Luận văn thạc sĩ quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông bằng vốn ngân sách của tỉnh kon tum
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (2.97 MB, 111 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
TRÀ VĂN THỂ
QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG
BẰNG VỐN NGÂN SÁCH CỦA TỈNH KON TUM
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
Đà Nẵng - Năm 2016
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
TRÀ VĂN THỂ
QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG
BẰNG VỐN NGÂN SÁCH CỦA TỈNH KON TUM
Chuyên ngành: Kinh tế phát triển
Mã số: 60.31.01.05
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. BÙI QUANG BÌNH
Đà Nẵng - Năm 2016
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, được thực
hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Bùi Quang Bình.
Các số liệu trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng, kết quả nghiên cứu nêu
trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công
trình nào khác.
Tác giả luận văn
Trà Văn Thể
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ........................................................................ 1
2. Mục tiêu nghiên cứu ............................................................................. 2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu......................................................... 2
4. Phương pháp nghiên cứu ...................................................................... 3
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài .............................................. 3
6. Tổng quan các nghiên cứu liên quan tới đề tài ..................................... 3
7. Cấu trúc của luận văn ............................................................................ 7
CHƯƠNG 1. KHÁI QUÁT LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY
DỰNG CSHTGT BẰNG VỐN NSNN........................................................... 8
1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CSHTGT ........ 8
1.1.1. Vai trò và đặc điểm của đầu tư từ nguồn vốn NSNN ..................... 8
1.1.2. Vai trò và đặc điểm của đầu tư xây dựng CSHTGT ....................... 9
1.1.3. Khái niệm quản lý đầu tư CSHTGT bằng nguồn vốn NSNN ...... 10
1.2. NỘI DUNG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CSHTGT BẰNG NGUỒN VỐN NSNN11
1.2.1. Quy hoạch đầu tư CSHTGT bằng nguồn vốn NSNN ................... 11
1.2.2. Thực hiện quản lý chuẩn bị đầu tư CSHTGT bằng nguồn vốn
NSNN .............................................................................................................. 12
1.2.3. Lập, thực hiện kế hoạch vốn ngân sách đầu tư xây dựng CSHTGT .... 13
1.2.4. Quản lý chất lượng đầu tư CSHTGT từ nguồn vốn NSNN .......... 15
1.2.5. Thực hiện công tác giám sát và đánh giá đầu tư ........................... 19
1.3. NHỮNG NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU
TƯ CSHTGT BẰNG VỐN NSNN ................................................................. 20
1.3.1. Đặc điểm tự nhiên của địa phương ............................................... 20
1.3.2. Tình hình kinh tế - xã hội của địa phương .................................... 20
1.3.3. Khả năng của bộ máy quản lý và cơ chế quản lý vốn đầu tư ....... 21
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1................................................................................ 23
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CƠ SỞ
HẠ TẦNG GIAO THÔNG BẰNG VỐN NGÂN SÁCH CỦA TỈNH KON
TUM................................................................................................................ 24
2.1. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN ĐẦU TƯ CSHTGT BẰNG
NGUỒN VỐN CỦA TỈNH KON TUM ......................................................... 24
2.1.1. Điều kiện tự nhiên ......................................................................... 24
2.1.2. Tình hình kinh tế - xã hội .............................................................. 24
2.1.3. Khả năng của bộ máy quản lý và cơ chế quản lý đầu tư hiện nay ..... 28
2.2. TÌNH HÌNH ĐẦU TƯ CSHTGT BẰNG VỐN NGÂN SÁCH CỦA
TỈNH KON TUM ............................................................................................ 32
2.2.1. Tình hình đầu tư CSHTGT bằng vốn ngân sách của tỉnh Kon Tum.... 32
2.2.2. Đóng góp của đầu tư CSHTGT bằng vốn ngân sách vào phát triển
kinh tế - xã hội ................................................................................................. 35
2.3. TÌNH HÌNH QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CSHTGT BẰNG VỐN NGÂN SÁCH
CỦA TỈNH KON TUM .................................................................................. 39
2.3.1. Thực trạng quy hoạch đầu tư xây dựng CSHTGT ........................ 39
2.3.2. Thực trạng công tác chuẩn bị đầu tư dự án đầu tư CSHTGT ....... 42
2.3.3. Về công tác lập, thực hiện kế hoạch vốn ngân sách đầu tư xây
dựng CSHTGT ................................................................................................ 53
2.3.4. Thực trạng quản lý chất lượng đầu tư xây dựng CSHTGT từ nguồn
vốn NSNN ....................................................................................................... 60
2.3.5. Về công tác giám sát và đánh giá đầu tư ...................................... 63
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2................................................................................ 67
CHƯƠNG 3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP CƠ BẢN ĐỂ HOÀN THIỆN CÔNG
TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CSHTGT BẰNG VỐN NGÂN SÁCH CỦA
TỈNH KON TUM .......................................................................................... 71
3.1. CƠ SỞ CỦA CÁC GIẢI PHÁP ............................................................... 71
3.1.1. Mục tiêu phát triển kinh tế -xã hội của tỉnh đến năm 2020 .......... 71
3.1.2. Định hướng và mục tiêu phát triển CSHTGT của tỉnh đến năm
2020 ................................................................................................................. 72
3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CSHTGT
BẰNG VỐN NGÂN SÁCH CỦA TỈNH KON TUM .................................... 75
3.2.1. Hoàn thiện công tác quy hoạch đầu tư CSHTGT ......................... 75
3.2.2. Hoàn thiện công tác quản lý chuẩn bị đầu tư dự án CSHTGT ..... 77
3.2.3. Cải thiện công tác lập, thực hiện kế hoạch vốn ngân sách đầu tư
xây dựng CSHTGT ......................................................................................... 81
3.2.4. Cải thiện quản lý chất lượng đầu tư xây dựng CSHTGT bằng
nguồn vốn NSNN ............................................................................................ 84
3.2.5. Tăng cường công tác giám sát và đánh giá đầu tư ........................ 86
3.2.6. Một số giải pháp khác ................................................................... 88
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3................................................................................ 92
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ...................................................................... 93
TÀI LIỆU THAM KHẢO
QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI (Bản sao)
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Ý nghĩa
Ký hiệu
BT
: Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (Built Transfer)
BOT
: Dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BuiltOperation-Transfer)
CSHTGT
: Cơ sở hạ tầng giao thông
CTXD
: Công trình xây dựng
GDP
: Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product)
GRDP
: Tổng sản phẩm trên địa bàn (Gross regional domestic product )
GTNT
: Giao thông nông thôn
GTVT
: Giao thông vận tải
HTGT
: Hạ tầng giao thông
KCHTKT
: Kết cấu hạ tầng kỹ thuật
Km
: Ki lô mét
KT-XH
: Kinh tế - xã hội
m
: mét
NS
: Ngân sách
NSĐP
: Ngân sách địa phương
NSNN
: Ngân sách nhà nước
NSTW
: Ngân sách trung ương
ODA
: Hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development
Assistance)
PPP
: Hợp tác công - tư (Public - Private Partner)
QHPTGT
: Quy hoạch phát triển giao thông
QL
: Quốc lộ
QLDA
: Quản lý dự án
TPCP
: Trái phiếu Chính phủ
XDCB
: Xây dựng cơ bản
UBND
: Ủy ban nhân dân
UBND cấp
: Ủy ban nhân dân các huyện, thành phố Kon Tum
huyện
DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu
Tên bảng
bảng
2.1.
Tình hình phát triển kinh tế tỉnh Kon Tum giai đoạn 2011 2015
Trang
25
2.2.
Cơ cấu kinh tế tỉnh Kon Tum
26
2.3.
Dân số, lao động và vốn NS đầu tư XDCB, CSHTGT các năm
27
2.4.
Tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư nguồn ngân sách nhà
nước và trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2011-2015
32
2.5.
Xây dựng CSHTGT hoàn thành quyết toán 2011 - 2015
34
2.6.
Doanh nghiệp và phương tiện giao thông đường bộ các năm
36
2.7.
Thực trạng về vận chuyển giao thông đường bộ tỉnh Kon
Tum giai đoạn 2011 - 2015
37
2.8.
Tình hình thẩm định dự án CSHTGT giai đoạn 2011 - 2015
44
2.9.
Tình hình thẩm định dự toán CSHTGT từ năm 2013 - 2015
48
2.10.
Tình hình đấu thầu gói thầu CSHTGT 2011 - 2015
51
2.11.
3.1.
Tình hình báo cáo giám sát đầu tư dự án CSHTGT 2011 2015 của chủ đầu tư
Nhu cầu vốn đầu tư xây dựng cơ bản phát triển hệ thống
CSHTGT của tỉnh Kon Tum giai đoạn 2013 - 2020 - 2030
65
74
DANH MỤC CÁC HÌNH
Số hiệu
Tên hình
hình
2.1.
Tỷ lệ tăng vốn đầu tư xây dựng CSHTGT giai đoạn
2011-2015
Trang
28
2.2.
Tỷ lệ vốn đầu tư CSHTGT/ vốn đầu tư qua các năm
34
2.3.
Tăng trưởng phương tiện vận tải giai đoạn 2011-2015
36
2.4.
Khối lượng vận chuyển hàng hóa và hành khách qua các
năm
37
1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Kon Tum có các tuyến đường giao thông nông thôn liên xã, tỉnh lộ, giao
thông đô thị được đầu tư xây dựng mới, nâng cấp, mở rộng; tỉnh Kon Tum
còn có lợi thế nữa về giao thông là có một số tuyến quốc lộ đi qua nối các
vùng trong tỉnh, với các tỉnh trong khu vực để đến với các thành phố lớn trong
nước như: Quốc lộ 14, Quốc lộ 24….
Tuy nhiên, Kon Tum vẫn còn là tỉnh nghèo, thu ngân sách trên địa bàn
đạt thấp, trung bình hàng năm ngân sách trung ương cấp bổ sung cho địa
phương chiếm khoảng 60%; khả năng nguồn vốn dành cho đầu tư XDCB còn
nhiều hạn chế, nhất là cho lĩnh vực đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao
thông còn hạn hẹp; do vậy, vốn đầu tư XDCB từ NSNN đối với lĩnh vực này
đóng vai trò không nhỏ vào sự phát triển KT-XH của tỉnh. Thời gian qua, tỉnh
Kon Tum nhận được sự quan tâm của Đảng, Chính phủ và các Bộ, Ngành
trung ương trên nhiều lĩnh vực, đặc biệt là hoạt động đầu tư xây dựng kết cấu
hạ tầng giao thông. Vốn đầu tư từ NSNN cho tỉnh về lĩnh vực giao thông
được trung ương quan tâm ưu tiên bố trí; nhiều dự án giao thông hoàn thành
đưa vào khai thác, sử dụng đã phát huy được hiệu quả, từng bước góp phần
tạo điều kiện thuận lợi cho việc đi lại cho nhân dân giữa các địa bàn trong
tỉnh, đóng góp đáng kể trong chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tích cực,
nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của người dân trên địa bàn tỉnh.
