Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công ở Việt Nam.PDF

1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài luận án:
Trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung bao
cấp sang cơ chế thị trường, đặc biệt trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế và
khu vực của Việt Nam ngày càng sâu rộng; vai trò, vị trí, chức năng của các đơn
vị sự nghiệp công lập đã có sự thay đổi: từ chỗ là một bộ phận cấu thành của hệ
thống quản lý Nhà nước chuyển thành các đơn vị có nhiệm vụ đáp ứng dịch vụ
cho xã hội, từ chỗ Nhà nước là chủ thể duy nhất cung cấp dịch vụ công, sang vị
trí được các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ.
Trong quá trình đó, chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công lập
cũng đã có nhiều đổi thay; nhưng đó mới chỉ là những sửa đổi, điều chỉnh do đòi
hỏi từ thực tế quản lý, còn mang đậm nét bao cấp, chủ yếu chỉ mới tập trung hoàn
thiện về quản lý chi ngân sách Nhà nước, bộc lộ nhiều vấn đề không phù hợp với
cơ chế thị trường. Bởi vậy, đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự
nghiệp công đang cần những giải pháp tổng thể.
Luận án đã chọn Đề tài “Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự
nghiệp công ở Việt nam”, nhằm góp thêm ý kiến vào quá trình phát triển và hội
nhập kinh tế của Việt Nam.
2. Tổng quan về tình hình các nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án:
Đây là một vấn đề rất được quan tâm, đã có nhiều công trình nghiên cứu các
nội dung có liên quan, như: đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Đổi mới cơ chế
quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu” năm 1997, do PTS Trần Thu
Hà - Chủ nhiệm đề tài; đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Thực trạng và giải
pháp tài chính nhằm thực hiện khoán chi đối với cơ quan hành chính và cơ chế tự
trang trải ở đơn vị sự nghiệp có thu” năm 2001, do TS Bạch Thị Minh Huyền Chủ nhiệm đề tài; đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Hoàn thiện cơ chế quản lý
tài sản công tại các đơn vị sự nghiệp” năm 2003, do TS Phạm Đức Phong - Chủ
nhiệm đề tài; luận án Tiến sỹ “Đổi mới cơ chế quản lý chi ngân sách Nhà nước
trong lĩnh vực y tế ở Việt nam trong giai đoạn chuyển sang nền kinh tế thị trường
có sự quản lý của Nhà nước” năm 2003 của NCS Nguyễn Trường Giang; luận án

Tiến sỹ “Hoàn thiện cơ chế tài chính nhằm thúc đẩy xã hội hoá giáo dục ở Việt
Nam” năm 2006, của NCS Bùi Tiến Hanh...
Nhìn chung các luận án, đề tài đã nghiên cứu sâu về cơ chế quản lý tài chính,
theo từng vấn đề: quản lý chi NSNN, quản lý tài sản công... hoặc nghiên cứu theo
từng đối tượng cụ thể như: giáo dục, y tế... Các tác giả đã tổng kết đánh giá thực
tiễn; các giải pháp, kiến nghị giải quyết những vấn đề tại thời điểm nghiên cứu;
chưa tập trung phân tích sâu về lý luận; chưa có nghiên cứu tổng quan chung về
chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công.
Bởi vậy Luận án này, đảm bảo được tính cấp thiết và không trùng lặp với các
đề tài đã nghiên cứu.


2

3. Mục đích và ý nghĩa nghiên cứu của luận án:
Nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính sách tài chính
đối với khu vực sự nghiệp công, làm rõ sự cần thiết và kiến nghị những giải pháp
đổi mới chính sách tài chính đối với các khu vực sự nghiệp công trong điều kiện
chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN.
4. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu của luận án:
Khảo sát, nghiên cứu, đánh giá về chính sách tài chính đối với khu vực sự
nghiệp công trong thời kỳ 1990-2010 ở một số ngành như giáo dục, y tế, khoa
học và công nghệ, văn hoá, một số loại hình sự nghiệp công ích; đi sâu phân tích
về các chính sách: đầu tư của NSNN, tín dụng, quản lý tài sản, thuế, quản lý lao
động, tiền lương, chế độ kế toán... đối với các đơn vị sự nghiệp công.
Đề xuất các giải pháp, kiến nghị nhằm mục đích giải quyết các vấn đề thực
tiễn đang đặt ra cho giai đoạn 2011 - 2020.
5. Các phương pháp nghiên cứu:
Trong quá trình nghiên cứu, phân tích luận án sử dụng các phương pháp:
- Phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, lý luận kinh tế chính trị

học Mác - Lê Nin được sử dụng trong hầu hết những nội dung của luận án.
- Sử dụng những nguyên lý của kinh tế học và kinh tế học công cộng để
nghiên cứu về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị sự nghiệp công.
- Các phương pháp: phân tích hệ thống, phân tích thống kê, phương pháp tổng
hợp, khái quát hoá, mô hình hoá cũng được sử dụng như là công cụ để rút ra các
kết luận tổng quát trên cơ sở phân tích, đánh giá thực tiễn.
6. Đóng góp mới của luận án:
- Luận án đã tiếp cận nghiên cứu tài chính của đơn vị sự nghiệp công theo các
mối quan hệ với: Nhà nước, các chủ thể cung cấp đầu vào cho đơn vị, các chủ thể
sử dụng dịch vụ của đơn vị sự nghiệp và người lao động làm việc trong các đơn
vị trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ ở đơn vị sự nghiệp công;
qua đó đã làm rõ bản chất tài chính của đơn vị sự nghiệp công trong nền kinh tế
thị trường, cần tuân thủ các qui luật của thị trường: thực hiện hạch toán đầy đủ
chi phí hoạt động, giá dịch vụ theo cơ chế cạnh tranh trong việc cung cấp dịch
vụ… từ đó hình thành những yêu cầu về cơ chế quản lý, cách thức điều tiết, can
thiệp của Nhà nước.
- Qua phân tích mối quan hệ tài chính giữa đơn vị sự nghiệp công với Nhà
nước: đã làm rõ kinh phí do ngân sách Nhà nước cấp để thực hiện nhiệm vụ Nhà
nước giao, chính là Nhà nước mua dịch vụ của đơn vị; do vậy chi ngân sách Nhà
nước đã tạo ra thu nhập của đơn vị sự nghiệp để bù đắp chi phí trong quá trình
hoạt động, đơn vị được quyền quyết định trong việc quản lý, sử dụng kinh phí
này; chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công cần đổi mới theo hướng
xoá bỏ bao cấp, thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính và hoạt động
của đơn vị sự nghiệp công.


3

- Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công được luận giải
là một quá trình liên tục, hướng đến mục tiêu quản lý chi ngân sách Nhà nước

cho các đơn vị sự nghiệp theo kết quả hoạt động.
- Đề xuất các giải pháp trước mắt và chiến lược nhằm đổi mới chính sách tài
chính đối với khu vực sự nghiệp công. Trong đó đề xuất mới là: (1)Chuyển chính
sách phí, lệ phí hiện nay sang chính sách quản lý giá dịch vụ theo hướng các đơn
vị sự nghiệp thực hiện hạch toán đầy đủ chi phí hoạt động, bao gồm cả chi phí
khấu hao tài sản; (2)Các đơn vị, các hoạt động sự nghiệp là đối tượng chịu thuế
GTGT, thuế TNDN và thuế sử dụng đất. Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô bằng
các chính sách chính sách thuế, áp dụng mức thuế suất ưu đãi (0%, 5%, 10%...)
tuỳ theo ngành, lĩnh vực, địa bàn hoạt động mà Nhà nước cần ưu tiên, ưu đãi; tuỳ
theo mục tiêu của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định; (3)Chuyển cơ chế chi
NSNN cho các đơn vị sự nghiệp công theo cơ chế bao cấp hiện nay sang quản lý
theo kết quả hoạt động; có chính sách hỗ trợ trực tiếp cho các đối tượng Nhà
nước cần đảm bảo: các đối tượng chính sách xã hội, người nghèo....; (4)Xây dựng
cơ chế kiểm tra, đánh giá kết quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp: thực hiện phân
cấp, tổ chức hệ thống đánh giá theo hai cấp độ (tự kiểm tra đánh giá và kiểm tra,
đánh giá từ bên ngoài); xây dựng hệ thống các tiêu chí đo lường đánh giá kết quả
hoạt động ở cả hai cấp độ.
Tuy vậy, những nghiên cứu của Luận án chưa đi sâu đánh giá về định lượng,
do vậy trong hoạt động thực tiễn cần lượng hoá các tác động của chính sách để
có bước đi phù hợp. Các đề xuất về chính sách mang tính tổng quan chung cho cả
khu vực sự nghiệp, trong hoạt động thực tiễn cần cụ thể hoá để phù hợp với đặc
điểm, yêu cầu cụ thể của từng ngành, lĩnh vực, địa phương.
7. Kết cấu của luận án:
Luận án gồm có 3 chương, được trình bày trong 163 trang, không kể phần mở
đầu, kết luận, các phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo.
Chương 1
KHU VỰC SỰ NGHIỆP CÔNG VÀ CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH
ĐỐI VỚI KHU VỰC SỰ NGHIỆP CÔNG

1.1. Khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế quốc dân.

1.1.1. Sự hình thành khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế quốc dân.
Luận án đã phân tích và trình bày khái quát về các quan niệm về sự nghiệp
công, quá trình hình thành của khu vực sự nghiệp công; trên cơ sở nghiên cứu
các tài liệu và thực tiễn để phân tích và đưa ra khái niệm khu vực sự nghiệp công
là một tập hợp bao gồm các đơn vị sự nghiệp được Nhà nước thành lập, để thực
hiện các nhiệm vụ của Nhà nước giao trong các lĩnh vực chuyên môn, kinh phí
hoạt động do Nhà nước cấp không vì mục tiêu lợi nhuận.
Qua việc xem xét đã rút ra kết luận khu vực sự nghiệp công được hình thành
trong thời kỳ phát triển nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp,
thuộc khu vực không sản xuất vật chất, kinh phí hoạt động do NSNN cấp thông


