Đánh giá hoạt động quản lý ngân sách nhà nước giai đoạn 2006 đến nay

Ngành Tài Chính Ngân Hàng
Môn: Tài Chính Công
Chủ đề: Đánh giá hoạt động quản lý Ngân Sách Nhà Nước giai đoạn 2006-nay
MỞ ĐẦU
Với mục tiêu “quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng Ngân sách Nhà
nước (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả tiền
của của Nhà nước; tăng tích luỹ để thực hiện công nghiệp hoá-hiện đại hoá đất nước
theo định hướng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội, nâng cao đời sống
của nhân dân; đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối ngoại, luật NSNN-một đạo luật quan
trọng trong hệ thống tài chính- đã được Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 9 thông qua
ngày 20-3-1996; sau đó được sửa đổi, bổ sung bởi luật số 06/1998/QH 10 ngày 20-51998, đánh dấu mốc lịch sử quan trọng trong công tác quản lý, điều hành NSNN ở
nước ta, tạo cơ sở pháp lý cao nhất cho hoạt động của NSNN.
Sau bốn năm thực hiện luật NSNN, thực tiễn đã khẳng định vai trò của luật trong
mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội. Hoạt động NSNN dần được quan tâm không
chỉ từ phía các cơ quan quản lý Nhà nước mà còn từ phía người dân và các doanh
nghiệp.
CHƯƠNG I. BẢN CHẤT VÀ VAI TRÒ CỦA NSNN TRONG NỀN KINH TẾ
THỊ TRƯỜNG
1. Bản chất của NSNN.
Trong tiến trình lịch sử, NSNN với tư cách là một phạm trù kinh tế đã ra đời và tồn
tại từ lâu. Là một công cụ Tài chính quan trọng của Nhà nước, NSNN xuất hiện dựa
trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề Nhà nước và tiền đề kinh tế hàng hoá- tiền
tệ.
Trong lịch sử loài người, Nhà nước xuất hiện là kết quả của cuộc đấu tranh giai cấp
trong xã hội. Nhà nước ra đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trung nguồn lực tài chính
vào trong tay Nhà nước để làm phương tiện vật chất trang trải cho các chi phí nuôi
sống bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội của Nhà nước. Bằng

1

quyền lực của mình, Nhà nước tham gia vào quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội.
Trong điều kiện kinh tế hàng hoá- tiền tệ, các hình thức tiền tệ trong phân phối như:
thuế bằng tiền, vay nợ…được Nhà nước sử dụng để tạo lập quỹ tền tệ riêng có: NSNN.
Như vậy, NSNN là ngân sách của Nhà nước, hay Nhà nước là chủ thể của ngân sách
đó.
NSNN là khái niệm quen thuộc theo nghĩa rộng mà bất kỳ người dân nào cũng biết
được, song lại có rất nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN:
Theo quan điểm của Nga: NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi bằng tiền
của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định.
Một cách hiểu tương tự, người Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tài liệu kế toán
mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nước trong một năm.
Có thể thấy rằng các quan điểm trên đều cho thấy biểu hiện bên ngoài của NSNN
và mối quan hệ mật thiết giữa Nhà nước và NSNN.
Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan trọng
trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nước. Tại Việt nam, định nghĩa
về NSNN được nêu rõ trong luật NSNN (20/3/1996): NSNN là toàn bộ các khoản thu
và chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ của Nhà nước.(Điều1- luật NSNN).
Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiêu (sử dụng)
quỹ tiền tệ của Nhà nước, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một bên là các chủ
thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân dưới hình thức
giá trị và một bên là Nhà nước. Đó chính là bản chất kinh tế của NSNN. Đứng sau các
hoạt động thu, chi là mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế, xã hội.
Nói cách khác, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể
trong phân phối tổng sản phẩm xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập
trung của Nhà nước, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó
thành thu nhập của Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể
được thực hiện để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.

2


2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế thị trường.
2.1. Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trường.
Mọi hệ thống kinh tế đều được tổ chức theo cách này hay cách khác để huy động
tối đa các nguồn lực của xã hội và sử dụng có hiệu quả nguồn lực đó nhằm sản xuất ra
các hàng hoá và dịch vụ thoả mãn nhu cầu của xã hiội. Việc sản xuất ra những loại
hàng hoá gì, được tiến hành theo phương pháp nào là tốt nhất, việc phân phối hàng hoá
được sản xuất ra đáp ứng tốt cho nhu cầu của xã hội, đó là vấn đề cơ bản của tổ chức
kinh tế, xã hội. Lực lượng nào quyết định những vấn đề cơ bản đó? Trong nền kinh tế
mà người ta gọi là Kinh tế chỉ huy, các vấn đề cơ bản đó được cơ quan của Nhà nước
quyết định. Còn trong nền kinh tế mà vấn đề cơ bản của nó do thị trường quyết định
được gọi là Kinh tế thị trường.
Trong nền kinh tế hàng hoá có một loạt những quy luật kinh tế vốn có của nó hoạt
động như: quy luật giá trị, quy luật cung- cầu, quy luật cạnh tranh, quy luật lưu thông
tiền tệ…và lợi nhuận là động lực cơ bản của sự vân động đó. Các quy luật biểu hiện sự
tác động của mình thông qua thị trường. Nhờ sự vân động của hệ thống giá cả thị
trường mà diễn ra sự thích ứng tự phát giữa khối lượng và cơ cấu của sản xuất với
khối lượng và cơ cấu nhu cầu của xã hội.
Có thể hiểu cơ chế thị trường là cơ chế tự điều tiết kinh tế hàng hoá do sự tác động
của các quy luật kinh tế, cơ chế đó giải quyết ba vấn đề cơ bản của tổ chức kinh tế là
sản xuất cái gì, như thế nào và cho ai. Cơ chế thi trường bao gồm các nhân tố cơ bản là
cung cầu và giả cả thị trường. Thực tế khó đánh giá đầy đủ ưu điểm và khuyết tật của
cơ chế thị trường. Nhìn chung nó có các ưu điểm cơ bản sau:
* Cơ chế thị trường kích thích hoạt động của các chủ thể kinh tế và tạo đIều kiện
thuận lợi cho sự hoạt động tự do của họ. Do đó làm cho nền kinh tế phát triển năng
động, phát huy được các nguồn lực của xã hội vào phát triển kinh tế.
* Cạnh tranh buộc nhà sản xuất phải hao phí lao động cá biệt đến mức thấp nhất
có thể được bằng cách áp dụng kỹ thuật và công nghệ mới vào sản xuất, nhờ đó mà

thúc đẩy lực lượng sản xuất phát triển, nâng cao năng suất lao động, nâng cao chất
lượng và số lượng hàng hoá.

