Kỹ Năng Xây Dựng Văn Bản Thẩm Định Và Những Khó Khăn, Vướng Mắc Thường Gặp Trên Thực Tế Góp Ý, Thẩm Định Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật Của Hội Đồng Nhân Dân Và Ủy Ban Nhân Dân

KỸ NĂNG XÂY DỰNG VĂN BẢN THẨM ĐỊNH VÀ NHỮNG KHÓ KHĂN,
VƯỚNG MẮC THƯỜNG GẶP TRÊN THỰC TẾ GÓP Ý, THẨM ĐỊNH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY
BAN NHÂN DÂN
1. Kỹ năng xây dựng văn bản thẩm định
1.1. Hình thức của văn bản thẩm định
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004 (Luật 2004) thì văn bản thẩm định được
xây dựng dưới hình thức là Báo cáo (trình cơ quan có thẩm quyền cấp trên).
Tuy nhiên, với thực tiễn của tỉnh Quảng Nam là văn bản thẩm định được gửi
cho cơ quan soạn thảo, trên cơ sở đó cơ quan soạn thảo sẽ tiếp thu ý kiến, chỉnh lý
dự thảo văn bản trước khi trình cơ quan có thẩm quyền nên văn bản thẩm định
được xây dựng dưới hình thức là công văn. Cụ thể, mẫu văn bản thẩm định được
thực hiện theo Mẫu 5 ban hành kèm theo Quyết định số 02/2012/QĐ-UBND ngày
18/01/2012 của UBND tỉnh Ban hành quy trình xây dựng, kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp trên địa
bàn tỉnh (Quyết định 02).
1.2. Những yêu cầu khi xây dựng văn bản thẩm định
Việc xây dựng văn bản thẩm định dự thảo VBQPPL phải đáp ứng các yêu cầu
sau đây:
a) Phải đảm bảo tính trung thực, chính xác. Theo đó, văn bản thẩm định phải
phản ánh trung thực, chính xác ý kiến thẩm định đối với các nội dung của dự thảo
văn bản.
b) Nội dung văn bản thẩm định phải cụ thể, thể hiện đầy đủ và nêu rõ chính
kiến, các lập luận của cơ quan thẩm định về các nội dung thẩm định. Cụ thể, theo
quy định của Luật 2004; Khoản 1 Điều 20 Quyết định 02 và Khoản 4 Điều 1 Quyết
định số 25/2014/QĐ-UBND ngày 06/10/2014 của UBND tỉnh sửa đổi, bổ sung một
số điều của Quy trình ban hành kèm theo Quyết định số 02/2012/QĐ-UBND ngày
18/01/2012 của UBND tỉnh thì nội dung của văn bản thẩm định bao gồm: Sự cần
thiết ban hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản; tính hợp hiến,
hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; quy định

về thủ tục hành chính (đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có quy định về
thủ tục hành chính); ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản và cơ quan tư pháp có
thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo văn bản.
1


c) Việc xây dựng văn bản thẩm định phải đảm bảo tính kịp thời.
1.3. Phương pháp xây dựng văn bản thẩm định
Để xây dựng một văn bản thẩm định đầy đủ nội dung, có chất lượng, chuyên
viên thẩm định cần tiến hành các bước cơ bản sau đây:
a) Công tác chuẩn bị: Chuyên viên được phân công thẩm định phải xác định rõ
được mục đích, yêu cầu của văn bản thẩm định, từ đó xây dựng đề cương khái quát,
đề cương chi tiết của dự thảo văn bản thẩm định. Chuyên viên thẩm định phải thu
thập thông tin (hệ thống văn bản QPPL hiện hành có liên quan); phải tổng hợp các
ý kiến từ các cuộc họp, ý kiến chỉ đạo của lãnh đạo; kết hợp với lập luận của cá
nhân để đưa vào văn bản thẩm định.
b) Xây dựng đề cương chi tiết: Trên cơ sở đề cương sơ bộ được xây dựng
trước khi tiến hành thẩm định, chuyên viên được phân công thẩm định xây dựng đề
cương chi tiết với những nội dung cụ thể hơn. Đề cương chi tiết cần bố cục rõ ràng,
đưa ra các ý kiến thẩm định lớn cũng như lập luận cơ bản để đánh giá về dự thảo
văn bản theo các nội dung thẩm định được quy định tại Luật 2004; Khoản 1 Điều
20 Quyết định 02/2012/QĐ-UBND và Khoản 4 Điều 1 Quyết định số 25/2014/QĐUBND.
c) Viết dự thảo văn bản thẩm định: Trên cơ sở đề cương chi tiết, chuyên viên
được phân công tiến hành viết dự thảo văn bản thẩm định. Văn bản thẩm định cần
được thể hiện đầy đủ các nội dung thẩm định, trong đó phải nêu được chính kiến
của cơ quan thẩm định và đưa ra lập luận loogic, rõ ràng, có sức thuyết phục. Ngôn
ngữ sử dụng trong văn bản thẩm định phải trong sáng, dễ hiểu; nhận định, đánh giá
phải chính xác, khoa học; trình bày ngắn gọn, súc tích và nên hạn chế vận dụng lối
hành văn cầu kỳ. Đặc biệt, khi phản biện các quy định của dự thảo văn bản thì cơ
quan thẩm định cần đưa ra phương án giải quyết cụ thể để cơ quan chủ trì soạn thảo

