Báo Cáo Đánh Giá Tác Động Dự Thảo Luật Tài Nguyên, Môi Trường Biển Và Hải Đảo

BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG

DỰ THẢO LUẬT TÀI NGUYÊN, MÔI TRƯỜNG
BIỂN VÀ HẢI ĐẢO


2


MỤC LỤC
PHẦN I - GIỚI THIỆU CHUNG.......................................................................................................................................5

1. Bối cảnh ban hành Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo...............................5
2. Sử dụng phương pháp đánh giá tác động pháp luật (RIA) trong việc đánh giá Dự
thảo Luật.................................................................................................................... 8
PHẦN II - ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CÁC CHÍNH SÁCH TRONG DỰ THẢO LUẬT................................9

Mỗi vùng biển và hải đảo là một hệ thống tài nguyên đa chức năng, việc xác định,
phân vùng rủi ro ô nhiễm để có giải pháp hiệu quả nhằm kiểm soát ô nhiễm môi
trường biển, bảo đảm việc khai thác, sử dụng các vùng biển phù hợp với các chức
năng và trong giới hạn chịu tải của hệ thống...........................................................24
Phương án này có tác động đáng kể đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển; khắc
phục tình trạng biến đổi môi trường biển theo chiều hướng xấu; kiểm soát đối với
tình trạng chất thải không qua xử lý từ các lưu vực sông và vùng ven biển đổ ra
biển, ô nhiễm một số khu vực biển ven bờ................................................................24
Tác động tích cực:........................................................................................................24
- Việc phân loại vật, chất không được phép nhận chìm ở biển; vật, chất được phép
nhận chìm ở biển khi đáp ứng các điều kiện đặc biệt; vật, chất được phép nhận chìm
ở biển cũng làm cơ sở cho việc quy định cụ thể việc cấp, gia hạn, sửa đổi, bổ sung,
thu hồi, cho phép trả lại giấy phép nhận chìm ở biển...............................................27
- Giúp thuận lợi cho công tác của các hoạt động chấp pháp (kiểm tra sự phù hợp của

vật, chất nhận chìm với giấy phép nhận chìm trước khi cho phương tiện chuyên chở
rời cảng); thuận lợi cho cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền và các lực lượng
tuần tra, kiểm soát trên biển thực hiện việc thanh tra, kiểm tra hoạt động nhận chìm
và xử lý các vi phạm theo quy định của pháp luật....................................................28
- Các chi phí cho hoạt động: quy định phân loại, cấp giấy phép, gia hạn, sửa đổi, bổ
sung, thu hồi, cho phép trả lại giấy phép nhận chìm ở biển; các chi phí cho hoạt
động kiểm tra, theo dõi, giám sát, thanh tra, kiểm tra các hoạt động nhận chìm ở
biển........................................................................................................................... 28
Tổ chức, cá nhân trong nước cũng được lợi thông qua hoạt động nghiên cứu khoa học
của tổ chức, cá nhân nước ngoài; trong trường hợp có sự trao đổi, chuyển giao và
công bố thông tin, kết quả nghiên cứu của tổ chức, cá nhân nước ngoài cho tổ chức,
cá nhân trong nước..................................................................................................31
Tác động tích cực:........................................................................................................36
Tác động đối với khu vực nhà nước:............................................................................36
Bên cạnh việc thực hiện một số nhiệm vụ chung thuộc chức năng quản lý nhà nước, có
sự phân định tương đối tách bạch nhiệm vụ của từng cấp như trao nhiều thẩm quyền
hơn cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ven biển (có trách nhiệm tổ chức thực hiện chiến
lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển; quy hoạch, kế
3


hoạch sử dụng biển; quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng tài nguyên vùng bờ; lập,
phê duyệt và tổ chức thực hiện chương trình quản lý tổng hợp tài nguyên, môi
trường vùng bờ trong phạm vi quản lý; tổ chức thực hiện các hoạt động nghiên cứu
khoa học, điều tra cơ bản, thống kê tài nguyên biển và hải đỏ. Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh có thẩm quyền cấp, gia hạn, sửa đổi, bổ sung, cho phép trả lại, thu hồi, chấm
dứt hiệu lực giấy phép nhận chìm ở biển; giao khu vực biển cho tổ chức, cá nhân để
khai thác, sử dụng tài nguyên biển; thiết lập và quản lý hành lang bảo vệ bờ biển;
lập hồ sơ và quản lý tài nguyên biển, hải đảo theo phân cấp)..................................36
Ủy ban nhân dân cấp huyện ven biển có trách nhiệm thực hiện các biện pháp bảo vệ

tài nguyên biển, hải đảo chưa khai thác, sử dụng theo quy định của pháp luật; bảo
vệ hành lang bảo vệ bờ biển trong phạm vi địa phương; phối hợp với cơ quan, tổ
chức bảo vệ hệ thống quan trắc, giám sát tài nguyên, môi trường biển đặt trên địa
bàn quản lý; tham gia ứng phó, khắc phục sự cố tràn dầu, hóa chất độc trên biển;
theo dõi, phát hiện và tham gia giải quyết sự cố gây ô nhiễm môi trường biển, sạt, lở
bờ biển;.................................................................................................................... 37
Ủy ban nhân dân cấp xã ven biển có trách nhiệm thực hiện các biện pháp bảo vệ tài
nguyên biển, hải đảo chưa khai thác, sử dụng theo quy định của pháp luật; bảo vệ
hành lang bảo vệ bờ biển trong phạm vi địa phương; phát hiện và tham gia giải
quyết sự cố môi trường biển, sạt, lở bờ biển............................................................37
PHẦN III - QUÁ TRÌNH THAM VẤN KHI THỰC HIỆN ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA DỰ THẢO..........39
PHẦN IV - KẾT LUẬN CHUNG....................................................................................................................................39

4


PHẦN I - GIỚI THIỆU CHUNG
1. Bối cảnh ban hành Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo
Việt Nam là một quốc gia có tiềm năng lớn về biển, hải đảo. Với diện tích
mặt biển trên một triệu km2, có bờ biển trải dài trên 3.260 km, với trên 3.000 đảo
lớn nhỏ và hai quần đảo Hoàng Sa, Trường Sa. Biển, hải đảo Việt Nam có vai trò
đặc biệt quan trọng trong tiến trình phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời có vị trí hết
sức quan trọng về an ninh quốc phòng, phát triển kinh tế trong khu vực và thế giới.
Tuy nhiên, vấn đề khai thác tài nguyên và bảo vệ môi trường biển và hải đảo ở Việt
Nam cũng như tại nhiều khu vực, quốc gia đang đứng trước nhiều thách thức.
Hiện nay, trước sức ép của tốc độ gia tăng dân số ngày càng nhanh, nhu cầu
phát triển kinh tế ngày càng cao, trong bối cảnh các nguồn tài nguyên đất liền ngày
càng cạn kiệt, càng đẩy mạnh khuynh hướng tiến ra biển, khai thác biển, làm giàu
từ biển, nhưng thường đi kèm với đó lại là các phương thức khai thác thiếu tính bền
vững. Khai thác thiếu bền vững đã dẫn đến nhiều nguồn tài nguyên bị khai thác cạn

kiệt, môi trường biển nhiều nơi bị ô nhiễm đến mức báo động, gây ra nhiều thiệt
hại nghiêm trọng, cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội của nhiều quốc gia. Thực tế
cho thấy, ở nhiều nước trên thế giới cũng có rất ít sự kiểm soát về tổng sản lượng
khai thác cũng như sự bền vững trong việc khai thác tài nguyên và hệ sinh thái
biển, trong hầu hết các vùng đặc quyền kinh tế đều bị đánh bắt quá mức sản lượng
cho phép 1.
Ở Việt Nam hiện nay, nhiều hoạt động khai thác chủ yếu chỉ tập trung vào
các mục tiêu phát triển kinh tế để đạt được các mong muốn tối đa, trong khi xem
nhẹ công tác bảo vệ môi trường, không có hoặc thiếu những qui hoạch, kế hoạch
chi tiết, cụ thể về khai thác, sử dụng tài nguyên biển2.
Bên cạnh đó, nhiều nguồn tài nguyên khoáng sản biển, tài nguyên dầu khí và
những nguồn tài nguyên biển không tái tạo khác đang bị khai thác quá mức, thiếu
tính bền vững. Điều này không chỉ ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường mà