Bên cạnh những kết quả đạt được từ công tác quản lý vốn đầu tư XDCB
của lĩnh vực giao thông trên địa bàn tỉnh trong thời gian qua có lúc hiệu quả
chưa cao; vẫn còn tồn tại, hạn chế, tình trạng thất thoát gây lãng phí trong
việc sử dụng nguồn vốn NSNN cho lĩnh vực đầu tư xây dựng công trình giao
thông còn xảy ra cần sớm được khắc phục. Nguyên nhân dẫn đến thực trạng
2
trên thì có nhiều, nhưng tựu trung lại là do một số nguyên nhân chủ yếu: Từ
khâu lập quy hoạch, thiết kế, dự toán, đấu thầu; thi công xây dựng; công tác
lập kế hoạch chưa phù hợp; có dự án xác định quy mô chưa phù hợp với khả
năng nguồn vốn bố trí; bố trí vốn đầu tư XDCB còn phân tán, dàn trải; bộ
máy quản lý vốn đầu tư XDCB năng lực chưa cao, hoạt động kém hiệu quả,
chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý…. Hơn nữa, do đặc thù vốn đầu tư cho
các dự án thuộc lĩnh vực giao thông có tổng mức đầu tư lớn, thời gian đầu tư
dài, thời tiết, điều kiện không thuận lợi nên dễ xảy ra tình trạng thất thoát,
lãng phí vốn của nhà nước. Làm thế nào để sử dụng có hiệu quả hơn nữa
nguồn vốn ngân sách nhà nước đầu tư cho lĩnh vực giao thông trong thời gian
tới là vấn đề cần giải quyết của địa phương. Vì thế, với mong muốn của bản
thân là nâng cao hơn nữa công tác quản lý đầu tư xây dựng công trình giao
thông bằng nguồn vốn ngân sách tỉnh để đạt mục tiêu đầu tư, sử dụng vốn
hiệu quả cao hơn, góp phần khắc phục tồn tại, hạn chế trong thời gian qua là
một việc làm cấp thiết. Đó chính là lý do tác giả lựa chọn đề tài “Quản lý đầu
tư cơ sở hạ tầng giao thông bằng vốn ngân sách của tỉnh Kon Tum” để
làm luận văn tốt nghiệp của mình.
2. Mục tiêu nghiên cứu
- Khái quát được lý luận về quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông bằng
vốn ngân sách nhà nước.
- Đánh giá được thực trạng về quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông
bằng vốn ngân sách của tỉnh Kon Tum.
- Đưa ra một số giải pháp cơ bản để hoàn thiện công tác quản lý đầu tư
cơ sở hạ tầng giao thông bằng vốn ngân sách của tỉnh Kon Tum.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu của luận văn: Một số vấn đề lý luận liên quan
đến hoạt động quản lý đầu tư CSHTGT thuộc nguồn vốn NSNN và thực tiễn
3
công tác quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông (đường bộ) gọi tắt là
“CSHTGT” bằng vốn ngân sách của tỉnh Kon Tum.
- Phạm vi nghiên cứu: Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu công tác quản lý
đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông (đường bộ) từ nguồn vốn chi tại ngân sách
của tỉnh Kon Tum.
4. Phương pháp nghiên cứu
Cách tiếp cận: Quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông (đường bộ) bằng
vốn ngân sách của tỉnh Kon Tum theo cách tiếp cận thực chứng.
Luận văn sử dụng các phương pháp sau: Phân tích thống kê, phân tích
tổng hợp, phân tích thực chứng, mô tả, so sánh và các phương pháp khác.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Công trình nghiên cứu một cách cơ bản và có hệ thống, luận văn góp phần
khái quát được lý luận về quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông (đường bộ)
bằng vốn ngân sách nhà nước. Trên cơ sở đánh giá được thực trạng về công tác
quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông bằng vốn ngân sách của tỉnh Kon
Tum; tác giả đưa ra một số giải pháp cơ bản để hoàn thiện công tác quản lý
đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông bằng vốn ngân sách của tỉnh Kon Tum.
6. Tổng quan các nghiên cứu liên quan tới đề tài
Trong thời gian qua, đã có nhiều đề tài nghiên cứu, bài viết nghiên cứu
có liên quan tới quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông bằng vốn NSNN như:
- Tăng Đức Bắc (2013), Giải pháp tăng cường quản lý vốn đầu tư xây
dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên, Trường Đại
học kinh tế và Quản trị Kinh doanh - Đại học Thái Nguyên. Luận văn thạc sĩ
này nêu các vấn đề thực trạng về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ
nguồn NSNN của tỉnh Thái Nguyên, đánh giá hoạt động đầu tư và quản lý
vốn đầu tư đồng thời đề ra một số biện pháp để hoàn thiện công tác quản lý
vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách tỉnh.
4
- Đỗ Thiết Khiêm (2011), Hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư xây
dựng cơ bản từ NSNN của huyện Bình Sơn, tỉnh Quảng Ngãi, Trường Đại học
Đà Nẵng. Nội dung chi tiết của luận văn thạc sĩ này đề cập đến các vấn đề về
khái niệm, nguyên tắc quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN,
trình tự quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản, các nhân tố ảnh hưởng đến quản
lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản, nội dung quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản
từ NSNN nói chung, của NSNN huyện Bình Sơn nói riêng trong giai đoạn
2006 - 2010, tìm nguyên nhân và đề ra một số giải pháp hoàn thiện các vấn đề
tồn tại trong công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN của
huyện Bình Sơn, tỉnh Quảng Ngãi.