4

qua phân phối lại thu nhập quốc dân; trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh
tế thị trường, khu vực sự nghiệp công đã tách ra khỏi các cơ quan hành chính
Nhà nước, đảm nhận việc cung cấp các dịch vụ công cho xã hội với tư cách như
là một đơn vị kinh tế, vận hành theo những yêu cầu của thị trường.
Luận án đã trình bày 5 cách phân loại đơn vị sự nghiệp công: phân theo
ngành, lĩnh vực hoạt động, phân theo tính chất của cơ quan trực tiếp quản lý,
phân theo cấp hành chính, phân theo cấp dự toán và phân theo cơ cấu nguồn kinh
phí. Qua mỗi cách phân loại đã làm rõ được sự khác biệt theo từng ngành, vùng
miền, theo phân cấp quản lý... để làm cơ sở luận giải về thực trạng cũng như đề
xuất những kiến nghị về chính sách tài chính phù hợp với từng loại hình hoạt
động sự nghiệp.
1.1.2. Đặc điểm của khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế quốc dân.
Luận án đã phân tích, luận giải được những đặc điểm về vai trò, chức năng
của khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế quốc dân.
Sử dụng nguyên lý của kinh tế học và kinh tế học công cộng, Luận án đã phân
tích về bản chất của những hàng hoá, dịch vụ do các đơn vị sự nghiệp công cung

cấp cho xã hội; đã làm rõ đặc điểm về hoạt động của khu vực sự nghiệp công
trong nền kinh tế thị trường, qua đó luận giải rõ về cơ chế, cách thức can thiệp,
điều tiết, tác động đối với thị trường bằng những chính sách tài chính đối với đối
với từng lĩnh vực hoạt động sự nghiệp công.
1.2. Tài chính của khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế thị trường.
Trong phần này, luận án đã đi sâu phân tích những nội dung cơ bản nhất về
tài chính, tài chính Nhà nước và tài chính công, qua đó đã làm rõ được đặc điểm
về bản chất, chức năng, nội dung của của tài chính công. Trên cơ sở đó đã luận
giải rõ về tài chính của khu vực sự nghiệp công trên các vấn đề:
- Tài chính của khu vực sự nghiệp công là một phạm trù kinh tế, phản ánh các
mối quan hệ giữa các đơn vị thuộc khu vực sự nghiệp công với Nhà nước và các
chủ thể khác trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ nhằm thực
hiện các nhiệm vụ mà Nhà nước giao cho các đơn vị thuộc khu vực sự nghiệp
công.
- Nội dung của tài chính khu vực sự nghiệp công bao gồm:
+ Nguồn kinh phí do ngân sách Nhà nước cấp để thực hiện nhiệm vụ Nhà
nước giao - Đây là bộ phận chính, thuộc phạm vi của tài chính công (xét trong
phạm vi quan hệ giữa đơn vị sự nghiệp với NSNN). Tuy vậy xét trong mối quan
hệ nội tại của từng đơn vị thì nguồn kinh phí này là Nhà nước mua dịch vụ, sản
phẩm của đơn vị sự nghiệp; do vậy hình thành quỹ thu nhập của bản thân đơn vị
sự nghiệp để bù đắp chi phí trong quá trình hoạt động; đơn vị được quyền chủ
động trong việc quản lý, sử dụng kinh phí này. Đây là vấn đề mang tính bản chất
để Nhà nước hình thành các chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công.
+ Nguồn kinh phí từ các khoản thu sự nghiệp theo chức năng, nhiệm vụ của
đơn sự nghiệp: đơn vị được toàn quyền quyết định trong việc thu trên cơ sở thoả


5

thuận với các chủ thể khi cung cấp dịch vụ; đây là cơ sở hình thành giá dịch vụ

theo các quy luật của kinh tế thị trường.
+ Nguồn vốn huy động từ các quan hệ tín dụng, tài trợ, liên doanh, liên kết với
các chủ thể khác nhằm mở rộng, phát triển các hoạt động sự nghiệp. Việc huy
động các nguồn vốn này bị chi phối bởi các quy luật của thị trường.
+ Các quỹ tài chính của đơn vị sự nghiệp được hình thành trong quá trình
phân phối lại (xét trong quan hệ nội bộ đơn vị) thu nhập sau thuế của đơn vị sự
nghiệp: đó là việc tạo lập và sử dụng các quỹ thuộc sở hữu của đơn vị.
- Để thấy rõ hơn về bản chất của tài chính đơn vị sự nghiệp, luận án đã đi sâu
phân tích về mối quan hệ giữa đơn vị sự nghiệp với các chủ thể:
+ Mối quan hệ với Nhà nước: được đánh giá trên các vấn đề sử dụng nguồn
kinh phí do NSNN cấp cho hoạt động của đơn vị sự nghiệp để thực hiện các
nhiệm vụ được giao; quản lý và sử dụng vốn, tài sản do Nhà nước cấp; là đối
tượng chịu sự điều tiết của Nhà nước thông qua các chính sách thuế. Đây là mối
quan hệ chủ đạo, là cơ sở quan trọng trong việc hình thành chính sách tài chính.
+ Mối quan hệ với các chủ thể cung cấp các đầu vào của đơn vị sự nghiệp,
các chủ thể sử dụng các dịch vụ, sản phẩm do đơn vị sự nghiệp cung cấp; mối
quan hệ với người lao động làm việc trong đơn vị sự nghiệp... Đây là các quan hệ
tài chính do chủ thể đơn vị sự nghiệp tự quyết định, tự chịu trách nhiệm, vận
hành theo các qui luật của thị trường; qua đó đã làm rõ được cơ chế quản lý, cách
thức Nhà nước cần can thiệp, tác động vào các mối quan hệ này. Đây là cơ sở để
xây dựng chính sách tài chính cho khu vực sự nghiệp công phù hợp với các quy
luật của thị trường.
1.3. Chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế
quốc dân.
1.3.1. Quan niệm về chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công.
Trên cơ sở phân tích, luận giải về chủ thể, đối tượng, mục tiêu và phương tiện
của chính sách, luận án đã đưa ra quan niệm chính sách tài chính đối với khu vực
sự nghiệp công được hiểu là tổng hoà các chuẩn tắc và biện pháp cơ bản Nhà
nước đặt ra để quản lý hoạt động tài chính, giải quyết mối quan hệ tài chính của
các đơn vị sự nghiệp công nhằm phát triển khu vực sự nghiệp công, đáp ứng

ngày càng tốt hơn nhu cầu ngày càng tăng về các dịch vụ sự nghiệp của xã hội
và phù hợp với yêu cầu phát triển nền kinh tế quốc dân.
1.3.2. Nội dung của chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công.
Luận án đã tập trung nghiên cứu, luận giải rõ hệ thống chính sách tài chính
đối với khu vực sự nghiệp công bao gồm các nhóm chính sách:
Thứ nhất là chính sách về đầu tư của Nhà nước cho khu vực sự nghiệp công
nhằm phát triển các hoạt động sự nghiệp, đáp ứng nhu cầu của xã hội và tham gia
vào việc can thiệp, điều tiết thị trường.
Thứ hai là chính sách về quản lý vốn và tài sản Nhà nước đã đầu tư cho các
đơn vị thuộc khu vực sự nghiệp công: cần thực hiện hạch toán đầy đủ chi phí


6

khấu khao vào giá thành hoạt động dịch vụ nhằm bảo toàn và phát triển nguồn
vốn thuộc sở hữu Nhà nước tại các đơn vị.
Thứ ba là chính sách quản lý giá dịch vụ sự nghiệp để Nhà nước thực hiện
chức năng can thiệp, điều tiết thị trường; quản lý giá dịch vụ phù hợp với chất
lượng dịch vụ để đảm bảo quyền được tiếp cận những dịch vụ cơ bản của người
dân; giá dịch vụ đảm bảo bù đắp chi phí để các đơn vị sự nghiệp tiếp tục đầu tư
phát triển các hoạt động sự nghiệp đáp ứng nhu cầu của xã hội.
Thứ tư là chính sách thuế: áp dụng các mức thuế suất ưu đãi nhằm khuyến
khích, hỗ trợ đối với các đơn vị thuộc khu vực sự nghiệp công; đồng thời là công
cụ điều tiết vĩ mô nhằm khuyến khích các thành phần kinh tế đầu tư cho các hoạt
động sự nghiệp.
Thứ năm là chính sách tín dụng Nhà nước để hỗ trợ các đơn vị sự nghiệp
công phát triển hoạt động và hỗ trợ người dân trong việc tiếp cận dịch vụ; thực
hiện bằng các hỗ trợ về tín chấp, ưu đãi lãi suất, ưu đãi về thời hạn vay dài hạn,
chi ngân sách Nhà nước để hỗ trợ trả nợ vay trong những trường hợp cần sự đầu
tư, hỗ trợ của Nhà nước.

Trên cơ sở nghiên cứu các nhóm chính sách nêu trên, việc đánh giá thực
trạng cũng như các đề xuất về giải pháp đổi mới chính sách tài chính đối với khu
vực sự nghiệp công đều bám sát theo năm nhóm vấn đề này.
1.3.3. Những nhân tố tác động đến chính sách tài chính đối với khu vực sự
nghiệp công.
Luận án đã chỉ ra có ba nhóm nhân tố chủ yếu có sự tác động trực tiếp đến
chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công, đó là:
Thứ nhất là nhận thức của các chủ thể tham gia vào các quan hệ tài chính, bao
gồm: nhận thức của cơ quan hoạch định, ban hành và kiểm tra, giám sát việc
chính sách; nhận thức của các đơn vị sự nghiệp (là nơi tổ chức thực thi chính
sách), nhận thức của xã hội và của người được cung cấp dịch vụ sự nghiệp. Đây
là nhóm nhân tố quan trọng nhất, có tính chất quyết định ngay từ quá trình
nghiên cứu, hoạch định, ban hành và tổ chức thực thi chính sách.
Thứ hai là mục tiêu của Nhà nước: đây là cơ sở để hình thành chính sách tài
chính, đồng thời cũng là tiêu chí để đánh giá mức độ tác động của chính sách.
Tuỳ thuộc vào yêu cầu cụ thể của Nhà nước đối với từng lĩnh vực, trong từng
thời kỳ nhất định để xây dựng chính sách phù hợp.
Thứ ba là phải căn cứ vào trình độ phát triển kinh tế xã hội và đặc điểm kinh
tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực hoạt động sự nghiệp để có những chính sách
phù hợp với những điều kiện cụ thể của ngành, địa phương.
1.4. Kinh nghiệm quốc tế về xây dựng và đổi mới chính sách tài chính đối
với khu vực sự nghiệp công.
1.4.1. Kinh nghiệm đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp
công của Trung Quốc.


