Vai Trò, Chức Năng Của Hội Đồng Nhân Dân Đối Với Phát Triển Kinh Tế Xã Hội Ở Xã

Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND

Vai trò, chức năng của HĐND đối với phát triển kinh tế xã hội ở xã
Nguyễn Chí Dũng- Văn Phòng Quốc hội

I. Nhiệm vụ của chính quyền địa phương ở cơ sở
Những sửa đổi bổ sung tại Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và trong
Luật Ngân sách nhà nước về quyền phân bổ ngân sách địa phương của HĐND tỉnh đã
thể hiện sự thay đổi nhận thức của Trung ương về phân cấp quản lý sự phát triển. Sự
phân bổ nguồn lực và cung cấp dịch vụ tại địa phương trong chương trình cải cách
hành chính quốc gia sẽ dần dần được giao cho chính quyền ở cơ sở nhằm cung cấp sát
hơn các chương trình và các dịch vụ ở cơ sở.
Trên thế giới, một số nước tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự chủ
cao đã bắt đầu thử điều hành phát triển kinh tế xã hội ở địa phương như là điều hành
một công ty, một doanh nghiệp; trong đó dân cư là các cổ đông, người có quyền và lợi
ích liên quan. Mỗi địa phương có những ưu thế và nguồn lực riêng, gọi chung là "vốn
phát triển", có thể phân ra làm hai loại: i) Vốn mềm (tri thức, tài chính, ưu thế gắn với
địa lý) và ii) Vốn cứng (đường xá, cơ sở hạ tầng khác) để phục vụ sự phát triển. Điều
hành việc sử dụng vốn phát triển này một cách hiệu quả là trách nhiệm của chính
quyền địa phương.
Mời các bạn đọc tài liệu "Môn tiếp thị địa phương".
Một thách thức lớn đối với vai trò của chính quyền địa phương, đó là vai trò này
đang thay đổi và sẽ còn thay đổi cùng với sự gia tăng của các vấn đề kinh tế, xã hội và
môi trường đang diễn ra ở cơ sở; trong khi đó hầu hết chính quyền địa phương lại
không đủ ngân sách và nguồn lực, hoặc không có quyền quyết định bố trí ngân sách và
nguồn lực để giải quyết các vấn đề một cách hiệu quả. Do đó chính quyền địa phương
phải tìm kiếm các chiến lược thích hợp để bổ sung nguồn lực cho sự phát triển.
Xu hướng giao nhiệm vụ cụ thể hơn tới các cấp chính quyền cơ sở và kèm theo
bố trí nguồn tài chính cho các nhiệm vụ này ngày càng khuyến khích HĐND và

UBND ở cơ sở thực hiện vai trò thúc đẩy sự phát triển, khuyến khích giao quyền tự
chủ cho các đơn vị cấp dưới để chủ động triển khai thực hiện các chương trình và dịch
vụ mà địa phương có nhu cầu và khả năng làm tốt hơn Trung ương. Khu vực doanh
nghiệp và các tổ chức phi lợi nhuận sẽ được tham gia cung cấp các dịch vụ vốn đang
do nhà nước đảm nhiệm. Xu hướng này không làm giảm đi vai trò của chính quyền địa
phương mà làm thay đổi vai trò của chính quyền địa phương từ vị thế nhà cung cấp
Tr. 1


