Thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo Luật Đất đai 2013 từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HỒ THỊ MINH NGUYỆT

THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI
VÌ LỢI ÍCH QUỐC GIA, CÔNG CỘNG THEO LUẬT
ĐẤT ĐAI 2013 TỪ THỰC TIỄN THỊ XÃ ĐIỆN BÀN,
TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2018


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HỒ THỊ MINH NGUYỆT

THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI
VÌ LỢI ÍCH QUỐC GIA, CÔNG CỘNG THEO LUẬT
ĐẤT ĐAI 2013 TỪ THỰC TIỄN THỊ XÃ ĐIỆN BÀN,
TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành : Luật Kinh tế
Mã số
: 838.01.07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. NGUYỄN THỊ NGA

HÀ NỘI, năm 2018

HÀ NỘI, năm 2017


LỜI CẢM ƠN
Trước tiên, cho phép tôi trân trọng cảm ơn PGS.TS Nguyễn Thị Nga đã giúp
đỡ, hướng dẫn tôi rất nhiều về mặt khoa học, về tình cảm và sự tận tâm chỉ bảo rất
chu đáo để hoàn thành bản luận văn này.
Xin trân trọng cảm ơn quý thầy, cô giáo là lãnh đạo, những giảng viên tận
tâm, những nhà khoa học, những nhà quản lý của Học viện Khoa học xã hội đã tận
tình giảng dạy, giúp đỡ 02 năm qua để tôi có được kết quả học tập như hôm nay.
Xin chân thành cảm ơn lãnh đạo và CBCC cơ quan Thanh tra Thị xã Điện
Bàn, tỉnh Quảng Nam đã hỗ trợ, tạo điều kiện giúp đỡ tôi để có được những kết quả
về thực trạng sinh động, có ý nghĩa quan trọng đối với việc hoàn thành luận văn.
Cảm ơn những người thân, bạn bè đồng nghiệp, anh chị em học viên cùng
khóa, cùng lớp đã giúp đỡ, chia sẽ, động viên tôi những lúc khó khăn để hoàn thành
luận văn.
Xin trân trọng cảm ơn!


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi và được sự
hướng dẫn khoa học của PGS, TS Nguyễn Thị Nga. Các nội dung nghiên cứu, kết
quả trong đề tài này là trung thực và chưa công bố dưới bất kỳ hình thức nào trước

đây. Những số liệu trong các bảng biểu phục vụ cho việc phân tích, nhận xét, đánh
giá được chính tác giả thu thập từ các nguồn khác nhau có ghi rõ trong phần tài liệu
tham khảo. Ngoài ra, trong luận văn còn sử dụng một số nhận xét, đánh giá cũng
như số liệu của các tác giả khác, cơ quan tổ chức khác đều có trích dẫn và chú thích
nguồn gốc.
Nếu phát hiện có bất kỳ sự gian lận nào tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về
nội dung luận văn của mình.
Tác giả luận văn

Hồ Thị Minh Nguyệt


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT
ĐỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI VÌ LỢI ÍCH QUỐC GIA, CÔNG
CỘNG THEO LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2013 ...........................................................9
1.1. Lý luận về thu hồi đất để triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng
theo Luật Đất đai 2013 ................................................................................................9
1.2. Lợi ích trong quan hệ thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc
gia, công cộng ...........................................................................................................23
1.3. Lý luận pháp luật về thu hồi đất để phát triển kinh tế-xã hội vì lợi ích quốc gia,
công cộng ..................................................................................................................25
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN
KINH TẾ - XÃ HỘI VÌ LỢI ÍCH QUỐC GIA, CÔNG CỘNG VÀ THỰC
TIỄN THI HÀNH TẠI THỊ XÃ ĐIỆN BÀN TỪ KHI LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM
2013 CÓ HIỆU LỰC ĐẾN NAY ............................................................................33
2.1. Thực trạng pháp luật về thu hồi đất để phát triển kinh phát triển kinh tế - xã hội
vì lợi ích quốc gia, công cộng ...................................................................................33
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi

ích quốc gia, công cộng tại thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam .................................43
CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT
ĐỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI VÌ LỢI ÍCH QUỐC GIA, CÔNG
CỘNG .......................................................................................................................59
3.1. Phương hướng hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội
vì lợi ích quốc gia, công cộng ...................................................................................59
3.2. Nhu cầu hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất để phát triển kinh tế-xã hội vì lợi
ích quốc gia, công cộng .............................................................................................61
3.3. Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về thu hồi đất để phát triển
kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng ..........................................................63
KẾT LUẬN ..............................................................................................................74
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
BĐS

: Bất động sản

BTTH GPMB

: Bồi thường thiệt hại giải phóng mặt bằng

CBCC

: Cán bộ công chức

HĐND

: Hội đồng nhân dân

GCNQSDĐ

: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

GPMB

: Giải phóng mặt bằng

KT-XH

: Kinh tế - xã hội

NSDĐ

: Người sử dụng đất

QSDĐ

: Quyền sử dụng đất

SDĐ

: Sử dụng đất

TĐC

: Tái định cư

TN&MT

: Tài nguyên và Môi trường

TTPTQĐ

:Trung tâm phát triển quỹ đất

UBND

: Ủy ban nhân dân

VPĐKĐĐ

: Văn phòng đăng ký đất đai

XHCN

: Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiêt của đề tài
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, là
nguồn lực cơ bản để phát triển an ninh quốc phòng, phát triển kinh tế. Đặc biệt là
đối với Việt Nam, quốc gia đất chật người đông, với trên 70% dân số sinh sống
bằng nghề sản xuất nông nghiệp thì đất đai càng trở nên quan trọng, nhạy cảm. Bên
cạnh đó, sau hơn 30 năm thực hiện công cuộc đổi mới, đất nước ta đã đạt được
những kết quả vô cùng quan trọng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Tốc