nghiên cứu, tiếp thu.
Thông thường, văn bản thẩm định sẽ được kết cấu bao gồm các nội dung chính
sau đây:
- Phần mở đầu: Phần này sẽ bao gồm quốc hiệu; tên của cơ quan chủ quản trực
tiếp, tên của cơ quan ban hành văn bản; số, ký hiệu của văn bản; địa danh và ngày,
tháng, năm ban hành văn bản; trích yếu nội dung công văn; kính gửi; tiếp sau đó sẽ
là phần giới thiệu căn cứ thẩm định (đề nghị của cơ quan chủ trì soạn thảo tại Công
văn số…) và dẫn đề sang phần nội dung thẩm định cụ thể:
Ví dụ:

2


UBND TỈNH QUẢNG NAM

SỞ TƯ PHÁP

CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

Độc lập - Tự do - Hạnh phúc
Quảng Nam, ngày 02 tháng 6 năm 2015

Số: 626 /STP-XD&TDTHPL
V/v thẩm định dự thảo Quyết định
ban hành Quy định chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ
chức của Sở Tài nguyên và Môi
trường tỉnh Quảng Nam

Kính gửi:

Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Nam.

Ngày 22/5/2015, Sở Tư pháp nhận được Công văn số 634/STNMT-VP ngày
21/5/2015 của Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Nam V/v đề nghị thẩm
định dự thảo Quyết định ban hành Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ
cấu tổ chức của Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Nam; sau khi nghiên cứu
nội dung dự thảo và hồ sơ kèm theo, đối chiếu với các quy định của hệ thống pháp
luật hiện hành, Sở Tư pháp có ý kiến như sau:
- Phần nội dung: Nội dung của văn bản thẩm định sẽ bao gồm các phần nhỏ,
thể hiện nội dung thẩm định theo yêu cầu của Luật Luật ban hành VBQPPL của
HĐND, UBND năm 2004; Quyết định 02/2012/QĐ-UBND; Quyết định số
25/2014/QĐ-UBND. Thông thường, mỗi một nội dung thẩm định theo yêu cầu của
Luật và Quyết định trên sẽ được bố cục thành một phần riêng trong văn bản thẩm
định và được sắp xếp theo thứ tự từ sự cần thiết; phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp
dụng; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất; thủ tục hành chính (nếu có); ngôn
ngữ, kỹ thuật soạn thảo; tính khả thi (nếu có). Trong mỗi phần, văn bản thẩm định
cần nêu rõ được ý kiến của cơ quan thẩm định và lập luận, lý lẽ chứng minh cho
các ý kiến đó.
Ví dụ 1:
Phần nội dung của Công văn thẩm định dự thảo Quyết định Quy định quản lý
nhà nước về giá trên địa bàn tỉnh Quảng Nam được thể hiện như sau:
“1. Sự cần thiết của việc ban hành văn bản
Năm 2011, UBND tỉnh đã ban hành Quyết định số 35/2011/QĐ-UBND ngày
28/11/2011 quy định quản lý nhà nước về giá trên địa bàn tỉnh Quảng Nam; đến
nay đã có quy định pháp luật mới của Trung ương như Luật giá năm 2012, Nghị
định 177/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng
3