- Luận án Tiến sĩ của NCS Bùi Đại Dũng về đề tài “Hiệu quả chi tiêu
ngân sách dưới sự tác động của vấn đề nhóm lợi ích ở một số nước trên thế
giới''. Qua phân tích thực tiễn chi tiêu ngân sách ở 75 nước trong 20 năm,
và dựa trên bối cảnh Việt Nam, luận án đề xuất một số giải pháp: Áp dụng
quy trình ngân sách MTEF (Khung khổ chi tiêu ngân sách trung hạn); đánh
giá lại chức năng của C hính phủ trong việc cung cấp các hàng hóa và dịch
vụ công; cắt giảm chức năng và nhiệm vụ mà nhà nước làm thiếu hiệu quả;
đổi mới mạnh mẽ phương thức cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công cho
nhân dân; tách việc quản lý nhà nước ra khỏi nhiệm vụ sản xuất và cung
cấp các hàng hóa, dịch vụ công; tăng cường tính minh bạch của các hoạt
động chi tiêu công quỹ, nhất là của các quỹ ngoài ngân sách; cải cách cơ
chế bầu cử, tăng cường sự minh bạch về trách nhiệm của các đại biểu dân cử.
- Luận án Tiến sĩ của NCS Nguyễn Đẩu về đề tài “Huy động và sử
dụng vốn đầu tư phát triển kinh tế Đà Nẵng - Thực trạng và giải pháp” [6].
Luận án đã áp dụng một hệ thống mô hình, chỉ tiêu và phương pháp khoa học
để đo lường và đánh giá hiệu quả quá trình vận động của đồng vốn đầu tư từ
huy động đến sử dụng trong nền kinh tế thành phố Đà Nẵng giai đoạn 1997-
5
2003, chỉ ra những ưu điểm và nhược điểm trong quá trình huy động và sử
dụng vốn đầu tư phát triển ở Đà Nẵng. Từ đó đề ra các giải pháp: Phát huy
và đa dạng hoá các phương thức và công cụ huy động vốn hiện đại; xây dựng
và phát triển thị trường giao dịch các loại chứng khoán dài hạn; xác định
đúng trọng điểm đầu tư; áp dụng mô hình, chỉ tiêu, phương pháp khoa
học trong việc định hướng đầu tư thúc đẩy tiến bộ công nghệ, lựa chọn dự án
đầu tư công cộng, lựa chọn dự án đầu tư sản xuất kinh doanh… đảm bảo
chuyển nền kinh tế Đà Nẵng từ phát triển dựa vào sự gia tăng đầu vào sang
phát triển dựa vào tiến bộ kỹ thuật, chất lượng tri thức, năng suất lao động.
- Cuốn sách “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam: Thực trạng và giải
pháp”, của tác giả Dương Thị Bình Minh đã dựa trên cơ sở tiếp cận các lý
thuyết hiện đại về quản lý chi tiêu công để phân tích, đánh giá thực trạng
quản lý chi tiêu công ở Việt Nam thời gian qua (1991-2004) và đề xuất các
giải pháp kiến nghị nhằm tăng cường quản lý và sử dụng một cách có hiệu
quả các khoản chi tiêu công đến năm 2010.
- Luận án tiến sĩ của NCS Phan Tất Thứ về đề tài “Hoàn thiện công tác
đánh giá hiệu quả đầu tư công cộng tại Việt Nam”, Trường Đại học kinh tế
quốc dân Hà nội năm 2005.
- Phạm Hữu Vinh (2011), Hoàn thiện công tác quản lý đầu tư tại Tổng
công ty Xây dựng công trình giao thông V, Trường Đại học Đà Nẵng. Luận
văn thạc sỹ này nêu cơ sở lý luận của công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng
của doanh nghiệp, thực trạng quản lý đầu tư xây dựng tại doanh nghiệp và các
giải pháp hoàn thiện công tác quản lý đầu tư xây dựng tại Tổng công ty Công
trình Giao thông V.
- Trần Quốc Vinh (2009), Đổi mới quản lý ngân sách địa phương các
tỉnh vùng đồng bằng Sông Hồng, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân Hà Nội.
Luận án tiến sĩ này đã làm rõ những vấn đề còn tồn tại trong công tác quản lý
6
ngân sách địa phương như chính sách còn thiếu, hiệu quả sau đầu tư đưa công
trình vào khai thác sử dụng kém, đề ra một số giải pháp hoàn thiện như đổi
mới tổ chức bộ máy quản lý, xây dựng các quy trình quản lý.
- Lê Văn Thịnh (2008), Giáo trình Quản lý dự án đầu tư xây dựng công
trình, Cục Giám định nhà nước về chất lượng CTXD. Giáo trình này nêu các
nội dung của công tác quản lý đầu tư xây dựng công trình từ khâu lập, thẩm
định, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng công trình, tổ chức quản lý dự án, thực
hiện dự án đầu tư, quản lý chất lượng CTXD, quản lý rủi ro trong đầu tư xây
dựng công trình, xử lý sự cố công trình, hồ sơ tài liệu hoàn thành công trình
đưa vào sử dụng đến bảo trì công trình.