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND

dịch vụ trực tiếp sang vai trò của người khuyến khích, thúc đẩy và kiểm tra để bảo
đảm các sản phẩm và dịch vụ xã hội đáp ứng các tiêu chuẩn được quy định.
Xu hướng mới nói trên đã đặt lên vai các đại biểu dân cử và cơ quan hành chính
địa phương những gánh nặng mới.
Xu hướng mới cũng đòi hỏi phải đổi mới sự phối hợp giữa HĐND với UBND
cùng cấp và các cấp trên; đổi mới sự lãnh đạo của Đảng tại địa phương.
Đại biểu dân cử và các cán bộ giúp việc của họ vừa phải tăng cường hiểu biết về
những vấn đề của địa phương đang diễn biến ngày càng phức tạp, vừa phải trau dồi,
rèn luyện những kỹ năng và quan điểm mới để đáp ứng yêu cầu ngày càng cao hơn của
vai trò đại biểu trong bối cảnh mới.
Tài liệu này nhằm cung cấp ý tưởng để các đại biểu HĐND xã trao đổi về những
thách thức đối với vai trò hỗ trợ phát triển địa phương của HĐND nói riêng và chính
quyền cấp xã nói chung. Mong các đại biểu đưa ra những tình huống và bài học kinh
nghiệm cụ thể để thảo luận.
1. Từ "Người đại biểu dân cử toàn tâm toàn ý" tới "Người đại biểu
thực tế"
Trong bộ tài liệu của vòng tập huấn năm 2006, chúng ta đã nói tới 11 vai trò và

những thách thức đối với "một người đại biểu toàn tâm toàn ý" . Đó là: (1) Một vai trò
hết sức phức tạp và khó khăn; (2) Đòi hỏi sự mẫn cán và thời gian; (3)Dễ nản lòng, lẻ
loi; (4) Một sự cống hiến lớn lao đối với cộng đồng; (5) Mất nhiều thời gian, dễ bị vỡ
kế hoạch; (6)Đối diện với xung đột, đòi hỏi lòng dũng cảm và dám theo đuổi đến cùng.
Nói tới vai trò người đại biểu dân cử, chúng ta cũng đã làm quen với vị thế của
nhà lãnh đạo và thiết kế chính sách ở địa phương. Trong đó bao gồm năng lực tư duy
chiến lược, kế hoạch, biết tổ chức biết sử dụng người, biết phối hợp và khai thác các
nguồn lực hỗ trợ.
Chính quyền địa phương dần dần đổi mới vai trò, không chỉ dừng lại ở chức năng
quản lý hành chính mà phải thiết kế và tạo ra sự phát triển của địa phương. Hoàn cảnh
đó đòi hỏi đại biểu phải trau dồi tầm và năng lực lãnh đạo, tức là ở tầm chính sách, chứ
không phải là những nhà hành pháp hoặc hành chính quan liêu.
Một vấn đề ở địa phương này nhiều khi chỉ có thể giải quyết hiệu quả nếu nó
cũng được giải quyết ở địa phương lân cận hoặc trong phạm vi một vùng lãnh thổ rộng
lớn hơn. Vai trò lãnh đạo do đó đòi hỏi người đại biểu và HĐND địa phương phải biết
phân tích chiến lược và thiết kế sự phát triển, phải biết phối hợp trong và ngoài địa
phương. Thách thức lớn nhất đối với vai trò này là thẩm quyền hiện nay của chính
Tr. 2


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND

quyền địa phương đang bị chia cắt manh mún theo đơn vị lãnh thổ, có nhiều sự chồng
chéo; một số nguồn lực theo chương trình mục tiêu quốc gia thực hiện ở địa phương
lại do cơ quan trung ương bố trí.
Trở thành người đại biểu toàn tâm toàn ý đã khó, nhưng trở thành người địa biểu
có năng lực, hiệu quả, biết chọn đúng việc để làm và làm một cách đúng cách thức, qui
trình, đúng pháp luật lại là điều khó hơn; đòi hỏi cá nhân đại biểu phải biết lựa chọn và

sắp xếp các hoạt động ưu tiên phù hợp với điều kiện và khả năng, nhiệm vụ của mình.
Điều tương tự cũng áp dụng đối với tập thể HĐND.
Để xác định ưu tiên, mỗi đại biểu
phải xây dựng danh mục các tiêu chí
tiên, làm cơ sở để xác định ưu tiên có
thể tham khảo trong các bảng sau đây.
Trong bảng thứ nhất, mỗi người
thể xác định cho mình một thứ tự ưu
tiên khác nhau hoặc bổ sung thêm
những tiêu chí ưu tiên. Có thể trong
suốt nhiệm kỳ, một đại biểu chỉ tập
trung vào một lĩnh vực mà họ biết hoặc
có khả năng nhất để hoạt động, ví dụ vấn
đề xây dựng cơ bản, vấn đề chính sách
phụ nữ v.v.