dẫn thi hành một số điều của Luật giá và Thông tư 56/2014/TT-BTC ngày
28/4/2014 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định 177/2013/NĐ-CP ngày
14/11/2013 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của
Luật giá. Theo đó, các quy định tại Quyết định số 35/2011/QĐ-UBND ngày
28/11/2011 của UBND tỉnh đã không còn phù với quy định của pháp luật hiện
hành.
Mặt khác, dự thảo Quyết định ban hành quy định quản lý nhà nước về giá
trên địa bàn tỉnh cũng đã được bổ sung vào Chương trình ban hành văn bản QPPL
năm 2014 tại Quyết định số 2408/QĐ-UBND ngày 05/8/2014 của UBND tỉnh.
Theo đó, Sở Tài chính tham mưu UBND tỉnh ban hành Quyết định quản lý nhà
nước về giá trên địa bàn tỉnh và thay thế Quyết định số 35/2011/QĐ-UBND ngày
28/11/2011 của UBND tỉnh Quảng Nam là cần thiết.
1. Phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng
- Phạm vi điều chỉnh: Đề nghị điều chỉnh như sau: Quy định về việc thực
hiện bình ổn giá; định giá của Nhà nước; hiệp thương giá, kiểm tra yếu tố hình
thành giá; kê khai giá, niêm yết giá và các công tác khác trong quản lý nhà nước
về giá;
- Đối tượng áp dụng: Quy định trong dự thảo gồm hai nhóm đối tượng, đó là
tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh có liên quan đến hoạt động trong lĩnh vực
giá và cơ quan quản lý nhà nước là phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành.
3. Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản trong
hệ thống pháp luật
Sau khi nghiên cứu, đối chiếu với các văn bản QPPL hiện hành, Sở Tư pháp
nhận thấy:
- Thẩm quyền về hình thức: Theo quy định tại Điều 10 Luật tổ chức HĐND,
UBND năm 2003; Điều 1 Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân năm 2004 thì Sở Tài nguyên và Môi trường tham mưu UBND
tỉnh ban hành Quyết định là đúng thẩm quyền.
- Thẩm quyền về nội dung: Đảm bảo thẩm quyền về nội dung theo quy định
tại Điều 8 Luật Giá năm 2012; Điều 22 Nghị định 177/2013/NĐ-CP ngày

14/11/2013 của Chính phủ và khoản 2 Điều 19 Thông tư số 56/2014/TT-BTC ngày
28/4/2014 của Bộ Tài chính.
Theo quy định tại khoản 2 Điều 5 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008 “Văn bản quy phạm pháp luật phải quy định trực tiếp nội dung
cần điều chỉnh, không quy định chung chung, không quy định lại các nội dung
4


đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác”; do đó, đề nghị Sở
Tài chính nghiên cứu các vấn đề mà văn bản Trung ương đã quy định rồi thì không
nhất thiết phải chép lại (quy định lại), chỉ quy định những vấn đề mà Trung ương
giao cho địa phương quy định.
- Dự thảo quy định kèm theo Quyết định:
Các quy định tại khoản 1 đến khoản 6 Điều 6 được giao cho Ủy ban nhân
dân tỉnh quyết định các biện pháp áp dụng bình ổn giá theo thẩm quyền căn cứ
tình hình thực tế tại địa phương trong trường hợp thiên tai, hỏa hạn, dịch bệnh,
tai nạn bất ngờ quy định cụ thể tại khoản 6 Điều 7 Nghị định 177/2013/NĐ-CP
ngày 14/11/2013 của Chính phủ; ngoài các trường hợp trên, UBND tỉnh chỉ tổ
chức triển khai thực hiện biện pháp bình ổn giá do Chính phủ quyết định và
hướng dẫn của Bộ Tài chính, các Bộ quản lý ngành liên quan. Theo đó việc quy
định như vậy trong dự thảo là chưa phù hợp.
4. Về ngôn ngữ và kỹ thuật trình bày văn bản
- Về ngôn ngữ được sử dụng trong dự thảo đã đảm bảo theo quy định tại
Khoản 1 Điều 6 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004. Cần
chú ý lỗi chính tả (điểm b khoản 2 Điều 8); cách dùng từ cho thống nhất trong toàn
văn bản, cụ thể như sử dụng cụm từ “kiểm tra” yếu tố hình thành giá hay “kiểm
soát” yếu tố hình thành giá.
- Thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản phải thực hiện theo Thông tư liên
tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP (Thông tư 55) ngày 06 tháng 5 năm 2005 của
Bộ Nội vụ - Văn phòng Chính phủ Hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn

bản (phần còn hiệu lực): Mục 1 đến Mục 4 đề nghị viết in hoa, ví dụ: Mục 1: BÌNH
ỔN GIÁ.”
Ví dụ2:
Phần nội dung của Công văn thẩm định dự thảo Quyết định ban hành Quy
định về tổ chức đào tạo, sát hạch lái xe mô tô hai bánh hạng A1 cho đồng bào dân
tộc có trình độ văn hóa quá thấp trên địa bàn tỉnh Quảng Nam được thể hiện như
sau:
“1. Sự cần thiết của việc ban hành văn bản
Thực hiện quy định tại Khoản 2 Điều 59 và Điều 60 Thông tư số
46/2012/TT-BGTVT ngày 07/11/2012 của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quy
định về đào tạo, sát hạch, cấp giấy phép lái xe cơ giới đường bộ; đồng thời để tăng
cường sự quản lý nhà nước một cách chặt chẽ trong lĩnh vực này và tạo điều kiện
thuận lợi cho đồng bào dân tộc thiểu số nhưng có trình độ văn hóa quá thấp được
trang bị những kiến thức cơ bản về Luật Giao thông đường bộ nhằm góp phần đảm
5


bảo an ninh trật tự, an toàn xã hội trong toàn tỉnh; Sở Giao thông vận tải tham
mưu UBND tỉnh xây dựng dự thảo Quyết định ban hành Quy định về tổ chức đào
tạo, sát hạch lái xe mô tô hai bánh hạng A1 cho đồng bào dân tộc có trình độ văn
hóa quá thấp trên địa bàn tỉnh Quảng Nam là cần thiết.
Nội dung này đã được đưa vào Chương trình xây dựng văn bản QPPL của
UBND tỉnh năm 2015.
1. Phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng
Về phạm vi điều chỉnh như đã nêu trong dự thảo là phù hợp. Tuy nhiên để
việc quản lý nhà nước trong lĩnh vực này được thống nhất tại một văn bản thì nên
quy định việc cấp giấy phép lái xe ngay trong phạm vi này để tiện theo dõi, tra cứu.
Đối tượng áp dụng tại Khoản 1 Điều 2 của dự thảo cần thêm vào cụm từ
“...liên quan đến công tác đào tạo, sát hạch lái xe mô tô hai bánh hạng A1 cho
người có trình độ văn hóa quá thấp...” để tránh nhầm lẫn với đối tượng áp dụng

của những quy định tương tự. Ngoài ra, cơ quan chủ trì cũng cần lưu ý đến “người
khuyết tật” là đối tượng yếu thế trong xã hội như qquy định tại Điều 60 của Thông
tư số 46/TT-BGTVT ngày 07/11/2012.
3. Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản trong
hệ thống pháp luật
3.1. Thẩm quyền ban hành văn bản
- Thẩm quyền về hình thức: Theo quy định tại Điều 10 Luật tổ chức HĐND,
UBND năm 2003; Điều 1 Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân năm 2004, thì UBND tỉnh được quyền ban hành văn bản QPPL
dưới hình thức là Quyết định. Do đó, Sở Giao thông vận tải tham mưu UBND tỉnh
ban hành Quyết định là đúng thẩm quyền.
- Thẩm quyền về nội dung: Đúng thẩm quyền theo quy định tại Khoản 1
Điều 13 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004; và quy định
của Thông tư số 46/TT-BGTVT ngày 07/11/2012 tại Khoản 2 Điều 59: “Đào tạo
lái xe mô tô hạng A1 đối với đồng bào dân tộc có trình độ văn hóa quá thấp. Sở
Giao thông vận tải xây dựng, trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành về điều
kiện, hình thức đào tạo phù hợp điều kiện thực tế của địa phương”. Ngoài ra, cần
lưu ý thẩm quyền của UBND tỉnh tại Điều 60: “Việc sát hạch để cấp giấy phép lái
xe mô tô hạng A1 cho người khuyết tật, đồng bào dân tộc có trình độ văn hóa
quá thấp do Sở Giao thông vận tải căn cứ nội dung và quy trình sát hạch đã được
ban hành, xây dựng nội dung và phương án tổ chức sát hạch phù hợp trình Ủy ban
nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xem xét, quyết định” để lồng ghép
nội dung này vào cho phù hợp.
3.2. Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản
trong hệ thống pháp luật
6