3


* Sự tác động của cơ chế thị trường đưa đến sự thích ứng tự phát giữa khối
lượng và cơ câú sản xuất với khối lượng và cơ cấu nhu cầu xã hội, nhờ đó có thể thoả
mãn nhu cầu tiêu dùng của cá nhân và sản xuất về hàng ngàn, hàng vạn loại sản phẩm
khác nhau.
* Trong cơ chế thị trường tồn tại sự đa dạng của các thị trường. Bên cạnh thị
trường hàng hoá đã xuất hiện từ lâu là các thị trường về vốn, lao động… phục vụ cho
sản xuất kết hợp với hệ thống giá cả linh hoạt vận động theo quan hệ cung cầu của
hàng hoá, dịch vụ.
Lịch sử phát triển của sản xuất xã hội dã chứng minh rằng cơ chế thị trường là cơ
chế điều tiết nền kinh tế hàng hoá đạt hiệu quả kinh tế cao. Song, cơ chế thị trường
không phải là hiện thân của sự hoàn hảo mà chứa đựng trong nó nhều trục trặc.
Mục đích hoạt động của các doanh nghiệp lá tối đa hoá lợi nhuận. Ngành nào,
lĩnh vực nào có khả năng đem lại lợi nhuận cao thì các doanh nghiệp sẽ đổ xô vào sản
xuất mặt hàng, lĩnh vực đó. Từ đó dẫn đến sự phát triển mất cân đối giữa các khu
vực,các ngành nghề trong nền kinh tế quốc dân.
Hơn nữa, vì lợi nhuận, các doanh nghiệp sẵn sàng lạm dụng tài nguyên, gây ô
nhiễm môi trường sống của con người mà xã hội phải gánh chịu, do đó, hiệu quả kinh
tế, xã hội không được đảm bảo.
Có những mục tiêu xã hội mà dù cơ chế thị trường hoạt động tốt cũng không thể
đạt được. Sự tác động của cơ chế thị trường dẫn đến sự phân hoá giàu, nghèo, tác
động xấu đến đạo đức và tình người.
Với một loạt các khuyết tật trên, ngày nay, trên thực tế không tồn tại cơ chế thị
trường thuần tuý, mà thường có sự can thiệp của Nhà nước, khi đó nền kinh tế gọi là
Nền kinh tế hỗn hợp.

2.2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước trong cơ chế thị trường.
Tất cả những khiếm khuyết của cơ chế thị trường đòi hỏi có sự can thiệp của Nhà
nước là tất yếu, là một nhu cầu khách quan nhằm khôi phục lai những cân đối và mở
đường cho sức sản xuất phát triển.

4


Trong cơ chế điều chỉnh của Nhà nước, bên trong kết cấu của nó, ngoài việc tổ
chức một cách khoa học, thì những công cụ tài chính, tiền tệ, kế hoạch, luật pháp được
coi là những công cụ điều chỉnh cơ bản và quan trọng.
NSNN là một trong những công cụ hữu hiệu để Nhà nước đIều chỉnh vĩ mô nền
kinh tế, xã hội. Mục tiêu của NSNN không phải để Nhà nước đạt được lợi nhuận như
các doanh nghiệp và cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình trước các đối thủ cạnh
tranh trên thị trường. NSNN ngoài việc duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước còn
phải xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội để tạo ra môi trường thuận lợi cho các
doanh nghiệp hoạt động.
NSNN được sử dụng như là công cụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằm đảm bảo
cân đối hợp lý của cơ cấu kinh tế và sự ổn định của chu kỳ kinh doanh. Trước xu thế
phát triển mất cân đối của các ngành, lĩnh vực trong nền kinh tế, thông qua quỹ ngân
sách, Chính phủ có thể áp dụng các chính sách ưu đãi, đầu tư vào các lĩnh vực mà tư
nhân không muốn đầu tư vì hiệu quả đầu tư thấp; hoặc qua các chính sách thuế bằng
việc đánh thuế vào những hàng hoá, dịch vụ của tư nhân có khả năng thao túng trên thị
trường; đồng thời, áp dụng mức thuế suất ưu đãi đối với những hàng hoá mà Chính
phủ khuyến dụng. Nhờ đó mà có thể đảm bảo sự cân đối, công bằng trong nền kinh tế.
Giá cả trên thị trường biến động dựa vào quy luật cung cầu của hàng hoá, dịch vụ.
NSNN cũng được sử dụng như là công cụ đảm bảo sự ổn định giá cả của thị trường.
Chẳng hạn, khi Chính phủ muốn bảo hộ cho những người có thu nhập thấp, Chính phủ
sẽ đặt giá trần là mức giá cao nhất mà người bán được phép đưa ra và mức này thường
là thấp hơn mức giá cân bằng trên thị trường, khi đó tất yếu sẽ dẫn đến sự thiếu hụt

trên thị trường. để duy trì hiệu lực của giá trần thì Chính phủ lại tiếp tục can thiệp bằng
cách cung phần thiếu của hàng hoá, lượng hàng hoá này được lấy từ quỹ dự trữ của
Nhà nước thuộc NSNN, tức là trong khoản chi ngân sách phải có khoản dự phòng này.
Trái lại khi Chính phủ muốn bảo hộ cho người sản xuất, muốn hàng hoà của một
ngành nào đó được khuyến khích thì sẽ đặt giá sàn là mức giá thầp nhất mà người bán
được phép đưa ra và mức này thường lớn hơn giá cân bằng trên thị trường. Điều này sẽ
dẫn đến sự dư thừa hàng hoá trên thị trường và khi đó là sự can thiệp của Chính phủ

5


bằng cách mua hết lượng hàng thừa. Khoản tiền sử dụng để thanh toán cho người bán
cũng là từ NSNN.
Một vai trò được coi là không kém phần quan trọng của NSNN là giải quyết các
vấn đề xã hội: bất công, ô nhiễm môi trường…Chẳng hạn trước vấn đề công bằng xã
hội. Chống lại sự bất công là cần thiết cho một xã hội văn minh và ổn định, Chính phủ
thường sử dụng các biện pháp tác động tới thu nhập để thiết lập lai sự công bằng xã
hội. Điều chỉnh thu nhập của các nhóm dân cư khác nhau bằng cách trợ cấp thu nhập
cho những người có thu nhập thấp hoặc hoàn toàn không có thu nhập. Một cách khác,
Chính phủ có thể sử dụng biện pháp tác động gián tiếp đến thu nhập bằng cách tạo khả
năng tạo thu nhập cao hơn dựa vào năng lực của bản thân. theo đánh giá thì đây là biện
pháp tích cực nhất, đồng thời làm tăng thu nhập quốc dân; nói cách khác, nó làm cho
một số người dân giàu lên mà không ai nghèo đi; hoặc qua chính sách thuế thu nhập,
sử dụng mức thuế suất cao đối với người có thu nhập cao và ngược lại.
Như vậy, vai trò của NSNN là rất lớn. Vấn đề đặt ra là việc tổ chức quy mô, cơ cấu
và quản lý NSNN như thế nào để phát huy được vai trò của nó.
2.3 Hệ thống ngân sách nhà nước
Luật NSNN ra đời là sự phản ánh pháp lý cơ chế quản lý NSNN ở nước ta, thể
chế hoá những chủ trương, đường lối đổi mới của Đảng từ Đại hội VI, VII, VIII, là
công cụ pháp lý để quản lý NSNN có hiệu lực và hiệu quả, góp phần hoàn thiện hệ

thống pháp luật tài chính. Hệ thống NSNN và phân cấp quản lý NSNN là nội dung cốt
lõi trong mối quan hệ giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đã được
phản ánh rõ ràng trong luật dựa trên quan điểm của Đảng và Nhà nước ta: tăng cường
tính tập trung, thống nhất, tính liên tục của điều hành vĩ mô, lãnh đạo tập trung đi đôi
với việc mở rộng trách nhiệm và quyền hạn, phát huy tính chủ động, sáng tạo của địa
phương đối với những vấn đề mà các địa phương có khả năng xử lý có hiệu quả.
Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ
với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách.
Tại nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy Nhà
nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất

6


nước theo Hiến pháp. Mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng cung cấp
phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình
trên vùng lãnh thổ. Việc hình thành hệ thống chính quyền Nhà nước các cấp là một tất
yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên mọi vùng
lãnh thổ của đất nước. Chính sự ra đời của hệ thống chính quyền Nhà nước nhiều cấp
đó là tiền đề cần thiết để tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước nhiều cấp.
Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà nước, phù hợp với
mô hình tổ chức hệ thống chính quyền Nhà nước ta hiện nay, hệ thống ngân sách nhà
nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương:
* Ngân sách trung ương phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo ngành và giữ vai trò chủ
đạo trong hệ thống ngân sách nhà nước. Nó bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền
trung ương được Hiến pháp quy định đối với việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế,
chính trị, xã hội của đất nước. Ngân sách trung ương cấp phát kinh phí cho yêu cầu
thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trung ương (sự nghiệp văn hoá, sự
nghiệp an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, đầu tư phát triển…). Nó còn là trung
tâm điều hoà hoạt động ngân sách của địa phương. Trên thực tế, ngân sách trung ương

là ngân sách của cả nước, tập trung đại bộ phận nguồn tài chính quốc gia và đảm bảo
các nhiệm vụ chi tiêu có tính chất huyết mạch của cả nước. ngân sách trung ương bao
gồm các đơn vị dự toán của cấp này, mỗi bộ, mỗi cơ quan trung ương là một đơn vị dự
toán của ngân sách trung ương.Ngân sách trung ương bao gồm:
-

Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung

là ngân

sách cấp tỉnh).
-

Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân
sách cấp huyện).