ưu

có

Để định hướng chọn các ưu tiên
trong hoạt động, có một số câu hỏi, lập
luận được liệt kê trong bảng kèm theo để
gợi ý.
Để tự kiểm tra, mỗi đại biểu thử
hình dung như sau: giả sử hiện nay tại địa phương bạn, cử tri đang quan tâm tới 10 vấn
đề, và những vấn đề này đều bức xúc như nhau, nhưng hãy đặt mình vào hoàn cảnh cụ
thể của địa phương và khả năng thực tế của địa phương để chọn một hoặc hai vấn
đề/lĩnh vực để tập trung thời gian và sự quan tâm:
Thiếu việc làm; thu nhập không ổn định

Bệnh tật: Bệnh lao, sốt, thương hàn, bệnh phụ khoa;
Các tệ nạn xã hội: Trộm cắp, cờ bạc, nghiện hút, đánh đập phụ nữ;
Trẻ em bỏ học ngày một nhiều;
Tr. 3


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND

Thiếu nước sạch;
Ô nhiễm môi trường;
Thiếu quan tâm đến trẻ em tuổi nhà trẻ, mẫu giáo;
Điều kiện đi lại khó khăn;
Thiếu điện;
Cơ sở phúc lợi xã hội (nhà trẻ, trường học, trạm xá…) bị xuống cấp

2. Vai trò Hội đồng nhân dân trong quan hệ với UBND
Đặc thù HĐND và UBND
Hội đồng nhân dân là một cơ quan nhà nước trong hệ thống tổ chức bộ máy các
cơ quan nhà nước, nhưng đồng thời là cơ quan nhà nước có đặc thù đại diện quyền và
lợi ích của dân cư ở địa phương (bao gồm dân và các tổ chức doanh nghiệp).
HĐND có những đặc thù khác với UBND như sau:
(a) Cơ quan đại diện và vai trò đại diện: HĐND thành lập theo nguyên tắc bầu
cử trực tiếp, bỏ phiếu kín của nhân dân ở địa phương. Do đặc thù này, HĐND với tư
cách tập thể và từng cá nhân đại biểu có trách nhiệm trực tiếp trước cử tri đã bầu ra
mình. Biểu hiện của trách nhiệm này trước hết ở vai trò đại diện của HĐND và các đại
biểu HĐND.
(b) HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Có nghĩa là HĐND
khác với cơ quan hành chính nhà nước và hành pháp ở địa phương (UBND). HĐND

là cơ quan bầu ra UBND để Uỷ ban làm nhiệm vụ chấp hành các quyết định của
HĐND và chịu sự giám sát của HĐND .
Ý nghĩa HĐND là cơ quan quyền lực được thể hiện tại các đoạn 2,3 của điều 1,
Luật Tổ chức HĐND, UBND và trong chức năng, nhiệm vụ của HĐND; tựu trung thể
hiện ở ba chức năng có tên riêng; đó là: Thẩm tra, Giám sát và Quyết định những vấn
đề quan trọng của địa phương và về việc chấp hành pháp luật tại địa phương.
Khi nói HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương không có nghĩa là
HĐND là một cấp tạo nên hệ thống cơ quan quyền lực/cơ quan đại diện từ trung ương
đến địa phương. Chính vì thế, trong trường hợp của Việt Nam, HĐND vừa chịu sự
hướng dẫn, giám sát của UBTVQH, vừa chịu sự kiểm tra và hướng dẫn của Chính
phủ. Từ đó dẫn đến đặc thù thứ ba của HĐND trong hệ thống cơ quan nhà nước của
Việt Nam, đó là:
Tr. 4


