Giáo trình Dịch vụ công

ĐỔI MỚI CUNG ỨNG DICH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM

PHẦN I
NHỮNG TIÉN TRIỂN 20 NĂM QUA TRÊN THÉ GIỚI TRONG QUAN
NIỆM VÀ THỰC TIỄN VỀ DỊCH VỤ CÔNG VÀ CUNG ỨNG DỊCH VỤ
CÔNG
I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ QUAN NIỆM VỀ DỊCH VỤ CÔNG
I.1. Khái niệm dịch vụ công
Dịch vụ công (từ tiếng Anh là “public service”) có quan hệ chặt chẽ với phạm trù
hàng hóa công cộng. Theo ý nghĩa kinh tế học, hàng hóa công cộng có một số đặc tính cơ
bản như: 1. là loại hàng hóa mà khi đã được tạo ra thì khó có thể loại trừ ai ra khỏi việc sử
dụng nó; 2. việc tiêu dùng của người này không làm giảm lượng tiêu dùng của người khác;
3. và không thể vứt bỏ được, tức là ngay khi không được tiêu dùng thì hàng hóa công cộng
vẫn tồn tại. Nói một cách giản đơn, thì những hàng hóa nào thỏa mãn cả ba đặc tính trên
được gọi là hàng hóa công cộng thuần túy, và những hàng hóa nào không thỏa mãn cả ba
đặc tính trên được gọi là hàng hóa công cộng không thuần túy.
Khái niệm “dịch vụ công” được sử dụng phổ biến rộng rãi ở châu Âu sau Chiến
tranh thế giới lần thứ hai. Theo quan niệm của nhiều nước, dịch vụ công luôn gắn với vai
trò của nhà nước trong việc cung ứng các dịch vụ này.
Từ giác độ chủ thể quản lý nhà nước, các nhà nghiên cứu hành chính cho rằng dịch
vụ công là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quản lý
hành chính nhà nước và đảm bảo cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu cầu
chung, thiết yếu của xã hội. Cách hiểu này nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của nhà nước
đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng. Cách tiếp cận khác xuất phát từ
đối tượng được hưởng hàng hóa công cộng cho rằng đặc trưng chủ yếu của dịch vụ công
là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, còn việc tiến hành hoạt
động ấy có thể do nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm. Từ điển Petit Larousse của Pháp
xuất bản năm 1992 đã định nghĩa: “dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do cơ quan
nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm”.
Khái niệm và phạm vi dịch vụ công có sự biến đổi tùy thuộc vào bối cảnh của mỗi
quốc gia. Chẳng hạn, ở Canada, có tới 34 loại hoạt động được coi là dịch vụ công, từ quốc

phòng, an ninh, pháp chế, đến các chính sách kinh tế- xã hội (tạo việc làm, quy hoạch, bảo
vệ môi trường, và các hoạt động y tế, giáo dục, văn hoá, bảo hiểm xã hội,..Trong khi đó,
Pháp và Italia đều quan niệm dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu
của người dân do các cơ quan nhà nước đảm nhiệm hoặc do các tổ chức tư nhân thực hiện

1


theo những tiêu chuẩn, quy định của nhà nước. Tuy vậy, ở mỗi nước lại có nhận thức khác
nhau về phạm vi của dịch vụ công. Ở Pháp, khái niệm dịch vụ công được hiểu rộng, bao
gồm không chỉ các hoạt động phục vụ nhu cầu về tinh thần và sức khoẻ của người dân
(như giáo dục, văn hoá, y tế, thể thao., thường được gọi là hoạt động sự nghiệp), các hoạt
động phục vụ đời sống dân cư mang tính công nghiệp (điện, nước, giao thông công cộng,
vệ sinh môi trường,..thường được gọi là hoạt động công ích), hay các dịch vụ hành chính
công, bao gồm hoạt động của cơ quan hành chính về cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch,... mà cả
hoạt động thuế vụ, trật tự, an ninh, quốc phòng.; còn ở Italia dịch vụ công được giới hạn
chủ yếu ở hoạt động sự nghiệp (y tế, giáo dục) và hoạt động kinh tế công ích (điện, nước
sạch, vệ sinh môi trường) và các hoạt động cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch do cơ quan hành
chính thực hiện.
Hộp 1: Hàng hóa và dịch vụ công cốt lõi và mở rộng
Khu vực công cốt lõi bao gồm các dịch vụ (chủ yếu là hàng hóa và dịch vụ công thuần
túy - pure public goods and services) mà chính phủ là người duy nhất cung cấp và mọi
công dân bắt buộc phải nhận khi có nhu cầu về chúng. Chính phủ cung cấp các loại
dịch vụ này dựa trên cơ sở pháp lý và nguyên tắc quản lý nhà nước cơ bản. Có thể liệt
kê một số dịch vụ đó như: pháp luật, an ninh, quốc phòng, các nguồn phúc lợi xã hội,
môi trường và phòng dịch, cấp giấy sở hữu (tài sản, nhà đất), giấy tờ tùy thân (hộ
chiếu, visa, chứng minh thư), giấy chứng nhận (khai sinh, khai tử, hôn thú), đăng ký
thành lập (doanh nghiệp, hiệp hội, tổ chức)...
Khu vực công mở rộng bao gồm các dịch vụ công (chủ yếu là hàng hóa và dịch vụ
công không thuần khiết- impure) mà người tham gia cung cấp có thể là nhà nước và

nhiều tổ chức khác (tư nhân, các tổ chức xã hội, cộng đồng). Sự cung cấp các loại dịch
vụ này rất linh hoạt, tùy thuộc vào nhu cầu người tiêu dùng, không mang tính độc
quyền và có thể miễn phíhoặc trả phí. Đó là cácdịch vụ như:
y
tế,giáodục,
giao thôngđô thị,
thông tin, cơ sở hạ tầng,.
Nguồn: World Bank, World Development Report 1997

Ở Việt Nam, nên tập trung nhiều hơn vào chức năng phục vụ xã hội của nhà nước,
mà không bao gồm các chức năng công quyền, như lập pháp, hành pháp, tư pháp, ngoại
giao,... qua đó nhấn mạnh vai trò chủ thể của nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ
cho cộng đồng. Điều quan trọng là chúng ta phải sớm tách hoạt động dịch vụ công (lâu
nay gọi là hoạt động sự nghiệp) ra khỏi hoạt động hành chính công quyền như chủ trương
của Chính phủ đã đề ra, nhằm xoá bỏ cơ chế bao cấp, giảm tải cho bộ máy nhà nước, khai
thác mọi nguồn lực tiềm tàng trong xã hội, và nâng cao chất lượng của dịch vụ công phục
vụ người dân. Điều 22 của Luật Tổ chức chính phủ (2001) quy định: “Bộ, cơ quan ngang

2


Bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc
lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành,
lĩnh vực;...”. Điều này không có nghĩa là nhà nước độc quyền cung cấp các dịch vụ công
mà trái lại nhà nước hoàn toàn có thể xã hội hóa một số dịch vụ, qua đó trao một phần việc
cung ứng một phần của một số dịch vụ, như y tế, giáo dục, cấp thoát nước,. cho khu vực
phi nhà nước thực hiện.
Có thể thấy rằng khái niệm và phạm vi các dịch vụ công cho dù được tiếp cận ở
nhiều góc độ khác nhau, chúng đều có tính chất chung là nhằm phục vụ cho nhu cầu và lợi
ích chung thiết yếu của xã hội, của cộng đồng dân cư và nhà nước có trách nhiệm đảm bảo

các dịch vụ này cho xã hội. Ngay cả khi nhà nước chuyển giao một phần việc cung ứng
dịch vụ công cho khu vực tư nhân thì nhà nước vẫn có vai trò điều tiết nhằm đảm bảo sự
công bằng trong phân phối các dịch vụ này và khắc phục các bất cập của thị trường.
Từ những tính chất trên đây, dịch vụ công có thể được hiểu là những hoạt động
phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội, do nhà
nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện.
I.2. Các loại dịch vụ công, phương thức cung ứng và các đặc điểm chính của dịch vụ
công
1.2.1. Các loại dịch vụ công
Cần thiết phải có sự phân loại đúng đắn các hình thức dịch vụ công để hình thành cơ
chế quản lý phù hợp. Thí dụ, đối với các loại hình dịch vụ công quan trọng nhất, thiết yếu
nhất như y tế, giáo dục, cơ sở hạ tầng, xóa đói giảm nghèo., nhà nước có trách nhiệm dành
cho chúng những nguồn lực ưu tiên. Dịch vụ công có thể phân loại theo nhiều tiêu chí
khác nhau, xét theo tính chất của dịch vụ, hoặc theo các hình thức dịch vụ cụ thể,. Thí dụ,
xét theo tiêu chí chủ thể cung ứng, dịch vụ công được chia thành ba loại, như sau:
- Dịch vụ công do cơ quan nhà nước trực tiếp cung cấp: Đó là những dịch vụ công
cộng cơ bản do các cơ quan của nhà nước cung cấp. Thí dụ, an ninh, giáo dục phổ thông,
chăm sóc y tế công cộng, bảo trợ xã hội,.
Dịch vụ công do các tổ chức phi chính phủ và khu vực tư nhân cung cấp,
gồm những dịch vụ mà Nhà nước có trách nhiệm cung cấp, nhưng không trực tiếp thực
hiện mà uỷ nhiệm cho tổ chức phi chính phủ và tư nhân thực hiện, dưới sự đôn đốc, giám
sát của nhà nước. Thí dụ, các công trình công cộng do chính phủ gọi thầu có thể do các
công ty tư nhân đấu thầu xây dựng.
- Dịch vụ công do tổ chức nhà nước, tổ chức phi chính phủ, tổ chức tư nhân phối
hợp thực hiện. Loại hình cung ứng dịch vụ này ngày càng trở nên phổ biến ở nhiều nước.
Như ở Trung quốc, việc thiết lập hệ thống bảo vệ trật tự ở các khu dân cư là do cơ quan
công an, tổ chức dịch vụ khu phố và ủy ban khu phố phối hợp thực hiện.
Dựa vào tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng, có thể chia dịch vụ

3

công thành các loại như sau:
Dịch vụ hành chính công: Đây là loại dịch vụ gắn liền với chức năng quản
lý nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu của người dân. Do vậy, cho đến nay, đối tượng cung
ứng duy nhất các dịch vụ công này là cơ quan công quyền hay các cơ quan do nhà nước
thành lập được ủy quyền thực hiện cung ứng dịch vụ hành chính công. Đây là một phần
trong chức năng quản lý nhà nước. Để thực hiện chức năng này, nhà nước phải tiến hành
những hoạt động phục vụ trực tiếp như cấp giấy phép, giấy chứng nhận, đăng ký, công
chứng, thị thực, hộ tịch,. (Ở một số nước, dịch vụ hành chính công được coi là một loại
hoạt động riêng, không nằm trong phạm vi dịch vụ công. Ở nước ta, một số nhà nghiên
cứu cũng có quan điểm như vậy). Người dân được hưởng những dịch vụ này không theo
quan hệ cung cầu, ngang giá trên thị trường, mà thông qua việc đóng lệ phí hoặc phí cho
các cơ quan hành chính nhà nước. Phần lệ phí này mang tính chất hỗ trợ cho ngân sách
nhà nước.
Dịch vụ sự nghiệp công: Bao gồm các hoạt động cung cấp phúc lợi xã hội
thiết yếu cho người dân như giáo dục, văn hóa, khoa học, chăm sóc sức khoẻ, thể dục thể
thao, bảo hiểm, an sinh xã hội,...( Sự nghiệp là một từ gốc Trung quốc, được dùng theo
nhiều nghĩa. Theo nghĩa hẹp, từ ‘sự nghiệp” dùng để chỉ những hoạt động chuyên môn
nhằm đáp ứng những nhu cầu của xã hội và cá nhân con người, chủ yếu là về những lĩnh
vực liên quan đến sự phát triển con người về văn hoá, tinh thần và thể chất). Xu hướng
chung hiện nay trên thế giới là nhà nước chỉ thực hiện những dịch vụ công nào mà xã hội
không thể làm được hoặc không muốn làm, nên nhà nước đã chuyển giao một phần việc
cung ứng loại dịch vụ công này cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội.
Dịch vụ công ích: Là các hoạt động cung cấp các hàng hoá, dịch vụ cơ bản,
thiết yếu cho người dân và cộng đồng như: vệ sinh môi trường, xử lý rác thải, cấp nước
sạch, vận tải công cộng đô thị, phòng chống thiên tai.. .chủ yếu do các doanh nghiệp nhà
nước thực hiện. Có một số hoạt động ở địa bàn cơ sở do khu vực tư nhân đứng ra đảm
nhiệm như vệ sinh môi trường, thu gom vận chuyển rác thải ở một số đô thị nhỏ, cung
ứng nước sạch ở một số vùng nông thôn...