độ đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ ở khắp các địa phương, quy mô sản xuất công
nghiệp, nông nghiệp, dịch vụ, du lịch... tăng trưởng rất nhanh, do đó đất đai ngày
càng trở nên có giá trị và thu hút sự quan tâm của toàn xã hội. Để đáp ứng yêu cầu
phát triển kinh tế - xã hội đòi hỏi phải có mặt bằng cho các dự án. Muốn tạo ra quỹ
đất, Nhà nước phải thực hiện công tác thu hồi đất.
Trên thực tế, thời gian qua công tác thu hồi đất đã đạt được nhiều kết quả to
lớn, đã tạo ra quỹ đất đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước
nhưng đồng thời đã và đang đặt ra nhiều vấn đề mang tính thời sự nóng bỏng như
an ninh lương thực, đảm bảo an ninh trật tự, an sinh xã hội, sự đồng thuận trong
nhân dân. Bên cạnh đó, việc thu hồi đất cũng để lại những hệ lụy rất lớn, ảnh hưởng
không nhỏ đến tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Một số phần tử cơ
hội chính trị đã lợi dụng vấn đề khiếu kiện đất đai để kích động chống đối với mục
đích chính trị; việc thu hồi đất có lúc, có nơi không chỉ thiếu công bằng mà còn
thiếu hiệu quả. Nhiều địa phương xảy ra tình trạng lãng phí hàng trăm ha đất được
giải phóng mặt bằng cho các dự án rồi bị bỏ hoang. Hàng năm, số vụ khiếu kiện về
đất đai ngày càng gia tăng, theo thống kê số liệu của ngành thanh tra cho thấy, tình
hình khiếu nại, tố cáo liên quan đến lĩnh vực đất đai chiếm trên 70% các loại khiếu
kiện, tố cáo. Trong số đó, đa phần là khiếu kiện về giá bồi thường khi nhà nước thu
hồi đất; hầu hết tại các dự án có thu hồi đất đều nảy sinh khiếu kiện.

1


Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những tồn tại, hạn chế bất cập nêu trên, ngoài
trách nhiệm của các cơ quan chức năng, cán bộ có thẩm quyền còn có nguyên nhân
từ sự bất cập trong các quy định pháp luật đất đai hiện hành. Trong thu hồi đất,
người dân luôn ở vào vị trí yếu thế, trong nhiều trường hợp không tự bảo vệ được
quyền lợi của mình. Cơ chế thu hồi đất nói chung và thu hồi đất vì mục đích phát
triển kinh tế - xã hội nói riêng tuy đã được sửa đổi, hoàn thiện nhưng thực tiễn áp
dụng vẫn cho thấy thiếu đồng bộ, bất cập và vẫn đang chứa đựng mâu thuẫn dẫn

đến quyền, lợi ích hợp pháp chính đáng của người bị thu hồi đất chưa được bảo
đảm. Bên cạnh đó đất đai được thu hồi chưa được đưa vào sử dụng một cách hiệu
quả, trái lại còn bị lạm dụng quy định của pháp luật để biến thành các dự án kinh tế
đơn thuần để mang lại lợi nhuận cho nhà đầu tư hoặc lợi ích nhóm.
Đối với thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam, địa phương có diện tích tự nhiên
chỉ vào khoảng 215Km2 nhưng có số dân xấp xỉ 230.000 người, với khu công
nghiệp tập trung Điện Nam - Điện Ngọc và 20 cụm công nghiệp được quy hoạch.
Cùng với đó, trên địa bàn thị xã đã hình thành khu đô thị mới Điện Nam - Điện
Ngọc và hàng trăm dự án xây dựng khu đô thị, khu dân cư, đường giao thông đã,
đang được triển khai và theo kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của thị xã giai đoạn
2015-2020 và tầm nhìn đến năm 2030 theo Nghị quyết Đại hội Đảng bộ thị xã lần
XXII, những năm tới Điện Bàn sẽ tiếp tục thực hiện nhiều dự án phát triển đô thị,
khu dân cư nông thôn kiểu mẫu, khu du lịch, thiết chế văn hóa, hệ thống cơ sở hạ
tầng.... Đứng trước yêu cầu đó, trong thời gian qua các cơ quan có thẩm quyền của
tỉnh Quảng Nam và thị xã Điện Bàn đã thực hiện nhiều dự án thu hồi đất trên địa
bàn thị xã. Nhìn chung, công tác thu hồi đất cơ bản đáp ứng cho việc phát triển của
địa phương.
Tuy nhiên, giống như các địa phương khác, trong quá trình triển khai việc
thu hồi đất tại thị xã Điện Bàn cũng gặp khá nhiều khó khăn, vướng mắc như: Sự
chống đối của người bị thu hồi đất; đơn thư khiếu kiện đông người, vượt cấp liên
quan đến công tác thu hồi đất ngày càng tăng; đất được thu hồi giao cho nhà đầu tư
nhưng chậm triển khai thực hiện gây lãng phí và bức xúc trong nhân dân... Mặc dù

2


đã đề ra nhiều biện pháp, giải pháp khắc phục những tồn tại, hạn chế trong công tác
thu hồi đất, nhưng thực tế cho thấy vẫn còn khá nhiều vấn đề vướng mắc trong công
tác thu hồi đất trên địa bàn thị xã trong thời gian qua. Bên cạnh đó, theo dự báo mức
độ phức tạp của nó sẽ tiếp tục gia tăng trong thời gian tới do quỹ đất ngày càng bị

thu hẹp, giá trị kinh tế do đất đai mang lại ngày càng cao.
Xuất phát từ thực tế trên, để góp phần khắc phục những hạn chế, yếu kém
trong công tác thu hồi đất nói chung và thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì
lợi ích quốc gia, công cộng nói riêng trong thời gian tới, đồng thời góp phần hoàn
thiện các quy định của pháp luật về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi
ích quốc gia, công cộng trên sở đánh giá một cách toàn diện, khách quan cả về lý
luận và thực tiễn, tác giả chọn nghiên cứu đề tài "Thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo Luật Đất đai 2013 từ thực tiễn thị xã Điện
Bàn, tỉnh Quảng Nam” làm luận văn thạc sỹ luật học của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Thu hồi đất nói chung và thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích
quốc gia, công cộng có ý nghĩa và tầm quan trọng rất lớn đối với thị xã Điện Bàn
nói riêng và cả nước nói chung, nhất là trong giai đoạn chúng ta đang đẩy mạnh
công nghiệp hóa, hiện đại hóa.
Việc thu hồi đất trực tiếp đụng chạm đến lợi ích người bị thu hồi đất, lợi ích
của nhà nước, lợi ích của chủ đầu tư … nên thời gian qua đã nhận được sự quan tâm
nghiên cứu của nhiều tác giả. Qua tìm hiểu, tác giả nhận thấy thời gian vừa qua đã
có một số công trình, sách báo pháp lý nghiên cứu về lĩnh vực pháp luật này dưới
khía cạnh lý luận và thực tiễn về các nội dung có liên quan đến luận văn; tiêu biểu
là các công trình nghiên cứu của các tác giả: Đinh Thị Huê, “Thực hiện pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Hà Nam hiện nay”,
Luận văn thạc sĩ năm 2011; Đỗ Quang Dương, “Thực hiện pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất giải phóng mặt bằng ở quận Thanh
Xuân, thành phố Hà Nội” Luận văn thạc sĩ (năm 2013); Nguyễn Thị Phương Thảo,
“Pháp luật về bồi thường về đất khi thực hiện các dự án kinh tế và thực tiễn áp dụng