1

Kết quả nghiên cứu của Liên Hiệp Quốc, FAO và các tổ chức quốc tế khác đều chỉ ra rằng, hiện
khoảng hơn 80% lượng cá toàn cầu đã bị khai thác, trong đó có đến 25% lượng cá toàn cầu bị
khai thác quá mức (overexploited) hoặc bị khai cạn kiệt (depleted), trong khi nhiều loài sinh vật
biển khác đang đứng trước nguy cơ tuyệt diệt khi sản lượng đánh bắt giảm đến 90% trong những
năm gần đây, />2
/>5


còn gây phát sinh nhiều vấn đề kinh tế - xã hội do sự thiếu hụt thực phẩm cung cấp
cho những cư dân sống ở các đảo và các vùng ven biển…
Cùng với sự suy giảm, cạn kiệt nhiều nguồn lợi biển do khai thác, sử dụng
không hợp lý và thiếu tính bền vững, các hoạt động kinh tế ven biển ngày càng phát
triển, nhiều cửa sông ven biển bị ô nhiễm do nước thải từ các khu công nghiệp, khu
đô thị thải ra cùng với nạn phá hủy rừng ngập mặn ngày càng tăng dẫn đến sự gia

tăng về tần suất và mức độ ảnh hưởng của thiên tai bão lũ do biến đổi khí hậu …3.
Các vấn đề về môi trường, nhất là môi trường biển thường có tính quốc tế;
luật biển quốc tế đòi hỏi mỗi quốc gia phải tuân thủ nguyên tắc, tiêu chí môi trường
bền vững, có tổ chức bảo đảm đáp ứng các điều kiện môi trường cho hiện tại và
mai sau; mỗi cá nhân phải tuân thủ pháp luật quốc gia, pháp luật quốc gia phải phù
hợp pháp luật quốc tế. Điều này đòi hỏi phải hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia
điều chỉnh các hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên biển, hải đảo; đồng thời,
quy định của pháp luật quốc gia phải được hài hòa hóa với pháp luật quốc tế trong
bối cảnh hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng như hiện nay.
Để giải quyết các vấn đề phát sinh liên quan đến biển, cần bảo đảm khai thác
hợp lý tài nguyên và bảo vệ môi trường biển và hải đảo, đặc biệt cần chú trọng việc
xây dựng, triển khai chính sách, biện pháp, chương trình, kế hoạch và giám sát
chúng nhằm khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên và bảo vệ môi trường biển và hải
đảo, phát triển bền vững. Điều này đòi hỏi phải tăng cường các hoạt động quản lý
tổng hợp, thống nhất đối với tài nguyên biển và hải đảo theo hướng vừa bảo vệ/cân
bằng sinh học, vừa bảo vệ môi trường, bảo tồn đa dạng sinh học; bảo đảm công
bằng giữa các thế hệ (đảm bảo thế hệ này và thế hệ sau có quyền tiếp cận nguồn tài
nguyên biển như nhau), đồng thời bảo vệ, duy trì và khôi phục biển, đảm bảo các
hệ sinh thái có khả năng phục hồi cao và cung cấp bền vững các hệ sinh thái, bảo
đảm, duy trì khả năng tiếp cận biển của xã hội; hỗ trợ các tổ chức, cá nhân tăng
cường khả năng sử dụng, khai thác các nguồn lợi từ biển.
Bên cạnh đó, việc thực hiện nghĩa vụ của mỗi quốc gia trong việc tuân thủ
các quy định của luật biển quốc tế cũng đòi hỏi Việt Nam phải phục vụ cho phát
triển kinh tế biển, quy hoạch, kế hoạch khai thác, sử dụng biển hiệu quả, bền vững
dựa trên nguyên tắc tiếp cận hệ sinh thái. Nguyên tắc tiếp cận hệ sinh thái cũng là
một trong những nguyên tắc quản trị quốc tế đối với biển; trên cơ sở đó mới bảo
3

Theo kết quả nghiên cứu tổng hợp từ báo cáo của Trung tâm về các giải pháp đại dương (Center
for Ocean Solutions), tại các nước giàu cũng như nước nghèo, tại các quốc gia, quần đảo, khu

vực đông hay thưa dân cư đều có một điểm rất chung ở mức rất phổ biến và đang ở mức độ báo
động đó là: ô nhiễm môi trường có nguồn gốc từ đất liền và từ biển; phá hủy nơi cư trú tự nhiên;
khai thác và đánh bắt cá quá mức; tác động của biến đổi khí hậu…
6


đảm công bằng giữa các thế hệ, đảm bảo thế hệ này và thế hệ sau đều có quyền tiếp
cận nguồn tài nguyên biển như nhau.
Vì vậy, việc ban hành Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo nhằm
tăng cường quản lý tổng hợp, thống nhất tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, để
bảo đảm khai thác, sử dụng hiệu quả nguồn tài nguyên biển, hải đảo; chú trọng các
hoạt động định hướng, điều phối, phối hợp các hoạt động quản lý chuyên ngành với
mục tiêu đảm bảo khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên biển và hải đảo theo
nguyên tắc vừa bảo vệ, cân bằng sinh học, vừa bảo vệ môi trường, bảo tồn đa dạng
sinh học và phát triển bền vững.
Các mục tiêu chính của việc ban hành Luật tài nguyên, môi trường biển và
hải đảo là:
• Khai thác bền vững, quản lý, bảo vệ hiệu quả tài nguyên, môi trường
biển và hải đảo
• Khai thác hiệu quả kinh tế biển, hải đảo và các nguồn lợi từ biển tương
thích với việc quản lý tài nguyên và môi trường theo hướng bền vững
• Tăng cường trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân
trong việc bảo vệ môi trường biển, hệ sinh thái biển và hải đảo; kiểm
soát ô nhiễm, suy thoái môi trường biển, hải đảo
• Tăng cường trách nhiệm và sự phối hợp, điều phối giữa các cơ quan
nhà nước trong quản lý và khai thác tài nguyên biển, hải đảo
Trong quá trình nghiên cứu soạn thảo Luật, có những tranh luận về các giải
pháp đối với một số nội dung của Dự thảo Luật. Do vậy, đánh giá tác động của Dự
thảo Luật có thể giúp tìm ra một cơ sở chung cho các phương án có lợi nhất. Bộ Tài
nguyên và Môi trường (cơ quan chủ trì soạn thảo Dự thảo Luật theo sự phân công

của Chính phủ) đã thành lập Nhóm nghiên cứu gồm một số chuyên gia độc lập,
thành viên của Ban Soạn thảo và Tổ Biên tập để tiến hành đánh giá tác động của
Dự thảo Luật.
Mục tiêu thực hiện đánh giá tác động của Dự thảo Luật, trước mắt là cung
cấp cơ sở để trao đổi về nội dung của Dự thảo Luật một cách minh bạch và giúp
các cơ quan có thẩm quyền (Ban Soạn thảo, Chính phủ, Quốc hội) có đủ dữ liệu
đánh giá lợi ích và chi phí của các phương án đang xem xét, mục tiêu lâu dài là
giúp cho việc thực thi Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo có hiệu quả, với
các giải pháp cụ thể, rõ ràng và khả thi hơn.

7


2. Sử dụng phương pháp đánh giá tác động pháp luật (RIA) trong việc
đánh giá Dự thảo Luật
Quy trình thực hiện đánh giá tác động của Dự thảo Luật được tiến hành theo
các quy trình chuẩn (thông lệ quốc tế) về đánh giá tác động của pháp luật. Quá
trình thực hiện đánh giá tác động của Dự thảo Luật đã đưa ra được các phương án
cụ thể, đánh giá các tác động tích cực và tiêu cực của các phương án đó và trình
bày kết quả đánh giá để so sánh các phương án với nhau một cách rõ ràng. Trong
quá trình đánh giá, nhiều phương án lựa chọn cho một số quy định trong Dự thảo
Luật đã được cân nhắc. Các thông tin về tác động tích cực và tác động tiêu cực của
các phương án lựa chọn cũng đã được đưa ra thảo luận. Các thông tin đó đặc biệt
có ích khi còn có nhiều ý kiến khác nhau về nội dung của Dự thảo Luật.
Nhóm nghiên cứu đã xác định các vấn đề cần ưu tiên đánh giá theo một
phương pháp có hệ thống, chọn ra được 5 vấn đề quan trọng nhất cần phân tích tác
động và xác định phương án giải quyết cho từng vấn đề. Tổng cộng có 15 phương
án/lựa chọn/giải pháp được xem xét trong quá trình đánh giá tác động của 5 vấn đề
nêu trên (có phương án lại có nhiều lựa chọn/phương án khác nhau). Mỗi vấn đề se
có một giải pháp có tính chất vạch ranh giới - giải pháp giữ nguyên hiện trạng, tức

là không thay đổi tình trạng hiện có của vấn đề. Giải pháp giữ nguyên hiện trạng
luôn được sử dụng trong Báo cáo đánh giá tác động bởi phân tích tác động phải
luôn tính tới các tác động ngoài lề, nghĩa là phải so sánh tác động của tất cả các giải
pháp thay đổi với giải pháp giữ nguyên hiện trạng để tìm hiểu rõ hơn tác động bên
lề nếu có thay đổi.
Các vấn đề được đánh giá, theo Nhóm nghiên cứu, cũng là những vấn đề
quan trọng, gắn với các mục tiêu của Dự thảo Luật. Cụ thể là các vấn đề sau đây:
1. Nhiệm vụ quản lý tổng hợp về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo
2. Hoạt động điều tra cơ bản, quan trắc, giám sát tổng hợp về tài nguyên,
môi trường biển và hải đảo
3. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo
4. Nghĩa vụ của tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân trong việc khai thác, sử
dụng tài nguyên, môi trường biển và hải đảo
5. Vai trò của các thiết chế trong việc quản lý tổng hợp, thống nhất tài
nguyên, môi trường biển và hải đảo
Báo cáo đánh giá tác động của Dự thảo Luật tài nguyên, môi trường biển và
hải đảo được phát triển dựa trên các thực tiễn quốc tế tốt như: xác định vấn đề, xác
định phương án giải quyết vấn đề, thu thập dữ liệu, kiểm nghiệm dữ liệu thông qua
lấy ý kiến và phân tích dữ liệu theo một phương pháp rõ ràng.
8