I.2.2. Các hình thức cung ứng dịch vụ công
Trên thực tế, có những loại dịch vụ rất quan trọng phục vụ nhu cầu chung của cả
cộng đồng, nhưng tư nhân không muốn hoặc chưa đủ điều kiện tham gia, vì nó không
mang lại lợi nhuận, hoặc do tư nhân không đủ quyền lực và vốn để tổ chức việc cung ứng,
thí dụ như các dịch vụ phải đầu tư lớn để xây dựng kết cấu hạ tầng, dịch vụ tiêm chủng,
cứu hỏa, thoát nước,. Đối với những loại dịch vụ này, hơn ai hết nhà nước có khả năng và
trách nhiệm cung ứng cho người dân. Bên cạnh đó, cũng có nhữngloại dịch vụ mà thị
trường
có thể cung
cấp nhưng cung cấpkhông
đầy đủ, hoặc dễ tạo ra sự bất bình đẳng trong xã hội, làm ảnh hưởng đến lợi ích của người
tiêu dùng nói riêng và toàn thể xã hội nói chung, chẳng hạn như dịch vụ y tế, giáo dục,

4


điện, nước sinh hoạt, ... Trong trường hợpđó, nhà nước có trách nhiệm
trực tiếp cung ứng hoặc kiểm soát thị trường tư nhân để đáp ứng những quyền lợi cơ bản
của người dân. Tuy nhiên, trên thực tế, nhà nước không phải là tác nhân duy nhất cung
ứng dịch vụ công. Tuỳ theo tính chất và loại hình, dịch vụ công có thể do các cơ quan nhà
nước trực tiếp thực hiện hoặc có thể được chuyển giao cho khu vực phi nhà nước. Có thể
thấy rõ rằng, theo thời gian, vai trò của nhà nước và các tác nhân khác trong cung ứng
dịch vụ công có sự biến đổi đáng kể dẫn đến các dạng thức cung ứng dịch vụ công khác
nhau. Hiện nay, việc cung ứng dịch vụ công ở hầu hết các nước thông thường được tiến
hành theo các hình thức sau:
- Các cơ
quan nhànướctrực tiếp cung ứng dịch vụ công. Theo hình thức
này, nhà nước chịu trách nhiệm trực tiếp cung ứng dịch vụ công đối với các dịch vụ liên
quan đến an ninh quốc gia và lợi ích chung của đất nước (như quốc phòng, an ninh, hộ
tịch.) mà chỉ có cơ quan công quyền mới có đủ tư cách pháp lý để làm. Nhà nước với vai

trò chủ đạo của mình, cũng trực tiếp cung ứng các loại dịch vụ thuộc các lĩnh vực và địa
bàn không thuận lợi đầu tư (ví dụ vùng sâu, vùng xa) mà thị trường không thể hoặc không
muốn tham gia do chi phí quá lớn hay không có lợi nhuận. Các đơn vị sự nghiệp do nhà
nước thành lập để cung ứng như các bệnh viện và trường học công, các cơ sở cung cấp
điện nước.. .hoạt động tương tự các công ty nhưng không vì mục tiêu lợi nhuận. Ban đầu,
nhà nước đầu tư cho các đơn vị đó, sau đó họ sẽ tự trang trải và khi cần thiết có thể nhận
được sự hỗ trợ bù đắp của nhà nước.
- Nhà nước chuyển một phần hoạt động cung ứng
dịch vụ công cho thị
trường dưới các hình thức:
+ Uỷ quyền cho các công ty tư nhân hoặc tổ chức phi chính phủ cung ứng một số
dịch vụ công mà nhà nước có trách nhiệm bảo đảm và thường có nguồn kinh phí từ ngân
sách nhà nước như vệ sinh môi trường, thu gom và xử lý rác thải, xây dựng và xử lý hệ
thống cống thoát nước v.v...Công ty tư nhân hoặc tổ chức phi chính phủ được uỷ quyền
phải tuân thủ những điều kiện do nhà nước quy định và được nhà nước cấp kinh phí ( loại
dịch vụ nào có thu tiền của người thụ hưởng thì chỉ được nhà nước cấp một phần kinh
phí).
+ Liên doanh cung ứng dịch vụ công giữa nhà nước và một số đối tác trên cơ sở
đóng góp nguồn lực, chia sẻ rủi ro và cùng phân chia lợi nhuận. Hình thức này cho phép
nhà nước giảm phần đầu tư từ ngân sách cho dịch vụ công mà vẫn tham gia quản lý trực
tiếp và thường xuyên các dịch vụ này nhằm đảm bảo lợi ích chung.
+ Chuyển giao trách nhiệm cung ứng dịch vụ công cho các tổ chức khác đối với các
dịch vụ mà các tổ chức này có điều kiện thực hiện có hiệu quả như đào tạo, khám chữa
bệnh, tư vấn, giám định. (bao gồm các hiệp hội nghề nghiệp, các tổ
chức xã hội.), đặc biệt là, các tổ chức này tuy là đơn vị tư nhân hoặc phi chính phủ nhưng
được khuyến kích hoạt động theo cơ chế không vì lợi nhuận, chỉ thu phí để tự trang trải.

5

+ Tư nhân hoá dịch vụ công, trong đó nhà nước bán phương tiện và quyền chi
phối của mình đối với dịch vụ nào đó cho tư nhân song vẫn giám sát và đảm bảo lợi ích
công bằng pháp luật.
+ Mua dịch vụ công từ khu vực tư nhân đối với các dịch vụ mà tư nhân có thể
làm tốt và giảm được số người làm dịch vụ trong cơ quan nhà nước, như bảo dưỡng
phương tiện phòng cháy, chữa cháy, các phương tiện tin học, đáp ứng nhu cầu về phương
tiện đi lại, làm vệ sinh và công việc phục vụ trong cơ quan.
I.2.3. Các đặc điểm của dịch vụ công
Các loại dịch vụ công và các hình thức cung ứng dịch vụ công tuy có đặc điểm,
tính chất khác nhau, song chúng có những đặc điểm chung cơ bản như sau:
- Dịch vụ công có tính xã hội, với mục tiêu chính là phục vụ lợi ích cộng đồng đáp
ứng nhu cầu của tất cả công dân, không phân biệt giai cấp, địa vị xã hội và bảo đảm công
bằng và ổn định xã hội, mang tính quần chúng rộng rãi. Mọi người đều có quyền ngang
nhau trong việc tiếp cận các dịch vụ công với tư cách là đối tượng phục vụ của nhà nước.
Từ đó có thể thấy tính kinh tế, lợi nhuận không phải là điều kiện tiên quyết chi phối hoạt
động dịch vụ công.
- Dịch vụ công cung ứng loại “hàng hóa” không phải bình thường mà là hàng hóa
đặc biệt do nhà nước cung ứng hoặc ủy nhiệm cho tổ chức, cá nhân thực hiện, đáp ứng
nhu cầu toàn xã hội, bất kể các sản phẩm được tạo ra có hình thái hiện vật hay phi hiện
vật.
Việc trao đổi dịch vụ công không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ.
Thông thường, người sử dụng dịch vụ công không trực tiếp trả tiền, hay đúng hơn là đã trả
tiền dưới hình thức đóng thuế vào ngân sách nhà nước. Cũng có những dịch vụ công mà
người sử dụng vẫn phải trả một phần hoặc toàn bộ kinh phí; song nhà nước vẫn có trách
nhiệm đảm bảo cung ứng các dịch vụ này không nhằm mục tiêu
lợi nhuận.
- Từ góc độ kinh tế học, dịch vụ công là các hoạt động cung ứng cho xã hội một
loại hàng hoá công cộng. Loại hàng hóa này mang lại lợi ích không chỉ cho những người
mua nó, mà cho cả những người không phải trả tiền cho hàng hóa này. Ví dụ giáo dục đào
tạo không chỉ đáp ứng nhu cầu của người đi học mà còn góp phần nâng cao mặt bằng dân

trí và văn hoá của xã hội. Đó là nguyên nhân khiến cho chính phủ có vai trò và trách
nhiệm quan trọng trong việc sản xuất hoặc bảo đảm cung ứng các loại hàng hóa công
cộng.
Với sự đa dạng của các loại dịch vụ công, của các hình thức cung ứng dịch vụ
công, và những đặc điểm của dịch vụ công, có thể thấy rằng cung ứng loại dịch vụ này
một cách có hiệu quả không phải là một vấn đề đơn giản. Nhà nước phải xác định rõ loại
dịch vụ nào nhà nước cần giữ vai trò cung ứng chủ đạo, loại dịch vụ nào cần chuyển giao

6


cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội, loại dịch vụ nào nhà nước và khu vực tư nhân
có thể phối hợp cung ứng và vai trò điều tiết, quản lý của nhà nước về vấn đề này như thế
nào. Kinh nghiệm của nhiều nước những năm qua cho thấy rằng, trong cung ứng dịch vụ
công, nhà nước chỉ trực tiếp thực hiện những loại dịch vụ công mà khu vực phi nhà nước
không thể làm được và không muốn làm. Nếu nhà nước không chuyển giao việc cung ứng
dịch vụ công ở các lĩnh vực thích hợp cho khu vực phi nhà nước và cải cách việc cung
ứng dịch vụ công của các cơ quan nhà nước, thì hiệu quả cung ứng dịch vụ công về tổng
thể sẽ bị giảm sút, ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống của người dân và sự phát triển chung
của toàn xã hội.
I.3. Tác dụng của dịch vụ công trong tiến trình phát triển và vai trò quản lý, điều tiết của
nhà nước trong cung ứng dịch vụ công
I.3.1. Tác dụng của dịch vụ công trong phát triển kinh tế- xã hội
Tính ưu việt của một xã hội được phản chiếu một cách rõ ràng qua chất lượng cung
ứng dịch vụ công, bởi vì dịch vụ công là những hoạt động phục vụ các lợi ích tối cần thiết
của xã hội, đảm bảo cho xã hội phát triển bền vững và có kỷ cương, trật tự. Mọi xã hội
đều có những vấn đề chung, liên quan đến cuộc sống của tất cả mọi người. Đó là các vấn
đề như trật tự trị an, phân hóa giàu nghèo, giáo dục, y tế, dân
số, môi trường, tài nguyên,... Để giải quyết thành công các vấn đề này, cần có sự góp sức
của cả nhà nước, cộng đồng và các tổ chức xã hội thông qua việc cung ứng các dịch vụ

công. Nếu các dịch vụ công bị ngừng cung cấp hoặc cung cấp không đầy đủ, chất lượng
thấp thì sẽ dẫn đến những rối loạn trong xã hội, ảnh hưởng nghiêm trọng đến
đờisống
của
mỗi
người
dân,
đồng
thời
tác
động
tiêu
cực
đến
sự
phát triển của mỗi quốc gia.
Nhìn chung, dịch vụ công đáp ứng những nhu cầu chung của xã hội về các lĩnh vực
sau đây:
duy trì trật tự công cộng và an toàn xã hội như quốc phòng, an ninh, ngoại
giao.
bảo vệ trật tự kinh tế, trật tự mua bán trên thị trường thông qua việc xây
dựng và thực thi thể chế kinh tế thị trường.
cung cấp các tiện ích công cộng cho toàn thể thành viên trong xã hội như
bảo vệ sức khỏe, giáo dục đào tạo, giao thông công cộng, thông tin, thư viện công
cộng...

