng khoán cũng như của toàn bộ thị trường chứng
khoán và nền kinh tế nói chung.
Nói như vậy, pháp luật về thanh tra, giám sát thị trường chứng
khoán, trong tổng thể pháp luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán,
được hình thành là do nhu cầu của xã hội, của một nền kinh tế một quốc
gia đối với việc hình thành và phát triển một loại thị trường – thị trường
chứng khoán. Với tính cách là một lĩnh vực pháp luật, pháp luật về thanh
tra, giám sát thị trường chứng khoán bao gồm tập hợp các văn bản pháp
luật, các quy định pháp luật về hoạt động thanh tra và hoạt động giám sát
thị trường chứng khoán.
Bằng các quy định của pháp luật về hoạt động thanh tra và giám sát thị
trường chứng khoán, cơ quan quản lý nhà nước không những phát hiện, xử lý
những hành vi và những chủ thể vi phạm pháp luật chứng khoán, mà còn có
biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật tương tự,
góp phần tạo ra môi trường kinh doanh công bằng, công khai, có hiệu quả,
bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của những người đầu
tư. Đồng thời, qua hoạt động áp dụng và thực thi pháp luật, cơ quan quản lý
có thể phát hiện những sơ hở, bất cập trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp
luật và kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc
phục, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước
về chứng khoán và thị trường chứng khoán.
1.2.2. Nội dung pháp luật về thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán
1.2.2.1. Quy định về chủ thể thanh tra, chủ thể giám sát trên thị trường
chứng khoán
Đối với lịch sử hình thành và phát triển hàng trăm năm của thị trường

chứng khoán trên thế giới, sự ra đời của một cơ quan nhà nước thực hiện

12


chức năng quản lý thị trường chứng khoán diễn ra khá muộn, chỉ khi thị
trường này đạt đến một trình độ phát triển nhất định, đòi hỏi phải có sự quản
lý, giám sát hoạt động của nó. Các cơ quan quản lý thị trường chứng khoán
thông thường được thành lập theo các điều khoản của một hay một số đạo
luật về chứng khoán hoặc liên quan đến ngành chứng khoán. Đồng thời, do
một số yếu tố lịch sử mang tính truyền thống nên hầu hết các cơ quan quản
lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khoán thường được gọi là
Ủy ban, ví dụ như: Ủy ban chứng khoán và giao dịch Hoa Kỳ (SEC), Ủy ban
giám quản chứng khoán Trung Quốc (CSRC), Ủy ban chứng khoán và đầu
tư Australia (ASIC),… và ở Việt Nam là Ủy ban Chứng khoán Nhà nước
(SSC). Các cơ quan quản lý về chứng khoán và thị trường chứng khoán đều
có chức năng phát triển và giám sát thị trường. Tuy nhiên, tùy thuộc bối
cảnh và đặc điểm kinh tế - xã hội của mỗi nước mà việc hình thành, tổ chức
và hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường
chứng khoán có những nét khác biệt nhất định. Đó có thể là cơ quan thuộc
Chính phủ, có thể thuộc một Bộ, cũng có thể là một cơ quan quản lý đa năng
nhưng vai trò và chức năng có nhiều nét tương đồng. Hầu hết các cơ quan
quản lý thị trường chứng khoán đều đã tập hợp trong Tổ chức quốc tế các
Ủy ban chứng khoán (IOSCO), thể hiện tính đồng nhất, đồng thuận trong
quản lý thị trường chứng khoán.
Bên cạnh hoạt động thanh tra thị trường chứng khoán là hoạt động đặc
thù, do Thanh tra Chứng khoán là thanh tra chuyên ngành thực hiện, hoạt
động giám sát thị trường chứng khoán không chỉ do UBCK đảm nhận. Cùng
với UBCK, Sở GDCK và Trung tâm lưu ký chứng khoán cũng là các tổ chức
được pháp luật chứng khoán quy định có thẩm quyền trong một số hoạt động

giám sát thị trường chứng khoán. Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu của đề
tài này, Luận văn tập trung nghiên cứu pháp luật về hoạt động thanh tra và