-

Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
* Ngân sách địa phương là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các cấp chính
quyền bên dưới phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngoài ngân sách xã chưa có
đơn vị dự toán, các cấp ngân sách khác đều bao gồm một số đơn vị dự toán của cấp ấy
hợp thành.

7


+ Ngân sách cấp tỉnh phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, đảm bảo thực
hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xã hội của chính quyền cấp tỉnh
và thành phố trực thuộc trung ương. Chính quyền cấp tỉnh cần chủ động, sáng tạo

trong việc động viên khai thác các thế mạnh trên địa bàn tỉnh để tăng nguồn thu, đảm
bảo chi và thực hiện cân đối ngân sách cấp mình.
+ Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn là đơn vị hành chính cơ sở có tầm quan
trọng đặc biệt và cũng có đặc thù riêng: nguồn thu được khai thác trực tiếp trên địa bàn
và nhiệm vụ chi cũng được bố tríđể phục vụ cho mục đích trực tiếp của cộng đồng dân
cư trong xã mà không thông qua một khâu trung gian nào. Ngân sách xã là cấp ngân
sách cơ sở trong hệ thống NSNN, đảm bảo điều kiện tài chính để chính quyền xã chủ
động khai thác các thế mạnh về đất đai, phát triển kinh tế, xã hội, xây dựng nông thôn
mới, thực hiện các chính sách xã hội, giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn.
Trong hệ thống ngân sách Nhà nước ta, ngân sách trung ương chi phối phần lớn các
khoản thu và chi quan trọng, còn ngân sách địa phương chỉ được giao nhiệm vụ đảm
nhận các khoản thu và chi có tính chất địa phương. Quan hệ giữa các cấp ngân sách
được thực hiện theo nguyên tắc sau:
Ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương được phân
định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách cấp trên
cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các
địa phương. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp dưới.Trường hợp cơ quan
quản lý Nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý Nhà nước cấp dưới thực hiện
nhiệm vị chi thuộc chức năng của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên
cho ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó.Ngoài việc bổ sung nguồn thu và uỷ
quyền thực hiện nhiệm vụ chi, không được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm
vụ của ngân sách cấp khác trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ.

8


Về các khoản thu NSNN:
Thu NSNN là số tiền mà nhà nước huy động vào NSNN và không bị ràng buộc bởi
trách nhiệm hoàn trả trực tiếp. Phần lớn các khoản thu này đều mang tính chất cưỡng
bức. Với đặc điểm đó, thu NSNN khác với các nguồn thu của các chủ thể khác (doanh

nghiệp, tư nhân…) vì nó gắn với quyền lực của nhà nước.
Theo phân loại thống kê của liên hiệp quốc, thu NSNN gồm hai loại:
- Các khoản thu từ thuế, trong đó chia ra thuế trực thu và thuế gián thu.
- Các khoản thu ngoài thuế như phí, lệ phí và các khoản thu từ hoạt động kinh tế
của Nhà nước và các khoản chuyển giao vào NSNN khác.
Tại Việt nam, trước đây, việc phân chia nội dung thu của các cấp ngân sách dựa vào
cơ sở kinh tế của chính quyền tức là những tổ chức kinh tế do trung ương quản lý thì
nguồn thu của các tổ chức này tập trung vào ngân sách trung ương, các tổ chức kinh tế
do địa phương quản lý thì sẽ ghi thu vào ngân sách địa phương. Điều này đã dẫn đến
tình trạng xây dựng chồng chéo các cơ sở kinh tế của trung ương và địa phương, tranh
giành nguồn nguyên vật liệu, thị trường tiêu thụ sản phẩm. Mặt khác, nó không gắn
trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương trong việc quan tâm tới những tổ
chức kinh tế do trung ương quản lý ở địa phương. Do vậy, để khắc phục những nhược
điểm trên, chế độ phân cấp được điều chỉnh theo hướng thay đổi tỷ lệ ghi thu vào ngân
sách trung ương và ngân sách địa phương nhưng do vẫn dựa trên cơ sở cũ nên nguồn
thu vẫn không được đảm bảo.
Hiện nay, theo luật NSNN sửa đổi, việc phân chia nội dung thu NSNN không dựa
vào tính chất sở hữu, tổ chức của cơ sở kinh tế mà theo cơ chế:
* Mỗi cấp ngân sách đều có các khoản thu được hưởng 100%. Như vậy, có thể giúp
chính quyền địa phương chủ động bố trí cân đối ngân sách cấp mình
* Các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ điều tiết giữa các cấp ngân sách.
Hiện nay, luật quy đinh:

9


* Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách
từng tỉnh do Chính phủ quyết định và nó được áp dụng chung đối với tất cả các khoản
thu được phân chia và được xác định riêng cho từng tỉnh.
Các khoản thu được phân chia gồm:

Thuế giá trị gia tăng không kể thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hoá nhập khẩu và
thu từ hoạt động xổ số kiến thiết.
Thuế thu nhập doanh nghiệp không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn
vị hạch toán toàn ngành và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ hoạt động xổ số kiến
thiết.
Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao.
Thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài của các tổ chức, cá nhân nước ngoài có vốn
đầu tư tại Việt nam
Thu sử dụng vốn ngân sách của các doanh nghiệp nhà nước không kể thu sử
dụng vốn ngân sách từ hoạt động xổ số kiến thiết.
Các khoản thu phân chia:
- Thuế chuyển quyền sử dụng đất.
- Thuế nhà, đất.
- Tiền sử dụng đất.
- Thuế sử dụng đất nông nghiệp.
- Thuế tài nguyên.
- Lệ phí trước bạ.
- Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu vào các mặt hàng bài lá, hành
mã, vàng mã và các dịch vụ kinh doanh vũ trường, mát xa, ka ra ô kê, kinh doanh gôn,
bán thẻ hội viên và vé chơi gôn, trò chơi bằng các máy giắc pót, kinh doanh vé đặt
cược đua ngựa, đua xe.