7


quản lý tài nguyên và tài sản công cộng như: quản lý tài sản nhà nước, bảo

vệ môi trường, tài nguyên thiên nhiên.
-

bảo vệ quyền công dân, quyền con người.

Đề cập sâu hơn tới tác dụng của việc cung ứng dịch vụ công, chúng ta có thể lấy thí
dụ trong lĩnh vực hành chính công. Hành chính công có liên quan đến mức độ thoả mãn
các nhu cầu công cộng của xã hội, liên quan đến tiến bộ kinh tế, xã hội của một quốc gia.
Theo các nhà nghiên cứu Trung quốc 1, tác dụng của hành chính công chủ yếu là tác dụng
dẫn đường, tác dụng quản chế, tác dụng phục vụ và tác dụng giúp đỡ. Nói về tác dụng
quản chế, tức là nhà nước phát huy năng lực quản lý công cộng mang tính quyền uy,
cưỡng chế để xử lý, điều hòa các quan hệ xã hội và lợi ích xã hội, đảm bảo cho xã hội vận
hành tốt; còn về tác dụng giúp đỡ, đó chính là sự giúp đỡ của nhà nước đối với các địa
phương nghèo, những người có hoàn cảnh khó khăn, như giúp đỡ người nghèo, cứu tế xã
hội, phúc lợi xã hội, bảo hiểm xã hội, y tế,. Việc cung ứng dịch vụ hành chính công còn có
tác dụng trực tiếp đến sự phát triển kinh tế -xã hội của đất nước. Khi cung cấp các dịch vụ
này, nhà nước sử dụng quyền lực công để tạo ra dịch vụ như cấp các loại giấy phép, đăng
ký, chứng thực, thị thực... Tuy xét về mặt hình thức, sản phẩm của các dịch vụ này chỉ là
các loại văn bản giấy tờ, nhưng chúng lại có tác dụng chi phối quan trọng đến các hoạt
động kinh tế- xã hội của đất nước. Chẳng hạn, giấy đăng ký kinh doanh của doanh
nghiệp thể hiện việc nhà nước
công nhậndoanh nghiệp đó ra đời
và
đi vào hoạt
động, điều này dẫn đến những tác động và kết quả đáng kể về mặt kinh tế - xã hội. Ngoài
ra, thông qua việc cung ứng dịch vụ công, nhà nước sử dụng quyền lực của mình để đảm
bảo quyền dân chủ và các quyền hợp pháp khác của công dân.
Nguyên tắc nhà nước phải chịu trách nhiệm cao nhất và cũng là trách nhiệm cuối
cùng đối với việc cung ứng đầy đủ về số lượng, chất lượng, có hiệu quả dịch vụ công cho
dù là nhà nước tiến hành thực hiện trực tiếp hay thông qua các tổ chức và cá nhân khác là

một lá chắn bảo vệ an toàn cho cuộc sống của mỗi người dân. Với việc nhà nước bảo đảm
sự công bằng, bình đẳng cho công dân, nhất là nhóm dân cư dễ bị tổn thương, trong việc
tiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ công thiết yếu liên quan trực tiếp tới đời sống như y tế,
giáo dục, an sinh xã hội..., người dân được hưởng các quyền sống cơ bản của mình, trên
cơ sở đó học tập, làm việc nâng cao mức sống của bản thân và đóng góp nhiều hơn cho xã
hội. Như vậy, dịch vụ công có tác dụngcực kỳ to lớn
đối
với
sự
phát triểncủa đấtnước và từng người
dân, và là
yếu tố quan trọng góp phần ổn định xã hội.
I.3.2. Vai trò quản lý và điều tiết của nhà nước đối với cung ứng dịch vụ công
Chúng ta đều biết rằng, nhà nước của bất kỳ chế độ nào cũng bao gồm hai chức
năng cơ bản: chức năng quản lý (hay còn gọi là chức năng cai trị) và chức năng phục vụ
1 Hành chính công và quản lý hiệu quả chính phủ. - H.: NXB Lao động xã hội, 2005

8


(hay còn gọi là chức năng cung cấp dịch vụ cho xã hội). Hai chức năng này thâm nhập
vào nhau, trong đó chức năng phục vụ là chủ yếu, chức năng quản lý xét đến cùng cũng
nhằm phục vụ. Với chức năng phục vụ, như đã phân tích ở các phần trên, nhà nước có
trách nhiệm cung ứng các dịch vụ công thiết yếu cho xã hội. Bên cạnh đó, với chức năng
quản lý, nhà nước phải thực hiện vai trò quản lý và điều tiết xã hội nói chung, trong đó có
vấn đề dịch vụ công. Nhà nước bằng quyền lực của mình, thông qua các công cụ quản lý
vĩ mô như pháp luật, quy hoạch, kế hoạch, chính sách, để quản lý và điều tiết hoạt động
cung ứng dịch vụ công, qua đó làm tăng hiệu quả cung ứng dịch vụ công trong toàn xã
hội.
- Nhà nước hỗ trợ, khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để các tổ chức phi chính phủ,

các tổ chức tự quản của cộng đồng tham gia cung ứng dịch vụ công
Vai trò này vượt ra khỏi phạm vi quản lý nhà nước thuần túy, xuất phát từ việc xác
định trách nhiệm cao nhất và đến cùng của nhà nước trong lĩnh vực dịch vụ công không
có nghĩa là nhà nước phải trực tiếp cung ứng toàn bộ các dịch vụ này. Thực hiện vai trò
này, nhà nước cần hoàn thiện cơ chế, chính sách khuyến khích tư nhân, các doanh nghiệp
và các tổ chức xã hội của người dân tham gia cung ứng dịch vụ công. Cơ chế, chính sách
ấy bao gồm: vạch rõ những lĩnh vực dịch vụ cần khuyến khích sự tham gia của khu vực
phi nhà nước, chính sách hỗ trợ tài chính, chính sách thuế, các điều kiện vật chất, các
chính sách đào tạo, kiểm tra và kiểm soát,... Nhà nước cần tạo ra một môi trường pháp lý
chung cho tất cả các đơn vị cung ứng dịch vụ công, đảm bảo một sân chơi bình đẳng cho
tất cả các nhà cung ứng dịch vụ công.
- Nhà nước quản lý, kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ sở ngoài nhà nước cung
ứng dịch vụ công
Xét cho cùng, nhà nước vẫn là người chịu trách nhiệm cuối cùng trước xã hội về số
lượng cũng như chất lượng dịch vụ công, kể cả các dịch vụ công được thực
hiện bởi các công ty tư nhân hay các tổ chức kinh tế-xã hội. Trong khi đó, đối với các
công ty tư nhân, các tổ chức, cá nhân đảm nhận các dịch vụ công, lợi ích của chính bản
thân họ không phải bao giờ cũng thống nhất với lợi ích của nhà nước, của xã hội. Vì vậy,
nhà nước phải tạo ra cơ chế để các tác nhân bên ngoài nhà nước khi đảm nhận các dịch vụ
công thực hiện mục tiêu xã hội. Xây dựng hệ thống chỉ tiêu chất lượng dịch vụ công để
đánh giá hoạt động của các đơn vị cung cấp, giám sát và kiểm tra hoạt động của các cơ sở
này. Nhà nước cần định hướng phát triển đối với khu vực tư nhân, hướng khu vực tư nhân
vào những lĩnh vực mà tư nhân hoạt động hiệu quả, đồng thời tạo môi trường cạnh tranh
lành mạnh nhằm không ngừng cải tiến việc cung ứng dịch vụ công cho xã hội. Điều cốt
lõi là nhà nước phải cân nhắc, tính toán và giải quyết thỏa đáng mối quan hệ giữa lợi ích
của nhà nước, của xã hội với lợi ích của tổ chức và cá nhân tham gia cung ứng dịch vụ
công.
II. ĐỔI MỚI CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG

9

II.1. Những chuyển biến trongchủ trương của nhà nước về cung ứng dịch vụ
công
Ở nhiều nước trên thế giới, khu vực nhà nước đã từng nắm độc quyền trong lĩnh
vực cung ứng dịch vụ công và nhìn chung chất lượng cung ứng là vấn đề gây nhiều bức
xúc. Những thập kỷ qua đã chứng kiến việc nhà nước trực tiếp tiến hành quá nhiều hoạt
động, trong đó có hoạt động cung ứng dịch vụ công, mà lẽ ra có thể chuyển giao ở một
mức độ nhất định cho thị trường và xã hội dân sự đảm nhiệm. Kinh nghiệm từ các nước
phát triển cho thấy một chính phủ ôm đồm quá mức sẽ không đưa đến một xã hội phát
triển. Do vậy, một trong những mục tiêu cải cách đã được các nhà nước xác định rõ là
chuyển một phần khá lớn chức năng quản lý xã hội của chính phủ sang cho các tác nhân
khác, và xã hội hóa dịch vụ công là một xu thế lớn trong trào lưu cải cách nhà nước hiện
nay ở phần lớn các nước trên thế giới. Nhà nước vẫn
giữvai trò quan trọngnhấttrong
đảm bảo cung
cấp dịch vụ
công,
nhưng không nhất thiết phải là người trực tiếp cung cấp tất cả các dịch vụ đó. Vai trò của
nhà nước cần thể hiện rõ hơn trong đẩy mạnh quản lý cung ứng dịch vụ công bằng luật
pháp, chính sách và các biện pháp mang tính hỗ trợ, kích thích. Các nhà nước tiên tiến
hiện nay đang tìm cách sử dụng tối đa cơ chế thị trường trong lĩnh
vực cung cấp dịch vụ công. Phần lớn dịch vụ công được toàn xã hội tiến hành, nhà
nước chỉ giữ lại những dịch vụ cần thiết nhất theo hướng “nhà nước nhỏ như cần
thiết, xã hội lớn như có thể ”.
Hộp 2: Những biến chuyển trong chủ trương cung ứng dịch vụ công của
Chính phủ Anh