- Nguyễn Minh Phong (2013), “Nâng cao hiệu quả đầu tư công từ
NSNN”, Tạp chí Tài chính số 5 - năm 2013. Bài viết trình bày nội dung phân
cấp và quản lý vốn đầu tư công từ NSNN, đề ra một số giải pháp nâng cao
hiệu quả đầu tư công từ NSNN như: đổi mới định hướng đầu tư công, bố trí
vốn cho các công trình thực sự cấp bách; rà soát và hoàn thiện cơ sở luật pháp
về đầu tư công; hoàn thiện cơ chế đánh giá hiệu quả và giám sát đầu tư công.
- Bùi Quang Vinh (2013), “Nâng cao hiệu quả đầu tư sử dụng nguồn vốn
nhà nước”, Tạp chí Cộng sản. Bài viết đề cập đến tình hình đầu tư sử dụng
nguồn vốn nhà nước, đánh giá hiệu quả đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước
và nêu định hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư sử dụng vốn nhà nước;
nêu ra khó khăn lớn nhất liên quan đến hoạt động đầu tư sử dụng vốn nhà
nước là sự mất cân đối rất lớn giữa nhu cầu vốn có thể cân đối và nhu cầu đầu
tư; đề ra trọng tâm đổi mới quản lý và nâng cao hiệu quả đầu tư sử dụng vốn
nhà nước là khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán, không đồng bộ và
cả tình trạng đầu tư các dự án kém hiệu quả, những dự án chưa hoàn thành thủ
tục đầu tư tồn tại kéo dài qua nhiều năm.
Hệ thống các văn bản luật và dưới luật được ban hành trong lĩnh vực đầu
7
tư xây dựng vào các năm 2013, 2014, 2015; hệ thống các quyết định ban hành
áp dụng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng của UBND tỉnh Kon Tum. (Danh
mục tài liệu tham khảo).
Quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông có vai trò rất quan trọng trong
quá trình thay đổi bộ mặt đô thị và phát triển kinh tế - xã hội của từng địa
phương. Hiện nay hệ thống văn bản luật và dưới luật mới vừa được ban hành,
đang được học tập, nghiên cứu và áp dụng trong quản lý đầu tư CSHTGT.
Mặt khác việc hệ thống hoá, nghiên cứu và áp dụng các văn bản luật vừa
được ban hành, các quyết định và quy định của UBND tỉnh về quản lý đầu tư
CSHTGT, nghiên cứu thực trạng công tác quản lý đầu tư CSHTGT bằng vốn
ngân sách của tỉnh để tìm ra vấn đề còn tồn tại và đề xuất một số giải pháp để
hoàn thiện công tác quản lý đầu tư CSHTGT vốn ngân sách trong giai đoạn
thiếu vốn và cắt giảm đầu tư công, quản lý chặt chẽ nợ công sắp tới luôn là
vấn đề cần thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn.
7. Cấu trúc của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, luận văn có ba chương
như sau:
Chương 1: Khái quát lý luận về quản lý đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng
giao thông.
Chương 2: Thực trạng công tác quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông
bằng vốn ngân sách của tỉnh Kon Tum.
Chương 3: Một số giải pháp cơ bản để hoàn thiện công tác quản lý đầu
tư cơ sở hạ tầng giao thông bằng vốn ngân sách của tỉnh Kon Tum.
8
CHƯƠNG 1
KHÁI QUÁT LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ
XÂY DỰNG CSHTGT BẰNG VỐN NSNN
1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CSHTGT
1.1.1. Vai trò và đặc điểm của đầu tư từ nguồn vốn NSNN
Từ những đặc điểm cơ bản của CSHTGT mà đầu tư từ nguồn vốn NSNN
có tầm quan trọng đặc biệt. Do vậy, vai trò của nó bao gồm:
- Đây là nguồn đầu tư chủ yếu cho CSHTGT
Nguồn vốn đầu tư từ NSNN đóng vai trò rất lớn và chủ yếu trong phát
triển CSHTGT nhất là khi đầu tư vào những nơi, lĩnh vực mang tính đột phá,
làm tiền đề thúc đẩy các ngành khác phát triển như: công nghiệp, du lịch, vận
tải, nông nghiệp… đồng thời đầu tư ở những vùng nông thôn, vùng sâu, vùng
xa; vùng biên giới, vùng kinh tế còn khó khăn.
- Định hướng đầu tư CSHTGT trong nền kinh tế
Do nhu cầu đầu tư CSHTGT rất lớn và giới hạn nguồn vốn NSNN, nên
giải pháp xã hội hóa luôn được quan tâm. Để thu hút, kêu gọi các nhà đầu tư
khác thì nguồn đầu tư từ NSNN là một khoản đầu tư mồi, kích thích các nhà
đầu tư khác.
- Đầu tư của ngân sách nhà nước góp phần tăng tích lũy
Đầu tư từ vốn NSNN làm gia tăng số lượng và chất lượng tài sản cố
định, gia tăng giá trị tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân. Sự tăng lên về
số lượng, chất lượng của hàng hoá công này là cơ sở và nền tảng cho sự phát
triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt: Phát triển cân đối giữa các ngành,
các lĩnh vực, các vùng kinh tế; nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động sản
xuất kinh doanh; thúc đẩy phát triển các thành phần kinh tế; thu hút vốn đầu
tư trong và nước ngoài; tạo động lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
9
Đặc điểm của đầu tư từ NSNN.
Quy mô, cơ cấu chi đầu tư XDCB cho cơ sở hạ tầng của NSNN không
cố định và phụ thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của nhà nước
trong từng thời kỳ và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân.