3


tại thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An”, Luận văn thạc sĩ (2012); Nguyễn Văn Diện,
“Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất”, Luận văn thạc sĩ (năm

2006); Hoàng Thị Nga, “Pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng
ở Việt Nam hiện nay” Luận văn thạc sĩ (năm 2011); Nguyễn Minh Tuấn, “Thu hồi
đất vì mục đích kinh tế ở Việt Nam hiện nay”, Luận văn thạc sĩ (năm 2013); Ts.
Nguyễn Thị Nga, “Pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường, giải phóng
mặt bằng và những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng ”; Phạm Thu Thùy
"Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam" Luận
văn tiến sỹ (năm 2014); "Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự
nguyện tại Việt Nam", Báo cáo nghiên cứu Ngân hàng thế giới tại Việt Nam (năm
2011); TS. Nguyễn Thị Nga (2010), “Pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi
thường và giải phóng mặt bằng và những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp
dụng”, Tạp chí Luật học; TS. Nguyễn Thị Nga (2011) “Những tồn tại, vướng mắc
phát sinh trong quá trình áp dụng bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”, Tạp chí Luật
học; TS. Nguyễn Thị Nga (2013), “Pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà
nước thu hồi đất - thực trạng và hướng hoàn thiện”- Đề tài khoa học cấp Trường Trường Đại học Luật Hà Nội; "Bản chất và nguyên tắc của việc thu hồi đất và bồi
thường trong thu hồi đất"- Bài viết của TS. Đinh Văn Minh Viện trưởng Viện Khoa
học Thanh tra (năm 2016)...
Với phạm vi truy cập và nghiên cứu còn hạn hẹp của em, song với các công
trình nêu trên cho thấy, đây là vấn đề được nhiều tác giả, các nhà khoa học quan
tâm, nghiên cứu. Tuy nhiên, các nghiên cứu trên chủ yếu tập trung ở thời điểm
trước khi Luật Đất đai 2013 có hiệu lực. Các vấn đề nghiên cứu thường tập trung ở
nội dung bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp
năm 2013 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2014) và Luật Đất đai 2013 (có hiệu lực từ
ngày 01/7/2014), vấn đề thu hồi đất đã được hiến định trong Hiến pháp, đây là một
bước ngoặt quan trọng trong lịch sử lập hiến của Việt Nam, bởi đây là cơ sở hiến
định đầu tiên ghi nhận việc thu hồi đất có bồi thường, vì lý do quốc phòng, an ninh,
phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Việc ghi nhận quy

4

định này là một bước tiến lớn, thật sự cần thiết; đòi hỏi phải được tổ chức triển khai
một cách nghiêm túc, có hiệu quả.
Tuy nhiên, thực tế triển khai trong những năm vừa qua thì chính quyền các
cấp vẫn gặp nhiều vướng mắc, pháp luật thực định dường như vẫn chưa định ra
nguyên tắc nhằm giải quyết các vướng mắc trong công tác thu hồi đất mà các chủ
thể thực thi pháp luật phải đối mặt trong giai đoạn hiện nay. Ranh giới giữa đất phát
triển kinh tế, xã hội với đất cho các mục đích kinh doanh khác chưa thực sự có tiêu
chí rõ ràng. Quy trình, thủ tục còn nhiều sai phạm, quá trình tổ chức việc thu hồi đất
còn chưa đảm tính khách quan, dân chủ và công khai, còn gặp nhiều sự bất bình của
người dân có đất bị thu hồi. Nhiều ý kiến trái chiều và hồ nghi về tính công bằng,
bình đẳng về điều tiết lợi ích Nhà nước - nhà đầu tư - người bị thu hồi đất... Với
những vấn đề đặt ra trên đây cho thấy, thu hồi đất nói chung và thu hồi đất cho mục
đích phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng vẫn đang được tiếp tục
tranh luận và có nhiều quan điểm khác nhau cần được đào sâu nghiên cứu về vấn đề
này. Đó cũng là lý do em chọn đề tài: "Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi
ích quốc gia, công cộng". Qua sự nghiên cứu này, tác giả khẳng định rằng, đề tài do
học viên lựa chọn là một vấn đề có tính thời sự, tính khoa học và tính thực tiễn cao.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Phân tích đánh giá thực trạng về công tác thu hồi đất, những bất cập và
nguyên nhân, làm sáng tỏ những vấn đề thực tiễn và lý luận đang đặt ra, đề xuất giải
pháp để hoàn thiện pháp luật thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì mục đích
quốc gia, công cộng theo Điều 62 Luật Đất đai 2013 trong thời gian tới một cách
hiệu quả, đảm bảo hài hòa lợi ích của người sử dụng đất, Nhà nước và chủ đầu tư.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu: Để đạt mục đích nêu trên, luận văn có các nhiệm
vụ sau:
- Hệ thống hóa làm rõ cơ sở pháp lý của thu hồi đất theo Điều 62 Luật Đất đai
2013; yêu cầu đặt ra trong giai đoạn hiện nay đối với công tác này.
- Phân tích, đánh giá và luận giải thực trạng pháp luật về thu hồi đất để phát