7

Trung Quốc là quốc gia đã và đang thực hiện quá trình chuyển đổi từ kinh tế
kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trường; khu vực sự nghiệp công ở

Trung Quốc cũng có nhiều đặc điểm và quá trình hình thành, phát triển tương tự
như ở nước ta. Luận án đã nghiên cứu, tổng kết và rút ra được một số vấn đề kinh
nghiệm của Trung quốc trong quá trình đổi mới chính sách tài chính đối với khu
vực này có thể vận dụng vào Việt Nam, đó là:
- Xác định phạm vi của tài chính công và chi tiêu công cộng: là những vấn đề
mà khu vực tư nhân, doanh nghiệp không thể và không muốn làm, nhưng rất cần
thiết cho xã hội; những vấn đề chỉ có Nhà nước mới thực hiện được; Nhà nước
phải thực hiện để điều hoà lợi ích của các bên.
- Các đơn vị sự nghiệp được phân theo 3 nhóm: (1)các hoạt động do NSNN
đảm bảo toàn bộ; (2)các hoạt động mà đối tượng được hưởng dịch vụ cần chịu
một phần chi phí, tài chính công có thể dùng hình thức hỗ trợ; (3)các hoạt động
không thuộc nhu cầu công cộng cần hoạt động theo cơ chế thị trường.
- Kinh nghiệm trong việc thực hiện cơ chế khoán kinh phí hoạt động cho các
đơn vị sự nghiệp; trong việc đánh giá hiệu quả chi công cộng.
1.4.2. Kinh nghiệm của các nước về đổi mới chi ngân sách Nhà nước đối với
khu vực sự nghiệp công theo kết quả hoạt động.
Vấn đề đổi mới quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra đang là một xu thế
phổ biến được chính phủ của nhiều quốc gia thực hiện; Việt Nam cũng đã bắt đầu
nghiên cứu, học tập kinh nghiệm của các nước để thực hiện quản lý chi ngân
sách theo kết quả đầu ra, tuy vậy việc áp dụng cần phải có bước đi phù hợp.
Luận án đã khảo cứu kinh nghiệm của Pháp và New Zealand là hai quốc gia
có nhiều nét tương đồng với Việt Nam về cấu trúc hành chính và quản lý tài
chính công; kinh nghiệm của Hàn Quốc là nước có nhiều đặc điểm và trình độ
phát triển ở mức mà Việt Nam có thể đạt tương đương trong thời gian tới.
Qua nghiên cứu đã rút ra được 3 vấn đề có thể áp dụng vào việc đổi mới
chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công:
- Xác định mục tiêu, nhiệm vụ hoạt động sự nghiệp và dự toán ngân sách: đây
là vấn đề quan trọng và cần được xác định rõ ở cấp độ vĩ mô, các địa phương và
từng đơn vị sự nghiệp.
- Xây dựng hệ thống tiêu chí kiểm tra, giám sát, đánh giá: đây là cơ sở để đo

lường, đánh giá kết quả hoạt động sự nghiệp; hệ thống các tiêu chí này cần xây
dựng ở các cơ quan quản lý và ở các đơn vị sự nghiệp thực hiện nhiệm vụ.
- Tổ chức hệ thống kiểm tra, giám sát: việc này được thực hiện thường xuyên,
đồng thời ở cả hai cấp độ: đánh giá từ bên trong (tự đánh giá của đơn vị, nội bộ
ngành, địa phương) và đánh giá từ bên ngoài (là đánh giá của cơ quan quản lý
cấp trên, cơ quan tài chính, Kiểm toán, thanh tra, các tổ chức đánh giá chuyên
nghiệp, người sử dụng dịch vụ công…).


8

Phần cuối Chương 1, Luận án đã tóm lược các nội dung đã trình bày và khẳng
định rõ đây là cơ sở lý luận cho việc đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp
đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công.
Chương 2
THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH
ĐỐI VỚI KHU VỰC SỰ NGHIỆP CÔNG Ở VIỆT NAM
2.1. Khái quát về chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công trong
thời kỳ chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường ở Việt Nam.
Luận án đã nghiên cứu khái quát quá trình hoàn thiện chính sách tài chính đối
với khu vực sự nghiệp công qua 3 giai đoạn:
- Giai đoạn thứ nhất (từ năm 1994-2001): đây là giai đoạn bắt đầu thực hiện
đổi mới cơ chế quản lý tài chính theo quy định tại Thông tư số 01TC/HCVX
ngày 04/01/1994 của Bộ Tài chính.
- Giai đoạn thứ hai (từ năm 2002-2005): thực hiện cơ chế tự chủ tài chính
theo quy định tại Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ
ban hành về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu.
- Giai đoạn thứ ba (từ năm 2006-nay): thực hiện cơ chế tự chủ tài chính theo
quy định tại Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ ban
hành Quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức

bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập.
Trong quá trình phân tích, đánh giá, Luận án đã có sự so sánh, làm rõ được
những sự thay đổi căn bản giữa các giai đoạn, về các chính sách quản lý chi
NSNN; tính tự chủ trong việc quản lý thu, chi, quản lý biên chế, tiền lương, thu
nhập; quản lý tài sản; trích lập và sử dụng các quỹ tài chính của đơn vị...
2.2. Thực trạng chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công.
Hệ thống chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công gồm nhiều loại
văn bản quy định về từng vấn đề và cho các lĩnh vực hoạt động khác nhau; việc
nghiên cứu, đánh giá được phân tích khái quát theo các nhóm vấn đề như sau:
2.2.1. Chính sách phân cấp quản lý tài chính ngân sách.
Trong phần này Luận án đã làm rõ được cơ cấu phân cấp quản lý tài chính
hiện hành theo cả cấp ngân sách trung ương và cấp ngân sách địa phương. Đây là
cấu trúc phân cấp cơ bản quyết định việc quản lý, giao nhiệm vụ, cấp phát, quyết
toán kinh phí, đánh giá kết quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp.
Làm rõ được cơ chế phân cấp quản lý tài chính theo cả 3 cấp dự toán: đơn vị
dự toán cấp I, cấp II và cấp III. Qua đó đã mô hình hoá được cơ cấu phân cấp,
phân định rõ trách nhiệm của các cấp quản lý.
2.2.2. Chính sách quản lý chi ngân sách cho các đơn vị sự nghiệp công.
Luận án đã đi sâu phân tích làm rõ về công tác quản lý chi NSNN cho đơn vị
sự nghiệp công theo ba nhóm kinh phí: chi thường xuyên, chi không thường


9

xuyên (bao gồm cả chi đầu tư) và chi thực hiện các chương trình mục tiêu. Qua
đó đã đưa ra được các đánh giá:
- Dự toán thu, chi thường xuyên được lập và phê duyệt chủ yếu là căn cứ vào
tình hình của năm trước liền kề; chỉ mới xuất phát từ khả năng cân đối của
NSNN, vẫn chỉ là quản lý chi theo các khoản mục đầu vào, mà chưa xuất phát từ
yêu cầu của việc thực hiện các nhiệm vụ chuyên môn được giao.

- Kinh phí thường xuyên được giao dự toán khoán theo tổng mức, kinh phí
không thường xuyên được giao dự toán chi tiết từng mục chi, cho từng nhiệm vụ
cụ thể; không được cân đối và tính toán phù hợp với dự toán chi đầu tư. Việc tách
rời các nguồn kinh phí này từ việc duyệt dự toán, cấp phát kinh phí và quyết toán
kinh phí là nguyên nhân trực tiếp dẫn tới việc không thể đánh giá hiệu quả của
tổng chi ngân sách với kết quả, nhiệm vụ các hoạt động sự nghiệp.
- Kinh phí các chương trình mục tiêu: không được quản lý tập trung về một
đầu mối, mà do Bộ Tài chính cấp kinh phí uỷ quyền về cho các cấp ngân sách tự
chủ động cấp cho các đơn vị sự nghiệp trực thuộc thực hiện. Do việc tách rời
giữa cơ quan quản lý chuyên môn (chủ trì chương trình) với cơ quan giao nhiệm
vụ, cũng như cơ quan quản lý kinh phí nên rất khó khăn trong việc tổng hợp đánh
giá hiệu quả sử dụng ngân sách.
2.2.3. Chính sách quản lý vốn, tài sản tại các đơn vị sự nghiệp công.
Qua nghiên cứu, đã làm rõ việc quản lý tài sản ở các đơn vị sự nghiệp công
hiện tại vẫn giống như đối với các cơ quan hành chính theo cơ chế bao cấp. Tài
sản tại các đơn vị sự nghiệp chưa được coi là tư liệu sản xuất, chưa thực hiện
việc hạch toán khấu hao tài sản vào chi phí hoạt động; chưa thực hiện việc đánh
giá giá trị tài sản và chưa xác lập quyền sở hữu vốn thuộc sở hữu Nhà nước giao
cho đơn vị sự nghiệp quản lý, sử dụng và bảo toàn, phát triển.
2.2.4. Chính sách phí, lệ phí.
Luận án đã phân tích, đánh giá tương đối tổng quát về chính sách phí, lệ phí
trên các lĩnh vực hoạt động sự nghiệp chủ yếu như: giáo dục, đào tạo, dạy nghề,
y tế, khoa học công nghệ, văn hoá thông tin, nông nghiệp, giao thông vận tải...
qua đó đã rút ra được những kết luận:
- Có rất nhiều khoản phí, lệ phí xét về bản chất kinh tế là giá dịch vụ; tuy vậy
hiện nay vẫn thực hiện theo cơ chế quản lý phí, lệ phí, người thụ hưởng dịch vụ chỉ
phải trả một phần chi phí, phần lớn chi phí vẫn do ngân sách Nhà nước bao cấp.
- Do bị chi phối bởi chính sách phí lệ phí, vẫn coi đây là nguồn thu của ngân
sách Nhà nước, nên phải do Nhà nước qui định mức thu chặt chẽ; có những mức
thu đã qui định từ cách đây hơn 10 năm, nay đã quá lạc hậu nhưng vẫn không

được sửa đổi (học phí, viện phí...); mức thu phí, lệ phí qui định đồng loạt nên
không khuyến khích được việc đa dạng hoá, nâng cao chất lượng dịch vụ. Việc
lồng ghép chính sách miễn học phí, viện phí cho các đối tượng chính sách xã hội
nhưng không có cơ chế cấp bù kinh phí hoạt động đã gây ra nhiều khó khăn cho
các đơn vị sự nghiệp công.