Thời kỳ đầu thực hiện chiến lược công nghiệp hoá, quy mô chi đầu tư
XDCB của NSNN chiếm tỷ lệ khá lớn so với tổng đầu tư xã hội. Ở giai đoạn
này, khu vực kinh tế tư nhân còn yếu trong khi chính sách thu hút vốn đầu tư
chưa hoàn thiện nên nhà nước phải tăng cường quy mô đầu tư để tạo đà cho
tiến trình công nghiệp hoá. Quy mô chi đầu tư XDCB của nhà nước sẽ giảm
dần theo mức độ thành công của chiến lược công nghiệp hoá và mức độ phát
triển của khu vực kinh tế tư nhân. Khi đó chi đầu tư XDCB của nhà nước chủ
yếu tập trung vào điều chỉnh nhằm đạt tới sự ổn định của kinh tế vĩ mô.
1.1.2. Vai trò và đặc điểm của đầu tư xây dựng CSHTGT
Cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ là bao gồm toàn bộ các hệ thống cầu,
đường phục vụ cho vận tải hàng hóa, hành khách và sự đi lại của nhân dân
một cách an toàn, thuận tiện, nhanh chóng, cũng như đáp ứng nhu cầu giao
lưu kinh tế, văn hóa, xã hội giữa người dân trong cùng một vùng, hay giữa
vùng này với vùng khác hoặc giữa nước này với nước khác.
a. Vai trò
Đầu tư xây dựng CSHTGT đường bộ là một bộ phận quan trọng của đầu
tư hạ tầng kinh tế - xã hội. Nó có vai trò đặc biệt quan trọng đối với sự phát
triển kinh tế - xã hội, như:
- Bảo đảm cho sản xuất, sinh hoạt diễn ra thuận lợi.
- Có tác động lan tỏa thu hút đầu tư từ các nguồn khác vào các lĩnh vực
trong nền kinh tế.
- Đầu tư xây dựng CSHTGT tạo ra nhiều công việc cho doanh nghiệp.
- Tác động tới cầu hàng hóa đầu tư trong tổng cầu tăng trưởng kinh tế.
10
- Góp phần rút ngắn khoảng cách chênh lệch giàu nghèo giữa các vùng.
b. Đặc điểm
Các dự án đầu tư xây dựng CSHTGT thường có mức vốn đầu tư lớn;
thời gian xây dựng kéo dài nhiều năm; chất lượng xây dựng và hiện đại của
công trình chỉ có thể bảo đảm nếu được tính toán chính xác ngay từ khâu khảo
sát, thiết kế, thi công bảo đảm chất lượng và quản lý vận hành đúng quy trình.
Thời gian khấu hao kéo dài nhiều năm do đó khó khăn huy động vốn.
Chiếm không gian rộng và có diện tích lớn; Mỗi con đường giao thông
được thiết kế đi qua nhiều khu dân cư, nhiều địa phương.
Cơ sở hạ tầng được xây dựng trên đất và gắn với điều kiện tự nhiên kinh
tế - xã hội nơi đó. Điều kiện tự nhiên không chỉ ảnh hưởng tới chất lượng
công trình mà còn quyết định chi phí xây dựng và vận hành. Nên ngay từ khi
thiết kế cho tới xây dựng và vận hành chịu sự tác động của thời tiết khí hậu và
nhiều yếu tố khác nếu không chú ý sẽ ảnh hưởng tới tuổi thọ công trình và
hiệu quả của nó. Đường bộ khi đi qua những vùng có mùa mưa kéo dài và
ngập úng đòi hỏi kết cấu công trình khác với nơi thuận lợi hơn.
1.1.3. Khái niệm quản lý đầu tư CSHTGT bằng nguồn vốn NSNN
- Quản lý đầu tư xây dựng CSHTGT là các hoạt động chấp hành, điều
hành công tác đầu tư xây dựng CSHTGT có tính tổ chức; được thực hiện, thi
hành trên cơ sở các quy định của pháp luật; được bảo đảm thực hiện chủ yếu
bởi hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước.
- Nguồn vốn NSNN đầu tư xây dựng CSHTGT gồm ngân sách trung
ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương được sử dụng từ nguồn
thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương để cân đối thu, chi ngân
sách cấp mình.
+ Công tác lập kế hoạch đầu tư: Sở Kế hoạch và Đầu tư xác định cụ thể
danh mục đầu tư và kế hoạch vốn đầu tư của các dự án sử dụng nguồn vốn
11
NSNN. Nhà nước quản lý chặt chẽ việc thực hiện kế hoạch đầu tư phù hợp
với quy hoạch, kế hoạch. Các dự án quan trọng quốc gia trong kế hoạch hàng
năm và từng thời kỳ thì do Quốc hội quyết định; Thủ tướng Chính phủ phê
duyệt mục tiêu, tổng mức vốn đầu tư để bố trí kế hoạch vốn tổ chức thực hiện.
+ Giai đoạn chuẩn bị đầu tư: Việc quản lý thông qua báo cáo đầu tư, dự
án đầu tư và thẩm duyệt dự án đầu tư, thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi,
báo cáo kinh tế kỹ thuật và quyết định đầu tư; phê duyệt kế hoạch đấu thầu,
kết quả lựa chọn nhà thầu; công việc khác liên quan đến chuẩn bị dự án.
+ Giai đoạn thực hiện đầu tư: Quản lý thi công xây dựng công trình;
giám sát, quản lý quá trình thực hiện đầu tư, nghiệm thu bàn giao công trình
hoàn thành theo thiết kế được duyệt và đảm bảo chất lượng; các công việc cần
thiết khác liên quan đến thực hiện đầu tư dự án.