- Về căn cứ pháp lý: đề nghị bổ sung Thông tư số 38/2013/TT-BGTVT ngày
24/10/2013 của Bộ Giao thông vận tải Sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư

số 46/2012/TT-BGTVT ngày 07 tháng 11 năm 2012 của Bộ trưởng Bộ Giao thông
vận tải quy định về đào tạo, sát hạch, cấp giấy phép lái xe cơ giới đường bộ để làm
rõ hơn phần quy định về cơ sở đào tạo lái xe.
Đối với trường hợp nếu bổ sung phạm vi điều chỉnh về cấp giấy phép lái xe
như đã nói ở trên thì phần căn cứ pháp lý, đề nghị bổ sung thêm “Thông tư số
48/2014/TT-BGTVT ngày 15/10/2014 của Bộ Giao thông vận tải Sửa đổi, bổ sung
một số điều của Thông tư số 46/2012/TT-BGTVT ngày 07 tháng 11 năm 2012 của
Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quy định về đào tạo, sát hạch, cấp giấy phép lái
xe cơ giới đường bộ” cho phù hợp.
- Tại điểm c, khoản 4 Điều 4 của dự thảo Quy định có viết: “Giấy chứng
nhận sức khỏe do cơ sở y tế có thẩm quyền cấp theo quy định”. Đề nghị cơ quan
chủ trì soạn thảo cần quy định rõ ràng cơ sở y tế là cơ sở từ cấp nào trở lên (Trung
tâm y tế, cơ sở khám chữa bệnh tư nhân...hay bất kỳ đâu) để tránh gây phiền hà
cho người dân khi làm thủ tục hồ sơ.
- Quy định tại điểm b, khoản 2 Điều 6 của dự thảo chưa dự liệu đến trường
hợp người dự thi không đọc, không viết được tiếng Việt phải sát hạch bằng phương
pháp hỏi đáp thì phải có người dịch và đối với trường hợp không đọc, không viết
được thậm chí không nói được. Trong trường hợp này cần thiết phải đưa ra quy
định về điều kiện của người dịch, tiêu chí của việc dịch và một số điều kiện tương
ứng đặc thù cho phù hợp.
3.3. Về thủ tục hành chính
- Sở Giao thông vận tải đã tiếp thu, thực hiện đúng góp ý và hướng dẫn của
Sở Tư pháp về thủ tục hành chính.
- Thực hiện việc đánh giá tác động và tính chi phí tuân thủ TTHC đúng
hướng dẫn và đạt yêu cầu theo quy định tại Thông tư số 07/2014/TT-BTP ngày
24/02/2014 của Bộ Tư pháp.
- Chất lượng các quy định về TTHC đã đáp ứng được các tiêu chí cần thiết,
hợp lý, hợp pháp và hiệu quả.
4. Ngôn ngữ, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản
- Về ngôn ngữ được sử dụng trong dự thảo đảm bảo theo Khoản 2 Điều 5

Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008. Tuy nhiên cần lưu ý việc dùng cụm từ
“xe mô tô hai bánh hạng A1” cho thống nhất trong toàn văn bản.
- Về kỹ thuật soạn thảo: Các Điều 5, Điều 6 của dự thảo Quy định không
đảm bảo quy định tại khoản 3 Điều 5 Luật Ban hành văn bản QPPL năm
2008:“Văn bản quy phạm pháp luật có phạm vi điều chỉnh rộng thì tùy theo nội
dung có thể được bố cục theo phần, chương, mục, điều, khoản, điểm; đối với văn
7


bản có phạm vi điều chỉnh hẹp thì bố cục theo các điều, khoản, điểm” (không sử
dụng tiết). Cơ quan thẩm định đề nghị không sử dụng ký hiệu gạch đầu dòng (-) để
quy định tiết.”
- Phần kết luận:
Trong phần này, văn bản thẩm định phải thể hiện rõ kết luận của cơ quan thẩm
định về toàn bộ dự thảo văn bản và đề xuất của cơ quan thẩm định.
Ví dụ: Sở Tư pháp/Phòng Tư pháp cho rằng, về cơ bản, dự thảo văn bản (tên
cụ thể) đã đáp ứng được các yêu cầu về nội dung cũng như về hình thức thể hiện và
đề nghị cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu các ý kiến của cơ quan thẩm định để
hoàn thiện thêm dự thảo văn bản trước khi trình cơ quan có thẩm quyền (HĐND,
UBND) xem xét, quyết định.
Trường hợp, dự thảo văn bản chưa đáp ứng được các yêu cầu về nội dung
cũng như hình thức thể hiện thì cơ quan thẩm định cần nêu rõ chứng kiến của mình
về việc dự thảo văn bản chưa đủ điều kiện để trình cơ quan có thẩm quyền.
Đối với dự thảo văn bản phức tạp thì cán bộ thẩm định có thể đề xuất lãnh đạo
tổ chức cuộc họp góp ý dự thảo văn bản thẩm định.
d) Trình lãnh đạo duyệt
Chuyên viên thẩm định rà soát kỹ dự thảo văn bản thẩm định trước khi trình
lãnh đạo xem xét, cho ý kiến chỉ đạo. Trên cơ sở ý kiến chỉ đạo của lãnh đạo,
chuyên viên thẩm định chỉnh lý, hoàn thiện và trình lãnh đạo ký.
2. Những khó khăn, vướng mắc thường gặp trên thực tế góp ý, thẩm định