13


giám sát thị trường của UBCK – với vai trò là cơ quan quản lý nhà nước về
chứng khoán và thị trường chứng khoán. Do vậy, chủ thể của hoạt động giám
sát, thanh tra được nghiên cứu trong khuôn khổ Luận văn này là UBCKNN,
với các nhiệm vụ, quyền hạn được pháp luật quy định và thực hiện thông qua
hoạt động quản lý nhà nước cụ thể của các đơn vị chuyên môn và đơn vị chức
năng thuộc UBCKNN.
 Chủ thể của hoạt động giám sát thị trường chứng khoán
Tại hầu hết các thị trường chứng khoán trên thế giới, hệ thống giám sát
thị trường bao gồm hai cấp: cấp giám sát thứ nhất do các tổ chức tự quản thực
hiện (Sở GDCK, Hiệp hội kinh doanh chứng khoán) và cấp giám sát thứ hai
do cơ quan quản lý thực hiện (UBCK hoặc Cơ quan giám sát tài chính). Do
các tổ chức tự quản có mục tiêu đầu tiên là bảo vệ lợi ích của các thành viên
của tổ chức nên cơ quan quản lý là UBCK cần thực hiện việc giám sát ở cấp
độ cao hơn nhằm thực hiện mục tiêu bảo vệ nhà đầu tư và duy trì tính toàn
vẹn của thị trường. Giám sát của Sở GDCK và giám sát của Hiệp hội KDCK
chủ yếu tập trung phát hiện và xử lý (trong phạm vi quyền hạn của tổ chức)
những giao dịch và hành vi kinh doanh, đầu tư bất thường của các thành viên
và nhà đầu tư tham gia thị trường. Trong khi đó, giám sát của UBCK bao
trùm toàn bộ thị trường, hoạt động của các tổ chức tự quản, các trung gian tài
chính, thành viên thị trường cũng như người hành nghề và nhà đầu tư. Hai cấp
giám sát này cần được liên kết và phối hợp chặt chẽ để tạo nên hiệu quả của
công tác giám sát và thực thi luật pháp. Mô hình giám sát hai cấp của thị
trường chứng khoán Mỹ là một ví dụ điển hình.
 Chủ thể của hoạt động thanh tra trên thị trường chứng khoán

UBCK là cơ quan quản lý nhà nước có nhiệm vụ, quyền hạn và các
thẩm quyền theo quy định của pháp luật để thực hiện chức năng thanh tra
thị trường chứng khoán. Trong cơ cấu tổ chức của một cơ quan đóng vai

14


trò là cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán thị trường chứng khoán
luôn có Thanh tra chứng khoán, là thanh tra chuyên ngành có nhiệm vụ và
quyền hạn trong việc thanh tra và xử lý vi phạm trên thị trường chứng
khoán. Theo đó, Thanh tra chứng khoán có hai chức năng cơ bản là: Thanh
tra hành chính và thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực chứng khoán và
thị trường chứng khoán.
Chức năng thanh tra hành chính: Thanh tra hành chính là hoạt động
thanh tra của UBCKNN đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm
vụ của các đơn vị thuộc UBCKNN, các tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý
trực tiếp của UBCKNN.
Chức năng thanh tra chuyên ngành: Thanh tra chuyên ngành trong hoạt
động chứng khoán và thị trường chứng khoán là hoạt động thanh tra của
UBCKNN đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp
luật, những quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành,
lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý.
1.2.2.2. Quy định về đối tượng thanh tra, giám sát trên thị trường
chứng khoán
 Đối tượng giám sát trên thị trường chứng khoán:
Đối tượng giám sát là các tổ chức và cá nhân tham gia giao dịch
chứng khoán hoặc cung cấp dịch vụ có liên quan đến giao dịch chứng
khoán, bao gồm: Sở GDCK, Trung tâm GDCK; các tổ chức kinh doanh và
cung cấp dịch vụ chứng khoán; người hành nghề kinh doanh chứng khoán
và các tổ chức, cá nhân khác.