Để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng cao của người dân, và trước áp lực
của Liên minh Châu Âu, Chính phủ Anh đang tập trung chú ý vào việc nâng cao

chất lượng và hiệu quả cung ứng dịch vụ công mà trước hết là giáo dục, y tế,
giao thông, môi trường. Cụ thể là:
- Trong tổ chức và quản lý hoạt động cung ứng dịch vụ công có sự tách
bạch khá rõ ràng giữa những lĩnh vực hoạt động do nhà nước tài trợ hoàn toàn
như y tế, giáo dục với những dịch vụ được tư nhân hóa như vệ sinh môi trường,
cấp nước sạch, giao thông công cộng.
- Phân cấp thẩm quyền và trách nhiệm giữa chính phủ và chính quyền địa
phương trong việc quản lý các dịch vụ công khá rõ ràng, rành mạch. Có những
lĩnh vực chỉ có cấp trung ương chịu trách nhiệm thực hiện (như y tế, giáo dục
bậc đại học, cung cấp nước sạch), có lĩnh vực cả cấp trung ương và địa phương
quản lý (dịch vụ môi trường). Nhìn chung, trong việc tổ chức và quản lý các
hoạt động dịch vụ công, chính phủ đề ra chiến lược, chính sách, tiêu chuẩn chất
lượng dịch vụ và phân bổ ngân sách,... còn chính quyền địa phương thực hiện ký
kết hợp đồng với các công ty tư nhân và giám sát, kiểm tra việc thực hiện.
- Nghĩa vụ và trách nhiệm cung ứng dịch vụ công của các cơ quan, tổ chức
nhà nước và tư nhân cũng như của các cá nhân, tổ chức hưởng thụ dịch vụ được

10


luật hóa một cách đầy đủ, chi tiết.
- Chính phủ tích cực tạo hành lang pháp lý và thúc đẩy cơ chế cạnh tranh giữa
khu vực công và khu vực tư cũng như giữa các tổ chức thuộc khu vực công để
nâng cao hiệu quả và chất lượng dịch vụ công.
- Quyền tự chủ về tài chính và nhân lực của các đơn vị trực tiếp cung ứng dịch
vụ công được bảo đảm, đồng thời chính phủ và các chính quyền địa phương
tăng cường kiểm tra, giám sát và có biện pháp xử lý kịp thời để bảo đảm tính
liên tục của các dịch vụ.
Bốn nguyên tắc cải cách dịch vụ công của Thủ tướng Anh Tony Blair
- Xây dựng các chuẩn mực chung có tính quốc gia đáp ứng nhu cầu của

người dân và thoả mãn các đòi hỏi của EU; xác định rõ trách nhiệm thực hiện để
đảm bảo người dân dù là ai, ở đâu đều có quyền nhận được các dịch vụ có chất
lượng cao.
- Thực hiện nguyên tắc phân cấp, phân quyền và uỷ quyền để nâng cao
tính chủ động sáng tạo và tự chịu trách nhiệm của các bộ phận trực tiếp tiếp xúc
với dân
và cho các cơ quan chính quyền địa phương trong cung cấp dịch vụ công. Theo đó,
chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm một phần đáng kể chi phí cho việc
cung ứng các dịch vụ công như giáo dục, các dịch vụ xã hội, chăm sóc người tàn
tật và giao thông công cộng.
- Tạo điềukiện cho các cơ sở cung ứng dịch vụ như y tế, giáo dục cókhả
năng trả thêm lương cho công chức; thực hiện nguyên tắc khuyến khích tính năng
động và tự chủ của các cơ sở. Từ năm 1998 gần một nửa giáo viên phổ thông được
tăng 25% lương do gắn với kết quả giảng dạy, lương cho y tá mới nâng cao trình
độ tăngl/3, các bệnh viện công đang thử nghiệm trả lương gắn với kết quả hoạt
động. Theo dự kiến bệnh viện sẽ trả thêm óGGG bảng/năm cho mỗi nhân viên nếu
hoàn thành nhiệm vụ.
- Thực hiện nguyên tắc mở rộng khả năng lựa chọn cho khách hàng, đảm bảo
cho người dân có quyền lựa chọn và yêu cầu chất lượng dịch vụ cao hơn không chỉ
từ khu vực tư nhân mà cả từ khu vực công. Ví dụ như việc chọn trường học cho trẻ
em, bệnh viện điều trị khi ốm đau, hoặc hệ thống cung cấp nước sạch tốt hơn và rẻ
hơn. Từ tháng 7/2GG2, bệnh nhân đợi mổ tim nếu quá ó tháng sẽ được giới thiệu
đến mổ ở một bệnh viện khác tránh tình trạng đợi quá lâu.
Nguồn: Theo Báo cáo của Đoàn Công tác Bộ Nội vụ khảo sát, nghiên cứu hành
chính công, dịch vụ công ở Anh, 2004
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến sự thay đổi nhận thức từ phía các cơ quan công
quyền và từ chính những người dân về sự cần thiết phải có sự chuyển biến trong cung ứng
dịch vụ công. Đó là, thứ nhất, cùng với sự phát triển ngày càng mạnh mẽ của khu vực tư

11

nhân về phương diện kinh tế, những thành tựu khoa học công nghệ đã làm cho khu vực tư
nhân có thể tiếp nhận một số dịch vụ trước đây chỉ thuộc về nhà nước. Thí dụ, kỹ thuật
truyền hình cáp phát triển cho phép nắm được thời gian sử dụng của từng máy thu hình,
hoặc qua thiết bị tự ghi có thể đo chính xác lượng sử dụng khí ga, điện, nước của từng hộ
tiêu thụ ( để thu tiền). Thứ hai, sự thay đổi về mức sống tạo điều kiện cho cá nhân có thể
tự mua sắm cho mình những phương tiện mà trước đây chỉ có thể sử dụng công cộng. Có
thể thấy rõ điều này trong cung ứng dịch vụ công về lĩnh vực văn hóa; nếu như trước đây,
người dân chỉ có thể xem phim ảnh tại các rạp chiếu công cộng, thì nay người ta có thể
xem tại nhà qua đầu máy VCD, DVD. Ngoài ra, sự thay đổi về mức sống của người dân
theo hướng chất lượng cuộc sống ngày một nâng cao đòi hỏi số lượng các loại hình và
chất lượng dịch vụ cũng cần phải ngày càng tăng để đáp ứng yêu cầu của đời sống xã hội.
Thứ ba, lý do quan trọng
khiếnnhà nước cần đổi mới
cơ chế cungứng dịch
vụ
công
thông qua cải cách và chuyển giao dần việc cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân là
sự kém hiệu quả của khu vực công so với khu vực tư nhân trong lĩnh vực
này. Theo J. E. Stiglitz, thì các dự án nhà ở công cộng thường tốn kém hơn nhà ở của khu
vực tư nhân khoảng 20%; chi phí thu gom rác thải do khu vực công cộng thực hiện thường
cao hơn khu vực tư nhân 20%; chi phí phòng cháy, chữa cháy của khu vựctưnhân (nhưng
do
nhà
nước
cấp
tiền)
thấp
hơn

của
khu
vực
công
cộng
47%. Khảo sát ở 58 quốc gia đang phát triển cho thấy chỉ có 6% số người được hỏi đánh
giá dịch vụ công do nhà nước cung cấp là có hiệu quả còn 36% trả lời là không hiệu quả.
Đặc biệt, dịch vụ xây dựng đường sá và dịch vụ y tế bị đánh giá là kém hiệu quả nhất2 ﾧ .
Lý do cuối cùng buộc nhà nước phải có những chuyển biến để giao một số lĩnh vực cung
ứng dịch vụ công cho khu vực ngoài nhà nước là vì điều đó sẽ giúp nhà nước giảm nhẹ
được gánh nặng ngân sách, huy động được các nguồn lực tiềm tàng của xã hội. Lấy ví dụ
trong lĩnh vực y tế, mặc dù ở hầu hết các nước, nhà nước đều đảm nhận vai trò to lớn
trong cung ứng dịch vụ y tế vì đây là một loại hàng hóa công cộng rất đặc biệt, song nhà
nước không thể là người cung ứng duy nhất các dịch vụ này do mức độ chi phí lớn của nó.
Theo một tài liệu khảo sát, chi tiêu cho chăm sóc y tế trong GDP nói chung đã tăng lên
2 Ngân hàng Thế giới (1998), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo cáo
thường niên năm 1997, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

12


đáng kể trong giai đoạn từ 1965 đến 1983 với mức tăng ít nhất là 50%, trong đó có năm
nước đạt mức tăng trên 70%. Với mức tăng như vậy, ngân sách nhà nước khó mà chịu nổi
và sự tham gia của khu vực tư nhân là tất yếu. Ở Mỹ, tỷ lệ chi của nhà nước trong tổng chi
tiêu chăm sóc sức khỏe đạt khoảng 40% mỗi năm kể từ 1974 đến nay3. Phần chi còn lại
đến từ các nguồn kinh phí của tư nhân, các tổ chức xã hội hoặc tiền bảo hiểm.
Để thực thi có hiệu quả các chức năng của nhà nước, các cơ quan công quyền phải
linh hoạt, mềm dẻo để thích ứng với các điều kiện phức tạp và thay đổi nhanh. Kinh
nghiệm từ nhiều nước cho thấy, nếu nhà nước tự thân thực thi toàn bộ các chức năng của
mình mà bỏ qua các nhân tố thị trường và xã hội thì sẽ dẫn tới một nhà nước yếu và một

xã hội kém phát triển. Cũng vậy, trong lĩnh vực cung ứng dịch vụ công, nếu nhà nước chỉ
sử dụng bộ máy của mình để cung ứng dịch vụ thì chắc chắn sẽ dẫn tới những bất cập cả
về khối lượng và chất lượng cung ứng. Do đó, cùng với việc phải đổi mới hiệu quả cung
ứng dịch vụ công ngay trong khu vực nhà nước, điều quan trọng là nhà nước phải chuyển
giao các loại dịch vụ công mà xã hội có thể đảm nhiệm đi đôi với việc kiểm tra, giám sát
nhằm đảm bảo chất lượng và hiệu quả cung ứng dịch vụ công.
Hộp 3 : Các hình thức chuyển giao dịch vụ công trên thế giới
1- Nhà nước bán một phần hoặc toàn bộ tài sản của doanh nghiệp nhà nước cung
ứng dịch vụ công cho tư nhân hoặc một tập thể;
2- Nhà nước bán mộtphần
cổphần
của doanh nghiệp
nhà
nước cung ứng dịch vụ
công ra ngoài xã hội;
3Nhà nước cho thuê doanh nghiệp cung ứng dịch vụ công đối với tư nhân
hoặc tập thể;
4- Khoán kinh doanh cung ứng dịch vụ công cho tư nhân hoặc tập thể;
5- Ký hợp đồng hoặc đơn đặt hàng với các doanh nghiệp hoặc tổ chức trong việc
cung ứng dịch vụ công theo yêu cầu của nhà nước;
ó- Cho phép các doanh nghiệp hoặc tổ chức tư nhân tham gia vào các lĩnh vực
cung ứng dịch vụ công và chịu sự quản lý của nhà nước thông qua luật lệ và quy chế.
Nguồn: Lê Chi Mai (2003).
II.2. Đẩy mạnh sự tham gia của khu vực phi nhà nước trong cung ứng dịch vụ công
Thực ra, việc khu vực phi nhà nước cung ứng dịch vụ công đã có từ thời xa xưa.
Lịch sử cho thấy rằng, hầu hết các dịch vụ y tế đều được thực hiện trên cơ sở tư nhân bởi
những bà đỡ, các thầy lang. Tại các nước đang phát triển, đô thị hóa và công nghiệp hóa
mạnh mẽ đã dẫn đến việc thành lập các nhóm lao động và họ đã tự tổ chức để cung ứng
dịch vụ bảo hiểm y tế thông qua “những quỹ đề phòng ốm đau” hoặc đề nghị thành lập các
hệ thống bảo hiểm xã hội được nhà nước cấp kinh phí. Chỉ đến thế kỷ XX nhà nước mới

giữ vai trò quan trọng trong việc cung cấp các dịch vụ xã hội như giáo dục và y tế, và ngày
3J. E. Stiglitz (1995), Kinh tế học công cộng, NXB Khoa học và kỹ thuật, Hà Nội.