10


Về các khoản chi NSNN
Chi NSNN là số tiền mà Nhà nước chi từ quỹ ngân sách để thực hiện chức năng và
nhiệm vụ của mình. Có nhiều cách để xác định cơ cấu chi NSNN. Chẳng hạn, để thấy
rõ hơn vai trò của NSNN đối với phát triển các ngành kinh tế đất nước, đặc biệt là các
ngành mũi nhọn thì cơ cấu chi NSNN được phân theo ngành kinh tế quốc dân (ngành

công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, giao thông vận tải, thương mại, dịch vụ…).
Nếu để đảm bảo cho Quốc hội có thể thấy rõ ngay nhuồn ngân sách phân bổ cho mỗi
cơ quan Nhà nước, chi ngân sách Nhà nước được phân loại theo tổ chức của cơ quan
Nhà nước (theo từng bộ, cơ quan Nhà nước Trung ương, cơ quan Nhà nước địa
phương…). Nếu để đáp ứng yêu cầu kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước đối với việc lập
dự toán, quyết định dự toán, thực hiện phân cấp và quản lý, sử dụng kinh phí NSNN
cho từng mục đích và từng đối tượng cụ thể, người ta phân loại theo mục đích sử dụng
cuối cùng: chi lương, phụ cấp lương, chi mua sắm hàng hoá, dịch vụ…Nói chung, mỗi
cách phân loại đều có mục đích và ý nghĩa riêng, chúng có nét chung là cho biết một
cách toàn diện ảnh hưởng ngắn hạn hoặc dài hạn của việc chi tiêu quốc gia vào phát
triển kinh tế, thấy rõ mục đích kinh tế, xã hội mà Chính phủ đang theo đuổi.
Theo luật NSNN, nội dung chi NSNN được phân loại theo tổ chức kinh tế, từ ngân
sách trung ương đến ngân sách các cấp địa phương đều có các khoản chi cơ bản giống
nhau:
Chi thường xuyên: là những khoản chi hết sức cần thiết và không thể trì hoãn, phải
thực hiện thường xuyên hàng tháng, hàng năm để duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà
nước.
Chi đầu tư, phát triển: là những khoản chi để hình thành tài sản cố định như mua sắm
tài sản cố định, đầu tư xây dựng các công trình kinh tế mũi nhọn, xây dung cơ sở hạ
tầng kinh tế- xã hội, xây dựng nhà cửa, đầu tư vào các động sản tài chính, sửa chữa lớn
tài sản cố định, chi trả nợ gốc tiền vay… những khoản chi này gắn với việc điều chỉnh
vĩ mô của Nhà nước, tạo môi trường và điều kiện cho các TPKT hoạt động và phát
triển.

11


Sự khác nhau cơ bản giữa hai nhóm chỉ tiêu trên thể hiện ở chỗ: chi thường xuyên
có tính chất tiêu hao trực tiếp, còn chi đầu tư phát triển có tính chất thu hồi trong
những điều kiện nhất định.

Theo thứ tự ưu tiên thì chi thường xuyên được ưu tiên trước hết, sau đó mới đến chi
đầu tư phát triển. Thứ tự ưu tiên này cũng chỉ có ý nghĩa tương đối vì nếu cứ ưu tiên
chi thường xuyên dễ dẫn đến phá vỡ cơ cấu kinh tế, và nếu cứ ưu tiên chi đầu tư phát
triển dễ đẫn đến làm tăng thâm hụt NSNN.
Cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đều có hai khoản chi trên, tuy
nhiên, giữa chúng cũng có sự khác nhau về quy mô, phạm vi của các khoản chi. Chi
đầu tư phát triển của ngân sách trung ương là những khoản chi có quy mô lớn, có tác
dụng đối với toàn bộ nền kinh tế quốc dân, các khoản chi này nhìn chung là khó xác
định chủ đầu tư và các công trình phúc lợi công cộng. Còn các khoản chi của ngân
sách địa phương chỉ đầu tư cho những công trình, mục tiêu được thực hiện trong phạm
vi địa phương đó. Ngoài ra, có một số khoản chi thuộc đặc thù chức năng của ngân
sách trung ương thì ngân sách trung ương đảm nhiệm: trả nợ vay, chi an ninh quốc
phòng, chi về ngoại giao…
CHƯƠNG II. THỰC TRẠNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN
NAY
Với sự thống nhất từ trên xuống về các khái niệm, nội dung, nguyên tắc quản lý,
hệ thống NSNN đã đồng nhất cách hiểu, tư duy trong quá trình vận hành trong thực tế.
Nét mới là ổn định nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp chính quyền theo luật (chỉ
thay đổi khi Quốc hội sửa luật), khắc phục được tính không ổn định trong phân định
nguồn thu và nhiệm vụ chi. Trước đây, về thu, hầu như năm nào Chính phủ cũng điều
chỉnh nguồn thu, tỷ lệ điều tiết một số khoản thu giữa trung ương và địa phương. Việc
điều chỉnh này chủ yếu bằng quyết định, chỉ thị (các văn bản dưới luật) của thủ tướng
Chính phủ nên hiệu lực pháp lý không cao. Có những nguồn thu, năm thì để lại cho địa
phương, năm thì thu về trung ương (thuế xuất, nhập khẩu tiểu ngạch, thu cấp quyền sử
dụng đất…). Về chi, cũng thướng xuyên sửa đổi các nhiệm vụ chi (như chi trợ cấp khó
khăn thường xuyên và đột xuất cho cán bộ trung ương; chi cho bộ máy của Viện kiểm
sát nhân dân; quản lý công tác định canh, định cư và xây dựng vùng kinh tế mới, đo

12

đạc và quản lý ruộng đất…có năm được xác định là nhiệm vụ của trung ương, có năm
lại là của địa phương).
Luật đã khẳng định nguyên tắc: ngân sách cấp trên nắm giữ các nguồn thu chủ yếu
và đảm nhận các nhiệm vụ chi quan trọng hơn cấp dưới, các nguồn thu của ngân sách
cấp dưới không đủ đáp ứng nhu cầu chi thì được cấp bổ sung và không được sử dụng
ngân sách cấp nàt để chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp khác. Do đó, xét về định
tính, tuy cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương (tỉnh) đều có mười khoản
thu 100% nhưng ngân sách trung ương nắm giữ các nguồn thu quan trọng và chiếm
tỷ trọng lớn trong cơ cấu thu của cả nước. Thực tiễn trong mấy năm gần đây, tỷ trọng
của ngân sách trung ương chiếm khoảng 70% tỷ trọng chung của NSNN chủ yếu là thu
từ các xí nghiệp quốc doanh, các xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (đặc biệt là lĩnh
vực dầu khí) từ thuế xuất, nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, thuế
GTGT hàng nhập khẩu và thu từ viện trợ không hoàn lại. Từ chỗ tập trung các nguồn
thu chủ yếu vào ngân sách trung ương nên các nhiệm vụ chi của nó cũng khá nặng nề,
chủ yếu là chi đầu tư phát triển (xây dựng cơ bản, hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp nhà
nước, các chương trình quốc gia), chi trả nợ, viện trợ, chi thường xuyên(quốc phòng,
an ninh, lương hưu, bảo đảm xã hội…).
Từ khi đưa luật NSNN vào thực tiễn, nhiều địa phương đã ý thức được trách nhiệm
phải đảm bảo nguồn thu gắn với tăng trưởng và phát triển kinh tế ở địa phương thì mới
có thể đảm nhận tốt nhiều nhiệm vị chi. Đồng thời, nhận thức được, khi đời sống của
đại đa số nhân dân ở địa phương khá lên thì ngân sách địa phương mới đảm bảo được
hầu hết các nhiệm vụ chi về giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội…Do đó, các khoản thu của
ngân sách địa phương nhìn chung được tập trung thu đúng, thu đủ, kịp thời, giảm bớt
sự phân tán nguồn thu nên số thu ngày càng ổn định và nguồn thu ngày càng được mở
rộng.
Luật NSNN một mặt đề cao vai trò của ngân sách trung ương, mặt khác để đảm bảo
khả năng cân đối của ngân sách các cấp địa phương, luật đã thu hẹp dần các khoản thu
của ngân sách trung ương được hưởng 100%. Quá trình thu hẹp này còn diễn ra khi
Quốc hội sửa đổi luật ngân sách(20/5/1998), một mặt thay đổi thuế doanh thu bằng

thuế GTGT, thuế lợi tức bằng thuế thu nhập doanh nghiệp; mặt khác điều chỉnh nguồn