10

- Chính sách phí lệ phí tạo ra sự bất bình đẳng giữa đơn vị sự nghiệp công lập
(thu phí, lệ phí) khác biệt với giá dịch vụ của các đơn vị ngoài công lập; ảnh
hưởng đến quyền lợi của người dân không được hưởng sự hỗ trợ của Nhà nước
khi sử dụng các dịch vụ của các đơn vị ngoài công lập (y tế, giáo dục...).
2.2.5. Chính sách tín dụng Nhà nước.
Luận án đã phân tích, đánh giá làm rõ những vướng mắc, khó khăn trong việc
thực hiện chính sách tín dụng hỗ trợ đối với khu vực sự nghiệp công; chính sách
tín dụng hỗ trợ học sinh nghèo do lãi suất quá thấp đã dẫn tới nhiều tiêu cực, sử
dụng vốn vay sai mục đích dẫn tới kém hiệu quả.
2.2.6. Về chế độ kế toán.
Về chế độ kế toán hiện hành của các đơn vị sự nghiệp về cơ bản không có sự
khác biệt nhiều so với các cơ quan hành chính. Do vậy chỉ mới quản lý được việc
chi ngân sách Nhà nước; tài khoản kế toán chỉ mới theo dõi được các chi phí thực
chi (kế toán tiền mặt) các khoản mục chi theo các nguồn kinh phí; mà chưa phản
ánh đầy đủ về tình hình vốn, tài sản của đơn vị; chưa thực hiện việc hạch toán
đầy đủ chi phí (do chưa hạch toán chi phí khấu hao tài sản, chi phí còn phải
trả...), chưa thực hiện phân bổ các khoản chi phí chung, nên không hạch toán
được giá thành đối với từng hoạt động sự nghiệp.
2.2.7. Chính sách thuế.
Trong phần này, Luận án đã nghiên cứu, đánh giá về ba sắc thuế cần sửa đổi:
- Thuế GTGT: hiện nay còn nhiều hoạt động sự nghiệp được xác định là không

thuộc diện chịu thuế, không được khấu trừ và hoàn thuế đầu vào; do vậy đã gây
ra một số khó khăn trong hạch toán kế toán, chưa được đảm bảo quyền lợi do
không được hoàn thuế. Bởi vậy cần xác định các hoạt động sự nghiệp cũng thuộc
diện là hàng hoá, dịch vụ chịu thuế. Việc ưu tiên, ưu đãi, hoặc hỗ trợ, khuyến
khích phát triển nên quy định bằng ưu đãi thuế suất, có thể là từ 0%-5% tuỳ theo
loại hình, ngành nghề, địa bàn hoạt động…
- Thuế TNDN: hiện nay các đơn vị sự nghiệp chỉ phải nộp thuế đối với các
hoạt động dịch vụ, các hoạt động sự nghiệp được xác định là không thuộc diện
chịu thuế; do vậy đã gây ra một số khó khăn trong hạch toán kế toán, cần sửa đổi
theo hướng tính thuế chung đối với tất cả các hoạt động của đơn vị, được hạch
toán cả chi phí khấu hao tài sản vào chi phí hoạt động sự nghiệp. Việc ưu tiên, ưu
đãi, hỗ trợ, khuyến khích phát triển nên quy định bằng ưu đãi thuế suất, có thể là
từ 10%-20% tuỳ theo loại hình, ngành, địa bàn hoạt động…
- Thuế sử dụng đất: các đơn vị sự nghiệp hiện nay không thuộc đối tượng nộp
thuế sử dụng đất, đây là nguyên nhân trực tiếp dẫn tới việc sử dụng lãng phí đất
mà Nhà nước đã giao cho các đơn vị sử dụng lâu dài, chưa phản ánh hết chi phí
hoạt động sự nghiệp.
2.3. Đánh giá chung về chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công
ở Việt Nam.
2.3.1. Những kết quả đã đạt được.


11

Luận án đã khái quát được bốn thành tựu cơ bản, đó là:
Thứ nhất là đã tăng quy mô và thay đổi cơ cấu chi ngân sách Nhà nước cho các
hoạt động sự nghiệp. Hàng năm ngân sách Nhà nước đều tăng chi cho tất cả các
lĩnh vực hoạt động sự nghiệp, tổng chi thường xuyên năm 1986 là 34 tỷ đồng (tỷ
lệ 5,68% so với GDP, tỷ lệ 25,56% chi thường xuyên của ngân sách), thì đến
năm 2009 đã tăng lên là 207.575 tỷ đồng (tỷ lệ 12,36% so với GDP, tỷ lệ

38,94% chi thường xuyên của ngân sách Nhà nước).
Tốc độ tăng chi sự nghiệp bình quân là 49,57%/năm, tăng nhanh hơn tốc độ
tăng chi NSNN (là 47,00%); trong đó một số lĩnh vực có tốc độ tăng nhanh: GDĐT là 52,96%/năm, y tế là 50,58%/năm, khoa học công nghệ là 49,15%/năm...
Về cơ cấu chi cũng có sự thay đổi rõ nét: chi cho giáo dục, đào tạo, dạy nghề
luôn có xu hướng tăng nhanh (năm 1986 chiếm tỷ trọng 23,53% trong tổng chi
sự nghiệp, thì đến năm 2009 đã tăng lên là 37,81%); chi cho y tế năm 1986
chiếm tỷ trọng 8,28% trong tổng chi sự nghiệp, thì đến năm 2009 đã tăng lên là
13,39%; chi cho sự nghiệp kinh tế có xu hướng giảm rõ nét (năm 1986 chiếm tỷ
trọng 41,18% trong tổng chi sự nghiệp, thì đến năm 2009 chỉ còn 12,96%); chi sự
nghiệp phát thanh truyền hình giảm còn 0,85%, sự nghiệp thể dục thể thao giảm
còn 0,7%.
Thứ hai là đã tạo cơ chế, chính sách thu hút các nguồn lực xã hội để phát triển
hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công. Qua việc tổng kết, đánh giá kết quả thu
sự nghiệp của một số lĩnh vực hoạt động đã làm rõ được: nguồn thu phí, lệ phí
nhìn chung tăng nhanh qua các năm và đã dần trở thành nguồn kinh phí quan
trọng cho các hoạt động sự nghiệp, có những lĩnh vực đã đảm bảo được 60-80%
chi thường xuyên; các hoạt động dịch vụ cũng đã góp phần quan trọng vào việc
phát triển các hoạt động sự nghiệp.
Thứ ba là đã thực hiện chuyển đổi được một số loại hình hoạt động sự nghiệp
sang hoạt động theo mô hình doanh nghiệp Nhà nước. Luận án đã tổng kết đánh
giá tương đối đầy đủ về việc chuyển đổi sang mô hình hoạt động như doanh
nghiệp trong các lĩnh vực sự nghiệp giao thông, văn hoá thể thao... đây là những
kinh nghiệm quí để tiếp tục thực hiện chuyển đổi đối với những đơn vị có điều
kiện, trước mắt là các đơn vị sự nghiệp kinh tế.
Thứ tư là đã phát triển nhanh hệ thống các đơn vị sự nghiệp ngoài công lập,
góp phần cùng cung cấp dịch vụ cho xã hội, bắt đầu tạo lập cơ chế cạnh tranh đối
với các đơn vị sự nghiệp công trong hoạt động.
2.3.2. Những vấn đề còn bất cập, vướng mắc trong chính sách tài chính đối
với các đơn vị sự nghiệp công.
Luận án đã chỉ rõ quá trình hoàn thiện chính sách tài chính đối với các đơn vị

sự nghiệp vẫn chỉ là những sửa đổi, điều chỉnh nhằm giải quyết từng vấn đề cụ
thể, chưa thật sự đổi mới toàn diện, đồng bộ; ngoài những bất cập khi phân tích,
đánh giá theo 7 nhóm chính sách như đã nêu trong mục 2.2, trong phần này đã
phân tích làm rõ thêm 6 vấn đề sau:


12

Thứ nhất là chưa thực hiện hạch toán đủ chi phí, chưa hình thành giá dịch vụ
sự nghiệp theo cơ chế thị trường. Người hưởng thụ các sản phẩm dịch vụ SN chỉ
mới phải trả một phần chi phí thực tế, phần lớn chi phí vẫn còn do NSNN trang
trải theo cơ chế bao cấp.
Thứ hai là chưa hình thành cơ chế cạnh tranh; vấn đề cạnh tranh được xem
xét trên cả hai phương diện: cạnh tranh giữa các đơn vị sự nghiệp công với nhau
và với các đơn vị ngoài công lập chưa thực sự diễn ra do số lượng các đơn vị
chưa nhiều (đặc biệt ở khu vực nông thôn, trong lĩnh vực giáo dục, y tế...); cạnh
tranh về giá dịch vụ cũng chưa xảy ra do các đơn vị công thu học phí, viện phí, lệ
phí (chỉ mới đủ bù đắp một phần chi phí); trong khi đó các đơn vị ngoài công lập
có giá dịch vụ cao hơn do phải hạch toán đầy đủ chi phí.
Thứ ba là vẫn đang thực hiện quản lý biên chế cán bộ và chính sách tiền
lương như các cơ quan hành chính, chưa phù hợp với cơ chế thị trường, chưa
hình thành được thị trường hàng hoá sức lao động - đây là một rào cản lớn trong
việc đổi mới hoạt động của các đơn vị sự nghiệp.
Thứ tư là về cơ chế, cách thức can thiệp của Nhà nước đối với khu vực sự
nghiệp công vẫn mang tính mệnh lệnh hành chính, bao cấp bởi vậy còn nhiều sai
lệch, kết quả không như mong đợi. Cụ thể như các vấn đề: miễn học phí đối với
các ngành sư phạm; miễn, giảm học phí, viện phí cho các đối tượng chính sách
xã hội; cho học sinh vay lãi suất ưu đãi, chính sách thuế...
Thứ năm là cơ chế, chính sách tài chính chưa đảm bảo sự đối xử bình đẳng
giữa các đơn vị sự nghiệp công với các đơn vị ngoài công lập (không được

NSNN hỗ trợ kinh phí), các đối tượng chính sách xã hội không được đảm bảo
quyền lợi khi đi học, khám chữa bệnh ở các cơ sở ngoài công lập...
Thứ sáu là cơ chế, chính sách tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công
chưa phù hợp với xu thế hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực.
2.3.3. Nguyên nhân của những bất cập, vướng mắc trong chính sách tài
chính đối với các đơn vị sự nghiệp công.
Luận án đã phân tích, đánh giá các bất cập, vướng mắc như nêu trên là do các
nguyên nhân cơ bản như sau:
Thứ nhất là khu vực sự nghiệp công ở nước ta hiện nay là sự kế thừa từ giai
đoạn phát triển nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp; được xếp
vào khu vực không sản xuất vật chất, thuộc phạm vi phân phối lại, đây là nguyên
nhân cơ bản nhất, ảnh hưởng trực tiếp đến việc xây dựng các chế độ, chính sách
tài chính đối với khu vực sự nghiệp công trong thời gian vừa qua. Sau một thời
gian dài thực hiện theo cơ chế bao cấp đã tạo ra quan niệm Nhà nước phải có
trách nhiệm trong việc cung cấp dịch vụ sự nghiệp.
Thứ hai là cơ chế, chính sách tài chính chậm đổi mới, chưa thật sự thoát khỏi
tư duy bao cấp; từ năm 1986 bắt đầu thực hiện đổi mới cơ chế kinh tế, nhưng
phải đến năm 1992 vấn đề quản lý tài chính đơn vị sự nghiệp công mới bắt đầu,