+ Giai đoạn kết thúc đầu tư: Quản lý thông qua việc phê duyệt quyết
toán dự án; tổ chức quản lý, vận hành công trình theo đúng yêu cầu kỹ thuật...
1.2. NỘI DUNG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CSHTGT BẰNG NGUỒN VỐN NSNN
1.2.1. Quy hoạch đầu tư CSHTGT bằng nguồn vốn NSNN
Quản lý công tác quy hoạch được coi là nội dung đầu tiên trong quản lý
đầu tư CSHTGT bằng nguồn vốn NSNN. Quản lý quy hoạch là một trong
những khâu quyết định và có vai trò rất quan trọng trong sử dụng nguồn lực
có giới hạn của NSNN cũng như tài nguyên khác trong khi có quá nhiều nhu
cầu dịch vụ công phải thỏa mãn cho xã hội.
Quy hoạch đầu tư CSHTGT bằng vốn NSNN phải mang tính khách
quan, cần thiết; quy hoạch đầu tư CSHTGT là giai đoạn xác định mục tiêu, bố
trí không gian, sắp xếp thứ tự ưu tiên dự tính nguồn lực cần thiết để quyết
định đầu tư. Việc quy hoạch CSHTGT phải dựa trên cơ sở nguồn lực của
ngân sách địa phương và khả năng hỗ trợ của ngân sách trung ương.
Nghĩa là ở giai đoạn này phải trả lời các câu hỏi: Các CSHTGT nào cần
12
thiết phải đầu tư trong giai đoạn tới; địa điểm không gian; cần bao nhiêu
nguồn lực từ NSNN. Đồng thời phải hình thành được danh mục đầu tư
CSHTGT và phải nằm trong danh mục đầu tư chung bằng nguồn NSNN.
Mục tiêu đầu tư CSHTGT là kết quả của những phân tích đánh giá và
tổng hợp các ý kiến của nhà quản lý, cộng đồng dân cư, chuyên gia….
Quản lý quy hoạch đầu tư CSHTGT do các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền thực hiện trên cơ sở quy hoạch giao thông đường bộ, các đồ án quy
hoạch liên quan được duyệt. Theo quy định hiện nay, Sở giao thông vận tải
chủ trì phối hợp Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Xây dựng, UBND cấp huyện...
tham mưu UBND tỉnh phê duyệt.
1.2.2. Thực hiện quản lý chuẩn bị đầu tư CSHTGT bằng nguồn vốn
NSNN
Giai đoạn chuẩn bị đầu tư, lập dự án đầu tư xây dựng công trình
CSHTGT là để trình người quyết định đầu tư xem xét việc đầu tư dự án có
khả thi hay không, đảm bảo hiệu quả hay không về các mặt như sự phù hợp
với quy hoạch, khả năng giải phóng mặt bằng, nguồn vốn, vệ sinh môi trường,
an ninh quốc phòng...; xem xét dự án có đáp ứng được sự kết nối với các công
trình hạ tầng kỹ thuật khác, việc áp dụng các tiêu chuẩn, quy chuẩn và những
nội dung khác liên quan.
Quản lý công tác chuẩn bị đầu tư xây dựng CSHTGT là tiến hành quản
lý các công việc phục vụ cho việc đầu tư theo đúng nội dung được xác định,
công tác này bao gồm các bước chủ yếu sau:
- Quản lý lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư
+ Nội dung lập, thẩm định dự án đầu tư xây dựng công trình thực hiện
theo quy định của Chính phủ tại Nghị định: số 12/2009/NĐ-CP ngày
12/02/2009; số 83/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009; số 59/2015/NĐ-CP ngày
18/6/2015 (thi hành từ ngày 05/8/2015 đến nay).
13
+ Thẩm định nguồn vốn của dự án theo: Quyết định số 60/2010/QĐ-TTg
ngày 30/9/2010 và Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Thủ tướng
Chính phủ; Nghị định số 77/2015/NĐ-CP ngày 10/9/2015 của Chính phủ
(hiệu lực thi hành từ ngày 01/11/2015 đến nay); hướng dẫn của Bộ Kế hoạch
và Đầu tư và của địa phương.
- Quản lý lập, thẩm định và phê duyệt thiết kế - dự toán
+ Lập thiết kế thực hiện theo quy định của Chính phủ tại Nghị định: số
12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009; số 112/2009/NĐ-CP ngày 14/12/2009; số
59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 (có hiệu lực thi hành từ ngày 05/8/2015 đến
nay); số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015 (có hiệu lực thi hành từ ngày
10/5/2015 đến nay).
+ Thẩm định, phê duyệt thiết kế bản vẽ thi công, dự toán thực hiện theo
quy định của Chính phủ tại Nghị định: số 15/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013;
số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 (có hiệu lực thi hành từ ngày 05/8/2015
đến nay); số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015 (có hiệu lực thi hành từ ngày
10/5/2015 đến nay).
- Quản lý công tác đấu thầu
Việc lập, thẩm định và phê duyệt kế hoạch đấu thầu, hồ sơ mời thầu
(hoặc hồ sơ yêu cầu), đánh giá hồ sơ dự thầu (hoặc hồ sơ đề xuất) và kết quả
đấu thầu (hoặc chỉ định thầu) tuân thủ theo quy định của pháp luật về đấu thầu
như: Luật Đấu thầu, Nghị định số 85/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 của
Chính phủ; Nghị định số 63/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014 của Chính phủ (có
hiệu lực thi hành từ ngày 15/8/2014 đến nay)… và các văn bản hướng dẫn do
Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành.