13


thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, trong đó hai khoản thu từ thuế sử dụng đất
nông nghiệp và thuế tài nguyên (trừ dầu khí) được để lại 100% cho ngân sách địa
phương đồng thời, tăng thêm các khoản thu cho NSĐP, đặc biệt là cấp huyện và đô thị
về thuế tiêu thụ đặc biệt, thu đối với hàng sản xuất trong nước thu vào các mặt hàng
bài lá, vàng mã, kinh doanh vũ trường…đã tạo điều kiện làm phong phú nguồn thu của
NSĐP.
Về thu NSNN không những đảm bảo đủ nguồn thu cho chi tiêu thường xuyên
của nhà nước mà còn giành ra một phần tích luỹ cho đầu tư phát triển, tăng cường dự
trữ, củng cố tiềm lực tài chính. Bình quân 10 năm (2006-2016), tỷ suất thu NSNN so
với GDP đạt 26.2%, tăng khá so với mức 13.4% giai đoạn 1995-2005.Xét về số tuyệt
đối, tính theo giá hiện hành, thu NSNN năm 2015 tăng gấp 7.7 lần năm 2014. Nếu loại
trừ yếu tố lạm phát, quy mô tuyệt đôi thu NSNN vẫn còn tăng gấp 2.9 lần năm 2006.
Trong đó, số thu từ thuế, phí và lệ phí ngày càng lớn và chiếm tỷ trọng quyết định
trong tổng thu NSNN, bình quân đạt khoảng 95% đến 98% tổng thu. Thành tựu này
không chỉ do luật NSNN đem lại mà còn đánh dấu sự tiến bộ của ngành thuế, đồng
thời khẳng định chiều hướng phát triển đúng đắn của công cuộc chuyển đổi kinh tế, cải
cách thuế.
Trong các năm 2006, 2007, tốc độ thu NSNN năm sau luôn cao hơn năm trước. Cao
nhất là năm 2007, thu NSNN bằng 198% năm 2006. Số thực thu NSNN trong những
năm này phản ánh rõ rệt hiện tượng tăng trưởng nhanh của nền kinh tế. Từ năm 2008,
tốc độ tăng thu năm sau so với năm trước tuy vẫn tăng nhưng mức tăng lại giảm dần
và chậm lại, giảm từ 98.1% năm 2007 so với năm 2006 xuống 3.1% năm, sau đó lại
được nhích lên và điều này được lý giải do có luật NSNN mà các khoản thu được tập
hợp kịp thời vào NSNN.
Về chi NSNN: chi NSNN diễn biến thất thường trong những năm, tổng chi NSNN

đạt 20% GDP, năm 2006 giảm xuống còn 15%, sau đó lại đột ngột tăng lên tới gần
30% GDP vào năm 2008. Đây là hậu quả của cơ chế tập trung nhưng phân tán. Trước
khi có luật NSNN, ngân sách của mỗi cấp chính quyền gồm hai phần: của chính bản
thân cấp chính quyền đó và của cấp dưới. Cách quản lý như vậy về hình thức thì tập
trung nhưng trên thực tế lại rất phân tán. Trung ương chỉ giao nhiệm vụ thu mà không

14


giao nhiệm vụ chi cho các địa phương. Hệ thống định mức tiêu chuẩn do trung ương
ban hành bị vi phạm dẫn đến tuỳ tiện trong quản lý ngân sách, gây thất thoát và lãng
phí nguồn lực. Từ năm 2009, đặc biệt là sau năm 2010, tổng chi NSNN so với GDP
liên tục giảm. Trong 5 năm, tỷ trọng chi NSNN đã giảm từ 30,6% GDP năm 2008
xuống 28,7%. Các năm 2014, 2015, dù đã áp dụng các biện pháp kích cầu nhưng chi
so với GDP chỉ đạt 23,6%. Tuy nhiên, nếu xét cả thời kỳ 10 năm, tính theo giá hiện
hành, quy mô tuyệt đối chi NSNN năm 2015 tăng gấp 8.5 lần so với năm 2006. Nếu
loại trừ yếu tố lạm phát, quy mô tuyệt đối chi NSNN năm 2015 vẫn tăng 2.9 lần năm
2006.
Thực tiễn cuộc sống đa dạng và phong phú hơn nhiều so với các quy định của luật
pháp, luật NSNN cũng không phải là ngoại lệ. Trong quá trình thực thi luật, bên cạnh
những thành tựu đạt được là những hạn chế, bất cập phát sinh, đặc biệt là khi luật đang
ở giai đoạn còn phải tiếp tục xem xét và hoàn thiện, những bất cập cần phải được phát
hiện và giải quyết kịp thời.
3.1. Bất cập giữa văn bản và thực tế áp dụng.
Đây là những bất cập trong quá trình triển khai, vân hành luật NSNN. Những nét
chung là:
Do nền kinh tế có những biến động nên giữa văn bản và thực tế thường không khớp
nhau, lệch pha dẫn đến sự lạc hậu, hiệu lực điều chỉnh thấp của nhiều văn bản khi đưa
vào cuộc sống. Hơn nữa, nhiều văn bản, ngoài bỏ sót đối tượng điều chỉnh, chưa dự
kiến hết các tác động điều chỉnh trong nền kinh tế, các quan hệ kinh tế quốc tế còn quy

định quá chung chung nên thực tế việc chấp hành luật là áp dụng các văn bản dưới
luật. Các văn bản này lại quá nhiều nên sự chồng chéo, trùng lắp, thậm chí là vô hiệu
hoá quy định lẫn nhau là khó tránh khỏi. Một nguyên nhân khác là do năng lực của
bản thân hệ thống. Dù chất lượng cán bộ làm công tác tài chính, kế toán, thuế, kho bạc
nhà nước,…đã không ngừng được nâng cao, bộ máy tổ chức đang từng bước tinh gọn
để phát huy tốt hiệu quả. Tuy vậy với yêu cầu quản lý NSNN trong tình hình hiện nay,
đội ngũ cán bộ tài chính ở cơ sở, nhất là từ xã, phường đến quận, huyện, thành phố vẫn
còn phải hoàn thiện.

15


Các văn bản hướng dẫn luật nói chung là luôn thiếu sự thống nhất nên dễ dẫn đến
sự hiểu sai, hiểu nhầm, khó đưa luật vào cuộc sống, nhiều quy định chưa sát với thực
tế, chưa chỉ rõ những quy định cũ cần bác bỏ. Ngoài ra, khi có luật, có nhiều điều mới
song văn bản của cấp dưới, sự giải thích của cấp co thẩm quyền, các thủ tục hành
chính lại gò bó trở lại.
Trên đây là những nét chung thường gặp phải nảy sinh giữa luật và thực tế khi áp
dụng, đối với luật NSNN
Chế định luật về hệ thống NSNN
Quyết định hệ thống NSNN gồm bốn cấp: trung ương- tỉnh- huyện- xã là phù hợp
vời Hiến pháp 1992 và luật tổ chức HĐND và UBND các cấp (1994), đồng thời, nó
gắn với nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền.
Tuy nhiên, hệ thống trên là lồng ghép, thể hiện ở tính bao hàm của ngân sách cấp
trên đối với ngân sách cấp dưới, cấp dưới lại bao hàm cấp dưới nữa. Nó thể hiện rõ
trong quy trình, lập, duyệt, tổng hợp dự toán và phân bổ ngân sách, cấp trên vẫn can
thiệp vào công việc của cấp dưới, trung ương can thiệp vào công việc của địa phương;
phân bổ ngân sách cấp dưới phải phù hợp với ngân sách cấp trên theo từng lĩnh vực và
khi tập hợp chung thì phải tổng mức đã được Quốc hội thông qua, không được bố trí
tăng giảm các khoản chi trái với định mức được giao, do vậy đã không khuyến khích

các địa phương ban hành chính sách, chế độ, biện phàp nhằm thực hiện tố dự toán
NSNN. Mặt khác, các định mức, tiêu chuẩn do trung ương giao nhiều khi không sát
với thực tế điạ phương. Điều này vừa hạn chế tính chủ động, sáng tạo của ngân sách
cấp dưới vừa là nguyên nhân dẫn đến sự thoả hiệp, thương lượng trong quá trình lập
dự toán và quá trình quản lý NSNN. Hiện nay, cả nước có 10387 ngân sách xã,
phường, thị trấn; 604 ngân sách huyện quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, 61 ngân sách
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Do có tính chất như trên nên trên thực tế, quá
trình lập tổng hợp dự tóan NSNN rất khó đảm bảo đúng trình tự và thời gian do phải
trải qua nhiều đầu mối và làm nhiều thủ tục phức tạp.