13

đến nay vẫn còn loay hoay với việc tự chủ tài chính, khoán kinh phí. Rất nhiều
chế độ, chính sách đã lạc hậu, không còn phù hợp nhưng vẫn chưa được thay thế,
còn có nhiều bất cập trong quản lý. Việc chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp sang cơ
chế hạch toán đủ chi phí hoạt động nhìn chung là rất khó khăn, do vướng mắc về
cơ chế, chính sách tài chính và cả về nhận thức của xã hội cũng chưa đồng thuận.
Mặt khác việc chuyển sang hạch toán đầy đủ các khoản chi phí đối với các hoạt
động sự nghiệp tất yếu sẽ dẫn tới người thụ hưởng dịch vụ sẽ phải thanh toán với
mức chi phí cao hơn hiện nay; trong điều kiện thu nhập của dân cư còn thấp,

đồng thời với việc chuyển đổi sang cơ chế hạch toán đầy đủ chi phí, thì cần có
chính sách hỗ trợ các đối tượng chính sách, người dân.
Thứ ba là các đơn vị sự nghiệp hoạt động trên rất nhiều lĩnh vực có đặc điểm
kinh tế kỹ thuật khác nhau, yêu cầu mức độ hỗ trợ của Nhà nước đối với các lĩnh
vực cũng khác nhau; phân bố ở rất nhiều địa bàn có điều kiện kinh tế xã hội
không đồng đều... do vậy trong quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý, chính sách
tài chính không thể thực hiện theo các cơ chế, chính sách chung, mà cần phải
được thực hiện theo yêu cầu của từng ngành, lĩnh vực, đồng thời phải phù hợp
với điều kiện cụ thể của từng địa phương. Đây là khó khăn rất lớn trong quá trình
tổ chức thực hiện chuyển đổi.
Thứ tư là nhận thức của xã hội, cộng đồng dân cư về yêu cầu được cung cấp
các dịch vụ sự nghiệp vẫn còn rất nặng nề theo nếp cũ, một bộ phận lớn trong
dân cư (và kể cả cán bộ quản lý) vẫn còn cho rằng trách nhiệm trong việc cung
cấp các dịch vụ sự nghiệp vẫn thuộc về Nhà nước. Điều này thể hiện rất rõ trong
việc Chính phủ đã nhiều lần xây dựng đề án tăng học phí, viện phí… nhưng
không thể triển khai được do có quá nhiều ý kiến trái chiều của dư luận xã hội,
cũng như không nhận được ý kiến đồng thuận từ các cấp, các ngành.
Thứ năm là các chính sách xã hội hoá chưa phát huy tốt và kết quả chưa như
mong đợi; các đơn vị sự nghiệp ngoài công lập bước đầu đã có những đóng góp
nhất định cho xã hội, cùng san sẻ phần nào áp lực về yêu cầu phải cung cấp các
dịch vụ công cho xã hội; tuy vậy số lượng chưa nhiều, năng lực còn hạn chế, chưa
đủ khả năng cạnh tranh với các đơn vị sự nghiệp công lập, do vậy chưa tạo ra áp
lực bắt buộc các đơn vị sự nghiệp công phải tự vươn lên, tự đổi mới.
Thứ sáu là tổ chức bộ máy của các đơn vị sự nghiệp do lịch sử để lại còn
cồng kềnh, chậm đổi mới, về cơ bản vẫn hoạt động theo mô hình cũ mang nặng
tính hành chính, bao cấp; khó khăn trong việc thích ứng với cơ chế thị trường;
cần phải được tổ chức lại để phù hợp với vệc chuyển đổi sang thực hiện cơ chế
hạch toán đầy đủ chi phí.
Phần cuối Chương 2, luận án đã tóm lược các nội dung đã trình bày và khẳng
định rõ đây là cơ sở thực tiễn cho việc đề xuất các giải pháp đổi mới chính sách

tài chính đối với khu vực sự nghiệp công.


14

Chương 3
GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH
ĐỐI VỚI KHU VỰC SỰ NGHIỆP CÔNG Ở VIỆT NAM
3.1. Những căn cứ cho việc đề xuất đổi mới chính sách tài chính đối với
khu vực sự nghiệp công ở Việt Nam.
3.1.1. Sự cần thiết phải đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự
nghiệp công ở Việt Nam.
Trong phần này, luận án đã phân tích làm rõ cần phải đổi mới chính sách tài
chính để đáp ứng những yêu cầu từ thực tiễn, đó là:
- Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công phù hợp với
các quy luật của kinh tế thị trường, đảm bảo sự đối xử bình đẳng gữa các thành
phần kinh tế - đây là một đòi hỏi tất yếu khách quan.
- Hội nhập kinh tế quốc tế đòi hỏi phải đổi mới chính sách tài chính đối với
khu vực sự nghiệp công.
3.1.2. Nhu cầu của xã hội đối với các dịch vụ công có xu hướng ngày càng
gia tăng.
Luận án đã phân tích, đánh giá và nhận định nhu cầu được đáp ứng các dịch vụ
về giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục thể thao... của nhân dân, cũng như toàn xã hội
ngày càng cao, trong khi đó nguồn lực của ngân sách Nhà nước luôn có hạn; do
vậy yêu cầu về đổi mới phương thức quản lý tài chính nhằm nâng cao hiệu quả
sử dụng NSNN cho các hoạt động sự nghiệp, huy động tối đa các nguồn lực của
xã hội để phát triển mạnh các hoạt động sự nghiệp là một vấn đề cấp thiết đối với
việc cải cách tài chính công.
3.1.3. Dự báo về xu hướng phát triển của khu vực sự nghiệp công ở Việt Nam
Trên cơ sở nghiên cứu, đánh giá chung về xu thế phát triển và hội nhập kinh

tế của đất nước, các chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước, Luận án đã
luận giải về xu hướng phát triển của khu vực sự nghiệp công:
- Sự phát triển của khu vực sự nghiệp công phải được thực hiện trong mối
quan hệ gắn kết với những cải cách khác như: phát triển các thành phần kinh tế,
phát triển thị trường; hội nhập kinh tế quốc tế; tăng cường dân chủ...
- Đổi mới hệ thống thể chế, chính sách về tổ chức và cung ứng dịch vụ công
trên cơ sở phân biệt và xác định rõ: các loại dịch vụ công do Nhà nước phải chịu
trách nhiệm trực tiếp cung ứng, dịch vụ công mà Nhà nước hỗ trợ và dịch vụ
công có thể chuyển giao cho thị trường và xã hội.
- Thực hiện cuộc cải cách mạnh mẽ, cơ bản trong lĩnh vực dịch vụ công, phù
hợp với thể chế kinh tế thị trường và với sự chuyển đổi vai trò, chức năng của
Nhà nước; xác định rõ trách nhiệm của chính quyền các cấp trong việc đảm bảo
cung ứng dịch vụ công. Đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với các
đơn vị sự nghiệp công.


15

- Xây dựng cơ chế hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận; hoàn thiện cơ chế
trợ giúp người nghèo và cận nghèo, các đối tượng chính sách xã hội trong việc
tiếp cận với các dịch vụ sự nghiệp.
- Cơ cấu lại chi ngân sách Nhà nước theo hướng quan tâm đầu tư thích đáng
cho việc cung ứng các loại dịch vụ công thiết yếu, phục vụ người dân vùng khó
khăn, miền núi, hỗ trợ người nghèo, đối tượng chính sách.
3.2. Quan điểm định hướng đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự
nghiệp công ở Việt Nam.
3.2.1. Tiếp tục tăng chi NSNN cho các hoạt động sự nghiệp.
Yêu cầu của xã hội về việc đáp ứng các dịch vụ công ngày càng tăng, đây là
xu hướng chung của các nước; bởi vậy NSNN cần tiếp tục tăng chi cho các hoạt
động sự nghiệp, tốc độ tăng chi cần đảm bảo khoảng 20-25%/năm, tổng chi sự

nghiệp đạt tỷ lệ 10-15% GDP. Thực hiện cơ cấu lại chi ngân sách cho các lĩnh
vực hoạt động sự nghiệp theo hướng: tăng chi cho giáo dục, đào tạo, y tế, khoa
học, công nghệ, ưu tiên cho vùng sâu, vùng xa, vùng kinh tế khó khăn.
Chuyển dần việc chi NSNN cho các đơn vị sự nghiệp công, sang cơ chế
hướng tới đối tượng được thụ hưởng, tập trung đảm bảo cho các đối tượng chính
sách xã hội, người nghèo, các đối tượng cần Nhà nước ưu đãi, khuyến khích.
3.2.2. Đa dạng hóa nguồn lực tài chính cho đầu tư phát triển hoạt động sự
nghiệp.
Nhà nước cần đổi mới phương thức quản lý, không ôm đồm; những hoạt động
nào mà các thành phần kinh tế khác có thể thực hiện được, thì Nhà nước chỉ đóng
vai trò là người quản lý, giám sát chất lượng; các hoạt động không thể, không nên
giao cho khu vực tư nhân, thì Nhà nước là người cung ứng trực tiếp.
Nhà nước cần có chính sách khuyến khích phát huy tiềm năng trí tuệ và vật
chất trong nhân dân, huy các tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp tham gia phát triển
các dịch vụ giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục thể thao, môi trường... dưới sự giám
sát và quản lý của Nhà nước; tạo điều kiện để toàn xã hội, đặc biệt là các đối
tượng chính sách, người nghèo được thụ hưởng thành quả giáo dục, y tế, văn hoá,
thể dục thể thao… ở mức độ ngày càng cao.
3.2.3. Vận dụng các quan hệ thị trường trong đổi mới chính sách tài chính
đối với khu vực sự nghiệp công.
Cải cách việc cung ứng các dịch vụ công theo yêu cầu của kinh tế thị trường
là tất yếu và cần tập trung vào các vấn đề sau đây:
Thứ nhất là mở rộng áp lực cạnh tranh vào các hoạt động sự nghiệp công
nhằm nâng cao hiệu quả và lành mạnh các đơn vị sự nghiệp công, giảm sự can
thiệp của Nhà nước; lực lượng thị trường sẽ là các công cụ tự nhiên điều tiết cung
cầu, làm cân bằng thị trường.
Thứ hai là tăng cường tiếng nói và vai trò đối tác của công dân trong việc
đánh giá về dịch vụ công. Chính áp lực từ các ý kiến phản hồi bên ngoài sẽ cho