1.2.3. Lập, thực hiện kế hoạch vốn ngân sách đầu tư xây dựng CSHTGT
Kế hoạch vốn ngân sách cho CSHTGT là việc giao vốn để thực hiện
từng dự án đầu tư được cấp thẩm quyền phê duyệt theo từng thời kỳ như: kế
14
hoạch ngắn hạn thường là một năm, kế hoạch trung hạn thường là từ ba đến
năm năm, kế hoạch dài hạn thường là trên năm năm. Kế hoạch vốn ngân sách
cho CSHTGT thể hiện đầy đủ nội dung làm công cụ quản lý hoạt động đầu tư,
quản lý giải ngân. Kế hoạch vốn ngân sách cho CSHTGT phản ánh khả năng
huy động, bố trí sử dụng vốn ngân sách theo tiến độ thời gian từng dự án.
Việc lập kế hoạch vốn ngân sách cho CSHTGT phải tập trung gắn kết
chặt chẽ với mục tiêu, nhiệm vụ kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm tiếp
theo, cho từng giai đoạn để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, tránh lãng phí,
thất thoát nguồn vốn đầu tư của nhà nước, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô,
kiềm chế lạm phát và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
Phân bổ vốn cho các dự án trong kế hoạch ngân sách cho CSHTGT phải
đảm bảo theo nguyên tắc: Dự án đủ các điều kiện được ghi kế hoạch trung
hạn và hàng năm; khớp đúng với chỉ tiêu được giao về tổng mức đầu tư, cơ
cấu vốn trong và ngoài nước, mức vốn các dự án quan trọng của nhà nước; bố
trí vốn tập trung cho các dự án theo chỉ đạo của trung ương về điều hành kế
hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN; bố trí đủ vốn để thanh
toán cho các dự án đã đưa vào sử dụng và đã được phê duyệt quyết toán vốn
đầu tư dự án hoàn thành mà còn thiếu vốn; bố trí vốn để thanh toán chi phí
kiểm toán, thẩm tra phê duyệt quyết toán của các dự án hoàn thành nhưng
chưa được thanh toán do chưa phê duyệt quyết toán.
Hiện nay, nợ đọng XDCB đang là vấn đề đặt ra cần phải giải quyết dứt
điểm trong một khoảng thời gian nhất định; do vậy công tác lập kế hoạch vốn
NSNN cho đầu tư xây dựng CSHTGT phải tuân thủ nguyên tắc và thứ tự ưu
tiên như sau: Ưu tiên bố trí vốn thanh toán nợ đọng XDCB, bố trí đủ vốn cho
dự án hoàn thành đưa vào sử dụng và dự án năm sau hoàn thành, vốn đối ứng
cho dự án ODA, dự án chuyển tiếp, dự án có tính chất cấp bách, còn vốn mới
bố trí cho dự án khởi công mới và dự án chuẩn bị đầu tư.
15
1.2.4. Quản lý chất lượng đầu tư CSHTGT từ nguồn vốn NSNN
a. Quản lý khảo sát và thiết kế xây dựng công trình
Chủ đầu tư tự thực hiện hoặc thuê tổ chức, cá nhân có chuyên môn phù
hợp với loại hình khảo sát để giám sát công tác khảo sát xây dựng; bởi vì dự
án đầu tư xây dựng CSHTGT có vị trí xây dựng trải dài theo tuyến, trên địa
hình thay đổi, nếu không giám sát kỹ ở khâu khảo sát dẫn đến số liệu tự nhiên
khác với thực tế, làm ảnh hưởng đến chất lượng ở bước thiết kế và thi công.
Từ khi Nghị định số 15/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ có
hiệu lực thi hành (ngày 15/4/2013) cho đến nay chủ đầu tư phải gửi hồ sơ
thiết kế đến cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền thẩm tra theo quy định.
Đây là điểm mới nâng cao trách nhiệm quản lý nhà nước về chất lượng thiết
kế đối với các công trình xây dựng có quy mô lớn; cơ quan quản lý nhà nước
gửi kết quả thẩm tra thiết kế cho chủ đầu tư làm cơ sở phê duyệt.
Việc khảo sát và hồ sơ thiết kế được quản lý chặt chẽ ngay từ đầu thì đây
là một trong những khâu quan trọng góp phần chống lãng phí, thất thoát.
b. Quản lý chất lượng thi công xây dựng công trình
Tổ chức quản lý chất lượng thi công xây dựng công trình theo quy định
của pháp luật; theo đó, cần phải chú ý tới công tác giám sát thi công xây dựng
và nghiệm thu công trình.
Chủ đầu tư xây dựng công trình phải tổ chức giám sát thi công xây dựng
theo những nội dung chủ yếu sau: Kiểm tra các điều kiện khởi công của công
trình xây dựng; kiểm tra sự phù hợp về điều kiện năng lực của nhà thầu thi
công xây dựng so với hồ sơ dự thầu và hợp đồng xây dựng mà nhà thầu đã
cam kết, ký kết với chủ đầu tư; kiểm tra và giám sát chất lượng vật tư, vật liệu
và thiết bị lắp đặt vào công trình do nhà thầu thi công xây dựng cung cấp theo
yêu cầu của thiết kế; kiểm tra và giám sát trong quá trình thi công xây dựng
công trình theo các điều kiện nhà thầu thi công xây dựng cam kết trong hợp