16


Mặc dù đã được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp rõ ràng nhưng
hiện nay do khả năng quản lý của một số chính quyền địa phương chưa tương xứng
với nhiệm vụ được giao nên mức độ tự chủ ngân sách còn hạn chế.
Chế định luật về nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách.
Với cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW với ngân sách tỉnh, tỉnh
với các cấp NSĐP khác đã có những thay đổi căn bản so với khi chưa có luật. Khuynh
hướng chung là tăng tính chủ động nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách cơ
sở.
Về tiêu thức phân định nguồn thu.
Cách phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách như hiện nay chủ yếu dựa theo
tiêu thức tính chất, mức độ của các khoản thu chứ chưa thật chú ý đến đặc điểm của
đối tượng quản lý thu. Tuy có đơn giản hơn, song nếu chỉ phân chia theo sắc thuế sẽ
dẫn đến tình trạng một số khoản thu nhỏ, phân tán, khó quản lý, gắn với cấp thấp lại
được phân về cho cấp cao. Điều này thường làm hạn chế nỗ lực của cơ quan thuế cũng
như của chính quyến cơ sở trong việc khai thác đầy đủ nguồn thu đó, vì tâm lý của cơ
quan thuế ngại va chạm và coi thường các nguồn thu nhỏ, lẻ, còn chính quyền cơ sở
thì lại có thái độ thờ ơ đối với những khoản hoặc không phải của mình hoặc chỉ được

một phần nhỏ.
Đối với thuế tiêu thụ đặc biệt, trừ những khoản giành lại cho ngân sách đại phương
(các dịch vụ tiêu thụ đặc biệt mặt hàng bài lá, vàng mã, hàng mã) thì còn những khoản
phát sinh từ những cơ sở sản xuất kinh doanh thủ công, phân tán ở các xã, phường vốn
là những khoản mà trung ương được hưởng 100% (thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ sản
xuất thuốc lá, rượu, bia…). Do đó, sự thất thu từ những khoản này là điều dễ hiểu.
Việc ổn định nguồn thu lâu dài cho địa phương.
Việc ổn định nguồn thu lâu dài cho địa phương là bước tiến rất quan trọng trong
luật NSNN, được pháp lý hoá ở mức cao nên tạo điều kiện cho địa phương chủ động
xây dựng, bố trí và điều hành nhân sách cấp mình. Tuy nhiên, cơ cấu nguồn thu và
nhiệm vụ chi của NSĐP không chỉ phụ thuộc vào sự tăng trưởng kinh tế mà còn bị tác

17


động rất nhiều của các yếu tố ngoại lai nên việc ổn định này đôi khi gây bị động cho
cả trung ương và địa phương.
Về vấn đề tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách.
* Tỷ lệ phân chia cho ngân sách từng tỉnh về 5 khoản thu: thuế GTGT, thuế thu
nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao, thuế chuyển thu nhập
ra nước ngoài, thuế về sử dụng vốn ngân sách. Các tỷ lệ này do Chính phủ quy định
cho từng tỉnh, thành phố và là tỷ lệ thống nhất cho cả 5 khoản thu thuộc diện phân
chia.
* Tỷ lệ phân chia giữa ngân sách tỉnh với ngân sách từng huyện, quận, thị xá, thành
phố thuộc tỉnh và ngân sách xã, phường, thị trấn đối với một phần của 5 khoản thu mà
ngân sách càp tỉnh được phân chia; tỷ lệ này do chính quyền tỉnh quy định.
* Tỷ lệ phân chia giữa ngân sách tỉnh với ngân sách từng huyện, quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh và ngân sách xã, phường, thị trấn đối với 7 khoản thu thuộc loại phân
chia giữa ngân sách các cấp này (thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế chuyển quyền sử
dụng đất, thuế tài nguyên, thuế nhà đất, tiền sử dụng đất, lệ phí trước bạ nhà đất, thuế

tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu vào một số mặt hàng); tỷ lệ này do cấp
tỉnh quy định.
Rõ ràng là việc xác định tỷ lệ điều tiết phân chia cho từng địa phương hết sức phức
tạp. Để việc tính toán chính xác đòi hỏi phải có sự trung thực của từng địa phương và
cán bộ phải có năng lực, trình độ chuyên môn.
Về phân định chi và tính toán số bổ sung:
Đối với nhiệm vụ chi có tính chất không thường xuyên hoặc các khoản chi đột xuất
phát sinh thì chưa có cơ sở để xác định nhu cầu chi loại này. Đồng thời, việc ổn định
nhu cầu chi này từ 3 đến 5 năm liệu có vững chắc hay không? Nếu không vững chắc
thì khó có thể ổn định được số bổ sung từ ngân sách cấp trên. nhu cầu chi cũng như số
bổ sung từ ngân sách cấp trên được xác định cho năm đầu tiên của thời kỳ ổn định nên
việc bảo vệ được kế hoạch trong giai đoạn này là hết sức quan trọng đối với địa
phương. Nếu nhiệm vụ chi bảo vệ ở mức cao, dự kiến nhiệm vụ thu cố định ở mức

18


khiêm tốn thì tỷ lệ phân chia các khoản thu giành cho địa phương hoặc số được cấp bổ
sung sẽ lớn. Trên thực tế, những căn cứ tính toán số bổ sung phần lớn mang nặng tính
chất ước lệ, chủ yếu là định tính, phụ thuộc nhiều vào ý muốn chủ quan của người lập,
cơ quan duyệt, thiếu các chuẩn mực định lượng (địa phương được bổ sung phải có
dân số là bao nhiêu, mức thu nhập bình quân đầu người, trình độ học vấn, sức khoẻ, vị
trí địa lý, mức độ cung cấp các dịch vụ, số thuế tính trên đầu người…). Do vậy, việc
ổn định số bổ sung từ 3 đến 5 năm có thể đem lại tác động không mong muốn vì địa
phương nào thương lượng tốt ngay từ khâu đầu, có lợi thì yên tâm hưởng lợi trong 3
đến 5 năm; ngược lại, địa phương nào thương lượng yếu thì đành chịu thiệt thòi cũng
trong từng ấy năm để chờ đến thời kỳ ổn định sau.
Về cơ chế tính thưởng vượt quá dự toán thu.
Đây là vấn đề phải xem xét lại. Theo khoản 4 điều 62 của luật NSNN thì cơ sở chủ
yếu của quy định này là nhằm tạo đòn bẩy vật chất kích thích các địa phương tăng

cường hơn nữa các biện pháp quản lý để tăng thu đối với các khoản thuộc diện phân
phố giữa trung ương và tỉnh.
* Thuế xuất nhập khẩu và tiêu thụ đặc biệt phát sinh bao nhiêu trước hết phụ thuộc
vào chính sách thuế đã ban hành. Về mặt luật pháp nói chung cũng như theo luật
NSNN nói riêng thì không thể cho phép thu nhiều hơn hoặc ít hơn so với luật định.
* Số thu này phụ thuộc vào tình hình xuất nhập khẩu, tình hình sản xuất kinh
doanh các mặt hàng chịu thuế, đây là yếu tố hoàn toàn khách quan đối với ngành thuế.
Số thu này có tăng lên so với trước cũng không phải nỗ lực chủ quan của các cơ quan
địa phương.
* Dự toán thu chi là dự báo ước lượng, con số này thường cao hay thấp hơn thực tế.
Do đó không là cơ sở để đánh giá thành tích được. Khi đã coi dự toán là cơ sở đánh
giá thành tích sẽ dẫn đến co kéo trong quá trình lập dự toán, giao chỉ tiêu kế hoạch
giữa trung ương và các tỉnh vì thiếu cơ sở để xác định số dự toán một cách chính xác
và vì việc này đụng chạm đến lợi ích các bên liên quan. Sẽ không có địa phương nào
muốn dự toán thu các khoản thuế cao hơn. Dự toán càng thấp thì càng có cơ hôị được
hưởng khoản trích thưởng.