- Sở GDCK, Trung tâm GDCK: Với tư cách là đơn vị sự nghiệp có thu
trực thuộc Ủy ban Chứng khoán Nhà nước, Sở GDCK, Trung tâm GDCK có
chức năng quản lý, điều hành, giám sát các hoạt động giao dịch chứng khoán
trên sàn giao dịch chứng khoán thuộc thẩm quyền quản lý, đảm bảo cho Sở,

15


Trung tâm hoạt động an toàn, hiệu quả, công bằng, công khai và bảo vệ quyền
lợi của các nhà đầu tư. Với tư cách là một đơn vị trực thuộc nên mọi hoạt
động của Sở GDCK, Trung tâm GDCK đều được UBCK giám sát.
- Các tổ chức kinh doanh và cung cấp dịch vụ chứng khoán: Tất cả các
tổ chức như công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ, quỹ đầu tư chứng
khoán, tổ chức phát hành chứng khoán, tổ chức bảo lãnh phát hành chứng
khoán, tổ chức đăng ký, lưu ký thanh toán bù trừ chứng khoán đều thuộc thẩm
quyền giảm sát của UBCK. UBCK có thể thực hiện giám sát trực tiếp đối với
các tổ chức nói trên hoặc thực hiện giám sát thông qua Sở GDCK, Trung tâm
GDCK nhằm đảm bảo sự tuân thủ tuyệt đối các quy định của pháp luật, tạo
nên một thị trường chứng khoán phát triển bền vững. Bên cạnh đó, các tổ
chức kinh doanh và cung cấp dịch vụ chứng khoán cũng có nhiệm vụ giám sát
hoạt động chứng khoán của những người hành nghề kinh doanh chứng khoán
thuộc đơn vị mình bởi cá nhân hành nghề chứng khoán phải được UBCK cấp
giấy phép hành nghề kinh doanh chứng khoán và chỉ được hoạt động hành
nghề kinh doanh chứng khoán vì mục đích của công ty, tổ chức đứng ra xin
cấp phép hành nghề kinh doanh chứng khoán cho họ mà thôi.
- Người hành nghề kinh doanh chứng khoán: Hoạt động hành nghề
kinh doanh chứng khoán là hoạt động hành nghề có điều kiện, do đó, cá nhân
muốn hành nghề kinh doanh chứng khoán phải được UBCK cấp giấy phép
hành nghề.
- Tổ chức, cá nhân khác: Ngoài ra, đối tượng chịu sự giám sát còn bao

gồm các tổ chức, cá nhân khác có liên quan đến hoạt động chứng khoán, ví
dụ: nhà đầu tư (UBCK thực hiện giám sát sự tuân thủ pháp luật của các nhà
đầu tư nhằm ngăn ngừa các hành vi đầu cơ, thao túng thị trường…).
 Đối tượng thanh tra chứng khoán bao gồm:
- Tổ chức chào bán chứng khoán ra công chúng;

16


- Công ty đại chúng;
- Tổ chức niêm yết chứng khoán;
- Sở GDCK, Trung tâm GDCK;
- Trung tâm lưu ký chứng khoán, thành viên lưu ký;
- Công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ, công ty đầu tư chứng
khoán, ngân hàng giám sát; chi nhánh và văn phòng đại diện của công ty
chứng khoán, công ty quản lý quỹ nước ngoài;
- Người hành nghề chứng khoán;
- Tổ chức, cá nhân tham gia đầu tư và hoạt động trên thị trường chứng khoán;
- Tổ chức, cá nhân khác liên quan đến hoạt động chứng khoán và thị
trường chứng khoán.
Phạm vi hoạt động thanh tra chứng khoán bao gồm:
- Hoạt động chào bán chứng khoán ra công chúng;
- Hoạt động niêm yết chứng khoán;
- Hoạt động giao dịch chứng khoán;
- Hoạt động kinh doanh, đầu tư chứng khoán, dịch vụ về chứng khoán
và thị trường chứng khoán;
- Hoạt động công bố thông tin;
- Các hoạt động khác có liên quan đến chứng khoán và thị trường
chứng khoán.
1.2.2.3. Quy định về phương thức thanh tra, giám sát trên thị trường

chứng khoán
 Phương thức giám sát:
a. Giám sát thông qua việc cấp phép cho các đối tượng tham gia thị trường
Các tổ chức tham gia thị trường phải tuân thủ cơ chế cấp phép của cơ
quan quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khoán. Thông
qua cơ chế cấp phép, cơ quan quản lý sẽ giám sát, kiểm tra các đối tượng
tham gia thị trường và áp dụng các biện pháp chế tài bắt buộc.