Tiêu chuẩn phân tích do Nhóm nghiên cứu đặt ra là trong mỗi phương án,
đánh giá tác động phải kết hợp cả phương pháp định lượng và định tính, các
phương pháp lượng hoá phải được sử dụng tối đa trong phạm vi thời lượng và
nguồn lực cho phép. Tuy nhiên, Nhóm nghiên cứu cũng nhận thức được là một số
tác động quan trọng không thể lượng hoá được, nhưng phải được mô tả theo
phương pháp định tính chính xác nhất có thể và kết luận phải được kèm theo các
giả định hợp lý và lô-gic. Lợi ích và chi phí của mỗi phương án se được so sánh với
nhau và đề xuất đưa ra phải dựa trên tính toán lợi ích và chi phí của mỗi phương án.

Sau khi so sánh tác động ảnh hưởng về mặt lợi ích - chi phí của các giải
pháp khác nhau (xem Phần II Báo cáo), Nhóm nghiên cứu thấy rằng nếu chọn lựa
các giải pháp có lợi nhất thì cần lựa chọn các phương án sau đây:
1. Phương án 1D của vấn đề 1
2. Phương án 2C của vấn đề 2
3. Phương án 3B4 của vấn đề 3
4. Phương án 4D của vấn đề 4
5. Phương án 5B của vấn đề 5
PHẦN II - ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CÁC CHÍNH SÁCH
TRONG DỰ THẢO LUẬT
1. Vấn đề 1: Nhiệm vụ quản lý tổng hợp về tài nguyên, môi trường biển
và hải đảo
1.1. Xác định vấn đề:
Nội dung quản lý tổng hợp về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo
Quá trình hiện đại hoá đất nước, quá trình phát triển kinh tế với tốc độ tăng
trưởng kinh tế nhanh trong giai đoạn vừa qua đã trở thành thách thức đối với toàn
xã hội trong vấn đề bảo vệ tài nguyên môi trường biển. Vấn đề khai thác tài nguyên
và bảo vệ môi trường biển và hải đảo ở nước ta đang đứng trước nhiều thách thức
(do các hoạt động du lịch, vận tải, khai thác hải sản, các loài thuỷ sinh và khoáng
sản; hoạt động xử lý chất thải, hoạt động nghiên cứu khoa học biển; …). Một số tài
nguyên biển có nguy cơ bị khai thác cạn kiệt, môi trường biển nhiều nơi bị ô nhiễm
đã gây ra thiệt hại nghiêm trọng.
Việc khai thác, sử dụng tài nguyên vùng bờ của các tổ chức, cá nhân chưa
thực sự hiệu quả, chưa đem lại giá trị kinh tế cao, mặt khác, ở nhiều nơi, tình trạng
khai thác tài nguyên vùng bờ lại ở mức báo động về khả năng suy thoái. Trên thực
tế, các ngành nông nghiệp, công nghiệp, khai thác, nuôi trồng thủy hải sản … theo
9


các dự án của ngành đã được phê duyệt, nhưng chưa có sự quản lý khai thác thống

nhất, sử dụng tài nguyên biển còn lãng phí, hiệu quả chưa cao. Các ngành, địa
phương khai thác tài nguyên biển phục vụ phát triển ngành, địa phương mà chưa
hoàn toàn dựa trên chiến lược tổng thể về khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên,
bảo vệ môi trường biển, hải đảo. Quy hoạch của các ngành, địa phương (các quy
hoạch du lịch, cảng biển, nuôi trồng thủy hải sản…) còn nặng về khai thác phục vụ
riêng cho phát triển ngành, địa phương của mình mà chưa chú trọng đến khả năng
của từng khu vực biển do thiếu quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài
nguyên vùng bờ.
Cũng chưa có sự điều phối chung để phân phối, sử dụng tài nguyên biển và
hải đảo một cách có hiệu quả, kể cả một số công trình đa mục tiêu; các biện pháp
khai thác tài nguyên biển chưa kết hợp phân phối, sử dụng hợp lý, đa mục tiêu tài
nguyên biển,hải đảo mà phần lớn dựa trên quy hoạch riêng lẻ của các ngành, địa
phương, nên chưa chú trọng đến sự phát triển bền vững của tài nguyên biển. Các
phương thức khai thác tài nguyên nói chung ở Việt Nam còn thiếu tính bền vững;
các hoạt động khai thác chủ yếu chỉ tập trung vào các mục tiêu phát triển kinh tế để
đạt được các mong muốn tối đa, vẫn còn xem nhẹ công tác bảo vệ môi trường do
không có hoặc thiếu những qui hoạch, kế hoạch chi tiết, cụ thể. Ngoài ra, cơ chế
quản lý lỏng lẻo cũng làm cho công tác quy hoạch, kế hoạch chưa đáp ứng yêu cầu
quản lý khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên.
Nhìn chung, hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên biển và hải đảo của các
ngành, lĩnh vực về cơ bản đã tuân thủ theo quy hoạch ngành được cấp có thẩm
quyền phê duyệt, tuy nhiên do chưa có quy hoạch tổng thể về khai thác, sử dụng tài
nguyên biển, hải đảo định hướng cho hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên biển
dẫn đến một số chức năng của vùng biển bị khai thác quá mức, đồng thời ảnh
hưởng tới các chức năng khác của các vùng biển làm cho tài nguyên biển dần bị
suy thoái, tổn thương, ảnh hưởng nghiêm trọng đến việc bảo tồn đa dạng sinh học
và kiểm soát khí hậu4.
Bên cạnh đó, việc cung cấp các thông tin, dữ liệu chuyên ngành về biển và
hải đảo cho xã hội, cộng đồng có nhiều bất cập. Việc quản lý nhà nước đối với tài
nguyên, môi trường biển thiếu tính thống nhất, xuyên suốt do thiếu trao đổi thông

tin và dữ liệu, chất lượng qui hoạch, kế hoạch còn yếu và bị động. Hiện số liệu,
thông tin về khai thác, sử dụng tài nguyên biển và hải đảo vẫn bị phân tán, thiếu
tính gắn kết và không đảm bảo tính hệ thống, tính đồng bộ để đáp ứng yêu cầu,
mục tiêu quản lý tổng hợp tài nguyên, môi trường biển, hải đảo; chưa được tích hợp
4

Đặc biệt là ở vùng bờ, nơi tập trung sôi động các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội nên việc
sử dụng cạnh tranh các nguồn tài nguyên chia sẻ ở vùng này chưa tương thích với việc quản lý tài
nguyên và môi trường theo hướng bền vững.
10


thành cơ sở dữ liệu chung cho thống nhất, hiện đại để phục vụ cho việc hoạch định
chính sách phát triển kinh tế biển, đảo, đảm bảo an ninh - quốc phòng.
1.2. Mục tiêu giải quyết vấn đề
• Khai thác hiệu quả, bền vững biển và hải đảo và các nguồn lợi từ biển trên
cơ sở tiếp cận hệ sinh thái;
• Kiểm soát chặt che ô nhiễm môi trường và phòng ngừa suy thoái môi trường
biển và hải đảo;
• Tăng cường trách nhiệm bảo vệ môi trường biển và hải đảo, hệ sinh thái biển
của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong quá trình khai thác, sử
dụng tài nguyên biển và hải đảo;
• Tăng cường trách nhiệm và sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong
quản lý và khai thác tài nguyên biển và hải đảo.
•
•
•

•

1.3. Các phương án để lựa chọn
Phương án 1A: Giữ nguyên như hiện nay
Phương án 1B: xây dựng Chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài
nguyên và bảo vệ môi trường các vùng biển, ven biển và hải đảo;
Phương án 1C: Như Phương án1B bổ sung thêm quy định về lập quy hoạch
tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ, lập bản đồ phân
vùng khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ
Phương án 1D: Như Phương án 1C bổ sung thêm quy định về xây dựng hệ
thống thông tin, cơ sở dữ liệu về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo

1.4. Phân tích, đánh giá tác động của các phương án
1.4.1 Tác động của Phương án 1A: Giữ nguyên như hiện nay
Tác động tích cực:
Tác động đối với Nhà nước: Nếu theo phương án giữ nguyên như hiện nay
thì lợi ích cơ bản là Nhà nước không mất chi phí cho công tác lập chiến lược, quy
hoạch tổng thể (như chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ
môi trường các vùng biển, ven biển và hải đảo; quy hoạch tổng thể khai thác, sử
dụng bền vững tài nguyên vùng bờ) cũng như chi phí về xây dựng hệ thống thông
tin, cơ sở dữ liệu về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo...mà chỉ mất chi phí
cho công tác lập chiến lược, quy hoạch cho các ngành, địa phương riêng lẻ như
hiện nay.
Tác động đối với tổ chức, cá nhân: tác động tích cực của phương án này đối
với khu vực tư nhân không rõ nét. Nếu giữ nguyên như hiện nay thì tổ chức, cá
nhân không mất thêm các chi phí để tìm hiểu các quy định mới của pháp luật,
11


không mất các chi phí tuân thủ pháp luật hay thực hiện theo đúng các chiến lược,
quy hoạch cũng như tuân thủ các chiến lược, quy hoạch tổng thể này.
Tác động tiêu cực:

Tác động đối với Nhà nước: Nếu giữ nguyên như hiện nay thì vẫn tồn tại các
bất cập trong công tác quản lý, sử dụng tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, dẫn
đến tàn phá hoặc lãng phí tài nguyên; làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường
và điều kiện sống, sức khỏe của người dân.
Nhà nước se phải mất nhiều chi phí để khắc phục hậu quả do khai thác tài
nguyên biển và hải đảo quá mức, gây ô nhiễm môi trường. Bởi le, việc khai thác,
sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo hiện chưa dựa vào chức
năng của từng khu vực biển và trong giới hạn chịu tải của môi trường, hệ sinh thái
biển, hải đảo mà phần nhiều phụ thuộc vào nhu cầu sử dụng của tổ chức, cá nhân.
Ngoài ra, hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu về tài nguyên, môi trường biển và hải
đảo chưa được tổng hợp, tích hợp đầy đủ cũng dẫn đến những khó khăn trong công
tác xây dựng chiến lược, quy hoạch sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ môi
trường biển, hải đảo.
Việc thiếu hoặc không có các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch se không giải
quyết được một cách tổng thể các vấn đề bất cập hiện nay là ô nhiễm biển có nguồn
gốc từ biển và từ đất liền đến mức báo động; cũng không có biện pháp rõ ràng để
ứng phó, khắc phục sự cố môi trường, thiên tai trên biển và vùng ven biển, bảo vệ
và cải thiện môi trường các khu vực trọng điểm tại các vùng biển; thiếu các giải
pháp phòng ngừa và kiểm soát ô nhiễm đối với các hoạt động du lịch, hàng hải;
khoan, thăm dò, khai thác, vận chuyển dầu khí; khai thác khoáng sản; đánh bắt cá,
nuôi trồng thuỷ sản; thải đổ bùn nạo vét luồng giao thông thủy, công trình biển…
Tác động đối với tổ chức, cá nhân: Xã hội và người dân phải gánh chịu
những hậu quả nặng nề do ô nhiễm môi trường biển, tài nguyên biển bị khai thác
cạn kiệt và thiếu cân đối giữa các vùng biển cũng se ảnh hưởng đến nhiều phương
diện kinh tế biển (du lịch, đánh bắt cá, nuôi trồng thuỷ sản...) cũng như sinh kế của
người dân vùng ven biển.
1.4.2 Tác động của Phương án 1B: xây dựng Chiến lược khai thác, sử dụng
bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo
Tác động về môi trường: Góp phần khai thác bền vững, quản lý, bảo vệ
hiệu quả tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, góp phần khai thác hiệu quả kinh

tế biển và các nguồn lợi từ biển tương thích với việc quản lý tài nguyên và môi
trường theo hướng bền vững.
Tác động tích cực: Phương án quy định về việc xây dựng chiến lược khai
thác, sử dụng bền vững tài nguyên vào bảo vệ môi trường biển có các lợi ích sau:
12


Tác động đối với Nhà nước:
- Đây là tiền đề quan trọng để Nhà nước tiếp tục xây dựng những bước đi
thích hợp nhằm khai thác tài nguyên môi trường biển và hải đảo một cách hiệu quả,
bền vững. Trước hết là giải quyết vấn đề khắc phục tình trạng nhiều nguồn tài
nguyên biển và hải đảo bị khai thác cạn kiệt, môi trường biển và hải đảo nhiều nơi
bị ô nhiễm đến mức báo động; đồng thời khắc phục tình trạng xung đột giữa khai
thác, phát triển kinh tế với bảo vệ, bảo tồn tài nguyên thiên nhiên vùng biển, đảo.
- Việc xây dựng Chiến lược cũng giúp cho có kế hoạch lâu dài, tổng thể
nhằm giảm nhẹ mức độ suy thoái, cạn kiệt tài nguyên và kiềm chế tốc độ gia tăng ô
nhiễm; đồng thời nâng cao khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu; nâng cao năng
lực, hiệu quả quản lý hoạt động điều tra cơ bản, khai thác sử dụng tài nguyên theo
hướng bền vững.
Tác động đối với tổ chức, cá nhân: Góp phần nâng cao nhận thức của người
dân, doanh nghiệp, cộng đồng và các cán bộ, công chức nhà nước về vai trò, tiềm
năng, lợi thế cũng như các tác động bất lợi từ biển; chú trọng và quan tâm khai
thác, quản lý, bảo vệ và tái tạo nguồn lợi thủy, hải sản, nhất là hệ sinh thái và bảo
tồn đa dạng sinh học; bảo tồn biển và động vật biển quý hiếm. Từ đó, thúc đẩy việc
khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên biển và hải đảo theo hướng
bền vững, gìn giữ chất lượng môi trường biển; duy trì chức năng sinh thái và năng
suất sinh học của các hệ sinh thái biển.
Tác động tiêu cực: để xây dựng Chiến lược se phát sinh chi phí cho các hoạt
động sau đây:
- Nhà nước phải tăng thêm chi phí, nhân sự cho công tác xây dựng chiến

lược và phê duyệt chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi
trường biển và hải đảo
- Chi phí cho việc đào tạo, bồi dưỡng, tăng cường năng lực và tổ chức cán bộ
làm công tác xây dựng chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ
môi trường biển và hải đảo.
- Chi phí cho ho t n g nghiên c u, i u tra c b n v tài nguyên, môi
tr ng bi n và h i o
ph c v công tác xây d ng Chi n l c này, n g th i
c ng phát sinh thêm chi phí tuyên truy n v quy nh c ng nh cách th c xây d ng,
th c hi n Chi n l c khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên,bảo vệ môi trường
biển và hải đảo
1.4.3 Tác động của Phương án 1C: Như Phương án 1B nhưng bổ sung
thêm quy định về lập quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên
vùng bờ, lập bản đồ phân vùng khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ
13


Ngoài một số tác động tích cực, tiêu cực của Phương án 1B, phương án 1C
có các tác động sau đây:
Tác động về môi trường: Góp phần khai thác bền vững, quản lý, bảo vệ
hiệu quả tài nguyên, môi trường biển, góp phần khai thác hiệu quả kinh tế biển và
các nguồn lợi từ biển tương thích với việc quản lý tài nguyên và môi trường theo
hướng bền vững.
Tác động tích cực:
Việc lập quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng
bờ, lập bản đồ phân vùng khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ là cơ sở
cho các hoạt động quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên vùng bờ, khắc
phục hậu quả tác hại do khai thác quá mức, không hợp lý tài nguyên vùng bờ gây
ra. Cụ thể một số lợi ích của phương án 1C là:
- Tăng cường nhận thức về vai trò, vị trí của biển và kinh tế biển của các