19


Chế định luật về dự phòng ngân sách và quỹ dự trữ tài chính.
Thực tế cho thấy việc lập dự toán NSNN không thể dự kiến hết được các nhu cầu
chi trong năm. Hơn nữa, việc đề phòng những bất trắc có thể xảy ra như thiên tai, địch
hoạ…nên dự phòng và dự trữ tài chính là cần thiết.
Quỹ dự phòng và dự trữ tài chính có vai trò hết sức quan trọng đảm bảo cho việc
điều hành NSNN chủ động, hạn chế nhiều bất lợi từ khách quan. Tuy nhiên việc sử
dụng quỹ dự trữ ở địa phương còn hết sứ tuỳ tiện, sai mục đích thâm chí còn cho vay
nợ kéo dài nhiều năm chưa thu hồi được gây thất thoát hàng tỷ đồng.
3.2. Nguyên nhân:
Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trên có thể quy thành hai nguyên nhân về

mặt khách quan và chủ quan như sau:
* Về mặt khách quan: do tổ chức hệ thống hành chính ở nước ta chưa phù hợp,
chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền chưa sát với thực tế quản lý trên địa
bàn lãnh thổ nên phần nào gây khó khăn cho việc phân cấp quản lý NSNN; hơn nữa
cũng chưa tiến hành việc phân loại các đơn vị hành chính theo những tiêu thức như
quy mô, diện tích, dân số, chỉ số phát triển…để làm cơ sở cho NSNN công bằng hợp
lý hơn cũng như bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Việc cơ cấu lại
bộ máy hành chính nột cách khoa học, phù hợp với đòi hỏi để khắc phục những bất
cập trong chế độ quản lý NSN là quan trọng.
* Về mặt chủ quan có thể có nhiều nguyên nhân như do nguồn thu phân định giữa
các cấp ngân sách còn chưa thích hợp nên chưa khuyên khích, tạo động lực để địa
phương tăng thêm nguồn thu cho ngân sách cấp mình và quan tâm đến nguồn thu
chung; do nhận thức chưa đủ về luật NSNN nên nhiều nơi vẫn làm theo truyền thống
và cách suy nghĩ của riêng mình; do việc hướng dẫn thực hiện còn chậm trễ, một số
khiếm khuyết trong các văn bản pháp quy.

20


CHƯƠNG III: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NSNN
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY.
Xuất phát từ nhận thức về đặc điểm và tính chất của pháp luật, việc tôn trọng
các quy định của luật NSNN là hết sức cần thiết, đảm bảo sự hiện hữu của pháp chế tài
chính. Song để xử lý những bất cập đã nêu trong giai đoạn hiện nay,ngoài việc vân
dụng những quy định đã có trong luật NSNN và các luật có liên quan thì cũng không
loaị trừ khả năng xem xét vận dụng đặc điểm hoàn cảnh cụ thể, những chính sách, chế
độ và những quy định khác.đối với mỗi quan hệ có những phương án giải quyết các
bất cập khác nhau.Trong khuôn khổ bài viết này sẽ đề xuất một số giải pháp nhằm giải
quyết bất cập liên quan
Hoàn thiện NSĐF trên cơ sở xoá bỏ dần tính bao hàm của NS cấp trên đối với

ngân sách cấp dưới:
Giải quyết vấn đề này thực chất là giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền
Trung ương và chính quyền đia phương (tỉnh, huyện, xã). Có những nguyên tắc rất
quan trọng trong việc hoàn thiện NSĐF là đảm bảo cho địa phương có tính chủ động,
độc lập quyết định và xây dựng ngân sách cấp mình trên cơ sở luật pháp ổn định,
thống nhất.
Tại Việt nam, mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa
phương trong quản lý NSNN là vấn đề được lưu tâm từ nhiều năm nay. Quan điểm của
Đảng và nhà nước ta trong việc xử lý mối quan hệ giữa trung ương và địa phương là
tăng cường tính tập trung thống nhất, tính liên tục của điều hành vĩ mô, lãnh đạo tập
trung đi đôi với việc mở rộng trách nhiệm và quyền hạn của địa phương đối với những
vấn đề mà các cấp địa phương có khả năng xử lý có hiệu quả. Như vậy, tính tập trung
thống nhất theo quan điểm hiện nay là hoàn toàn khác về chất so với cơ chế tập trung
quan liêu bao cấp trước đây đã hạn chế tính chủ động, năng động của cấp địa phương
và cơ sở. Tập trung để tạo ra sức mạnh tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã
hội bức xúc.
Dựa trên những quy định của Hiến pháp năm 1992 thể chế hoá cơ chế phân công,
phân nhiệm thẩm quyền và sự phối hơp giữa các cơ quan nhà nước trung ương và địa

21


phương sẽ là cơ sở cho việcđổi mới một cách cơ bản hệ thống chính quyền địa phương
hiện nay. Và phương hướng của kế hoạch đổi mới này là phải đảm bảo tính chất đồng
bộ và hệ thống và có căn bản chứ không phải là cục bộ, chắp vá thì mới có thể khắc
phục được những nhược điểm hiện nay về hành chính và đảm bảo tính hiệu quả của
NSNN trong tương lai.
Trước tiên, cần đẩy mạnh việc thực hiện các giải pháp đã được Chính phủ đề ra
trong Hội nghị HĐND và UBND toàn quốc (9/1998), cụ thể là:
-Tiến hành phân loại các đơn vị hành chính theo quy mô, diện tích, dân số và đặc

điểm, chỉ số phát triển kinh tế, xã hội làm cơ sở cho việc xây dựng chính sách cho phù
hợp với từng loại đơn vị hành chính.
-Tổ chức một cách tinh gọn, hợp lý bộ máy chính quyền, không nhất thiết trung
ương có bộ, ngành nào thì địa phương cũng phải có sở, ban, ngành tương ứng và
không nhất thiết ở địa phương nào cũng có cơ quan chuyên môn thuộc UBND như
nhau.
- Thí điểm mô hình tổ chức bộ máy hành chính đô thị, bộ máy hành chính nông
thôn để nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương.
- Kiện toàn chính quyền cơ sở, nhất là xã, phường, thị trấn đảm bảo thực hiện tốt
nhiệm vụ, quyền hạn được giao, phát huy dân chủ ở cơ sở, bố trí lại cán bộ phù hợp
với đặc điểm tình hình, dân số ở từng cấp và phù hợp với khả năng của NSĐP.
- Hình thành hệ thống hành chính ổn định, chuyên môn hoá cao trên cơ sở phân
định rõ chức năng, nhiệm vụ, nội dung cụ thể của chính quyền các cấp trong quản lý
kinh tế, xã hội, tạo điều kiện cho địa phương phát huy tiềm năng, thế mạnh trên địa
bàn lãnh thổ.
Mặt khác, cần tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo hướng lấy nguyên tắc
tập trung dân chủ làm nguyên tắc chủ đạo, đồng thời vận dụng những mặt hợp lý của
những nguyên tắc mới: nguyên tắc tự quản với mục tiêu làm cho chính quyền trung
ương chỉ nên tập trung sức lực của mình vào những chức năng, nhiệm vụ có tính chất