5


triển kinh tế - xã hội vì mục đích quốc gia, công cộng từ khi Luật Đất đai năm 2013
có hiệu lực đến nay; chỉ ra những yếu kém, khó khăn, bất cập, yêu cầu và đòi hỏi từ
thực tiễn.
- Đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội vì mục đích quốc gia, công cộng trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Về đối tượng nghiên cứu:
- Hệ thống quan điểm, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà
nước về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì mục đích quốc gia, công cộng
- Các văn bản quy phạm pháp luật thực định về thu hồi đất để phát triển kinh
tế - xã hội vì mục đích quốc gia, công cộng, trong đó tập trung phân tích, đánh giá
thực trạng về pháp luật thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế; nêu những vấn đề
mới phát sinh trong thực tiễn thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế ở nước ta
thời gian qua.
- Thực trạng thực hiện pháp luật về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội
vì mục đích quốc gia, công cộng tại thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
Phạm vi nghiên cứu của luận văn là các quy phạm pháp luật có liên quan về
thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì mục đích quốc gia, công cộng. Thời gian
nghiên cứu từ khi có Luật Đất đai 2013 đến nay, trên phạm vi thị xã Điện Bàn, tỉnh
Quảng Nam.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp lý luận của Chủ nghĩa MácLênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng về xây dựng Nhà nước và pháp
luật trong thời kỳ đổi mới; về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu
quả quản lý của bộ máy Nhà nước đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội
nhập kinh tế quốc tế, yêu cầu phát triển bền vững đất nước và xây dựng Nhà nước pháp
quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa.

6


5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu của triết học duy vật biện chứng
và duy vật lịch sử Mác – Lênin.
Ngoài ra, luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:
- Phương pháp phân tích, bình luận, so sánh… được sử dụng trong Chương 1
tìm hiểu về một số vấn đề lý luận về Pháp luật thu hồi đất vì mục đích phát triển
kinh tế;
- Phương pháp đánh giá, đối chiếu, diễn giải, tổng hợp, quy nạp... được sử
dụng tại Chương 2 và Chương 3 để tìm hiểu về pháp luật thu hồi đất để phát triển
kinh tế - xã hội vì mục đích quốc gia, công cộng ở Việt Nam hiện nay, đề xuất các
giải pháp hoàn thiện pháp luật thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì mục đích
quốc gia, công cộng.
Đồng thời, tác giải kết hợp lý luận và thực tiễn, đối chiếu để làm nổi bật
những vấn đề hiện tại với nội dung các quy định pháp luật được nghiên cứu. Việc
kết hợp các phương pháp nghiên cứu, xem xét các vấn đề lý luận gắn với thực tiễn
cho phép nhìn nhận, đánh giá vấn đề một cách toàn diện, khách quan, biện chứng
trong các mối quan hệ qua lại, gắn bó, tác động với nhau trong những hoàn cảnh,
điều kiện cụ thể nhất định đối với vấn đề nghiên cứu.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Làm rõ mối quan hệ, lợi ích trong việc thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội
vì mục đích quốc gia, công cộng theo Luật Đất đai năm 2013. Nhận diện, phân tích
những bất cập của quy định trong Luật Đất đai hiện hành và các văn bản pháp luật liên
quan. Từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật đất đai về cơ chế thu
hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì mục đích quốc gia, công cộng, đảm bảo
quyền lợi cho các bên có liên quan đến việc thu hồi đất. Đồng thời, góp phần xây dựng

luận cứ khoa học cho các cơ quan đưa ra những quyết sách đảm bảo cho pháp luật về
thu hồi đất được thực hiện đầy đủ, nghiêm chỉnh.

7


6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Nội dung luận văn có tác dụng làm tư liệu tham khảo đối với các cơ quan hữu
quan trong việc nghiên cứu nhằm hoàn thiện pháp luật; làm tài liệu tham khảo trong
việc nghiên cứu, giảng dạy và đào tạo tại các cơ sở nghiên cứu và đào tạo luật học.
7. Cơ cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn gồm 3
chương sau đây:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về pháp luật thu hồi đất để phát triển kinh
tế - xã hội vì mục đích quốc gia, công cộng theo Luật Đất đai năm 2013.
Chương 2: Thực trạng pháp luật thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì
mục đích quốc gia, công cộng và thực tiễn thi hành tại thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng
Nam từ khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực đến nay.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất để phát triển kinh tế
- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.

8


CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT ĐỂ
PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI VÌ LỢI ÍCH QUỐC GIA,
CÔNG CỘNG THEO LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2013
1.1. Lý luận về thu hồi đất để triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia,
công cộng theo Luật Đất đai 2013

1.1.1. Khái niệm chung về thu hồi đất
1.1.1.1. Khái niệm thu hồi đất
Để làm cơ sở cho việc tìm hiểu khái niệm về thu hồi đất, trước hết ta phải
biết thế nào là thu hồi. Theo Từ điển Tiếng Việt phổ thông định nghĩa: “Thu hồi là
việc thu về lại, lấy lại cái trước đó đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay kẻ
khác” [18].
Thu hồi đất được quy định ngay từ trước khi chế độ sở hữu toàn dân đối với
toàn bộ đất đai được xác lập. Luật Đất đai qua các thời kỳ, kể từ khi Hiến pháp
1980 được ban hành đến nay đều quy định về hoạt động thu hồi đất như là một công
cụ quản lý nhà nước và cũng nhằm để thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu của nhà
nước đối với đất đai. Trong điều kiện kinh tế thị trường, thu hồi đất còn được xem
như là một khâu của quá trình điều phối đất đai. Cùng với quá trình phát triển của
pháp luật đất đai, chế định thu hồi đất cũng dần được hoàn thiện.
Mặc dù được quy định và áp dụng từ khá lâu nhưng mãi đến khi Luật Đất
đai 2003, thu hồi đất mới được định nghĩa chính thức:“Thu hồi đất là việc Nhà
nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao
cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân (UBND) xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định
của Luật này”. Khái niệm này cho thấy, phạm vi, giới hạn và mục đích của việc thu
hồi đất của Nhà nước đối với người sử dụng đất không được rõ ràng, theo đó, chúng
thể hiện quyền lực của Nhà nước là quá lớn trong việc thu hồi đất, không chế định
rõ được trong trường hợp nào Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho lợi ích của nhà