cấp, các ngành, các địa phương ven biển và người dân, nhất là đối với vùng biển
được phân vùng khai thác, sử dụng. Từ đó, giúp cho việc khai thác, sử dụng biển
và quy mô kinh tế biển phù hợp và tương xứng với tiềm năng; cơ cấu ngành nghề
kinh tế của địa phương, tránh tình trạng đầu tư xây dựng các khu kinh tế ven biển
tràn lan, thiếu trọng tâm trọng điểm, tự phát, thiếu quy hoạch và kế hoạch cũng như
thiếu kiểm soát chặt che trong quản lý kinh tế của Nhà nước.
- Trên cơ sở phân vùng và lập bản đồ quy hoạch, có biện pháp đầu tư thỏa
đáng về cơ sở hạ tầng các vùng biển, ven biển và hải đảo còn yếu kém, lạc hậu,
manh mún, thiết bị chưa đồng bộ nên hiệu quả sử dụng thấp như các cảng biển,....
Từ đó, giúp cho việc phát triển kinh tế các vùng kinh tế (nối liền các thành phố,
khu kinh tế, khu công nghiệp, sân bay ven biển nhỏ bé thành một hệ thống kinh tế
biển liên hoàn).
- Khắc phục tình trạng khai thác cạn kiệt, gây suy thoái các nguồn tài nguyên
và nguồn lợi từ biển (tính đa dạng sinh học biển và nguồn lợi thủy hải sản giảm sút;
các hệ sinh thái biển quan trọng bị suy nay chỉ còn 80 kg/ha/vụ, và 01 ha
RNM trước đây có thể được khoảng 800 kg thủy sản, nhưng hiện nay chỉ thu
được 1/20 so với trước). Nguồn lợi hải sản ở vùng biển gần bờ có dấu hiệu thác
quá mức do tăng nhanh số lượng tàu thuyền đánh cá nhỏ, hiệu suất khai thác
hải sản giảm từ 0,92 (1990) xuống 0,34 (2005).
- Góp phần kiểm soát các hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên vùng bờ
trong quá trình tổ chức thực hiện các chiến lược, quy hoạch phát triển các ngành
kinh tế, việc khai thác sử dụng tài nguyên vùng bờ thiếu tính bền vững, chưa khắc
phục được tình trạng mất cân đối giữa các khâu khai thác, sử dụng tài nguyên vùng
bờ.. Việc khai thác du lịch, dầu khí, thủy hải sản…mới chú trọng đến tăng công
14


suất mà chưa tính toán, đánh giá đầy đủ mức độ nhạy cảm môi trường, sức chịu tải
môi trường, khả năng gây thiệt hại đến tính mạng con người, các hệ sinh thái biển,
môi trường biển.

- Khắc phục tình trạng khai thác, sử dụng biển và hải đảo chưa hiệu quả,
thiếu bền vững do khai thác tự phát, thiếu hoặc không tuân thủ quy hoạch biển,
đảo, làm nảy sinh nhiều mâu thuẫn lợi ích trong sử dụng đa ngành ở vùng ven
biển, biển và hải đảo. Đặc biệt là khắc phục tình trạng hay cách tiếp cận
“nóng” trong khai thác tài nguyên biển đang là hiện tượng phổ biến ở các lĩnh
vực kinh tế biển, mới chú trọng nhiều đến sản lượng, số lượng, ít chú ý đến chất
lượng và lợi ích lâu dài của các dạng tài nguyên ở các vùng biển khác nhau.
- Khắc phục tình trạng biển, đảo và vùng ven biển nước ta vẫn chủ yếu
được quản lý theo cách tiếp cận mở kiểu “điền tư, ngư chung” và chủ yếu quản
lý theo ngành thông qua các “luật pháp, chính sách ngành”, là nguyên nhân dẫn
đến sự chồng chéo về quản lý giữa khoảng 15 bộ ngành về biển, dẫn đến
chính sách quản lý thiếu đồng bộ, mâu thuẫn và hiệu lực thi hành thấp.
- Trên cơ sở quy hoạch tổng thể và phân vùng khai thác, sử dụng, có thể chú
trọng các biện pháp tái tạo, chú trọng các giá trị chức năng, phi vật chất và có
khả năng tái tạo của các hệ thống tài nguyên biển như: giá trị vị thế của các
mảng không gian biển, ven biển và hải đảo; giá trị dịch vụ của các hệ sinh thái;
thậm chí các giá trị văn hóa biển, phát triển kinh tế biển hiệu quả và bền vững.
Đồng thời, việc phân vùng, quy hoạch cũng giúp thuận lợi cho việc áp dụng các
công nghệ biển tiên tiến, các phương thức quản lý biển mới đối với từng vùng biển
khác nhau, góp phần gia tăng các giá trị kinh tế biển. Qua đó, thúc đẩy khả năng
công nghiệp hóa, hiện đại hóa các ngành kinh tế biển ở Việt Nam trong thời gian
tới.
Tác động tiêu cực:
Tác động đối với nhà nước
- Nhà nước phải tăng thêm chi phí, nhân sự cho công tác lập quy hoạch và
phê duyệt quy hoạch. Bên cạnh đó, Nhà nước cũng phải đồng thời có các chi phí
cho việc lập kế hoạch vì sau khi có quy hoạch thì cũng phải xây dựng kế hoạch.
- Tăng thêm chi phí cho hoạt động điều tra cơ bản tốt để làm cơ sở cho việc
lập quy hoạch chi tiết.
- Chính quyền địa phương cấp tỉnh phải tăng cường năng lực và tổ chức cán

bộ cho công tác lập quy hoạch; chính quyền địa phương cấp huyện, cấp xã cũng
phải tăng cường năng lực cho việc triển khai thực thi các quy hoạch.

15


- Phát sinh chi phí tuyên truyền, công bố quy hoạch quốc gia, vùng, tỉnh và
chi phí thực hiện quy hoạch.
Tác động đối với tổ chức, cá nhân: Tổ chức, cá nhân se mất thời gian, chi
phí cho việc tuân thủ nhiều loại quy hoạch khác nhau và có thể không biết cần phải
ưu tiên quy hoạch nào.
1.4.4 Tác động của Phương án 1D: Như phương án 1C nhưng bổ sung quy
định xây dựng hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu về tài nguyên, môi trường biển và
hải đảo.
Ngoài một số tác động tích cực, tiêu cực của Phương án 1C, phương án 1D
có các tác động sau đây:
Tác động tích cực:
Tác động đối với nhà nước:
- Chuẩn hóa xây dựng hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu về tài nguyên, môi
trường biển và hải đảo nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, trong việc lập
quy hoạch, kế hoạch, phân vùng, phục vụ công tác cấp phép, đăng ký (cấp phép
nghiên cứu khoa học, cấp phép nhận chìm, giao khoán sử dụng khu vực biển, khắc
phục môi trường sau sự cố...) nhất là các hoạt động quản lý tổng hợp.
- Đáp ứng nhu cầu thông tin trong quản lý biển và hải đảo của các cấp, các
ngành, địa phương.
- Nhà nước nắm vững thông tin, chủ động hơn trong việc sử dụng tài nguyên,
bảo vệ môi trường biển và hải đảo, tăng cường bảo đảm an ninh quốc gia về tài
nguyên biển và hải đảo.
Tác động đối với tổ chức, cá nhân:
Hệ thống cơ sở dữ liệu tổng hợp về tài nguyên, môi trường biển, hải đảo giúp

cho doanh nghiệp, cá nhân có thêm thông tin phục vụ các hoạt động sản xuất, kinh
doanh hay nghiên cứu của họ; đồng thời việc tra cứu thông tin nhanh chóng, hiệu
quả; bảo đảm tính chính xác, độ tin cậy cao của thông tin do nguồn thông tin được
cung cấp bởi cơ quan quản lý nhà nước trung ương về môi trường.
Tác động tiêu cực:
Tác động đối với Nhà nước: Nhà nước se phải đầu tư một khoản kinh phí
khá lớn để có thể thu thập, tổng hợp, xây dựng hệ thống thông tin, dữ liệu về tài
nguyên, môi trường biển và hải đảo. Nhà nước cũng phải xây dựng bộ máy đánh
giá chất lượng thông tin và xây dựng cơ chế thương mại hóa nguồn thông tin này.
Tác động đối với tổ chức, cá nhân: tác động tích cực của phương án này đối
với tổ chức, cá nhân không rõ nét.
16