17


b. Giám sát thông qua việc xây dựng các tiêu chuẩn, điều kiện bắt buộc
Cơ quan quản lý nhà nước xây dựng, ban hành các cơ chế, quy chế và
giám sát các tổ chức tham gia thị trường thực thi các cơ chế đó, bao gồm:
Quy tắc nghề nghiệp cho các tổ chức trung gian trên thị trường; các tiêu
chuẩn nghiệp vụ: môi giới, tự doanh, bảo lãnh…; nguyên tắc giao dịch công
bằng; nguyên tắc đảm bảo tình trạng tài chính, kể cả yêu cầu theo dõi và
giảm thiểu rủi ro.
c. Giám sát thông qua việc phê chuẩn những thay đổi về mặt tổ chức và
các quy tắc, chính sách, điều lệ hoạt động
Cơ quan quản lý nhà nước phải có cơ chế để xem xét, phê duyệt đối với
những thay đổi trong tổ chức và hoạt động, các quy tắc, chính sách, điều lệ
của các đối tượng tham gia thị trường. Thông qua cơ chế này, cơ quan quản
lý, giám sát các tổ chức tham gia thị trường về tính nhất quán, phù hợp giữa
các quy tắc, chính sách, điều lệ của tổ chức đó với các quy định của pháp luật.
d. Giám sát thông qua chế độ báo cáo, thanh tra
Một chương trình giám sát có hiệu quả đòi hỏi phải có cơ chế báo cáo,
thanh tra để theo dõi việc tuân thủ pháp luật và các quy định quản lý, các quy
tắc thị trường. Nếu tổ chức vận hành thị trường được trao quyền tự quản thì tổ
chức đó phải có trách nhiệm xây dựng chương trình giám sát và kiểm tra các

giao dịch. Cơ quan quản lý nhà nước phải thẩm tra lại chương trình giám sát
đó, đánh giá khả năng thực hiện của tổ chức vận hành thị trường. Đồng thời,
UBCK phải thẩm tra kết quả giám sát các hoạt động giao dịch của Sở GDCK.
Thông tin được cung cấp qua cơ chế hình thức như báo cáo cho thanh tra hoặc
báo cáo hoạt động thường kỳ.
 Phương thức thanh tra:
Với tư cách là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra chính là

18


hoạt động xem xét việc làm của các cơ quan, tổ chức cá nhân có đúng chính
sách, pháp luật hay không; nếu họ làm sai hoặc làm chậm thì giúp họ sửa
chữa và làm cho đúng. Như đã đề cập và phân tích, mục đích của thanh tra là
phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa xử lý những vi phạm, bảo đảm để các
cơ quan, tổ chức và cá nhân tuân thủ và chấp hành một cách chính xác, đầy đủ
và nghiêm chỉnh pháp luật của Nhà nước. Việc làm cho mọi người hiểu biết
pháp luật chính là cơ sở cho việc xây dựng pháp chế. Mặc dù công tác tuyên
truyền và giáo dục pháp luật không phải là chức năng chính của thanh tra,
nhưng thông qua hoạt động của mình, công tác thanh tra sẽ góp phần tích cực
vào việc giúp các cơ quan, tổ chức, cá nhân hiểu đúng và chấp hành nghiêm
chỉnh pháp luật, qua đó bảo đảm tăng cường pháp chế.
Để tổ chức triển khai hoạt động thanh tra, thông thường có hai phương
thức cơ bản: Thanh tra theo chương trình, kế hoạch và thanh tra đột xuất;
hoặc cũng có thể có thêm một hình thức khác là thanh tra thường xuyên.
Thanh tra theo chương trình, kế hoạch là việc thực hiện hoạt động thanh tra
trên cơ sở kế hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, ban hành từ trước
đó. Thanh tra đột xuất là hoạt động thanh tra được tiến hành khi phát sinh
các dấu hiệu hoặc các điều kiện mà pháp luật quy định. Thanh tra thường
xuyên là phương thức thanh tra được tiến hành trên cơ sở chức năng, nhiệm

vụ của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành; là
hoạt động thanh tra thường xuyên của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo
ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp
luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý
thuộc ngành, lĩnh vực đó.
1.2.2.4. Quy định về thủ tục thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán
Để triển khai hoạt động thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán một
cách tuần tự, có tổ chức, có hệ thống và đạt hiệu quả cao, pháp luật về hoạt

19