13


nay, trong trào lưu cải cách nhà nước trên khắp thế giới, việc cung ứng dịch vụ công lại
được chuyển từng phần thích hợp cho khu vực phi nhà nước, và đang trở thành một xu thế
phát triển. Thực tế cho thấy, khu vực phi nhà nước đã ngày càng thâm nhập vào các hoạt
động cung ứng dịch vụ công, chẳng hạn như trong lĩnh vực làm sạch môi trường, cung cấp
điện, nước,. Ngay cả ở những lĩnh vực mà theo truyền thống chỉ do nhà nước quản lý và
thực hiện, thì nay cũng trở thành địa bàn hoạt động của khu vực tư nhân. Ở Mỹ hiện nay,
nhiều nhà tù tại các bang đã được giao cho khu vực tư nhân quản lý, nhiều loại dịch vụ
cảnh sát đã được giao cho các công ty tư nhân đảm nhiệm. Ngoài ra, khu vực tư nhân cũng
được phép tham gia cung ứng dịch vụ giáo dục và y tế, là loại dịch vụ mà nhà nước giữ
vai trò cơ bản vì chúng liên quan trực tiếp đến mục tiêu phát triển của mỗi quốc gia. Ở
phần lớn các nước trên thế giới tồn tại song song hai hệ thống giáo dục công lập và giáo
dục dân lập. Sự phát triển hệ thống trường tư thục đã tạo điều kiện cạnh tranh về chất
lượng giảng dạy giữa hai hệ thống. Tất nhiên, các trường tư phải chịu sự quản lý của nhà
nước về nội dung giảng dạy, bảo đảm theo một chương trình chuẩn, thống nhất. Việc
chuyển dần mô hình trường công lập sống nhờ bao cấp nhà nước với sức ỳ quán tính sang
định chế hội đồng quản trị tư doanh đã thúc đẩy tính năng động, sáng tạo và cạnh tranh
của các cơ sở giáo dục.
Hộp 4: “Thị trường hóa” giáo dục ở Anh

Theo sách trắng của Chính phủ Anh, việc cải cách giáo dục nước này bao gồm
việc tiến đến “thị trường hoá” giáo dục ở từng địa phương. Qua mô hình này, các
trường được “thị trường hoá” có quyền cạnh tranh với hệ trường tiểu - trung học nhà
nước hiện hưũ . Nội dung thị trường hoá được thể hiện như sau:
-Phụ huynh, các cơ quan phúc lợi xã hội, kể cả doanh nghiệp được khuyến

khích hình thành và điều hành các trường định chế tư thực;Nhóm đối tác vừa nêu có
quyền xây dựng “thương hiệu riêng”, xây dựng giáo trình thích hợp, miễn không ra
ngoài các chỉ tiêu vĩ mô của chính phủ liên quan đến phát triển kinh tế- xã hội. Đặc
biệt khuyến khích nội dung giảng dạy đổi mới khoa học- kỹ thuật;
-Chấm dứt sự can thiệp của các cấp chính quyền địa phương vào việc tuyển
sinh, chọn giáo viên, kể cả thuê mướn ban giám hiệu. Chính quyền địa phương không
được ngăn trở các kế hoạch phát triển cơ sở trường ốc;
-Hiệu trưởng hành xử chức năng như một giám đốc điều hành. Hiệu trưởng giỏi
và có năng lực quản lý được khuyến khích tiếp nhận điều hành các trường kém. Từ đó
hình thành chuỗi trường dưới quyền một hội đồng quản trị mà hiệu trưởng thực tài trở
thành chủ tịch;
-Các trường có quyền ký hợp đồng thuê mướn, thải hồi và ấn định quy chế
lương bổng cho các đối tượng nhân sự phục vụ tại trường.
Nguồn: Thời báo kinh tế Sài gòn, ngày 24/11/2005
Bằng việc chuyển hoạt động cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân, nhà nước
có thể sử dụng cạnh tranh giữa các nhà cung ứng dịch vụ với nhau để có được nhà cung

14


ứng dịch vụ có hiệu quả nhất. Chính vì thế, thúc đẩy cạnh tranh trong cung ứng dịch vụ
giữa khu vực công và tư đang là một mục tiêu được nhiều nước hướng tới nhằm nâng cao
chất lượng dịch vụ cung ứng. Sử dụng thị trường để cung ứng những dịch vụ cạnh tranh sẽ
giảm bớt chi phí và cải tiến chất lượng dịch vụ, san sẻ gánh nặng của nhà nước và tiến tới
xây dựng mối quan hệ hợp tác nhà nước- thị trường. Theo E.X. Xavat, một chuyên gia
hàng đầu của Mỹ về cạnh tranh trong dịch vụ công cộng, thì ưu thế rõ ràng nhất của cạnh
tranh là nó đem lại hiệu quả lớn hơn, nhiều hiệu quả hơn cho đồng vốn4. Theo một nghiên
cứu của Ngân hàng thế giới, ở Braxin, việc ký hợp đồng với các chủ đầu tư tư nhân về bảo
dưỡng

4David Osborne, Ted Gaebler, Đổi mới hoạt động của chính phủ .- H. NXB Chính trị
quốc gia, 1997

15


đường sá đã tiết kiệm được 25% chi phí so với việc sử dụng các công ty nhà nước.
Cũng vậy, bằng cách áp dụng cơ chế cạnh tranh vào việc sản xuất và cung ứng dịch vụ
công, nhà nước tạo ra môi trường ganh đua tích cực giữa khu vực công và tư. Chẳng hạn,
với việc cho phép các công ty tư nhân tham gia tổ chức cung ứng dịch vụ vận tải nội địa,
Chính phủ Niu Dilân đã tạo ra được sự cạnh tranh giữa các tổ chức cung ứng dịch vụ vận
tải, qua đó nâng cao chất lượng phục vụ khách hàng, làm giảm cước phí vận chuyển. Ngay
cả ở các nhà nước phúc lợi như Đan Mạch, Phần Lan và Thụy Điển, hiện nay, việc thúc
đẩy cạnh tranh giữa khu vực công và tư đang là một tiêu điểm của các nhà hoạch định
chính sách. Ở Đan Mạch, hầu hết các dịch vụ xã hội là do nhà nước cung cấp, được tài trợ
thông qua hệ thống thuế với mức thuế thu nhập cá nhân rất cao, song nước này chỉ đạt chỉ
số cạnh tranh về sản xuất dịch vụ công ở dưới mức trung bình. Vì vậy, từ năm 2002, mục
tiêu tăng cạnh tranh, tăng hiệu quả, chất lượng, đổi mới và tăng sự lựa chọn đối với dịch
vụ công đã trở thành mối quan tâm của chính phủ Đan Mạch. Chính phủ đã có sáng kiến
về tăng cạnh tranh và khuyến khích quan hệ hợp tác công- tư. Điều này cũng được thể hiện
rõ trong trường hợp Phần Lan. Là một nhà nước phúc lợi, song Phần Lan là nước có
truyền thống duy trì hệ thống bệnh viện tư từ nhiều thập kỷ. Sự tồn tại của hệ thống bệnh
viện tư một mặt gây sức ép về nâng cao chất lượng y tế tại các cơ sở công, mặt khác là
nguồn cung ứng thêm dịch vụ cho người sử dụng, tạo cho họ quyền lựa chọn dịch vụ rộng
rãi hơn. Chính sách cạnh tranh giữa các bệnh viện tư (về chất lượng dịch vụ, về mức phí
và nhằm tăng thị phần) đã tác động tới hệ thống y tế công và đặt khu vực này vào tình thế
phải cải cách.
Như vậy, trong việc thúc đẩy cạnh tranh, hoạt động của nhà nước không đơn thuần
là điều tiết, mà còn khuyến khích và tạo động lực thị trường. Chính phủ tạo ra một sân
chơi bình đẳng cho mọi đối tượng có khả năng cung cấp dịch vụ công để tạo ra sự cạnh

tranh lành mạnh giữa các nhà cung cấp dịch vụ, và người tiêu dùng các dịch vụ công được
quyền tự do lựa chọn nhà cung cấp dịch vụ. Nhiều bằng chứng thực tế cho thấy khi các tổ
chức cung ứng dịch vụ công bước vào cuộc cạnh tranh thì mọi việc đều thay đổi. Những
tổ chức nào cung ứng dịch vụ chất lượng kém với giá cả cao thì dần bị xóa bỏ, trong khi
những tổ chức cung ứng dịch vụ chất lượng cao với giá cả phải chăng thì ngày càng phát
triển. Chính sự cạnh tranh đã buộc các tổ chức cung ứng dịch vụ phải luôn luôn tự đổi mới
và điều đó mang lại lợi ích cho cả người dân, nhà nước và nhà cung ứng dịch vụ.
Một trong những chuyển biến quan trọng trong cung ứng dịch vụ công trong những
năm gần đây là sự tham gia ngày càng mạnh mẽ của các tổ chức xã hội dân sự, bao gồm
các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các tổ chức phi chính phủ,
các cá nhân.. .Việc mở rộng sự tham gia của các lực lượng xã hội này cùng nhà nước vào
cung ứng dịch vụ công đã tạo ra một môi trường cạnh tranh lành mạnh, phá vỡ sự bất bình
đẳng, phi thị trường do độc quyền gây ra trong lĩnh vực này, huy động được các nguồn lực
cộng đồng và phát huy vai trò của các đối tác xã hội trong quản lý xã hội. Vai trò của các

16


tác nhân này trong cung ứng các dịch vụ công cho xã hội thể hiện cụ thể ở các mặt sau
đây:
- Là cánh tay nối dài của nhà nước nhằm phát huy sức mạnh của cá nhân, của cả
cộng đồng xã hội để tăng thêm nguồn lực đáp ứng các yêu cầu của xã hội về các dịch vụ
công;
- Là một trong những chức năng cơ bản của tổ chức dân sự trong hoạt động vận
động quần chúng và gắn bó với lợi ích cơ bản của người dân, là cầu nối giữa nhà nước và
nhân dân trong cung cấp dịch vụ công;
- Thực hiệnvai trò đại diện và bảo vệ lợi ích của người hưởng thụ dịch vụ
công, đảm bảo công bằng và đúng với chính sách của nhà nước;
- Tham gia bổ sung, hoàn thiện chính sách của nhà nước trong lĩnh vực dịch vụ
công đáp ứng yêu cầu phát triển của xã hội và phù hợp với khả năng của nền kinh tế.