văn bản QPPL
Trong quá trình góp ý, thẩm định có một số khó khăn, vướng mắc thường gặp
như sau:
2.1 Về phương pháp thẩm định
Hiện nay, chưa có văn bản nào của Trung ương và địa phương quy định cụ thể
phương pháp thẩm định từng nội dung trong phạm vi thẩm định mà chỉ dừng lại ở
việc hướng dẫn nghiệp vụ; cụ thể, một số bộ ngành trung ương đã ban hành quy
định về xây dựng, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của ngành nhưng hầu
như chỉ quy định về trình tự, thủ tục mà chưa quy định về phương pháp thẩm định,
do quan điểm cho rằng nội dung này thuộc hướng dẫn về nghiệp vụ. Tuy nhiên, nếu
không được pháp lý hóa thì việc thẩm định văn bản quy phạm pháp luật có chất
lượng hay không lại phụ thuộc vào kinh nghiệm, trình độ chuyên môn, năng lực và
ý chí chủ quan của cán bộ, công chức thực hiện công tác thẩm định.
8


2.2 Về đối tượng thẩm định
Tại Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ đã
hướng dẫn các yếu tố để xác định một VBQPPL, đồng thời liệt kê một số văn bản
không phải là VBQPPL. Tuy nhiên, trên thực tế để xác định đâu là VBQPPL, đâu
không phải là VBQPPL vẫn chưa được thống nhất, còn nhiều ý kiến khác nhau bởi
chưa có tiêu chí rõ ràng để xác định đâu là “quy tắc xử sự chung”. Điều đó dẫn đến
việc cơ quan soạn thảo còn lúng túng trong việc xác định giữa VBQPPL và văn bản
hành chính (thường xảy ra đối với dự thảo văn bản phát sinh đột xuất không được
đăng ký trong chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật hằng năm của
UBND các cấp) nên việc nhận thức trong nhiều trường hợp không có sự thống nhất
giữa cơ quan soạn thảo với cơ quan thẩm định. Do vậy, đối tượng thẩm định trong
một số trường hợp là không xác định được. Trường hợp nội dung văn bản không
chứa quy phạm pháp luật nhưng cơ quan soạn thảo vẫn thực hiện đúng thủ tục và
gửi hồ sơ thẩm định đến cơ quan tư pháp sẽ làm mất nhiều thời gian, lãng phí nhân

lực, tài chính. Trường hợp cơ quan soạn thảo không gửi cơ quan tư pháp thẩm định
nhưng nội dung văn bản có chứa quy phạm pháp luật thì văn bản này sẽ sai quy
định vì không được phép ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật .
2.3. Về thẩm quyền ban hành văn bản
Hiện nay, văn bản trung ương phân cấp quá nhiều thẩm quyền cho HĐND cấp
tỉnh. Nhưng thực tế, HĐND chỉ được quyền quyết định và thông qua các nghị
quyết tại hai kỳ họp trong năm. Hơn nữa, thời gian của mỗi kỳ họp rất hạn chế
(khoảng 03 ngày) với khối lượng công việc rất lớn nên trước mỗi kỳ họp HĐND,
dự thảo nghị quyết gửi cơ quan tư pháp thẩm định cùng một thời gian trong khi
biên chế Phòng xây dựng và Theo dõi thi hành pháp luật của Sở Tư pháp, Phòng
Tư pháp không nhiều. Do áp lực về tiến độ nên dễ dẫn đến việc thẩm định không
đảm bảo chất lượng.
Ngoài ra, đối với trường hợp dự thảo nghị quyết ban hành để quy định một vấn
đề cụ thể mà văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho Hội đồng nhân dân.
(Ví dụ tại một điều khoản cụ thể trong nghị định hoặc thông tư quy định “Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định...” hoặc là “Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định....”), xét về mặt câu chữ thì văn bản Trung ương
quy định như trên rất thuận lợi cho địa phương thực hiện. Tuy nhiên, trong một văn
bản của Trung ương quy định nội dung này do Hội đồng nhân dân quyết định, nội
dung khác thì do Ủy ban nhân dân quyết định thì cơ quan thẩm định gặp phải khó
khăn.