9


nước, khi nào Nhà nước thu hồi đất mà nguyên nhân do lỗi của người sử dụng đất
gây ra hoặc những nguyên nhân khách quan khác. Do vậy, sự tùy tiện, sự lạm quyền
trong việc thu hồi đất là rất dễ xảy ra.
Khắc phục tình trạng trên, Luật Đất đai 2013 đưa ra khái niệm: “Nhà nước
thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được

Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm
pháp luật về đất đai” [16]. Khái niệm này có rõ hơn so với khái niệm được quy
định trong Luật Đất đai 2003. Theo đó, thu hồi đất được đặt ra với hai giới hạn rõ
ràng: Thu hồi lại đất mà đất đó do Nhà nước trao quyền hoặc thu lại đất do người sử
dụng đất do vi phạm pháp luật của người sử dụng đất. Tuy nhiên, đây vẫn là một
khái niệm mang tính nguyên tắc và khái quát, phạm vi, ranh giới, mục đích và
nguyên nhân của việc thu hồi đất của Nhà nước đối với người đang sử dụng đất vẫn
chưa thực sự được cụ thể, rõ ràng. Nội hàm của quy định: "Nhà nước trao quyền sử
dụng đất” là một khái niệm vô cùng rộng lớn và có diễn biến phức tạp trong thực
tiễn quản lý và sử dụng đất đai. Vì vậy, việc nhận diện rõ việc thu hồi đất của Nhà
nước đặt ra khi nào, trong những trường hợp nào, lý do của việc thu hồi đất... thì
cần phải nghiên cứu các quy định của pháp luật cụ thể.
Tuy nhiên, với khái niệm trên, có thể hiểu thu hồi đất là việc Nhà nước lấy
lại đất đã giao, đã cho thuê hoặc lấy lại đất đai của một tổ chức, cá nhân nào đó
đang nắm giữ, quản lý, sử dụng, vì một mục đích nào đó của Nhà nước. Thu hồi đất
thể hiện tính chất quyền lực của nhà nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu
toàn dân về đất đai; đồng thời nó cũng thể hiện tính mệnh lệnh, hành chính, bắt
buộc đối với người đang chiếm giữ, sử dụng đất.
Như vậy, để làm rõ khái niệm thu hồi đất, chúng ta cần đề cặp đến những
trường hợp Nhà nước đứng ra thu hồi đất.
1.1.1.2. Các trường hợp Nhà nước thu hồi đất
Với khái niệm chỉ mang tính nguyên tắc nêu trên về thu hồi đất sẽ không thể
nhận diện được một cách chính xác về quyền của Nhà nước trong việc thu hồi đất
của những người đang trực tiếp khai thác và sử dụng đất được đặt ra trong những

10


trường hợp nào? Cơ sở, điều kiện nào để quyền của Nhà nước được thực hiện một
cách khách quan, minh bạch và đúng pháp luật? Trả lời cho vấn đề này, sự cần thiết

khách quan phải nhận diện rõ các trường hợp Nhà nước có quyền thu hồi đất.
Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước thực hiện việc thu hồi
đất trong các trường hợp sau đây:
- Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; (Điều 61)
- Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công
cộng; (Điều 62)
- Nhà nước thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; (Điều 64)
- Nhà nước thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự
nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người. (Điều 65)
Với các trường hợp nêu trên cho phép các cơ quan thực thi nhiệm vụ, quyền
hạn về quản lý nhà nước đối với đất đai, các chủ thể sử dụng đất và các chủ thể
khác có liên quan nhận thấy rõ được mục đính, lý do của việc thu hồi đất, phạm vi
và giới hạn của việc thu hồi đất. Đây cũng là cơ sở, căn cứ để xác định quyền hạn
và trách nhiệm của Nhà nước đối với người có đất bị thu hồi; cũng là xác định
quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất. Đến đây,
bản chất của việc thu hồi đất như được rõ ràng hơn. Theo đó có thể hiểu một cách
cụ thể hơn thu hồi đất như sau: Thu hồi đất là việc cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền ban hành quyết định hành chính để thu lại đất hoặc quyền sử dụng đất đã
trao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. Việc thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu phát
triển của Nhà nước và xã hội; áp dụng các chế tài nhằm xử lý các hành vi vi phạm
pháp luật đất đai của người sử dụng, quản lý đất đai hoặc tránh nguy cơ đe dọa
tính mạng con người do các yếu tố ngoại cảnh tác động.
1.1.1.3. Đặc điểm thu hồi đất
Thu hồi đất, về bản chất là sự chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai giữa 1 bên
là Nhà nước - đại diện chủ sở hữu toàn dân và bên kia là cá nhân, hộ gia đình, tổ
chức sử dụng đất. Nó đồng thời chấm dứt hiệu lực của các quyết định hành chính
giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước ban

11

hành từ trước cho người bị thu hồi. Tất cả các quyền, nghĩa vụ phát sinh của chủ thể
sử dụng đất đã được ghi nhận sau khi được giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền
sử dụng đất cũng chính thức chấm dứt kể từ thời điểm có quyết định thu hồi đất.
Với những hệ quả pháp lý nêu trên, thu hồi đất có những đặc điểm cơ bản sau đây:
Một là, thu hồi đất phải do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành bằng
quyết định hành chính. Trong đó, xác định rõ chủ thể bị thu hồi, lý do thu hồi, diện
tích thu hồi, mục đích thu hồi. Đây là căn cứ làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất
đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Đây cũng là cơ sở để xác định giới hạn
trách nhiệm của Nhà nước đối với người có đất bị thu hồi ở mỗi trường hợp cụ thể.
Cùng với đó, quyết định thu hồi đất cũng là cơ sở để xác định thời điểm Nhà nước
cần phải bù đắp những tổn thất về lợi ích cho người sử dụng đất trong trường hợp
Nhà nước thu hồi đất sử dụng cho mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế, xã
hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Trong trường hợp thu hồi đất do các lỗi sai phạm
của người sử dụng đất gây ra trong quá trình sử dụng đất thì quyết định thu hồi đất là
cơ sở để người sử dụng chấp hành, thực hiện việc trả lại đất cho Nhà nước.
Hai là, thu hồi đất được thực hiện theo trình tự thủ tục nhất định. Hệ quả
pháp lý của quyết định thu hồi đất như đã phân tích ở trên là chấm dứt quyền và lợi
ích của những người đang trực tiếp khai thác và sử dụng đất. Vì vậy, để đảm bảo
việc thu hồi đất là có cơ sở, có căn cứ chính đáng, tránh sự tùy tiện, lạm quyền từ
phía Nhà nước trong những trường hợp thu hồi đất vì mục tiêu phát triển kinh tế,
đồng thời, đảm bảo việc thực thi pháp luật trên thực tế về thu hồi đất được thực hiện
một cách ổn định, trật tự, có kế hoạch cụ thể, đảm bảo tính khách quan, công bằng,
dân chủ và chính xác, minh bạch và công khai thì sự cần thiết phải tuân thủ nghiêm
minh quy trình và thủ tục theo quy định của pháp luật.
Ba là, tính hành chính mệnh lệnh, bắt buộc thực hiện giữa một bên là Nhà
nước và bên kia là người chiếm giữ, quản lý sử dụng đất từng diện tích đất cụ thể.
Phương pháp mệnh lệnh là phương pháp được dùng chính trong mọi trường hợp thu
hồi đất. Đây là quan hệ giữa hai chủ thể không có sự bình đẳng về mặt pháp lý: Một
bên là người sử dụng đất và một bên là Nhà nước. Tuy nhiên, bên cạnh phương