Thực tế cho thấy ngày càng nhiều hoạt động cung ứng dịch vụ công được mở rộng
cho nhiều nhóm lợi ích trong xã hội có khả năng cung ứng. Đó là các hiệp hội nghề
nghiệp, các nhóm cộng đồng, các hợp tác xã, các hội từ thiện, các tổ chức của phụ nữ,
thanh niên, và các tổ chức phi chính phủ khác,... Các tổ chức này đã tham gia tích cực vào
việc cung ứng dịch vụ trực tiếp cho các cá nhân và cộng đồng, từ dịch vụ y tế, giáo dục
cho tới những dịch vụ cho vay tín dụng nhỏ, hoặc đào tạo hướng nghiệp. Ở các nước phát
triển và đang phát triển, nhiều tổ chức xã hội hoạt động song song với những cơ quan
cung ứng dịch vụ công của nhà nước. Ví dụ, một số nước đã giao cho các nhóm cộng đồng
tự quản xây dựng và khai thác các công trình phúc lợi xã hội trong địa phận sinh sống của
họ. Ở một số nước khác, chính phủ lại ủy quyền cho các hiệp hội nghề nghiệp cấp giấy
phép hành nghề, điều hành và kiểm soát các hội viên. Nhiều bằng chứng cho thấy các tổ
chức như vậy thường có nhiều lợi thế khi thực hiện cung ứng dịch vụ công vì họ có cơ chế
hoạt động rất linh hoạt và gần gũi hơn với người dân.
Việc cho phép khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội tham gia cung ứng các dịch
vụ công ích mang lại lợi ích đáng kể. Với việc huy động các nguồn vốn xã hội cho sự phát
triển kết cấu hạ tầng, như hệ thống đường sá, giao thông vận tải, thông tin, vệ sinh môi
trường., hiệu quả cung ứng các dịch vụ công trong những lĩnh vực này đã tăng mạnh, đi
đôi với việc tiết kiệm một tỷ lệ lớn ngân sách nhà nước. Đối với các dịch vụ đường phố
như quét dọn, sửa chữa, xây dựng, duy tu và bảo dưỡng, chi phí cũng giảm đi khi thực
hiện phương thức ký hợp đồng với các thành phần kinh tế khác. Cũng vậy, sự tham gia
của khu vực phi nhà nước vào cung ứng dịch vụ công tạo điều kiện cho nhiều người tham
gia vào hoạt động này, phát huy được khả năng và nguồn lực tiềm tàng trong xã hội, khơi
dậy tính sáng tạo và chủ động của người dân, qua đó đa dạng hóa và tăng cường nguồn
cung ứng các dịch vụ công cho xã hội.
Tóm lại, ngày nay phạm vi các dịch vụ công được chuyển giao cho khu vực tư

17


nhân và các tổ chức xã hội ngày càng mở rộng. Hầu hết các quốc gia áp dụng nguyên tắc

lĩnh vực nào thị trường và xã hội có thể đảm nhiệm được thì nhà nước chuyển giao dần ở
một mức độ nhất định trách nhiệm cung ứng dịch vụ công ở lĩnh vực đó. Ở những lĩnh vực
dịch vụ không thể chuyển giao được cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội, thì nhà
nước phải giữ vai trò cung ứng nòng cốt và phải tiến hành cải cách ở trong chính khu vực
nhà nước để cải thiện chất lượng cung ứng các loại dịch vụ này. Tuy nhiên, cần nhấn
mạnh một lần nữa rằng, dù nhà nước trực tiếp cung ứng dịch vụ hay chuyển giao cho các
khu vực khác, thì với vai trò là người đảm bảo công bằng xã hội, nhà nước vẫn có nghĩa
vụ quan tâm đến việc đạt được những mục tiêu chính của hoạt động cung ứng dịch vụ
công thông qua kiểm soát, điều tiết và bảo hộ để thị trường và xã hội cung ứng các dịch vụ
đó một cách thuận lợi.
II.3. Cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ công trong khu vực nhà nước
Cho dù khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội ngày càng tham gia nhiều hơn vào
cung ứng dịch vụ công, song khu vực nhà nước vẫn tất yếu là người cung ứng một số lớn
dịch vụ. Chính vì vậy, trong đổi mới cung ứng dịch vụ công, việc cải thiện chất lượng
cung ứng dịch vụ ở ngay chính khu vực nhà nước là hết sức quan trọng. Bên cạnh chức
năng quản lý nhà nước, chức năng phục vụ của nhà nước nhằm cung cấp những dịch vụ
cần thiết cho người dân để họ thực hiện tốt quyền lợi và nghĩa vụ của mình giờ đây cần
được chú trọng hơn bao giờ hết.
Nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công không phải là một vấn đề mới mẻ.
Ngay từ giữa những năm 8G của thế kỷ trước, Pháp đã đưa ra các chu trình chất lượng thử
nghiệm trong các cơ quan nhà nước. Trước yêu cầu của người dân hiện đã trở thành
“người tiêu dùng đòi hỏi cao”, vấn đề chất lượng trong cung ứng dịch vụ công của nhà
nước ngày càng trở nên cấp bách. Nguyên tắc chất lượng trong cung ứng dịch vụ công của
các cơ quan nhà nước đã chính thức được đề cập tới trong Hiến chương dịch vụ công của
Pháp ngày 18 tháng 3 năm 1992 và văn bản ngày 26/7/1996 về cải cách Nhà nước Pháp.
Hiến chương đưa ra một loạt các biện pháp nhằm đảm bảo cung ứng dịch vụ thiết yếu như
trường học, bệnh viện, cảnh sát, bưu điện cho những nơi xa xôi. Điều quan trọng là Hiến
chương đã yêu cầu các cơ quan xây dựng chỉ
sốhiệu suất và chútrọngsự hợp
tác

giữa
cơ quan nhà nước cungcấp dịch vụ và người sử dụng. Theo đó mỗi
cơ quan nhà nước phải “cố gắng làm cho người dân biết rõ mục tiêu của mình, điều chỉnh
các chỉ số chất lượng theo nhu cầu của người sử dụng dịch vụ”.
Các nhà nước cũng đang tiến hành nhiều cải cách khác nhau nhằm mục đích nâng
cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công thông qua các đơn vị nhà nước. Một số nước phát
triển như Anh, Mỹ hiện đang thử nghiệm một số phương pháp để tăng cạnh tranh trong
nội bộ khu vực nhà nước nhằm cải thiện việc cung ứng các dịch vụ công không thể chuyển
giao được cho khu vực phi nhà nước.
Ngoài ra, việc phi tập trung hóa cung ứng dịch vụ công thông qua phân cấp, phân

18


quyền, cũng là một biện pháp có hiệu quả để gây sức ép cạnh tranh nhằm nâng cao hiệu
quảcung ứngdịch vụ công của khu vực nhà nước. Lý do
căn bản mang
tính nội tại của phi tập trung hóa cung ứng dịch vụ công là quyền quyết định sản xuất và
cung ứng dịch vụ công phải được trả lại cho những đơn vị thấp nhất, có khả năng nắm bắt
được tình hình một cách rõ ràng nhất. Việc phi tập trung hóa tạo điều kiện cho các chính
quyền địa phương linh hoạt hơn trong cung ứng các dịch vụ công phù hợp với hoàn cảnh
của
địa
phươngmình, đồng
thời buộc họ trở nên có trách
nhiệm hơn. Việc phân cấp này làm tăng hiệu quả và hiệu lực cung ứng dịch vụ công, qua
đó người tiêu dùng sẽ được hưởng những dịch vụ chất lượng cao với giá cả hợp lý.
Hộp 5: Phi tập trung hóa trách nhiệm: kinh nghiệm của Pháp, Anh,
Tây Ban Nha và Thụy điển

- Pháp: Theo các luật về phi tập trung hóa năm 1982, Nhà nước Pháp đã trao thẩm
quyền cho các khu vực và các ban, ngành trong nhiều lĩnh vực như phát triển đô
thị, các biện pháp hỗ trợ kinh tế và giao thông địa phương. Các luật này cũng phân
cấp cho chính quyền khu vực trách nhiệm về xây dựng và bảo dưỡng các trường
phổ thông trung học (tương tự như trách nhiệm của các xã đối với các trường tiểu
học vốn đã tồn tại hàng thế kỷ), trong khi vẫn giữ trách nhiệm về hầu hết các chính
sách giáo dục khác ở cấp trung ương.
- Tây Ban Nha: Tạiđây, việc thành lập các cộng đồng tự quản đã dẫn đến việc
chuyển giao đáng kể các trách nhiệm, kể cả việc phi tập trung hóa hệ thống giáo
dục, y tế cũng như các công trình công cộng, nông nghiệp, bảo vệ môi trường, phát
triển vùng và trợ giúp xã hội.
- Anh: việc phân cấp thẩm quyền và trách nhiệm giữa chính phủ và chính quyền
địa phương ở Anh trong việc quản lý dịch vụ công khá rõ ràng, rành mạch, trong
đó chính phủ tập trung đề ra chiến lược, chính sách, tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ
và phân bổ ngân sách, thực hiện kiểm toán, còn chính quyền địa phương thực hiện
ký kết hợp đồng với các công ty tư nhân và giám sát, kiểm tra việc thực hiện.
- Thuỵ Điển: Có sự phân cấp rõ những dịch vụ công mà từng cấp chính quyền phải
đảm nhiệm, trong đó đặc biệt chú ý các dịch vụ công về phúc lợi công cộng hoàn
toàn miễn phí (như bảo hiểm thất nghiệp, trợ cấp xã hội,..
Nguồn: Phục vụ và duy trì: cải thiện hành chính công trong một thế giới
cạnh tranh/Ngân hàng phát triển châu Á.- H. CTQG, 2003; và các nguồn khác.
về cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ công trong khu vực nhà nước, vấn đề
kiểm soát tài chính và quản lý đóng một vai trò quan trọng. Trong nhiều trường hợp, do
rất khó đo lường những sản phẩm đầu ra của khu vực nhà nước, nên cần có chế độ kiểm
tra tài chính và đặt chế độ chịu trách nhiệm cá nhân, nhằm buộc cán bộ quản lý phải làm
việc hết mình để tránh tình trạng sử dụng không hiệu quả các nguồn lực công cộng và
nhằm cải thiện việc cung ứng dịch vụ. Khảo sát nhiều nước cho thấy một phần đáng kể
công quỹ quốc gia được phân bổ cho các dịch vụ xã hội cơ bản đã không đến được các

19

bệnh viện và trường học như dự kiến, nhất là ở các vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa5.
Với tình trạng như vậy, cho dù nhà nước có dành một phần ngân sách rất lớn cho cung
ứng dịch vụ công, thì hiệu quả cũng rất thấp. Điều đó dẫn đến sự méo mó trong bức tranh
cung ứng dịch vụ công, vì nhà nước đã đầu tư rất nhiều vào hoạt động này, song hậu quả
là người dân không được hưởng ở mức xứng đáng những phúc lợi đó. Vì vậy, tăng cường
việc kiểm soát tài chính và quản lý là giải pháp không thể thiếu nhằm cải thiện chất lượng
cung ứng dịch vụ công trong khu vực nhà nước.
Một vấn đề quan trọng cần lưu ý trong việc cải cách nhằm nâng cao chất lượng
dịch vụ công trong khu vực nhà nước chính là yếu tố con người. Ở bất kỳ lĩnh vực nào,
con người luôn đóng vai trò then chốt quyết định sự thành, bại của cải cách, và trong lĩnh
vực cung ứng dịch vụ công cũng vậy. Chính vì thế, nhiều nước đã tập trung nhiều biện
pháp để nâng cao năng lực chuyên môn của công chức thông qua việc cải tiến công tác
cán bộ và khuyến khích sự tham gia của công chức vào hoạt động quản lý, tăng cường uỷ
quyền và trách nhiệm cá nhân. Phương thức tuyển dụng và đề bạt theo phẩm chất mà
nhiều nước sử dụng đã làm cho bộ máy viên chức có được lực lượng cán bộ, nhân viên
chất lượng cao. Bên cạnh việc nâng cao năng lực chuyên môn, đối với
độingũ
viênchứctrực tiếp thực hiệncung ứng
dịch vụ
công, cần đặc biệt chú ý nâng cao phẩm chất, đạo đức phục vụ khách hàng. Kinh nghiệm
của nhiều nước chỉ ra rằng một khi người viên chức có ý thức trong công việc, có thái độ
tận tụy phục vụ khách hàng thì hiệu quả công việc sẽ tăng lên rất nhiều. Có thể thấy rõ
vấn đề này qua trường hợp Bang Ceara của Brazin trong hộp dưới đây:
Hộp 6: Xây dựng tinh thần tận tụy của nhân viên: chính quyền tốt tại Bang Ceara của
Braxin