1.5 So sánh tác động của các phương án
Qua đánh giá tác động của từng phương án cho thấy, mỗi phương án đều có
những ưu điểm, nhược điểm, có mặt tích cực, tiêu cực của nó nhưng phương án
đem lại nhiều tác động tích cực và ít tác động tiêu cực hơn cả là phương án 1D.
1.6 Kết luận và kiến nghị
Qua kết quả đánh giá tác động của vấn đề quản lý tổng hợp tài nguyên, môi
trường biển và hải đảo, Nhóm nghiên cứu thấy rằng phương án/giải pháp tối ưu
nhất là Phương án 1D. Tuy nhiên, giải pháp này chỉ có hiệu quả nếu được tiến hành
đồng bộ các giải pháp khác, đặc biệt là vấn đề bảo vệ, kiểm soát ô nhiễm môi
trường biển, trách nhiệm phối hợp của các cơ quan trung ương, địa phương trong
việc thống nhất quản lý, bảo vệ tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (vấn đề 3,
vấn đề 5).
2. Vấn đề 2: Hoạt động điều tra cơ bản, quan trắc về tài nguyên, môi
trường biển và hải đảo
2.1. Xác định vấn đề
Hiện nay, chúng ta còn thiếu số liệu, thông tin giúp công tác họach định

chính sách biển và hải đảo có hiệu quả, đồng thời thiếu các cơ sở khoa học để bố trí
không gian và phát triển các vùng biển phù hợp với sinh thái của từng vùng, hướng
tới mục tiêu sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo.
Về hoạt động điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo: chưa
được xác định là nhiệm vụ quan trọng, nền tảng và chưa được đầu tư thỏa đáng.
Công tác điều tra, đánh giá tài nguyên biển và hải đảo còn phân tán, tản mạn, nhiều
trường hợp chồng chéo, trùng lặp hoặc bị bỏ trống. Công tác đánh giá tài nguyên
biển và hải đảo ở quy mô quốc gia, khu vực, lưu vực lớn chủ yếu thông qua các
chương trình, đề tài nghiên cứu khoa học, nhưng hầu hết các tài liệu, số liệu sử
dụng tính toán của các chương trình, đề tài được thu thập từ nhiều nguồn chưa
được xử lý thống nhất nên kết quả tính toán, đánh giá có độ tin cậy không cao. Kết
quả điều tra, đánh giá tài nguyên, môi trường biển và hải đảo chưa được tổng hợp,
đánh giá, hệ thống hoá để xây dựng cơ sở dữ liệu tài nguyên, môi trường biển một
cách thống nhất. Ngoài ra, việc điều tra cơ bản trong các lĩnh vực khác nhau chủ
yếu tập trung phục vụ các mục đích cụ thể trong từng thời kỳ (như quy hoạch phát
triển của các ngành…), chưa quan tâm đến mục đích lâu dài là kiểm soát ô nhiễm
môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu, kiểm soát.
Những bất cập nêu trên có nguyên nhân là chưa chú trọng kết nối, tổng hợp
kết quả từ các hoạt động điều tra cơ bản của các bộ, ngành, địa phương cũng như
17


chưa làm rõ trách nhiệm của các cơ quan trong việc thực hiện công tác điều tra cơ
bản về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo. Điều tra cơ bản tài nguyên môi
trường biển và hải đảo có vai trò quan trọng, là cơ sở định hướng công tác lập quy
hoạch khai thác và sử dụng tài nguyên biển . Việc nắm chắc số lượng và chất lượng
tài nguyên biển, hải đảo có ý nghĩa rất quan trọng trong việc lập quy hoạch, kế
hoạch liên quan đến khai thác, sử dụng tài nguyên biển, hải đảo của các ngành, lĩnh
vực.
Về quan trắc môi trường biển: Hệ thống quan trắc môi trường quốc gia đã

từng bước đáp ứng được đòi hỏi của công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi
trường. Xây dựng được nhiều báo cáo hiện trạng môi trường hàng năm, giám sát và
dự báo được diễn biến chất lượng môi trường. Nhờ đó, cơ quan quản lý nhà nước
đưa ra các quyết định liên quan đến kiểm soát ô nhiễm và quản lý chất thải, ứng
phó sự cố môi trường...Tuy nhiên, công tác quan trắc môi trường ở nước ta vẫn còn
nhiều bất cập, hạ tầng kỹ thuật thấp kém, trong khi đó, đầu tư cho công tác này vừa
ít, vừa phân tán, đôi khi còn lãng phí nguồn lực. Số liệu quan trắc chưa được chuẩn
hoá và quản lý thống nhất. Đặc biệt là chưa phục vụ trực tiếp việc xây dựng, ban
hành các quyết định về chính sách, về đầu tư phát triển. Đến nay, vẫn chưa có chiến
lược hoặc lộ trình tổng thể nhằm phát triển hệ thống môi trường quốc gia. Công tác
quản lý các trạm quan trắc và quan trắc còn phân tán, cơ chế phối hợp còn nhiều
hạn chế.
Có thể, vì những bất cập và hạn chế trên, nên môi trường ở nước ta đang bị
xâm hại nghiêm trọng, mức độ ô nhiễm ngày càng cao và luôn làm đau đầu các nhà
quản lý. Trong khi đó, những thông tin cảnh báo, cũng như những số liệu thể hiện
tình trạng ô nhiễm được đưa ra quá chậm, đã làm tình trạng ô nhiễm ngày càng
trầm trọng.
Để khắc phục tình trạng trên, cần cũng cố hệ thống quan trắc môi trường
quốc gia. Trong đó, đề cao việc tăng cường năng lực quan trắc môi trường tại địa
phương, xây dựng cơ chế phối hợp quan trắc, tổ chức công bố thông tin môi trường
cho cộng đồng...
2.2. Mục tiêu giải quyết vấn đề
•

Nhằm có đầy đủ các thông tin khoa học, chính xác phục vụ cho quản lý vi
mô, quản lý tổng hợp tài nguyên, môi trường biển và hải đảo

• Nhằm đánh giá có hiệu quả, chính xác các nguồn lợi từ biển; phục vụ cho
hoạt động khai thác, sử dụng hợp lý, hiệu quả nguồn tài nguyên biển trên
cơ sở bảo vệ môi trường và tiếp cận hệ sinh thái.

2.3. Các phương án để lựa chọn
• Phương án 2A: Giữ nguyên như hiện nay
18


• Phương án 2B: Hoạt động điều tra cơ bản về tài nguyên, môi trường biển
và hải đảo;
• Phương án 2C: Như Phương án 2B bổ sung thêm quy định về quan trắc,
giám sát tổng hợp về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo
2.4. Phân tích, đánh giá tác động của các phương án
2.4.1 Tác động của Phương án 2A: Giữ nguyên như hiện nay
Tác động đối với Nhà nước: Nếu giữ nguyên như hiện nay, Nhà nước se
thiếu các thông tin chính xác, giúp công tác hoạch định chính sách biển và hải đảo
có đầy đủ các cơ sở khoa học; bảo đảm phát triển kinh tế biển phù hợp với sinh thái
của từng vùng, hướng tới mục tiêu sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ môi
trường biển. Công tác điều tra, đánh giá tài nguyên biển se tiếp tục ở tình trạng
phân tán, tản mạn hoặc bị bỏ trống. Các ngành kinh tế cũng thiếu thông tin chính
xác phục vụ cho việc khai thác, sử dụng biển và hải đảo trong các chương trình,
chiến lược, mục tiêu quốc gia nhằm phát triển ngành. Điều này se làm hạn chế
trong công tác lập quy hoạch, kế hoạch, xây dựng, ban hành các chính sách đầu tư
phát triển của các ngành, khó khăn cho công tác xây dựng chiến lược, quy hoạch,
kế hoạch khai thác, sử dụng tài nguyên có tính chất tổng hợp của ngành tài nguyên
và môi trường, từ đó, khó khăn cho việc kiểm soát ô nhiễm và quản lý chất thải,
ứng phó sự cố môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu.
Tác động đối với tổ chức, cá nhân: Đối với tổ chức, cá nhân, việc thiếu thông
tin đầy đủ, dữ liệu chuẩn hóa, thống nhất từ các hoạt động điều tra cơ bản, quan
trắc về môi trường se làm cho tổ chức, cá nhân doanh nghiệp phải mất nhiều chi
phí cho các hoạt động tự nghiên cứu và ảnh hưởng đến kế hoạch sản xuất, kinh
doanh, khai thác, sử dụng tài nguyên biển.
2.4.2 Tác động của Phương án 2B: quy định hoạt động điều tra cơ bản về

tài nguyên, môi trường biển
Tác động về môi trường: Góp phần khai thác bền vững, quản lý, bảo vệ
hiệu quả tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, góp phần khai thác hiệu quả kinh
tế biển và các nguồn lợi từ biển tương thích với việc quản lý tài nguyên và môi
trường theo hướng bền vững.
Tác động tích cực
Tác động đối với nhà nước:
- Điều tra cơ bản góp phần cơ bản vào việc lập chiến lược khai thác, sử dụng
bền vững tài nguyên biển, quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững, hiệu
quả tài nguyên vùng bờ.
19