12


pháp mệnh lệnh hành chính là phương pháp giáo dục, thuyết phục cũng được sử
dụng khi thu hồi đất để phục vụ mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia.
Bốn là, thu hồi đất là một biện pháp pháp lý quan trọng nhằm thể hiện quyền
sở hữu toàn dân đối với đất đai mà nhà nước là người đại diện chủ sở hữu. Để thực
hiện nội dung này, quyền lực nhà nước được thể hiện nhằm đảm bảo lợi ích của
Nhà nước, xã hội và lập lại kỷ cương của Nhà nước trong trường hợp vi phạm luật
đất đai.
* So sánh khái niệm thu hồi đất và trưng dụng đất:
Cùng thể hiện là quyền lực nhà nước trong các quyết định hành chính của
mình, song giữa quyết định hành chính về thu hồi đất với quyết định hành chính về
trưng dụng đất có sự khác nhau cơ bản cần phải được nhận diện một cách rõ ràng,
làm cơ sở xác định trách nhiệm, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ nêu
trên. Theo Luật Đất đai năm 2013, trưng dụng đất được định nghĩa là: “Nhà nước
trưng dụng đất có thời hạn trong trường hợp có nhu cầu khẩn cấp của chiến tranh,
thiên tai hoặc trong tình trạng khẩn cấp khác. Hết thời hạn trưng dụng đất hoặc đã
thực hiện xong mục đích trưng dụng đất, Nhà nước trả lại đất và bồi thường thiệt hại
cho người bị trưng dụng đất do việc trưng dụng đất gây ra”.
Từ khái niệm thu hồi đất và trưng dụng đất, ta thấy mặc dù giữa hai khái
niệm này có một số điểm giống nhau như: Đều do cơ quan nhà nước có thẩm quyền
thực hiện bằng hình thức quyết định hành chính; đều có sự chuyển giao quyền sử
dụng đất. Tuy nhiên, sau khi phân tích kỹ sẽ thấy giữa khái niệm thu hồi đất và
trưng dụng đất có khá nhiều điểm khác nhau, đó là:
Về mục đích: Thu hồi đất nhằm phục vụ lợi ích quốc gia công cộng, quốc
phòng an ninh, do sử dụng không đúng mục đích, không hiệu quả, cố tình hủy hoại
đất, đất lấn chiếm, giao đất không đúng đối tượng, không đúng thẩm quyền, do vi
phạm pháp luật, do sạt lở, ô nhiễm môi trường... Trưng dụng đất chỉ nhằm mục đích

bảo vệ quốc phòng, an ninh trong tình trạng chiến tranh hoặc phòng tránh thiên tai
trong trường hợp khẩn cấp.

13


Về chuyển giao quyền sử dụng: Với thu hồi đất, đó là sự chấm dứt hoàn toàn
quyền sử dụng đất cả về mặt pháp lý và thực tế của một chủ thể sử dụng đất đối với
một diện tích đất nhất định, để xác lập quyền sử dụng đất đó cho một chủ thể mới.
Song, trưng dụng đất là sự chấm dứt tạm thời về mặt thực tế quyền quản lý, khai
thác và sử dụng đất trong một khoảng thời gian nhất định. Hết thời hạn cần trưng
dụng, quyền sử dụng đất lại khôi phục cho chủ thể ban đầu.
Về bồi thường: Thu hồi đất thì có trường hợp được bồi thường, có trường hợp
không được bồi thường; trong trường hợp được bồi thường thì giá trị của bồi
thường được tính trên cơ sở giá trị của diện tích đất bị thu hồi tại thời điểm có quyết
định thu hồi đất. Song, đối với trường hợp trưng dụng đất, chỉ được bồi thường khi
có thiệt hại xảy ra và thiệt hại đó được tính trong khoảng thời gian Nhà nước trung
dụng đất mà thôi.
Về hậu quả pháp lý: Thu hồi đất làm chấm dứt quyền của người sử dụng đất;
trưng dụng đất chỉ làm chấm dứt tạm thời quyền của người sử dụng đất. Khi kết
thúc thời hạn trưng dụng, cơ quan trưng dụng sẽ trả lại quyền sử dụng cho người sử
dụng đất.
1.1.1.3. Cơ sở và sự cần thiết khách quan của việc thu hồi đất
Thu hồi đất dựa trên cơ sở và sự cần thiết khách quan sau đây:
Thứ nhất, dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai mà Nhà nước với vai
trò là chủ sở hữu đại diện và thống nhất quản lý
Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu,
chế độ sở hữu này được xây dựng dựa trên những nền tảng lý luận khá vững chắc
và cơ sở thực tiễn phù hợp với điều kiện hoàn cảnh đất nước ta. Điều này đã trở
thành nguyên tắc cơ bản nhất của quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp LĐĐ từ

Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 đến Hiến pháp năm 2013 và Luật Đất
đai năm 2013 hiện nay.
Theo quy định tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013: “Đất đai, tài nguyên nước,
tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên
khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý, là tài sản công thuộc sở hữu toàn