Năm 1987, ngoài hoạt động hành chính kém cỏi, chính quyền bang Ceara ở Đông Bắc
Braxin còn phải đối mặt với một cuộc khủng hoảng tài chính gay go. Tuy nhiên, chỉ trong

vòng 4 năm, cuộc khủng hoảng tài chính đã được khắc phục, và chất lượng của các dịch
vụ đã được cải thiện đáng kể. Diện được tiêm chủng văcxin phòng bệnh sởi và bệnh bại
liệt đã tăng gấp ba, từ 25% lên tới 90% tổng số trẻ em. Chương trình công chính của bang
này đã tạo việc làm cho hơn một triệu nông dân không có việc làm trong thời kỳ hạn hán...
Sự thành công này phần lớn là do công lao của bộ máy viên chức. Bằng việc khen thưởng
cho những người làm việc tốt, công khai xét tuyển nhân viên mới, thi hành các chương
trình định hướng và loan tin trên các phương tiện thông tin đại chúng về thành công của
mình, chính quyền bang đã tạo nên một ý thức mạnh mẽ về sứ mạng trong các chương
trình chủ chốt và những người thực hiện chương trình. Những viên chức có động cơ tốt đã
đảm đương nhiều phần việc hơn bình thường, và nhiều khi với thái độ tự nguyện. Được
trao quyền quyết định rộng hơn, các viên chức cung ứng được nhiều dịch vụ theo đúng
yêu cầu riêng của các khách hàng. Khác với ở những nơi khác, tuy cho quyền rộng hơn,
5Ngân hàng Thế giới (1998), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo
cáo thường niên năm 1997, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

20


nhưng cơ hội để làm điều tiêu cực không tăng vì đã có những áp lực đòi hỏi nhân viên
phải chịu trách nhiệm. Nhân viên muốn làm việc tốt hơn để xứng đáng với niềm tin mới
của khách hàng đối với họ. Và bản thân điều này là kết quả của việc sắp xếp công việc
theo hướng phục vụ đúng các yêu cầu của khách hàng và chính quyền bang công khai tỏ
ra tôn trọng h ọ . .
Những cơ chế nàyđã tạo ra một vòng luân hồi mà trong đó nhân viên cảm thấy
được quý trọng và thừa nhận, không nhất thiết là bởi cấp trên, mà bởi những khách hàng
của họ và những cộng đồng ở nơi họ làm việc. Và điều này đã củng cố tinh thần tận tụy
của họ đối với công việc.
Nguồn: Ngân hàng Thế giới (1998), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo
cáo thường niên năm 1997, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
II. 4. Tăng cường sự tham gia và giám sát của cộng đồng đối với việc hoạch định chính

sách và đảm bảo chất lượng dịch vụ công
Sự tham gia của người dân vào quá trình hoạch định chính sách và đảm bảo chất
lượng dịch vụ công sẽ giúp nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ của nhà nước thông qua
việc cải tiến quản lý dịch vụ công và tăng cường sự minh bạch trong quyết định chính
sách. Quá trình tham gia này thể hiện qua nhiều cách khác nhau, có thể từ tham khảo ý
kiến, trao đổi thông tin, cho tới những hành động trực tiếp tham gia của công dân, chủ
động đề xuất sáng kiến hoặc góp ý vào chính sách. Nhất là ở những nơi việc cung ứng
dịch vụ công không hiệu quả thì người dân có thể thông báo cho các cấp chính quyền về
vấn đề này và thúc ép họ phải cải tiến. Do đó, các cơ quan công quyền buộc phải có trách
nhiệm hơn trong việc lắng nghe tiếng nói của người dân và phản hồi kịp thời, đầy đủ trước
các yêu cầu đó. Cơ chế phản hồi này giúp cho các thông tin hai chiều luôn thông suốt và
được chia sẻ. Thông qua đó, người dân và các nhà cung cấp dịch vụ có cơ hội cùng đánh
giá và trao đổi ý kiến nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ. Kinh nghiệm các nước cho thấy
rằng sự tương tác ngày càng tăng giữa người sử dụng và nhà cung ứng dịch vụ công đã
đem lại những kết quả tích cực. Một đánh giá gần đây của người dân về hệ thống cung cấp
nước ở Bacu, Adebaigian đã cho thấy không chỉ những vấn đề nghiêm trọng về thất thoát
nước và chất lượng nước có hại cho sức khỏe mà cả những chi phí cao do bộ máy cung
cấp nước không đáng tin cậy của thành phố áp đặt cho những người tiêu dùng có thu nhập
thấp. Ngoài ra, những người tiêu dùng này cũng cho biết thêm là họ sẵn sàng trả nhiều hơn
từ 2 đến 5 lần số tiền thực tế mà họ đang trả cho việc cung cấp nước sạch và đáng tin cậy.
Những thông tin như vậy ở một mức độ nhất định đã buộc nhà cung cấp phải xem xét lại
chất lượng dịch vụ của mình, điều có thể dẫn tới những thay đổi tích cực trong việc cung
cấp nước ở thành phố này. Ở Singapore, Cục thông tin phản hồi của công chúng tập hợp
một cách có hệ thống những bình luận của công dân về nhiều loại chính sách quốc gia,
trong đó có cung ứng dịch vụ công, và mời những nhóm có quan tâm tới dự những cuộc
họp báo cáo với các bộ trưởng và quan chức cao cấp. Điều này làm tăng tinh thần trách
nhiệm của cơ quan nhà nước cung ứng dịch vụ công thông qua việc đòi hỏi các cơ quan

21

này phải công bố và tuân thủ những định mức và tiêu chuẩn dịch vụ, cung cấp thông tin
công cộng và trả lời khiếu nại của người dân. Ở các thành phố của Mỹ, chính quyền các
thành phố đã thiết lập một cơ chế đồng bộ, động viên công chúng tham gia vào toàn bộ
quá trình quản lý đô thị. Do những người có lợi ích liên quan được tham gia một cách
rộng rãi vào quá trình quyết định chính sách, nên quá trình thực thi chính sách được thực
hiện một cách tương đối thuận lợi.
Một lý do nữa khiến cho sự tham gia của cộng đồng vào việc hoạch định chính
sách và đảm bảo chất lượng dịch vụ công trở nên cần thiết; đó là thực tế cho thấy cơ quan
cung ứng dịch vụ công của nhà nước không thể dự kiến trước và đáp ứng được tất cả các
dịch vụ công mà người dân muốn có. Việc xuất hiện những biện pháp thay thế của các tổ
chức xã hội và khu vực tư nhân có thể giúp lấp đi những khoảng trống trong cung ứng
dịch vụ công. Do vậy, các tổ chức xã hội có thể vừa là những cộng sự, đồng thời là những
đối thủ cạnh tranh trong cung ứng dịch vụ công. Và một khi được người dân ủng hộ, các
tổ chức này có thể gây áp lực với chính quyền để cải thiện việc cung ứng và nâng cao chất
lượng các dịch vụ công.
Trong cung ứng dịch vụ công, các nhà nước đang tạo ra những cơ chế thuận lợi để
mọi người dân đều có thể đóng góp, san sẻ gánh nặng tài chính với nhà nước, và qua đó
cải thiện được chất lượng dịch vụ mà chính họ được hưởng. Có thể thấy rõ xu hướng này
qua hệ thống bảo hiểm y tế xã hội dựa vào cộng đồng. Đây là một hình thức lựa chọn để
tăng độ bao phủ của hệ thống bảo hiểm y tế, đặc biệt mang lại lợi ích cho người dân vùng
nông thôn, và các vùng sâu, vùng xa. Xu hướng xây dựng hệ thống bảo hiểm y tế như vậy
được nhiều nước chú trọng. Thí dụ, Đài loan và Hàn quốc đã rất quan tâm đến việc xây
dựng hệ thống bảo hiểm y tế theo hướng phục vụ người dân ngày càng có hiệu quả dựa
trên sự đóng góp tài chính từ phía người dân cùng với sự hỗ trợ của nhà nước. Chương
trình bảo hiểm y tế quốc gia của Đài Loan, sau 3 năm thực hiện (1998), đã thu hút được
97% dân số tham gia. Đến cuối năm 2003, con số này đã lên tới 99%ó. Chương trình bảo
hiểm y tế đã làm cho người dân hiểu rõ được quyền và nghĩa vụ hợp pháp của họ trong
việc cùng nhà nước và những người dân khác chia sẻ nghĩa vụ đóng góp và cùng hưởng
những lợi ích từ Bảo hiểm y tế quốc gia. Thực tế cho thấy rằng Chương trình Bảo hiểm y

tế quốc gia của Đài loan đã bảo vệ người dân khỏi những rủi ro tài chính và có sự tiếp cận
công bằng tới các dịch vụ y tế. Bên cạnh đó, Chương trình đã tăng cường cung cấp các
dịch vụ y tế ở vùng sâu vùng xa, đảm bảo lợi ích cho người dân sống ở các vùng khó
khăn. Điều đó cho thấy rằng chủ trương tăng cường sự tham gia của người dân vào cung
ứng dịch vụ công qua đó mang lại lợi ích cho cả hai phía người dân và nhà nước là hoàn
toàn đúng đắn và cần được nhân rộng ra nhiều lĩnh vực cung ứng khác.