22


chiến lược, hàm lượng chất xám cao với những trách nhiệm và thẩm quyền dứt khoát
và sòng phẳng.
Về phương diện hệ thống NSNN, mặc dù luật NSNN đã quy định rõ về số cấp ngân
sách hiện nay, nhưng vẫn còn rất nhiều người quan tâm đến vấn đề này, thậm chí có
một số ý kiến và đưa ra các giai pháp để hạn chế số cấp đó. Đó cũng có thể coi là vấn
đề cần cân nhắc nhưng vấn đề quan trọng nhất không phải là số cấp mà là hiệu quả
hoạt động của chúng. Thực tiễn ở nhiều nước cho thấy, có nước số cấp ngân sách

nhiều nhưng hoạt động rất có hiệu quả, ngược lại có nước có số cấp ngân sách ít
nhưng hoạt động lại không có hiệu quả. Hiệu quả hoạt động đó phụ thuộc vào nhiều
nhân tố mhưng trước hết là chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của các cấp hành
chính đại phương có rõ ràng, mạch lạc theo thuyết dọc và sự phối hợp ngang hay
không? Có tính độc lập tương đối trong thực hiện nhiệm vụ hay không? Chức năng,
nhiệm vụ đó có được trọn gói hay không? Đó là những đIều kiện căn bản để đánh giá
chất lượng hoạt động của chính quyền đại phương một cách chính xác.
Dựa trên duy trì số cấp chính quyền hiện nay (4 cấp), hệ thống NSNN cũng nên
duy trì như hiện nay (4 cấp NS). Chỉ có điều phải định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm
quyền của mỗi cấp chính quyền phù hợp với thực tế quản lý trên địa bàn. Nhiệm vụ cụ
thể của các cấp chính quyền đại phương nên chia làm 3 loại:
- Những nhiệm vụ bắt buộc gắn với nguồn tài chính công.
- Những nhiêm vụ bắt buộc gắn với nguồn tài chính công bổ sung của cấp trên uỷ
quyền cho cấp dưới nhằm bỏ đi lối làm việc không công.
- Những nhiệm vụ có tính tự quản do chính quyền từng cấp đề ra và tự quyết định phù
hợp với đặc thù của địa phương và không trái với pháp luật.
Như vậy, chính quyền địa phương là bộ phận không thể thiếu được trong kết cấu
của bộ máy nhà nước, đồng thời đảm bảo được các nguyên tắc sau:
- Trung ương lãnh đạo thống nhất theo hiến pháp và pháp luật.
- Địa phương có quyền chủ động trong khuôn khổ pháp luật.
- Địa phương chịu sự kiểm tra, giám sát của trung ương.

23


Như vậy, cần đổi mới một cách căn bản và sâu sắc tổ chức bộ máy của hệ thống
hành chính mới góp phần khắc phục sự lồng ghép can thiệp của cấp trên vào cấp dưới,
thực sự tạo điều kiện cho ngân sách cấp dưới quyền chủ động sáng tạo, khai thác, quản
lý, bồi bổ nguồn thu và bố trí nhiệm vụ chi hợp lý. Chỉ có điều cần được thể chế hoá
bằng các quy định của luật pháp.

Cải cách hệ thống quản lý thuế:
Quản lý thuế thực chất là quản lý nguồn thu của NSNN vì thuế là nguồn thu chủ
yếu của NSNN. Mục tiêu chính của cải cách quản lý thuế trong giai đoạn này là thúc
đẩy sự tuân thủ tự nguyện các quy định về thuế của đối tượng nộp thuế, tăng cường
hiệu quả công tác quản lý thuế và công tác thanh tra, kiểm tra thuế, thực hiện tự động
hoá tác xử lý thông tin thuế phát hiên nhanh chóng các trường hợp vi phạm về thuế
nhằm hạn chế tình trạng trốn thuế, đảm bảo tăng thu cho NSNN.
Khi phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và xác định tỷ lệ phần trăm phân chia
các khoản thu giữa ngân sác các cấp chính quyền địa phương và số bổ xung từ
ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới cần đảm bảo:
* Về phân cấp nguồn thu:
- Coi trọng khu vực đáp ứng nhu cầu chi tại chỗ, khuyến khích khai thác thu và
phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm của từng vùng. Nguồn thu gắn liền với vai trò
quản lý của cấp chính quyền nào thì phân cấp cho ngân sách chính quyền đó.
- Hạn chế phân cấp cho nhiều cấp đối với các nguồn thu có quy mô nhỏ, như thuế tiêu
thụ đặc biệt háng sản xuất trong nước thu từ các mặt hàng bài lá, vàng mã, hàng mã có
thể chỉ phân cấp cho ngân sách xã phường thị trấn
- Phân cấp tối đa các nguồn thu trên địa bàn để đảm bảo nhiệm vụ chi được giao,
hạn chế bổ sung từ ngân sách cấp trên.
- Đảm bảo tăng tỷ lệ phần trăm (%) phân chia cho ngân sách cấp mình và ngân
sách cấp dưới, không vượt quá tỷ lệ % phân chia quy định của cấp trên về từng khoản
thu được phân chia.
* Về phân cầp nhiệm vụ chi:

24


Phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng cơ bản:
Việc phân cấp chi đầu tư xây dựng cơ bản các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã
hội cho cấp huyện, xã, thị trấn phải căn cứ trình độ, khả năng quản lý và khối lượng

vốn đầu tư. Uỷ ban nhân dân tỉnh trình Hội đồng nhân dân quyết định phân cấp chi
đầu tư xây dung cơ bản cho cấp dưới. Trong phân cấp đối với thị xã, thành phố thuộc
tỉnh phải có nhiệm vụ chi đầu tư xây dung các trường phổ thông quốc lập các cấp và
các công trình phúc lợi công cộng, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông nội thị,
an toàn giao thông, vệ sinh đô thị; trên cơ sở phân cấp, xác định nhiệm vụ chi xây
dung cơ bản cụ thể cho cấp dưới.
Phân cấp chi thường xuyên về sự nghiệp giáo duc- đào tạo, y tế cho cấp huyện.
Việc phân cấp cho cấp huyện cần că cứ vào trình độ, khả năng quản lý của cấp
huyện và nguồn thu trên địa bàn, đồng thời đảm bảo kế hoạch chung của tỉnh về phát
triển giao dục- đào tạo và y tế.
Hàng năm, Sở giáo dục đào tạo, Sở y tế có trách nhiệm phối hợp với sở tài chínhvật giá lập dự tóan ngân sách toàn ngành trình UBND tỉnh dể UBND tỉnh trình HĐND
quyết định.
Chỉnh lý, sửa đổi, bổ xung một số quy định trong luật:
* Về phân định trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan
Luật có quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của bộ Tài chính “đề xuất các biện pháp
thực hiện chính sách tăng thu, tiết kiệm chi NSNN..”. Cần phải mở rộng nhiệm vụ và
quyền hạn của bộ Tài chính trong đề xuất các biện pháp giảm thu hoặc tăng chi để
khuyến khích phát triển kinh tế. Đồng thời đề cao vai trò của bộ Tài chính trong việc
xác định biên chế đối với các bộ, ngành và đây là một trong những căn cứ quan trọng
để phân bổ ngân sách chi thường xuyên.
* Về nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ, ngành nên bỏ cơ chế phân bổ hạn mức kinh
phí qua các bộ mà tập trung thu gọn vào một đầu mối là bộ tài chính, phân bổ đến tận
đơn vị sử dụng NSNN (đơn vị cơ sở). Vì là các bộ, ngành quản lý nhà nước chuyên
ngành, lĩnh vực nên sự tham gia của các bộ, ngành chủ quản chỉ là hướng dẫn các đơn

25