14


dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”[15]. Việc thực hiện sở
hữu toàn dân về đất đai, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu nhằm đảm bảo cho Nhà
nước chủ động trong khai thác, sử dụng tài nguyên đất đai phục vụ các mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng; phục vụ yêu cầu công nghiệp hóa,
hiện đại hóa đất nước. Bên cạnh đó, đất đai là thành quả do công sức, xương máu
của bao thế hệ người Việt Nam khai phá, gìn giữ, cải tạo. Việc tiếp tục quy định sở
hữu toàn dân đối với đất đai trong giai đoạn hiện nay nhằm bảo đảm ổn định trong
quản lý, sử dụng đất đai và ổn định xã hội. Đất đai với ý nghĩa là nguồn lực quan
trọng cần được khai thác sử dụng hiệu quả nhằm phục vụ sự nghiệp xây dựng và
bảo vệ đất nước, với tư cách đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước có quyền
định đoạt đất đai, miễn là sự định đoạt đó không trái với nguyên tắc hiến định và
không đi ngược lại mong muốn và quyền lợi của nhân dân, mà nhằm khai thác tốt
nhất tiềm năng đất đai, đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước và lợi ích của người
sử dụng đất. Nhà nước có quyền điều chỉnh, phân bổ đất đai (thông qua giao đất,
thu hồi đất) cho phù hợp với những mục tiêu kinh tế, xã hội của đất nước trong từng
thời kỳ. Như vậy, xét về mặt lý luận, Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn
dân về đất đai chỉ giao quyền sử dụng đất chứ không giao quyền sở hữu đất đai cho
người sử dụng đất. Do đó, khi cần thực thi quyền đại diện chủ sở hữu hoặc khi có
nhu cầu sử dụng đất cho mục đích chung của xã hội hay các mục tiêu chiến lược
của đất nước, thì Nhà nước có quyền thu hồi. Có thể nói, quyền đại diện sở hữu của
Nhà nước đối với đất đai là cơ sở, là nền tảng pháp lý cho Nhà nước thực hiện việc

thu hồi đất. Vấn đề đặt ra là, Nhà nước được thu hồi đất trong những trường hợp
nào và Nhà nước phải giải quyết hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất ra sao, điều
này cần có sự ghi nhận chặt chẽ và rõ ràng trong pháp luật đất đai.
Thứ hai, chức năng quản lý nhà nước về đất đai
Các quan hệ đất đai là các quan hệ xã hội trong lĩnh vực kinh tế, bao gồm:
quan hệ về sở hữu đất đai, quan hệ về sử dụng đất đai, quan hệ về phân phối các sản
phẩm do sử dụng đất mà có.
Khi nghiên cứu về quan hệ đất đai, ta thấy có các quyền năng của sở hữu nhà

15


nước về đất đai bao gồm: Quyền chiếm hữu đất đai, quyền sử dụng đất đai, quyền
định đoạt đất đai. Các quyền năng này được Nhà nước thực hiện trực tiếp bằng việc
xác lập các chế độ pháp lý về quản lý và sử dụng đất đai. Nhà nước không trực tiếp
thực hiện các quyền năng này mà thông qua hệ thống các cơ quan nhà nước do Nhà
nước thành lập ra và thông qua các tổ chức, cá nhân sử dụng đất theo những quy
định và theo sự giám sát của Nhà nước. Hoạt động trên thực tế của các cơ quan nhà
nước nhằm bảo vệ và thực hiện quyền sở hữu nhà nước về đất đai rất phong phú và
đa dạng, bao gồm: hoạt động nắm chắc tình hình đất đai, phân phối và phân phối lại
đất đai và thanh tra, giám sát quá trình quản lý và sử dụng đất. Trong các hoạt động
đó, hoạt động phân phối và phân phối lại đất đai là hoạt động cơ bản, diễn ra thường
xuyên nhất. Nhà nước thực hiện việc phân phối và phân phối lại đất đai theo quy
hoạch và kế hoạch chung thống nhất. Trong quá trình phát triển của đất nước, ở
từng giai đoạn cụ thể, nhu cầu sử dụng đất đai của các ngành, các cơ quan, tổ chức
cũng khác nhau, Nhà nước với vai trò chủ quản lý đất đai thực hiện phân phối đất
đai cho các chủ sử dụng; theo quá trình phát triển của xã hội, Nhà nước còn thực
hiện phân phối lại quỹ đất đai cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử cụ thể. Để
thực hiện việc phân phối và phân phối lại đất đai, Nhà nước đã thực hiện việc
chuyển giao quyền sử dụng đất giữa các chủ thể khác nhau, thực hiện việc điều

chỉnh giữa các loại đất, giữa các vùng kinh tế. Hơn nữa, Nhà nước thực hiện việc
giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cho phép chuyển
quyền sử dụng đất và thu hồi đất. Như vậy, thu hồi đất là một trong những chức
năng, nhiệm vụ quan trọng của Nhà nước trong quá trình thực hiện quản lý nhà
nước về đất đai.
Thứ ba, vì sự nghiệp công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước
Đất nước ta đang trong quá trình phát triển và hội nhập, vì vậy đô thị hóa,
công nghiệp hóa là một xu thế tất yếu, gắn liền với những biến đổi về kinh tế - xã
hội. Sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước mở ra không chỉ vì bản thân
sự phát triển tất yếu của nền kinh tế mà còn xuất phát từ mục tiêu, con đường đi tới
chủ nghĩa xã hội mà chúng ta đã lựa chọn.