16

phép kiểm soát và đổi mới việc cung ứng dịch vụ công, giúp cho việc hoàn thiện
khu vực sự nghiệp công.
Thứ ba là công khai hoá các tiêu chuẩn cung ứng dịch vụ công (về thủ tục
hành chính, tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ, giá dịch vụ), tạo ra môi trường làm
việc minh bạch, dân chủ và công bằng trong toàn xã hội; tạo điều kiện thuận lợi
cho người dân tránh được những phiền hà, sách nhiễu, thái độ quan liêu, cửa
quyền của cán bộ đơn vị cung cấp dịch vụ công.
Thứ tư là mở rộng áp dụng hệ thống quản lý chất lượng ISO trong cung ứng
các dịch vụ công, tạo ra một hệ thống tiêu chuẩn để đánh giá chất lượng của hoạt
động cung ứng dịch vụ công cho các tổ chức và công dân.
Thứ năm là đổi mới dịch vụ sự nghiệp trên cơ sở xác định đây là loại hình
cung ứng dịch vụ có tính đặc thù, chuyển từ chính sách thu phí, lệ phí sang thực
hiện quản lý giá dịch vụ. Trong từng lĩnh vực cần xác định rõ trách nhiệm của
Nhà nước, của người thụ hưởng dịch vụ trong việc chia sẻ, đóng góp chi phí theo
hướng: những loại hình dịch vụ phục vụ chung cho cộng đồng Nhà nước đảm
bảo cung cấp, người dùng không phải trả tiền khi được cung cấp dịch vụ; những
loại hình dịch vụ cần thiết phải có sự đầu tư, hỗ trợ của Nhà nước, người dùng
phải đóng góp một phần chi phí phù hợp với thu nhập và điều kiện của xã hội;
những loại hình cung cấp dịch vụ đáp ứng nhu cầu cá nhân, người dùng phải trả
đầy đủ chi phí khi được cung cấp dịch vụ.
3.2.4. Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công theo
hướng tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công.
Đổi mới phương thức hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công trên cơ sở tăng
quyền tự chủ, đi đôi với việc tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức
bộ máy, biên chế và tài chính để hoàn thành nhiệm vụ được giao. Rà soát, sắp
xếp các đơn vị sự nghiệp công, từng bước chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp công
sang mô hình hạch toán đầy đủ chi phí, được Nhà nước giao vốn, tự quản lý và
sử dụng tài sản, tự quyết định biên chế và trả lương trên cơ sở kết quả, chất lượng

công việc. Thực hiện chuyển đổi sang mô hình doanh nghiệp đối với các đơn vị
có đủ điều kiện.
3.3. Các giải pháp cơ bản thực hiện đổi mới chính sách tài chính đối với
khu vực sự nghiệp công.
Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công đòi hỏi cần phải
nhất quán trong mục tiêu, có những bước đi phù hợp. Luận án đã đưa ra một số
giải pháp chủ yếu cần thực hiện trong thời gian tới là:
3.3.1. Tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý tài chính đối với các đơn vị sự
nghiệp công.
Tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp
công trong khuôn khổ phân cấp quản lý hiện tại, theo hướng:
Thứ nhất là việc quản lý đối với các đơn vị vẫn thực hiện theo cấu trúc phân


17

cấp như hiện nay, cấp trên giao nhiệm vụ, giao dự toán kinh phí cho đơn vị cấp
dưới trực tiếp; việc phân cấp cần phải xác định rõ quyền hạn gắn với trách
nhiệm của các cấp.
Thứ hai là để đảm bảo tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của đơn vị sử dụng
kinh phí, đơn vị sự nghiệp tự quyết toán kinh phí và chịu hoàn toàn trách nhiệm
về việc quản lý, sử dụng kinh phí; chủ động trong thực hiện nhiệm vụ.
Thứ ba là cơ quan chủ quản thực hiện chức năng của quản lý thông qua việc
ban hành chế độ, chính sách, định mức kinh tế - kỹ thuật, đơn giá; quy hoạch
định hướng phát triển các lĩnh vực hoạt động sự nghiệp; ban hành các tiêu chuẩn
về chất lượng dịch vụ; thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát, đánh giá về chấp
hành kỷ luật tài chính, đánh giá kết quả hoạt động của đơn vị với nhiệm vụ được
giao, gắn với đánh giá hiệu quả sử dụng kinh phí. Phải xây dựng được hệ thống
chỉ tiêu để đo lường, đánh giá được kết quả thực hiện nhiệm vụ của các đơn vị
cấp dưới, đánh giá được hiệu quả, mức độ tác động của chi NSNN.

3.3.2. Thông qua các quan hệ tài chính đổi mới cơ chế giám sát, kiểm tra,
đánh giá kết quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công.
Đồng thời với việc đổi mới, tăng tính tự chủ của đơn vị sự nghiệp công thì vấn
đề kiểm tra, giám sát cũng phải được thay đổi:
Tự kiểm tra, giám sát, đánh giá: các đơn vị phải tự xây dựng cho mình hệ
thống các tiêu chí để giám sát, đánh giá kết quả hoạt động của cả đơn vị, cũng
như đối với mỗi bộ phận, cán bộ, công nhân viên chức trong đơn vị; Đồng thời tổ
chức hệ thống tự kiểm tra, giám sát đánh giá ngay từ khi lập dự toán, thực hiện
nhiệm vụ và thanh quyết toán kinh phí.
Kiểm tra, giám sát, đánh giá từ bên ngoài: được thực hiện bởi cơ quan chủ
quản, của các cơ quan chức năng (thanh tra, kiểm toán, tổ chức đánh giá chuyên
nghiệp...) và giám sát, đánh giá của cộng đồng, người sử dụng dịch vụ.
3.3.3. Chuyển chính sách phí và lệ phí sang quản lý giá dịch vụ.
Việc chuyển đổi sang cơ chế Nhà nước “mua” các sản phẩm đầu ra của đơn vị
sự nghiệp công tất yếu đòi hỏi Nhà nước phải chuyển chính sách phí, lệ phí hiện
nay sang quản lý giá dịch vụ. Về nguyên tắc, giá dịch vụ phải được thực hiện
theo quy luật cung - cầu, tuy vậy do tính chất đặc biệt của nhiều lĩnh vực sự
nghiệp đòi hỏi Nhà nước phải có cơ chế quản lý giá phù hợp theo đặc thù của
từng ngành. Vấn đề này được đề cập chi tiết hơn trong mục 3.4.
Quá trình chuyển đổi cần thực hiện theo hai giai đoạn:
Giai đoạn 1: giá dịch vụ đảm bảo bù đắp các khoản chi thường xuyên (chưa
tính khấu hao máy móc trang, thiết bị, khấu hao nhà cửa, cơ sở hạ tầng), ngân
sách không cấp kinh phí hoạt động cho dịch vụ sự nghiệp. Đây là giai đoạn có
tính chất quá độ, nhằm từng bước tạo sự thích ứng cho các đơn vị sự nghiệp,
cũng như đối với xã hội.


18

Giai đoạn 2: giá dịch vụ đủ đảm bảo bù đắp toàn bộ chi phí. Việc thực hiện

chính sách giá dịch vụ bù đắp đủ chi phí cần thực hiện đồng thời với việc ngân
sách Nhà nước không cấp kinh phí đầu tư cho các đơn vị sự nghiệp.
3.3.4. Chuyển các đơn vị sự nghiệp sang thực hiện hạch toán đầy đủ chi phí.
Việc chuyển sang thực hiện giá dịch vụ đối với các đơn vị sự nghiệp công,
điều đó đồng nghĩa với công tác hạch toán kế toán của các đơn vị phải chuyển
sang thực hiện hạch toán đầy đủ chi phí hoạt động (bao gồm cả chi phí khấu hao
tài sản). Quá trình này cần chuyển từng bước theo các giai đoạn.
Đối với một số đơn vị đặc thù, kinh phí hoạt động vẫn hoàn toàn do ngân sách
Nhà nước cấp, thì việc thực hiện cần phù hợp với hình thức đặt hàng, hay giao
nhiệm vụ; có còn cấp, hay không còn cấp kinh phí chi đầu tư cho đơn vị.
3.3.5. Chính sách đầu tư của NSNN cho khu vực sự nghiệp công.
Tổng chi ngân sách Nhà nước cho các hoạt động sự nghiệp cần tiếp tục đảm
bảo tăng về tổng mức, phù hợp với tốc độ tăng chi ngân sách. Cơ cấu chi cho các
hoạt động sự nghiệp thay đổi theo hướng: tăng chi cho các lĩnh vực giáo dục,
đào tạo, y tế và khoa học công nghệ; trong đó cần ưu tiên cho tăng chi cho các
đơn vị vùng sâu, vùng xa, vùng kinh tế khó khăn; giảm chi thường xuyên, tiến tới
không cấp kinh phí chi thường xuyên, tập trung chi tăng cường cơ sở vật chất,
trang thiết bị kỹ thuật, công nghệ cao.
Cần chuyển dần từ cơ chế ngân sách Nhà nước cấp kinh phí cho đơn vị sự
nghiệp sang cơ chế ngân sách thanh toán cho đơn vị sự nghiệp khi “mua kết quả
đầu ra” của đơn vị, chi ngân sách Nhà nước cần hướng tới đối tượng được cung
cấp các dịch vụ.
Đối với kinh phí chương trình mục tiêu quốc gia: cần đưa vào cân đối trong
kinh phí thường xuyên; chỉ để lại một số chương trình thật sự cần thiết phải có sự
đầu tư lớn của Nhà nước nhằm đạt được những mục tiêu chiến lược, vỹ mô; cơ
chế, chính sách quản lý tài chính đối với các chương trình này cần phải tập trung
thống nhất quản lý về một đầu mối duy nhất chịu trách nhiệm chính, đồng thời
quản lý về chuyên môn, quản lý công việc và quản lý kinh phí để có thể giám sát,
đo lường và đánh giá được kết quả thực hiện các mục tiêu đã đề ra, đánh giá
được hiệu quả chi ngân sách tác động đến kinh tế xã hội.