9


Để thuận lợi trong việc áp dụng, thi hành các quy định pháp luật; đồng thời để
không căn cứ quá nhiều văn bản khi thực hiện cùng một vấn đề, cơ quan soạn thảo
thường đề nghị ban hành trong cùng một nghị quyết quy định tất cả vấn đề liên
quan (dù thuộc thẩm quyền quyết định của UBND). Trong khi đó, với lý do được
nêu ra là VBQPPL không được quy định lại các nội dung đã được quy định trong

VBQPPL khác, cơ quan tư pháp thẩm định và chỉ thống nhất những nội dung văn
bản cấp trên giao thẩm quyền cho HĐND, còn những nội dung thuộc thẩm quyền
của Ủy ban nhân dân thì quy định trong quyết định của UBND. Như vậy, dẫn đến
tình trạng khi áp dụng một vấn đề, địa phương sẽ sử dụng nhiều văn bản: một là
văn bản của HĐND và hai là văn bản của UBND. Điều này tạo ra sự khó khăn khi
thực hiện, áp dụng.
2.4. Về thời hạn thẩm định
Theo quy định của Luật 2004 thì chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày
UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo đến cơ quan tư pháp để thẩm
định. Đồng thời, chậm nhất là bảy ngày trước ngày UBND họp, cơ quan tư pháp
phải gửi văn bản thẩm định đến cơ quan soạn thảo. Luật quy định ở đây chậm nhất
là mười lăm ngày trước ngày UBND họp là thời gian tối thiểu để gửi văn bản đến
cơ quan thẩm định. Trường hợp cơ quan soạn thảo gửi sớm hơn thòi gian này, cơ
quan thẩm định sẽ có thêm thời gian để thu thập, nghiên cứu thêm các tài liệu có
liên quan đến dự thảo thẩm định, trường hợp gửi muộn hơn thì cơ quan thẩm định
không đủ thời gian để nghiên cứu làm ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản. Thực
tế, áp dụng quy định của Luật hầu hết việc gửi dự thảo văn bản muộn hơn so với
quy định (có trường hợp yêu cầu thẩm định trong một buổi), gây không ít khó khăn
cho cơ quan tư pháp trong quá trình thẩm định đồng thời ảnh hưởng đến chất lượng
văn bản sau khi ban hành.
2.5. Về việc thực hiện thẩm định
Luật 2004 chỉ quy định cơ quan tư pháp có trách nhiệm thẩm định VBQPPL
của HĐND, UBND tỉnh và VBQPPL của UBND cấp huyện. Thực tế, việc thẩm
định VBQPPL sẽ được phân công cho một công chức để thực hiện thẩm định, công
chức làm việc độc lập, nghiên cứu và dự thảo văn bản thẩm địnhtrình lãnh đạo xem
xét. Điều đó khó tránh khỏi những sai sót do trình độ năng lực còn hạn chế. Mặt
khác, hoạt động thẩm định VBQPPL có liên quan đến nhiều lĩnh vực như: Đất đai,
xây dựng, phí, lệ phí... trong khi đó công chức thực hiện chức năng thẩm định chỉ
có chuyên môn về luật. Do đó, đối với việc thẩm định những văn bản chuyên ngành
cũng khó có thể thực hiện tôt.