16


Công nghiệp hóa, hiện đại hóa đặt ra yêu cầu Nhà nước phải dành một quỹ
đất để xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật; xây dựng các khu công nghiệp, khu kinh
tế, khu công nghệ cao v.v. Tuy nhiên, do tính đặc thù của chế độ sở hữu toàn dân về
đất đai mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu: Nhà nước không trực tiếp chiếm hữu,
sử dụng đất đai mà giao đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu
dài (gọi chung là người sử dụng đất). Khi Nhà nước có nhu cầu sử dụng đất vào
mục đích chung như sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; lợi ích quốc gia,
lợi ích công cộng … thì Nhà nước phải thu hồi đất của người sử dụng đất. Việc thu
hồi đất do nhu cầu của Nhà nước sẽ là hợp lí, hợp quy luật và chính đáng nếu đất đó
được khai thác và sử dụng có hiệu quả cho các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng và vì mục tiêu phát triển kinh tế. Việc thu hồi đất
cũng sẽ là tất yếu và nhận được sự đồng lòng, nhất trí cao của người có đất bị thu
hồi nếu đất đó được sử dụng đích thực cho sự nghiệp công nghiệp hóa, đô thị hóa
đất nước và đi kèm với đó là chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có
đất bị thu hồi một cách thỏa đáng, hơn thế nữa là sự bố trí việc làm gắn liền với việc

chuyển dịch cơ cấu kinh tế một cách hợp lí, cân bằng.
Thứ năm, đảm bảo tính pháp chế trong quản lý và sử dụng đất đai. Chính
sách đất đai có thực sự đảm bảo sự hài hòa về quyền và lợi ích giữa Nhà nước, nhà
đầu tư và người sử dụng đất hay không, có đảm bảo sự công bằng và bình đẳng giữa
các chủ thể sử dụng đất hay không, đất đai được trao cho các chủ thể có đảm bảo
được khai thác và sử dụng có hiệu quả, đúng mục đích hay không... thì đòi hỏi
khách quan là các chủ thể được trao quyền sử dụng đất phải tuân thủ tuyệt đối các
nghĩa vụ của mình trong quá trình sử dụng đất. Sự tuân thủ này mới là điều kiện, là
cơ sở để Nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp cho các chủ thể trong quá trình
sử dụng đất. Ngược lại, bất kỳ một hành vi nào không thực hiện hoặc thực hiện
không đúng các nghĩa vụ của người sử dụng đất đều là những hành vi trái pháp luật,
không tôn trọng pháp chế xã hội chủ nghĩa, theo đó, nguy cơ mất quyền sử dụng đất
là khó tránh khỏi. Theo đó, quyết định thu hồi đất còn hướng tới nhằm đảm bảo tính
pháp chế trong quản lý và sử dụng đất đai [20].

17


1.1.1.4. Nguyên tắc thu hồi đất
Các nguyên tắc thu hồi đất cũng là một trong các nội dung nhằm đảm bảo
cho việc thu hồi đất được thực hiện đúng pháp luật, nghiêm minh và hướng tới bảo
vệ lợi ích nhà nước, của người có đất bị thu hồi và lợi ích chung của xã hội. Với
mục đích trên, thu hồi đất được thực hiện dựa trên các nguyên tắc sau:
Nguyên tắc thứ nhất: Về hình thức, thu hồi đất là hành vi hành chính do cơ
quan nhà nước thực hiện thông qua hình thức ban hành văn bản hành chính. Vì vậy,
thu hồi đất trong mọi trường hợp đều mang tính quyền lực nhà nước và chỉ có thể
thực hiện bởi một cơ quan nhà nước do pháp luật quy định, không được phép uỷ
quyền.
Nguyên tắc thứ hai: Về nội dung, thu hồi đất phải được thực hiện dựa trên
lợi ích chung, lợi ích công cộng. Ngoài căn cứ vi phạm pháp luật đất đai hay việc

chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa
tính mạng con người thì lợi ích chung và lợi ích công cộng được xem là những căn
cứ cơ bản và quan trọng nhất của hành vi thu hồi đất.
Nguyên tắc thứ ba: Thu hồi đất phải có lý do rõ ràng, chính đáng; đúng qui
hoạch do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Nguyên tắc thứ tư: Việc thu hồi đất phải được tiến hành dân chủ, minh bạch,
công khai, kịp thời; trình tự, thủ tục thu hồi đất đất phải tuân thủ đúng theo qui định
của pháp luật.
1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của thu hồi đất để phát triển kinh tế-xã hội vì
lợi ích quốc gia, công cộng
1.1.2.1. Khái niệm thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc
gia, công cộng
Dựa trên khái niệm về thu hồi, thu hồi đất nói chung, cùng với đó là việc
nghiên cứu các trường hợp thu hồi đất (phân loại các trường hợp thu hồi đất) theo
quy định của pháp luật hiện hành cho thấy, thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội
vì lợi ích quốc gia, công cộng là một trong những trường hợp thu hồi đất do Nhu
cầu của Nhà nước, của xã hội. Theo đó, vì mục tiêu và yêu cầu đầu đặt ra của nhiệm

18


vụ phát triển kinh tế, xã hội trong từng giai đoạn mà Nhà nước bằng quyền lực và
vai trò của mình có quyền điều tiết, phân phối lại đất đai để hiện thực hóa mục tiêu
đặt ra. Thu hồi đất đặt ra trong trường hợp này chính là biểu hiện của nội dung đó.
Như vậy có thể hiểu: Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc
gia, công cộng là hành vi Nhà nước dùng quyền lực của mình thông qua các cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền để thu hồi đất nhằm sử dụng vào mục đích phát triển
kinh tế - xã hội phục vụ cho lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất được thực
hiện bằng biện pháp mệnh lệnh hành chính.
1.1.2.2. Đặc điểm thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia,

công cộng
Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng ngoài
các đặc điểm như thu hồi đất nói chung bắt buộc thì nó còn có một số đặc điểm
riêng như sau:
Thứ nhất, phạm vi thu hồi đất tương đối hẹp, chỉ được thực hiện đối với các
loại dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, các dự án
do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư và các dự án do HĐND cấp
tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư. Đây là đặc điểm quan trọng cho phép phân định
phạm vi và giới hạn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc ra các quyết
định hành chính thu hồi đất sao cho đảm bảo điều tiết đất đai một cách có hiệu quả
nhằm thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và
phục vụ tốt hơn các lợi ích công cộng chung của xã hội. Đồng thời, đặc điểm này
cũng cho phép phân biệt các quyết định thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư,
kinh doanh ở các lĩnh vực khác nhau mà không thuộc trường hợp nêu trên. Điều này
là cơ sở quan trọng để xác định cơ chế thu hồi đất, cơ chế bồi thường và giải phóng
mặt bằng.
Thứ hai, thu hồi đất phải dựa trên kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp
huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và tiến độ sử dụng đất
thực hiện dự án. Đây là đặc điểm có ý nghĩa quan trọng nhằm hạn chế sự tùy tiện và
lạm quyền thu hồi đất một cách tràn lan trên thực tế của cán bộ có thẩm quyền, ngăn

19