3.3.6. Chính sách về lao động, tiền lương và phân phối thu nhập trong khu
vực sự nghiệp công.
Cần đổi mới theo hướng xoá bỏ việc quản lý biên chế đối với các đơn vị sự
nghiệp công; hệ thống thang bảng lương của Nhà nước là cơ sở để đơn vị vận
dụng xây dựng quy chế trả lương cho người lao động theo kết quả công việc.
Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, đơn vị được quyền chủ động ký kết hợp
đồng lao động, thực hiện tuyển dụng, bố trí, sắp xếp nhân sự hợp lý để có thể đáp
ứng tốt yêu cầu hoạt động của đơn vị.
Quy chế trả lương, phân phối thu nhập cho người lao động do đơn vị tự xây
dựng trong quy chế quản lý tài chính của đơn vị; phương án phân phối tiền


19

lương, thu nhập phải đảm bảo nguyên tắc thu nhập của cá nhân người lao động
phù hợp với kết quả thực hiện nhiệm vụ của cá nhân, của các bộ phận trong đơn
vị, cũng như của cả đơn vị. Bản thân mỗi đơn vị cần xây dựng hệ thống các tiêu
chí để giám sát, đánh giá kết quả hoạt động của các cá nhân, bộ phận trong đơn
vị mình; đây là căn cứ quan trong để thực hiện việc phân phối thu nhập.
3.3.7. Chính sách về quản lý vốn, tài sản tại các đơn vị sự nghiệp công.
Việc chuyển đổi theo hướng Nhà nước “mua” các sản phẩm đầu ra tất yếu đòi
hỏi đơn vị sự nghiệp phải thực hiện hạch toán đầy đủ các khoản chi phí, bao gồm
cả chi phí khấu hao tài sản. Cần phải thực hiện các công việc:
Thứ nhất là cần đánh giá lại giá trị các tài sản thuộc sở hữu Nhà nước, bao
gồm cả giá trị quyền sử dụng đất đã được Nhà nước giao cho đơn vị sử dụng ổn
định lâu dài. Thực hiện việc giao vốn, tài sản cho các đơn vị sự nghiệp để các
đơn vị có trách nhiệm quản lý, bảo tồn và tiếp tục phát triển.
Thứ hai là từng bước thực hiện việc hạch toán chi phí khấu hao tài sản vào
giá thành dịch vụ. Các bước thực hiện cần tiến hành đồng bộ với việc chuyển đổi
chính sách phí lệ phí như nêu trong mục 3.3.6; cần có sự tính toán cụ thể phù hợp

với đặc điểm cụ thể từng ngành, các địa phương, như nêu tại mục 3.4
Thứ ba là đối với các đơn vị thực hiện việc chyển đổi sang các hình thức
ngoài công lập, cần xác định phần giá trị vốn và tài sản thuộc sở hữu Nhà nước
giao cho đơn vị; có cơ chế xác lập người đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước.
3.3.8. Chính sách thuế đối với các đơn vị sự nghiệp công.
Luận án đã đề xuất các sửa đổi về chính sách thuế cụ thể như sau:
- Đối với thuế GTGT: các hoạt động sự nghiệp thực hiện cung cấp các dịch
vụ: dịch vụ y tế, dịch vụ thú y, dạy học, dạy nghề; phát sóng truyền thanh, truyền
hình; xuất bản, nhập khẩu, phát hành báo, tạp chí, bản tin, sách, tranh, ảnh, áp
phích tuyên truyền… là đối tượng chịu thuế GTGT. Tuỳ theo loại hình, ngành
nghề, địa bàn hoạt động được áp dụng mức thuế suất từ 0%-5%.
- Đối với thuế TNDN: mở rộng thêm việc cho phép các doanh nghiệp được
tính vào chi phí trước thuế các khoản tài trợ cho các hoạt động sự nghiệp vì ích
lợi chung của toàn xã hội như: lĩnh vực văn hoá, thể thao, bảo vệ môi trường…;
áp dụng thuế suất ưu đãi 10%-20% đối với các lĩnh vực y tế, giáo dục, đào tạo;
thực hiện miễn thuế và giảm 50% có thời hạn đối với các đơn vị sự nghiệp công
thực hiện chuyển đổi sang mô hình hạch toán đầy đủ chi phí.
- Đối với thuế sử dụng đất: các đơn vị sự nghiệp vẫn thuộc đối tượng nộp thuế
sử dụng đất, đây là phương thức can thiệp hữu hiệu hơn các mệnh lệnh hành
chính để các đơn vị sự nghiệp phải cân nhắc, tính toán, sử dụng có hiệu quả tài
nguyên đất đai mà Nhà nước đã giao cho đơn vị quản lý, sử dụng.
3.4. Các giải pháp thực hiện đối với một số lĩnh vực cụ thể.
Qua việc luận giải tính chất đặc thù của các lĩnh vực, điều kiện cụ thể của
từng địa phương; những thuận lợi, khó khăn trong việc đổi mới chính sách, Luận
án đề xuất những giải pháp cho từng lĩnh vực hoạt động như sau:


20

3.4.1. Trong lĩnh vực giáo dục - đào tạo:

Đảm bảo 20% chi ngân sách Nhà nước cho giáo dục, đào tạo, tiếp tục tăng tỷ lệ
chi cho giáo dục, đào tạo; cơ cấu chi ngân sách: giảm chi thường xuyên, tăng chi
cho cơ sở vật chất, trang thiết bị dạy học; ưu tiên cho nông thôn, miền núi; cân
đối đủ kinh phí để thực hiện phổ cập giáo dục, hỗ trợ chi giáo dục, đào tạo đối
với các đối tượng chính sách, người dân tộc, học sinh nghèo… theo phương thức
hỗ trợ trực tiếp cho người đi học.
Rà soát, sắp xếp lại các cơ sở giáo dục, đào tạo công lập, xây dựng và thực
hiện chính sách giá dịch vụ dạy học theo ba nhóm:
Nhóm I: các trường dạy nghề, trung học chuyên nghiệp, cao đẳng đại học là
những đơn vị thuận lợi, có thể từng bước thực hiện việc chuyển đổi sang cơ chế
hạch toán đủ chi phí đào tạo, người học phải đóng đủ chi phí... Nhà nước không
cấp kinh phí thường xuyên, tiếp tục đầu tư cơ sở vật chất; khi điều kiện cần tiến
tới việc không cấp kinh phí trực tiếp cho các trường. Chuyển dần sang thực hiện
giá dịch vụ hạch toán đầy đủ chi phí dạy học. Cần thí điểm đối với các trường
thuộc ngành kinh tế, ngoại ngữ…, sau khi tổng kết, rút kinh nghiệm, sửa đổi cơ
chế, chính sách và triển khai thực hiện rộng rãi.
Nhóm II: các trường mầm non, trường giáo dục phổ thông; có thể từng bước
chuyển dần sang thực hiện theo cơ chế các trường hạch toán đủ chi phí đào tạo,
NSNN sẽ thanh toán kinh phí cho các trường theo kết quả (số lượng, chất lượng)
đào tạo; người học sẽ đóng góp một phần chi phí (đồng chi trả), mức đóng này
có thể quy định tuỳ theo cấp học. Đối với người nghèo, đối tượng chính sách xã
hội, giáo dục cấp tiểu học... sẽ do NSNN thanh toán toàn bộ kinh phí, hoặc thanh
toán theo mức trần. Ngân sách Nhà nước vẫn tiếp tục cấp kinh phí đầu tư cơ sở
vật chất, bảo đảm một phần chi phí thường xuyên (phần không thu của học sinh);
tiến dần tới không cấp kinh phí thường xuyên. Nhà nước ban hành các định mức
chi phí đào tạo hợp với từng cấp học, từng địa phương; các trường xây dựng mức
giá dịch vụ (không tính khấu hao tài sản), gồm: mức thu của học sinh, mức kinh
phí ngân sách phải cấp hỗ trợ cho học sinh.
Đối với các các thành phố lớn, đô thị tỉnh lỵ có thể chuyển dần các trường có
điều kiện sang thực hiện cơ chế như Nhóm I. Đối với các địa phương vùng sâu,

vùng xa: các trường tiểu học có thể thực hiện cơ chế như Nhóm III.
Nhóm III: các trường đặc thù (dân tộc nội trú, dự bị đại học đào tạo học sinh
diện chính sách...) được đảm bảo toàn bộ kinh phí hoạt động từ ngân sách. Các
trường được giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc sắp xếp tổ chức
biên chế, sử dụng kinh phí, tài sản... gắn với hiệu quả và chất lượng công việc.
Để có thể trang trải được kinh phí hoạt động của các trường thì mức thu học phí
phải tăng từ 4-5 lần so với hiện nay; như vậy sẽ có nhiều tác động đột biến, tạo
tâm lý, dư luận không thuận lợi trong xã hội. Do vậy, việc sửa đổi chính sách học
phí phải thực hiện dần từng bước; đồng thời với việc chuyển sang thực hiện chính
sách giá dịch vụ dạy học, ngân sách Nhà nước cần bố trí đủ nguồn kinh phí, xây


21

dựng cơ chế, chính sách ưu đãi, hỗ trợ người học: chính sách hỗ trợ học phí đối
với người nghèo, các đối tượng chính sách xã hội; chính sách học bổng khuyến
khích nhân tài; chính sách tín dụng đào tạo với lãi suất ưu đãi, tạo điều kiện thuận
lợi cho học sinh được vay tín dụng để học tập và có cơ chế thu hồi vốn vay, đối
với những trường hợp sau khi tốt nghiệp đã đủ thời gian công tác theo quy định ở
những lĩnh vực Nhà nước cần ưu đãi (giáo viên, nghiên cứu khoa học cơ bản,
công chức cơ quan Nhà nước...) hoặc làm việc tại những nơi cần thu hút (vùng
sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo...) cần thực hiện chi ngân sách Nhà nước để hỗ trợ
trả nợ vay.
3.4.2. Trong lĩnh vực y tế:
Tiếp tục đảm bảo tốc độ tăng chi cho y tế cao hơn tốc độ tăng chi ngân sách
Nhà nước; cơ cấu chi: ưu tiên đầu tư cho vùng nghèo, vùng núi, vùng sâu, vùng
xa; tăng chi cho các hoạt động y tế dự phòng, y học cổ truyền, các hoạt động
chăm sóc sức khoẻ ban đầu tại y tế cơ sở; tăng chi ngân sách Nhà nước để thực
hiện chính sách bảo hiểm y tế đảm bảo việc khám chữa bệnh cho các đối tượng
chính sách xã hội, người nghèo, cận nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số, người có

công với cách mạng, trẻ em dưới 6 tuổi, các đối tượng cần ưu tiên khác...
Rà soát, sắp xếp lại các cơ sở y tế công lập, xây dựng và thực hiện chính sách
giá dịch vụ y tế theo ba nhóm:
Nhóm I: các bệnh viện tuyến Trung ương, bệnh viện tỉnh thuộc các tỉnh thành
phố trực thuộc trung ương có kinh tế xã hội phát triển (trừ các đơn vị nhóm III);
đây là những đơn vị thuận lợi trong việc chuyển sang thực hiện hạch toán đầy đủ
chi phí khám chữa bệnh. Nhà nước không cấp kinh phí thường xuyên, trước mắt
tiếp tục đầu tư cơ sở vật chất, máy móc, trang thiết bị; khi điều kiện cần tiến tới
việc không cấp kinh phí trực tiếp cho bệnh viện. Bệnh viện được quyết định giá
của các dịch vụ y tế trong phạm vi khung giá và các dịch vụ theo nguyên tắc bù
đắp chi phí; được Nhà nước giao vốn, giao tài sản cho đơn vị sử dụng, bảo toàn
và phát triển. Cần thực hiện thí điểm, sau khi tổng kết, rút kinh nghiệm mới triển
khai thực hiện rộng rãi.
Nhóm II: các cơ sở y tế tuyến huyện, các bệnh viện tỉnh khu vực miền núi,
vùng khó khăn, vùng chưa phát triển; là những đơn vị có khó khăn trong việc
thực hiện chuyển đổi sang mô hình hạch toán đầy đủ chi phí khám chữa bệnh,
cần NSNN hỗ trợ. Nhà nước tiếp tục bảo đảm một phần chi phí thường xuyên
(phần không thu của người bệnh), tiến dần tới việc sẽ không cấp chi thường
xuyên. NSNN vẫn tiếp tục cấp kinh phí đầu tư cơ sở vật chất, máy móc, trang
thiết bị. Các đơn vị được giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc việc
sử dụng kinh phí, tài sản, biên chế được giao, gắn với hiệu quả và chất lượng
công việc. Bệnh viện xây dựng mức giá dịch vụ y tế: mức thu của người bệnh
phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội của địa phương, xác định số kinh phí còn
thiếu NSNN phải cấp bù; trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.