PHẦN II
THỰC TRẠNG CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG CỦA

22


KHU VỰC NHÀ NƯỚC VÀ NHỮNG YÊU CẦU ĐỔI MỚI CUNG ỨNG
DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM
I. MỘT SỐ THÀNH TỰU TRONG CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG CỦA NHÀ NƯỚC TA
Ở nước ta, trước thời kỳ đổi mới, Nhà nước nắm giữ hầu hết các hoạt đông, từ hoạt
đông kinh tế đến dịch vụ văn hoá xã hôi, từ quản lý hành chính đến giáo dục, y tế, ngân
hàng, bưu điên, giao thông vân tải, du lịch... Nói chung, Nhà nước “bao sân” tất cả. Một
số hoạt động kinh tế, xã hội được tiến hành dưới hình thức tập thể, chịu sự chi phối của
nhà nước. Còn hoạt động của tư nhân chỉ tồn tại trong một số lĩnh vực, chủ yếu là buôn
bán và dịch vụ nhỏ lẻ, không có điều kiện phát triển. Nhà nước đã đầu tư không nhỏ vào
việc xây dựng trường học, bệnh viện, mua trang thiết bị và tổ chức cung cấp miễn phí
những dịch vụ này, đồng thời có những chính sách và biện pháp trợ giúp cho người nghèo
được cung ứng dịch vụ công, trước hết là trong học tập và khám chữa bệnh. Hệ thống giáo
dục và chăm sóc sức khỏe ban đầu của Việt Nam đã được cộng đồng quốc tế đánh giá cao.
Các dịch vụ công khác như văn hóa, thông tin, chiếu sáng công cộng, dịch vụ nhà ở, cung
cấp điện, nước, thu gom rác thải,. đều do Nhà nước trực tiếp tổ chức cung ứng cho xã hội.
Mọi người dân đều có cơ hội gần như nhau trong việc hưởng thụ các dịch vụ công do Nhà
nước cung ứng. Bước vào thời kỳ đổi mới, Nhà nước đã mở cửa môt số lĩnh vực dịch vụ

sự nghiệp ( như giáo dục, y tế, văn hoá, thể thao.) và dịch vụ công ích ( như vận tải công
cộng, vệ sinh môi trường.) cho sự tham gia của các thành phần kinh tế ... Tuy nhiên, do sự
tham gia của khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội trong cung ứng các loại dịch vụ công
vẫn còn ở giai đoạn bước đầu với những kết quả còn khiêm tốn, nên Nhà nước ta vẫn đảm
nhận việc cung ứng phần lớn các dịch vụ công. Phần này tập trung giới thiệu và đánh giá
những kết quả cung ứng dịch vụ công của Nhà nước trong một số lĩnh vực tiêu biểu trong
cung ứng dịch vụ sự nghiệp công, dịch vụ công ích và hành chính công.
I.1. Dịch vụ sự nghiệp công
Trong những năm qua, cùng với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau trong
cung ứng dịch vụ công, Nhà nước ta luôn đặc biệt quan tâm đầu tư cho các lĩnh vực sự
nghiệp với ngân sách chi tiêu được duy trì ở mức 3G% tổng chi tiêu của Chính phủ. Trong
hoàn cảnh ngân sách nhà nước luôn phải chịu sức ép từ nhiều phía, có thể thấy rằng chính
phủ đã thực sự quan tâm đến việc cung cấp cho người dân các dịch vụ công thiết yếu như
giáo dục, y tế và an sinh xã hội. Nhìn chung, người dân đã được hưởng thụ những điều
kiện giáo dục, y tế và văn hóa,... tốt hơn. Điều đó được chứng minh qua bằng chứng chỉ số
phát triển con người (HDI) của nước ta đã đạt được mức cao hơn so với trình độ phát triển
kinh tế. Chỉ số HDI bao gồm một số yếu tố cơ bản của cuộc sống con người như tuổi thọ,
trình độ văn hoá và thu nhập thực tế theo đầu người. Nếu như trong năm 2004, xếp hạng
về GDP bình quân đầu người của Việt Nam chỉ ở mức 124, thì chỉ số HDI của Việt Nam

23


được xếp thứ 112 trong số gần 200 nước trên thế giới6ﾧ.
Trong lĩnh vực giáo dục, với sự đầu tư củaNhà nước và truyền thống hiếu
học của dân tộc, chúng ta đã hoàn thành việc xoá mù chữ và phổ cập giáo dục tiểu học,
đang thực hiện phổ cập trung học cơ sở và phát triển mạnh các trường dạy nghề, giáo dục
đại học và chuyên nghiệp. Số trẻ em trong độ tuổi từng cấp học được đi học đạt tỷ lệ cao.
Năm 2005 tỷ lệ này ở cấp tiểu học là 97%, trung học cơ sở là 80%, trung học phổ thông là
45%. Cả nước có 17 triệu học sinh phổ thông, trong đó 48% là học sinh nữ. Các trường

phổ thông hầu hết là công lập. Trường ngoài công lập còn ít, phần lớn ở bậc trung học phổ
thông và tập trung ở đô thị. Các trường công lập không thu học phí ở bậc tiểu học, các bậc
học cao hơn có thu học phí nhưng kinh phí đầu tư và hoạt động vẫn dựa chủ yếu vào ngân
sách nhà nước. Trong lĩnh vực đào tạo (dạy nghề, giáo dục đại học, cao đẳng và chuyện
nghiệp), số trường dân lập ngày càng tăng, nhưng tỷ trọng chưa cao. Năm 2004 có 1,32
triệu sinh viên đại học, cao đẳng, 465 nghìn học viên trung học chuyên nghiệp, trong đó
10,5% học ở các trường ngoài công lập. Số học sinh học nghề mới tuyển năm 2005 là 1,18
triệu người. Sinh viên, học sinh nghèo được nhà nước trợ giúp thông qua chính sách học
phí và cho vay dài hạn; nhiều địa phương đã vận động nhân dân lập quỹ khuyến học để
giúp cho học sinh nghèo và khuyến khích học sinh giỏi. Bên cạnh việc không ngừng tăng
tỷ lệ chi ngân sách cho giáo dục, ( từ 8,6% năm 1985 tăng lên 12,3% năm 2003) Nhà nước
ta đã tích cực vận động, thu hút vốn ODA, tài trợ của các tổ chức quốc tế và chính phủ các
nước dưới hình thức viện trợ không hoàn lại và cho vay dài hạn với lãi suất ưu đãi. Đầu tư
cho lĩnh vực giáo dục nhằm thực hiện các mục tiêu về phổ cập giáo dục, bồi dưỡng giáo
viên và cán bộ quản lý giáo dục; phát triển dạy nghề và củng cố chất lượng đại học.
Trong lĩnh vực y tế, hê thống y tế nhà nước đã được xây dựng và phát triển tương
đối rông khắp. Từ cấp Trung ương, Bô Y tế và các bênh viên Trung ương, đến các tỉnh,
huyên, xã đều có môt mạng lưới các tổ chức về các dịch vụ phòng và chữa bênh. Nhà
nước đã có quy hoạch tổng thể phát triển sự nghiệp chăm sóc, bảo vệ và nâng cao sức
khỏe người dân. Ngân sách nhà nước dành cho ngành y tế (năm 2003 chiếm 3,1% tổng chi
ngân sách) được phân bổ theo hướng ưu tiên cho y tế dự phòng, hoàn thiện mạng lưới cơ
sở, phát triển bảo hiểm y tế cho các đối tượng chính sách, hiện đại hoá các trung tâm y tế
chuyên sâu và phát triển y học cổ truyền, .Các chính sách trợ giúp của nhà nước cùng với
các hình thức hỗ trợ của cộng đồng qua các quỹ từ thiện, làm việc nghĩa ...thể hiện sự
quan tâm và cố gắng của cả nhà nước và xã hội trong việc chăm sóc sức khỏe người
nghèo, người già cô đơn, người tàn tật,...Các chương trình mục tiêu y tế quốc gia đã được
thực hiện có hiệu quả. Có thể thấy rõ thành công này thông qua việc thực hiện tốt các dự
án tiêm chủng mở rộng, phòng chống dịch bệnh. Nhờ vậy, nhiều dịch bệnh nguy hiểm đã
được khống chế; số người mắc và chết do các bệnh truyền nhiễm ngày càng giảm. Tuổi
thọ bình quân của người Việt nam năm 2005 đạt 71,3 tuổi, thuộc loại cao ở Đông Nam Á.

Nhà nước cũng có các chính sách nhằm mở rộng và nâng cao chất lượng hệ thống
6UNDP (2005), Báo cáo Phát triển Con người năm 2004.

24


khám chữa bệnh bằng y học cổ truyền từ trung ương đến cơ sở, tăng cường đầu tư nhằm
đẩy mạnh nghiên cứu khoa học, đặc biệt là công nghệ sinh học, công nghệ thông tin trong
hoạt động y tế; đẩy mạnh sản xuất thuốc chữa bệnh và cải tiến quản lý thị trường dược
phẩm. Việc đổi mới chính sách viện phí được thực hiện đi đôi với chính sách trợ cấp cho
người nghèo, khám chữa bệnh miễn phí cho trẻ em dưới 6 tuổi, phát triển bảo hiểm y tế.
Nguồn nhân lực cho ngành y tế được quan tâm đầu tư phát triển, kể cả việc gửi cán bộ y tế
ra nước ngoài đào tạo. Đội ngũ cán bộ ngành y được hưởng các chính sách đãi ngộ, phụ
cấp đặc thù (như phụ cấp phòng chống dịch; phụ cấp chăm sóc bệnh nhân lao, tâm thần,
phong, HIV/AIDS...).
Nhà nước cũng đóng vai trò nòng cốt trong việc cung ứng các dịch vụ văn hoáthông tin... và đã đạt được nhiều thành tích đáng kể. Bản sắc văn hóa dân tộc được giữ
gìn, đồng thời những tinh hoa văn hóa của nhân loại được tiếp thu. Mức độ tiếp nhận,
hưởng thụ văn hóa của người dân qua các kênh khác nhau được cải thiện rõ rệt. Đã có
nhiều công trình văn hóa được các ngành, các cấp quan tâm đầu tư giữ gìn, tôn tạo, các di
sản văn hóa phi vật thể được bảo tồn và phát huy. Tại các địa phương, các công trình, thiết
chế văn hóa được xây dựng rộng khắp, nhất là phong trào xây dựng nhà văn hóa thôn,
bản. Tính đến năm 2004, cả nước đã có 5.126 nhà văn hóa, trung tâm văn hóa. Mạng lưới
thư viện từ cấp tỉnh, huyện, cho tới xã, thôn đã được xây dựng mới và nâng cấp, tạo điều
kiện cho người dân tiếp cận nguồn tri thức qua sách, báo, tài liệu. Những thành tựu đó đã
góp phần nâng cao đời sống tinh thần cho người dân.
I.2. Dịch vụ công ích
Đối với việc cung ứng các dịch vụ công ích, cho đến nay, Nhà nước vẫn là người
chịu trách nhiệm cung ứng hầu như toàn bộ các dịch vụ điện, nước, vệ sinh môi trường.
Đối với dịch vụ điện và chiếu sáng công cộng, trong cả ba quá trình của việc cung ứng
điện, các công ty nhà nước nắm hầu hết khâu phát điện, truyền tải và phân phối điện. Nhà

nước đã đầu tư nhiều vào việc nâng cấp và phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng. Trong 5 năm
(2001-2005) đã xây dựng mới và nâng cấp 69.600 Km đường ô tô; hầu hết các xã trong cả
nước đã có đường ô tô đến trung tâm xã, có điện tới các gia đình, có trường học, trạm xá y
tế, 62% dân số nông thôn được dùng nước sạch và 90% được xem truyền hình.
Lĩnh vực cung ứng dịch vụ vận tải thu hút sự tham gia của các thành phần kinh tế,
chủ yếu là vận tải đường ô tô và đường sông, còn vận tải đường hàng không và vận tải
biển vẫn tập trung chủ yếu trong tay các công ty của nhà nước. Trong tổng khối lượng
luân chuyển hàng hoá năm 2003 của cả nước, các công ty nhà nước chiếm 64% về hàng
hoá và 37,3% về hành khách. Nhìn chung, nhu cầu đi lại và kinh doanh của người dân
được đáp ứng tốt hơn; song chất lượng dịch vụ chưa cao. Tình trạng tắc nghẽn giao thông
ở các đô thị lớn chưa được khắc phục. Tai nạn giao thông tiếp diễn nghiêm trọng.
Việc cung ứng dịch vụ bưu chính viễn thông có bước phát triển mạnh. Trước thời
kỳ đổi mới, dịch vụ viễn thông chủ yếu nhằm phục vụ cho các cơ quan, doanh nghiệp nhà

25