2.6. Xác định sự cần thiết ban hành
10


Trường hợp văn bản được ban hành để quy định chi tiết các vấn đề được cấp
trên giao (căn cứ vào các văn bản của cấp trên) thì việc thẩm định sự cần thiết ban
hành nghị quyết, quyết định, chỉ thị dễ dàng, thuận lợi do đã có quy định điều
khoản rõ ràng trong văn bản của bộ, ngành Trung ương… Tuy nhiên, HĐND và
UBND cấp tỉnh còn ban hành các văn bản để thực hiện chức năng quản lý nhà nước
cũng như quyết định những chủ trương, biện pháp để phát triển kinh tế - xã hội ở
địa phương. Đây là trường hợp khó thẩm định vì có những vấn đề phát sinh ở địa
phương cần giải quyết kịp thời nhưng văn bản cấp trên chưa quy định nên chưa có
cơ sở pháp lý vững chắc để ban hành văn bản. Hầu hết các dự thảo văn bản này rất
khó được thông qua. Thực tế, cơ quan soạn thảo và UBND phải tổ chức nhiều cuộc
họp bàn bạc, thảo luận, mất nhiều thời gian, công sức.
2.7. Thẩm định về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo
văn bản với hệ thống pháp luật
- Về tính hợp hiến: Trên thực tế, việc đối chiếu với Hiến pháp để xác định tính
hợp hiện ở một số địa phương chưa được chú trọng đúng mức; việc thẩm định tính
hợp hiến có lúc có nơi còn mang tính hình thức.
- Về tính hợp pháp, tính thống nhất: Để thẩm định tính hợp pháp, tính thống
nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật đòi hỏi phải so sánh, đối chiếu rất
nhiều VBQQPL có liên quan, bao gồm cả văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên
và văn bản do cơ quan cùng cấp hoặc do mình ban hành. Điều này dẫn đến trường
hợp bỏ sót một số văn bản cần để đối chiếu, so sánh.
2.8. Vấn đề về thủ tục hành chính
Nhiều trường hợp còn lúng túng trong việc xác định thế nào là thủ tục hành
chính.
2.9. Thẩm định về tính khả thi
Theo quy định thì không bắt buộc cơ quan tư pháp đưa ra ý kiến về tính khả

thi của dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị và Luật 2004 không quy định cụ thể
vấn đề này. Tuy nhiên, việc xem xét tính khả thi cũng có ý nghĩa quan trọng vì ban
hành nghị quyết, quyết định, chỉ thị là để triển khai thực hiện trên thực tế thì phải
xem xét, đánh giá văn bản có phù hợp với yêu cầu xã hội, trình độ phát triển của
địa phương, có đủ các điều kiện về nhân lực, vật lực thì mới ban hành văn bản.
Trường hợp Sở Tư pháp cho ý kiến thì cũng khó thực hiện do không quy định các
điều kiện, cơ chế đi kèm nên nếu có thì ý kiến về tính khả thi cũng chỉ là chủ quan,
cảm tính.
2.10. Vấn đề giá trị pháp lý của ý kiến thẩm định
11


Luật 2004 và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP quy định thẩm định là một khâu
bắt buộc trong quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL của HĐND và UBND
tỉnh, UBND cấp huyện; nếu không có văn bản thẩm định thì HĐND, UBND sẽ
không xem xét đối với dự thảo văn bản đó. Tuy nhiên, Luật không quy định cụ thể
giá trị pháp lý của văn bản thẩm định. Thực tế, có nhiều trường hợp văn bản thẩm
định chỉ được coi như một kênh thông tin, cơ quan soạn thảo có trách nhiệm nghiên
cứu tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định, chỉnh lý dự thảo văn bản, trường hợp
không tiếp thu thì phải giải trình. Vì vậy, đối với văn bản thẩm định cơ quan soạn
thảo có thể tiếp thu ý kiến thẩm định hoặc không tiếp thu ý kiến thẩm định.
2.11. Vấn đề xác định trách nhiệm của các bên có liên quan
Sau khi thẩm định, Sở Tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo.
Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý
dự thảo. Ở đây sẽ xảy ra hai trường hợp:
Thứ nhất là cơ quan soạn thảo thống nhất và chỉnh lý theo đúng nội dung thẩm
định của Sở Tư pháp; Thứ hai là cơ quan soạn thảo không thống nhất với thẩm định
của Sở Tư pháp (phải giải trình). Một bên là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực chuyên
ngành. Một bên là cơ quan chuyên “gác cổng về mặt pháp lý”. Nếu ban hành theo đề
nghị của cơ quan soạn thảo thì chưa hợp pháp. Nếu ban hành theo thẩm định của Sở

Tư pháp thì chưa hợp lý, khó triển khai, thực hiện. Thực tế, do nhu cầu phải quản lý,
phải điều chỉnh quan hệ xã hội mới phát sinh, phải đảm bảo quyền và lợi ích hợp
pháp của tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực đó nên hầu hết ưu tiên ban hành văn bản
theo đề nghị của cơ quan soạn thảo. Đây cũng là nguyên nhân làm cho văn bản thẩm
định của Sở Tư pháp chưa được thực hiện đầy đủ. Mặt khác, việc thực thi các quy
định về xem xét trách nhiệm của Sở Tư pháp sau khi thẩm định văn bản cũng chưa
được thực hiện triệt để. Trong nhiều trường hợp, nhất là đối với quyết định của Ủy
ban nhân dân, sau khi phát hiện văn bản sai quy định pháp luật thì hầu như không
đặt ra vấn để trách nhiệm của Sở Tư pháp.

12