22

Đối với các khu vực vùng sâu, vùng xa, vùng kinh tế khó khăn... thu nhập của
đại bộ phận nhân dân còn thấp, các các cơ sở y tế còn rất thiếu, có thể vẫn thực

hiện cơ chế như đối với nhóm III, Nhà nước cần hỗ trợ để đảm bảo người dân
được tiếp cận các dịch vụ y tế cơ bản.
Nhóm III: các bệnh viện thực hiện nhiệm vụ khám, chữa bệnh cho các đối
tượng đặc thù như bệnh phong, bệnh lao, tâm thần và các đơn vị y tế dự phòng,
dân số… NSNN cấp cho các đơn vị tương ứng với khối lượng nhiệm vụ chuyên
môn theo phương thức đặt hàng, giao nhiệm vụ. Đơn vị tự sắp xếp bộ máy tổ
chức, lao động và hoạt động để hoàn thành nhiệm vụ, kinh phí tiết kiệm được sử
dụng để tăng thu nhập, trích quỹ phúc lợi và quỹ khen thưởng của đơn vị theo
quy chế chi tiêu nội bộ. Nhà nước có chính sách riêng để khuyến khích cán bộ
làm việc lâu dài cho đơn vị (như: phụ cấp đặc thù, phụ cấp nghề...).
Việc chuyển sang thực hiện cơ chế giá dịch vụ khám chữa bệnh hạch toán đủ
chi phí sẽ dẫn tới viện phí sẽ tăng cao từ 2-3 lần so với hiện nay, bởi vậy cần thực
hiện đồng bộ với cơ chế tăng mức huy động vào quỹ bảo hiểm y tế để đủ khả
năng cân đối chi. Đồng thời cần đổi mới chính sách bảo hiểm y tế: người có thẻ
bảo hiểm y tế được chủ động trong việc chọn bệnh viện để khám và điều trị, đây
là cách thức cần thiết để tạo ra môi trường cạnh tranh giữa các bệnh viện. Các
bệnh viện cần phải tự mình nâng cao chất lượng dịch vụ khám, chữa bệnh để
được người bệnh lựa chọn.
3.4.3. Trong lĩnh vực nghiên cứu khoa học:
Tiếp tục đảm bảo tổng mức chi cho khoa học, công nghệ bằng 2% tổng chi
NSNN hàng năm; cơ cấu chi cần thay đổi theo hướng tăng chi cho các lĩnh vực
mũi nhọn, công nghệ cao, nghiên cứu khoa học cơ bản, nghiên cứu chiến lược,
tăng chi ngân sách trung ương, ngân sách địa phương không cần thiết phải cân
đối đủ 2% chi cho khoa học, công nghệ; cần đổi mới cơ chế quản lý kinh phí theo
hướng cấp theo các nhiệm vụ, theo các sản phẩm đầu ra theo hình thức Nhà
nước đặt hàng, giao nhiệm vụ.
Đối với các đơn vị khoa học công nghệ ở các địa phương, khó thực hiện
chuyển đổi do vậy cần có quá trình sắp xếp dần từng bước.
Đẩy mạnh việc chuyển đổi các đơn vị nghiên cứu ứng dụng, chuyển giao
công nghệ sang mô hình doanh nghiệp; để hỗ trợ, Nhà nước cần có chính sách

thúc đẩy phát triển nhanh thị trường công nghệ.
3.4.4. Trong lĩnh vực văn hoá, thông tin, thể thao:
Các đơn vị bảo tồn, bảo tàng, thư viện, các nhà hát, đoàn biểu diễn nghệ thuật
dân gian (tuồng, chèo, múa rối, quan họ...) thực hiện các nhiệm vụ đặc thù, vì ích
lợi chung của toàn xã hội; cần thực hiện theo cơ chế được Nhà nước đảm bảo
toàn bộ kinh phí hoạt động.


23

Tập trung chuyển đổi các đơn vị hoạt động xuất bản, phát hành (sách, văn hoá
phẩm, ấn phẩm truyền thông...), các hãng phim, trung tâm phát hành phim; các
câu lạc bộ, liên đoàn thể thao... sang hoạt động theo mô hình doanh nghiệp.
Cần xây dựng cơ chế khuyến khích nhằm thu hút nguồn tài trợ của các doanh
nghiệp, toàn xã hội cho việc phát triển các hoạt động sự nghiệp trong lĩnh vực
này.
3.4.5. Trong lĩnh vực sự nghiệp kinh tế:
Các đơn vị sự nghiệp đặc thù (khí tượng thuỷ văn, bảo vệ môi trường, bảo vệ
rừng, đơn vị nuôi giữ bảo tồn giống gốc, quỹ gen...) là các đơn vị thực hiện các
nhiệm vụ nhằm phục vụ ích lợi chung của cả cộng đồng, toàn xã hội, rất khó
trong việc chuyển đổi; cần thực hiện theo cơ chế được Nhà nước đảm bảo toàn
bộ kinh phí hoạt động.
Đẩy mạnh việc chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp kinh tế sang hoạt động theo
mô hình doanh nghiệp, hoặc mô hình tự chủ 100% kinh phí hoạt động thường
xuyên. Các nhiệm vụ của Nhà nước giao cho các đơn vị này thực hiện theo cơ
chế đấu thầu, hoặc đặt hàng, giao nhiệm vụ.
Nhà nước cần xây dựng đồng bộ các định mức kinh tế - kỹ thuật, đơn giá sản
phẩm đã tính đầy đủ chi phí (bao gồm cả khấu hao tài sản, thuế) để làm cơ sở cho
việc thanh toán kinh phí theo đơn giá.
Phần cuối Chương 3, luận án đã tóm lược các nội dung đã trình bày về định

hướng đổi mới, đề xuất các giải pháp và những điều kiện thực hiện đổi mới chính
sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công.
KẾT LUẬN
Khu vực sự nghiệp công là tập hợp bao gồm các đơn vị sự nghiệp công lập
(gọi tắt là sự nghiệp công) được Nhà nước thành lập, để thực hiện các nhiệm vụ
của Nhà nước giao, hoạt động sự nghiệp theo từng lĩnh vực về y tế, giáo dục, văn
hóa, thông tin, bảo tồn, bảo tàng, khoa học công nghệ, thể dục thể thao, quản lý
tài nguyên, môi trường, khí tượng, thuỷ văn...
Ở Việt Nam thời kỳ trước đổi mới, khu vực sự nghiệp công hoạt động trong cơ
chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp; cùng với quá trình chuyển sang kinh tế thị
trường, khu vực sự nghiệp công cũng đã dần dần có sự thay đổi về cơ chế hoạt
động, tuy nhiên những dấu ấn và ảnh hưởng của cơ chế bao cấp vẫn nặng nề.
Chính điều này đã dẫn tới những bất cập cả về khối lượng và chất lượng các dịch
vụ được cung ứng. Do đó, cùng với việc phải đổi mới cơ chế hoạt động của khu
vực sự nghiệp công, điều quan trọng gắn liền với đó là phải đổi mới chính sách
tài chính đối với khu vực này nhằm đáp ứng các yêu cầu của kinh tế thị trường và
mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế. Việc đổi mới phải thực hiện từng bước, phù
hợp với tính đặc thù của từng lĩnh vực hoạt động sự nghiệp, điều kiện, hoàn cảnh
cụ thể của các địa phương.


24

Để đề xuất định hướng và giải pháp đổi mới chính sách tài chính đối với khu
vực sự nghiệp công, luận án đã khảo sát, đánh giá thực trạng chính sách tài chính
đối với khu vực sự nghiệp công. Luận án đã chỉ ra rằng tuy đã có những thay đổi
trong cơ chế, chính sách tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công trong thời
gian vừa qua, song đó vẫn chỉ mới là những sửa đổi, điều chỉnh do đòi hỏi từ
thực tế quản lý; còn mang đậm nét bao cấp, bộc lộ nhiều vấn đề không phù hợp
với cơ chế thị trường và xu thế hội nhập kinh tế quốc tế, quản lý và cách thức

điều hành của nhà nước đối với khu vực sự nghiệp công vẫn mang nặng tính
hành chính, chưa tạo lập được môi trường cạnh tranh bình đẳng giữa các đơn vị
sự nghiệp công với nhau và với các đơn vị sự nghiệp ngoài công lập.
Chính vì vậy các định hướng đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự
nghiệp công ở Việt Nam cần tập trung vào các vấn đề cơ bản như: cần tiếp tục
tăng chi ngân sách Nhà nước cho các hoạt động sự nghiệp, trong đó cần tập trung
chi cho các đối tượng chính sách xã hội, chi giáo dục, y tế, ưu tiên chi cho vùng
sâu, vùng xa vùng kinh tế khó khăn; cần khuyến khích huy động các nguồn lực
xã hội đầu tư cho hoạt động sự nghiệp; vận dụng các quan hệ thị trường nhằm
đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công theo hướng tăng
tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công…
Trên cơ sở các quan điểm và định hướng chung, Luận án đã đề xuất một hệ
thống các giải pháp cơ bản nhằm đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự
nghiệp công, đó là: phân cấp quản lý tài chính và chi ngân sách theo hướng tăng
tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp; thay chính sách phí, lệ phí bằng
chính sách quản lý giá dịch vụ, chuyển các đơn vị sự nghiệp sang thực hiện hạch
toán đủ chi phí; có chính sách thuế ưu đãi đối với các hoạt động sự nghiệp; đổi
mới các chính sách về biên chế, tiền lương nhằm khuyến khích thu hút người lao
động có trình độ chuyên môn cao vào làm việc trong khu vực sự nghiệp công;
đổi mới chính sách hỗ trợ của Nhà nước đối với các tầng lớp dân cư trong quá
trình tiêu dùng các dịch vụ do các đơn vị sự nghiệp công cung ứng… Đồng thời
cũng đã đề xuất các giải pháp cho một số lĩnh vực cụ thể của khu vực này.
Hy vọng rằng những định hướng và giải pháp đó sẽ phần nào đóng góp cho các
cơ quan làm công tác hoạch định, xây dựng chính sách tài chính nói chung và
xây dựng các chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công nói riêng
nhằm đưa công cuộc đổi mới kinh tế ở Việt Nam tiếp tục đạt được những thành
công trên con đường tiến tới một xã hội dân giàu, nước mạnh, công bằng, dân
chủ và văn minh./.