- Các số liệu điều tra cơ bản cung cấp những thông tin quan trọng, giúp công
tác họach định chính sách biển có hiệu quả cao, đồng thời cung cấp cơ sở thông tin
khoa học để bố trí không gian và phát triển các vùng biển phù hợp với sinh thái của
từng vùng, hướng tới mục tiêu sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ môi trường
biển.
Tác động đối với tổ chức, cá nhân: Tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp được lợi
từ các số liệu điều tra cơ bản, giảm chi phí tự bỏ ra cho các hoạt động nghiên cứu,
sản xuất, kinh doanh cần đến các số liệu, dữ liệu, thông tin. Tuy nhiên, lợi ích này
chỉ đáng kể trong điều kiện các cơ quan nhà nước quản lý thông tin, dữ liệu chia sẻ
nguồn thông tin này và có sự kiểm soát thông tin một cách hợp lý; mặt khác, không
phải ai cũng dễ dàng tiếp cận các số liệu điều tra cơ bản. Phương án này se đem lại
nhiều lợi ích nếu kết hợp với giải pháp của vấn đề 1 là xây dựng hệ cơ sở dữ liệu và
công khai thông tin.
Tác động tiêu cực:
Tác động đối với nhà nước:
Tổ chức điều tra cơ bản về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo nếu được
thực hiện một cách quy mô, cùng với việc xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu về

về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo se phát sinh thêm khá nhiều chi phí cho
Nhà nước. Các chi phí này bao gồm:
+ Chi phí tổ chức điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo; chi
phí xây dựng và duy trì hệ thống quan trắc, giám sát tài nguyên, môi trường biển và
hải đảo, giám sát việc khai thác, sử dụng tài nguyên biển và hải đảo;
+ Chi phí cho hoạt động đào tạo, huy động, sử dụng nguồn nhân lực cho điều
tra, nghiên cứu về biển, quản lý tổng hợp và thống nhất tài nguyên và môi trường
biển, hải đảo;
+ Chi phí cho việc tăng cường nguồn vốn cho điều tra cơ bản, quản lý tài
nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo để triển khai các chương trình, đề tài dự
án thực hiện Chương trình phát triển kinh tế biển;
+ Chi phí cho hoạt động nghiên cứu khoa học, ứng dụng công nghệ cao trong
điều tra cơ bản, khai thác, sử dụng tài nguyên, bảo vệ môi trường biển, hải đảo;
Tuy nhiên, nhiều khoản chi phí nêu trên chỉ phát sinh trong những năm đầu
khi bắt đầu thực hiện Luật và se giảm trong các năm tiếp theo.
Tác động đối với tổ chức, cá nhân: Không có tác động rõ rệt và hầu như
không có tác động tiêu cực trực tiếp.
2.4.3 Tác động của Phương án 2C: Như Phương án 2B bổ sung thêm quy
định về quan trắc, giám sát tổng hợp về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo
20


Ngoài một số tác động tích cực, tiêu cực của Phương án 2B, phương án 2C
có các tác động sau đây:
Tác động về môi trường: môi trường được bảo vệ hơn do việc xác định
chính xác hơn các dự án có thể gây nguy cơ đối với môi trường.
- Góp phần cảnh báo thiên tai, phòng ngừa và ứng phó sự cố trên biển; bảo
đảm an toàn, an ninh trên biển,…
Tác động tiêu cực:
Tác động đối với nhà nước: Chi phí xây dựng và duy trì hệ thống giám sát tài

nguyên, môi trường biển, giám sát, cảnh báo việc khai thác, sử dụng tài nguyên
biển thiếu bền vững, duy trì hệ thống cảnh báo, dự báo lũ, lụt, hạn hán, xâm nhập
mặn, nước biển dâng, tràn …
Tác động đối với khu vực tư nhân: Không phát sinh tác động tiêu cực đối với
doanh nghiệp, người dân.
3. Vấn đề 3: Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo
3.1. Xác định vấn đề
Hiện nay, môi trường biển đang bị suy thoái nghiêm trọng, nguồn tài
nguyên biển Việt Nam chưa được bảo vệ và khai thác bền vững. Việc khai thác tài
nguyên biển chưa tiếp cận theo phương thức bảo vệ hệ sinh thái biển và phát triển
bền vững. Quá trình phát triển kinh tế nhằm đẩy nhanh công nghiệp hóa, hiện đại
hóa nông nghiệp, nông thôn trong điều kiện lực lượng sản xuất thấp kém, nền kinh
tế thị trường chưa hoàn thiện và việc khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên thiên
nhiên không được kiểm soát chặt che đã làm cho môi trường, trong đó có môi
trường biển bị ô nhiễm nghiêm trọng. Các phương thức khai thác thiếu tính bền
vững xuất phát từ nền công nghiệp Việt Nam còn lạc hậu; các hoạt động khai thác
chủ yếu chỉ tập trung vào các mục tiêu phát triển kinh tế để đạt được các mong
muốn tối đa làm cho việc bảo vệ môi trường biển và hải đảo đứng trước nhiều
thách thức.
Môi trường biển nhiều nơi bị ô nhiễm đến mức báo động đã gây ra nhiều
thiệt hại nghiêm trọng. Nếu như trên đất liền, vấn đề về ô nhiễm và suy thoái môi
trường có cả nguyên nhân từ chiến tranh và lịch sử để lại thì ô nhiễm môi trường
biển chủ yếu mới nảy sinh do quá trình phát triển kinh tế và bất cập này lại có phần
nghiêm trọng hơn. Cùng với sự suy giảm, cạn kiệt nhiều nguồn lợi biển do khai
thác, sử dụng không hợp lý và thiếu tính bền vững, môi trường biển ở Việt Nam
đang chịu nhiều thách thức và các mối đe dọa se trầm trọng hơn khi dân cư ven
biển ngày càng tăng, các hoạt động kinh tế ven biển ngày càng phát triển, nhiều cửa
sông ven biển bị ô nhiễm do nước thải từ các khu công nghiệp, khu đô thị thải ra.
21

Biển Việt Nam đang đứng trước những nguy cơ ô nhiễm cao trong tương lai
do thiếu những biện pháp kiểm soát ô nhiễm môi trường biển hiệu quả, Các nguồn
ô nhiễm môi trường có thể kể đến là ô nhiễm do các nguồn thải từ đất liền và từ các
hoạt động trên biển và hải đảo. Nước ta có tới trên 100 con sông trong đó có hơn 10
sông đang ở mức độ ô nhiễm nặng, điển hình như sông Cầu, sông Đáy, sông Thị
Vải… Tất cả các con sông đều đổ ra biển, kéo theo đó là nguồn ô nhiễm từ đất liền
mang ra như chất thải công nghiệp, nông nghiệp, làng nghề, nước thải chưa xử lý,
hóa chất, thuốc trừ sâu, rác, phế thải vật liệu xây dựng…
Những loại rác không phân hủy được thì trôi nổi ven biển, lắng xuống đáy
biển, rác phân hủy được thì se hòa tan và lan truyền trong toàn khối nước biển.
Theo tổ chức Hòa bình xanh (Greenpeace), mỗi năm có hơn 6,4 triệu tấn rác thải bị
tống xuống biển, trong đó từ 60 đến 80% là chất dẻo, và 70% số rác này bị chìm
xuống đáy biển. Tổ chức này cho biết con người đang "bóp nghẹt" biển cả với các
loại rác thải bằng chất dẻo, và mặc dù nhiều nước dành chi phí để làm sạch bãi
biển, rác thải vẫn liên tục bị đổ ra biển5.
Ngoài ra, các công trình du lịch, các doanh nghiệp, nhà máy, công trình, khu
công nghiệp gia tăng nhưng thiếu quy hoạch khoa học, thiếu hệ thống xử lý nước
thải, chất thải…phù hợp đã gây ô nhiễm môi trường biển. Bên cạnh đó là ô nhiễm
từ việc nuôi trồng thủy sản một cách bừa bãi của người dân, nạn khai thác titan ồ ạt
làm ảnh hưởng xấu đến môi trường biển.
Khai thác khoáng sản, dầu khí cũng góp phần làm tăng ô nhiễm môi trường.
Đa dạng sinh học đang bị suy thoái với nhiều mức độ khác nhau, các hệ sinh thái tự
nhiên, các hệ sinh thái biển bị đe dọa nghiêm trọng 6. Theo thống kê của tổ chức
môi trường thế giới, ước tính mỗi năm có khoảng 2, 4 triệu tấn dầu thô đổ ra biển,
các nguồn ô nhiễm từ đất liền chiếm 50%, rò rỉ tự nhiên 11%, phóng xạ hạt nhân
13%, tai nạn tàu bè 6% và hoạt động của tàu thuyền 18% 7, lượng CO2 trong nước
biển tăng dẫn đến thay đổi môi trường sống của các loài thực vật biển, điều đó se
khiến cho tốc độ tuyệt chủng các loài thực vật biển diễn ra ngày càng nhanh.
Nhìn chung, công tác bảo vệ môi trường biển và hải đảo, đặc biệt là hoạt

động kiểm soát ô nhiễm, suy thoái môi trường biển, hải đảo, bảo vệ và phát triển
môi trường sinh thái biển và hải đảo còn nhiều bất cập. Các quy định của pháp luật
về vấn đề này chỉ tập trung giải quyết các vấn đề phát sinh trong từng ngành, lĩnh
vực mình quản lý; chưa có các quy định kiểm soát ô nhiễm liên vùng, ô nhiễm
xuyên biên giới hay cơ chế phối hợp trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và
5

/>6
Theo tài liệu thống kê, Việt Nam là một trong 25 quốc gia có mức độ đa dạng sinh học cao trên thế giới (chiếm
6,5% số loài có trên thế giới)
7
/>
22


hải đảo. Bên cạnh đó là những khó khăn về kinh tế và chính sách chưa đồng bộ ảnh
hưởng đến việc giải quyết những sự cố môi trường.
3.2. Mục tiêu giải quyết vấn đề
• Tăng cường kiểm soát, ngăn ngừa các nguồn ô nhiễm biển và bảo vệ môi
trường biển, hải đảo
• Đẩy mạnh các biện pháp phòng ngừa ô nhiễm môi trường;
• Tăng cường các biện pháp quản lý tổng hợp nhằm bảo vệ tài nguyên biển và
hải đảo hợp lý, hiệu quả, bảo đảm phát triển kinh tế bền vững và bảo vệ môi
trường.
3.3. Các phương án để lựa chọn
• Phương án 3A : Giữ nguyên
• Phương án 3B: Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển
• Phương án 3B1: Phân vùng, phân cấp rủi ro ô nhiễm, lập bản đồ phân vùng
rủi ro ô nhiễm
• Phương án 3B2: Như Phương án 3B1 bổ sung thêm quy định về ứng phó,

khắc phục sự cố tràn dầu, hóa chất độc hại;
• Phương án 3B3: Như Phương án 3B2 bổ sung thêm quy định về kiểm soát
hoạt động nhận chìm các đồ vật (phân loại vật nhận chìm, chất đổ thải và
cấp phép hoạt động nhận, chìm đổ thải ở biển)
• Phương án 3B4: Như Phương án 3B3 bổ sung thêm quy định về Phục hồi
môi trường biển sau sự cố (lập, phê duyệt kế hoạch phục hồi môi trường và
tổ chức thực hiện, bồi thường thiệt hại của chủ cơ sở gây sự cố).
3.4. Phân tích, đánh giá tác động của các phương án
3.4.1 Tác động của Phương án 3A: Giữ nguyên như hiện nay
Tác động về môi trường
Nếu giữ nguyên như hiện nay, vấn đề bảo vệ môi trường biển chưa được
quan tâm đúng mức cùng với tác động của biến đổi khí hậu và nguyên nhân chủ
quan từ ý thức con người đã khiến môi trường sinh thái biển Việt Nam đứng trước
nguy cơ ô nhiễm cao. Môi trường biển hiện nay đang trong tình trạng báo động vì
bị ô nhiễm nghiêm trọng và ảnh hưởng từng ngày, từng giờ đến sự sống của thiên
nhiên và con người. Ô nhiễm có tốc độ gia tăng cao do các hoạt động phòng ngừa,
kiểm soát và xử lý các nguồn thải gây ô nhiễm môi trường chưa hiệu quả; các hoạt
động điều tra, đánh giá sức chịu tải môi trường của các khu vực biển, hải đảo; công
bố các khu vực biển, hải đảo không còn khả năng tiếp nhận chất thải chưa được
23


thực hiện thường xuyên, liên tục, bảo đảm chất lượng, hiệu quả; các hoạt động điều
tra, thống kê chất thải chưa đáp ứng yêu cầu quản lý; nguồn tài nguyên biển chưa
được bảo vệ và khai thác bền vững trong quá trình thăm dò, khai thác khoáng sản.
Tác động đối với nhà nước
- Tiếp tục không rõ ràng trách nhiệm trong việc phân công, phân cấp trong
quản lý nhà nước về kiểm soát, bảo vệ môi trường biển, hải đảo còn chưa hợp lý,
hoặc chồng chéo chức năng, nhiệm vụ (quản lý về đa dạng sinh học, về quản lý
chất thải) hoặc bỏ trống nhiệm vụ (ví dụ như hoạt động khoa học công nghệ trong

lĩnh vực môi trường).
- Nhà nước không được lợi gì mà mất nhiều chi phí để khắc phục hậu quả do
ô nhiễm môi trường biển;
Tác động đối với doanh nghiệp, người dân
- Các tồn tại, bất cập nêu trên làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường
và điều kiện sống, sức khỏe của người dân; xã hội phải chịu hậu quả nặng nề và lâu
dài do ô nhiễm môi trường biển.
- Ý thức của người dân, ý thức của doanh nghiệp, cộng đồng và các cơ quan,
tổ chức, cá nhân về bảo vệ môi trường biển thấp, mức độ tuân thủ pháp luật không
cao.
3.4.2 Tác động của Phương án 3B: Kiểm soát ô nhiễm
Tác động của Phương án 3B1: Phân vùng, cấp rủi ro ô nhiễm, lập bản đồ
phân vùng rủi ro ô nhiễm
Tác động về môi trường:
Mỗi vùng biển và hải đảo là một hệ thống tài nguyên đa chức năng, việc xác
định, phân vùng rủi ro ô nhiễm để có giải pháp hiệu quả nhằm kiểm soát ô nhiễm
môi trường biển, bảo đảm việc khai thác, sử dụng các vùng biển phù hợp với các
chức năng và trong giới hạn chịu tải của hệ thống.
Phương án này có tác động đáng kể đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển;
khắc phục tình trạng biến đổi môi trường biển theo chiều hướng xấu; kiểm soát đối
với tình trạng chất thải không qua xử lý từ các lưu vực sông và vùng ven biển đổ ra
biển, ô nhiễm một số khu vực biển ven bờ.
Tác động tích cực:
Tác động đối với Nhà nước:
- Việc phân vùng, phân cấp rủi ro ô nhiễm, lập bản đồ phân vùng rủi ro ô
nhiễm để có giải pháp kiểm soát ô nhiễm môi trường biển hiệu quả đang trở thành
vấn đề cần thiết và cấp bách, chúng ta cần phải nghiên cứu, phân vùng, phân cấp
24

rủi ro ô nhiễm để có những bản đồ phân vùng rủi ro ô nhiễm phù hợp phục vụ cho
sự phát triển lâu dài và bền vững của đất nước, cũng như tránh những rủi ro môi
trường tác động tiêu cực đến đời sống của nhân dân.
- Giúp cho công tác kiểm tra, kiểm soát, cấp và thu hồi giấy phép sử dụng,
khai thác tài nguyên biển,… được thuận lợi.
Tác động đối với doanh nghiệp, người dân
- Phương án này làm hạn chế nguy cơ ô nhiễm môi trường biển, qua đó, hạn
chế các thiệt hại cho hoạt động kinh tế, du lịch, dịch vụ, nuôi trồng thủy hải sản…
cũng như bảo đảm sức khỏe của nhân dân.
- Tăng tính chủ động và bảo đảm sự tham gia của cộng đồng dân cư địa
phương vào quá trình quản lý nhà nước đối với biển; đồng thời với việc làm rõ vấn
đề sở hữu/sử dụng đất ven biển và mặt nước biển cho người dân địa phương ven
biển.
Tác động tiêu cực:
Tác động đối với nhà nước
- Chi phí cho các hoạt động phân vùng, cấp rủi ro ô nhiễm, lập bản đồ phân
vùng rủi ro ô nhiễm; chi phí để tổ chức thi hành pháp luật, chi phí cho các hoạt
động thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, tuyên truyền phổ biến pháp luật về vấn
đề này;
- Chi phí cho tăng cường nhân lực, đào tạo kỹ năng của cán bộ, công chức
thực thi pháp luật liên quan, tuy nhiên chi phí này cũng nằm trong các chi phí
chung trong hoạt động quản lý nhà nước nên không đáng kể.
Tác động đối với doanh nghiệp, người dân:
- Chủ yếu các tác động là chi phí tuân thủ pháp luật theo đúng quy định, bản
đồ phân vùng...
- Có thể có doanh nghiệp đang hoạt động sản xuất, kinh doanh, khai thác khu
vực biển phải điều chỉnh lại hoạt động do tác động của việc phân vùng và lập bản
đồ phân vùng rủi ro.
3.4.3 Tác động của Phương án 3B2: Như Phương án 3B1 nhưng bổ sung
thêm quy định về ứng phó, khắc phục sự cố tràn dầu, hóa chất độc trên biển (lập,

phê duyệt kế hoạch phục hồi môi trường; tổ chức thực hiện, bồi thường thiệt hại
của chủ cơ sở gây sự cố; sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc ứng
phó, khắc phục sự cố tràn dầu, hóa chất độc trên biển).
Ngoài một số tác động tích cực, tiêu cực của Phương án 3B1, phương án 3B2
có các tác động sau đây:
25