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND

(c) Song trùng trực thuộc: HĐND chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp
trên; trong đó bao gồm có việc chịu trách nhiệm trước HĐND cấp trên và UBND cấp
trên (cơ quan hành chính và chấp hành), và ở tầm quốc gia, thì HĐND lại chịu sự giám
sát, hướng dẫn của UBTVQH (Đ.7 Luật Tổ chức HĐND, UBND 2003) và sự kiểm tra,
hướng dẫn của Chính phủ (cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan chấp hành
của QH).
Tóm tắt về đặc thù chức năng của HĐND
 Là cơ quan dân cử và cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương;
 Các quyết định mang tính quyền lực của HĐND đều là quyết định tập thể;
trong khi đó cơ quan hành chính (UBND và các cơ quan chuyên môn) lại nặng
về trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu;

 HĐND họp không thường xuyên; kết hợp hình thức thường trực và các ban
(HĐND tỉnh, huyện);
 HĐND kết hợp trách nhiệm tập thể với trách nhiệm cá nhân đại biểu, trong đó
trách nhiệm tập thể đối với các quyết định và các chức năng tập thể, còn trách
nhiệm cá nhân đại biểu là giữ mối liên hệ với cử tri và thực hiện nhiệm vụ đại
biểu (trong, ngoài kỳ họp);
 HĐND là cơ quan đại diện và độc lập trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn
nhưng không cát cứ, địa phương tách khỏi trung ương. Chính vì thế, HĐND
còn chịu trách nhiệm trước pháp luật và cơ quan nhà nước cấp trên
 Từ đặc thù trên có thể thấy tính cấp thiết của sự phối hợp của HĐND với
UBND cùng cấp và tính phức tạp của mối quan hệ với các cơ quan cấp trên
trong thiết kế sự phát triển ở địa phương. Mối quan hệ này được định nghĩa
trong văn bản pháp luật như sau:

Quan hệ giám sát-hướng dẫn (giữa HĐND và UBTVQH thuộc nhánh lập
pháp),
Quan hệ giám sát, kiểm tra ( HĐND-Chính phủ trong nhánh hành pháp),
Quan hệ phục tùng ( trên-dưói với HĐND và UBND cấp trên),
Quan hệ phối hợp (ĐIều 10 Luật tổ chức 2003) với MTTQ, với các cơ quan
khác trong hệ thống chính trị ở địa phương), và
Quan hệ song trùng trực thuộc về trách nhiệm (HĐND-UBND-Chính phủ, các
bộ, ngành);
Quan hệ giám sát hoạt động của cơ quan tư pháp ở địa phương và giám sát ban
hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương .
Tr. 5


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND

Tóm lại, trong hoạt động chức năng là cơ quan chính quyền địa phương, và thực
hiện Pháp quyền XHCN, HĐND có các chức năng sau:
+ Ban hành quy phạm pháp luật (của HĐND);
+ Thực hiện và tuân thủ pháp luật;
+ Bảo vệ pháp luật (qua giám sát), và
+ Vận động quần chúng, hỗ trợ thực hiện các chủ trương , chính sách
Bảng so sánh Quan hệ giữa HĐND và UBND
HĐND
Vai trò

UBND

Đại diện cho nhân dân;

Cơ quan chấp hành của
- Cơ quan quyền lực Nhà HĐND;
nước tại địa phương.
Cơ quan hành chính Nhà
nước ở địa phương.

Chức năng

Quyết định các chủ trương
Quản lý Nhà nước tại địa
và biện pháp quan trọng của địa phương;
phương;
Tổ chức thực hiện pháp luật
Giám sát hoạt động của các và Nghị quyết của HĐND cùng
cơ quan ở địa phương theo luật cấp.

định.

Hiệu quả

Hiệu quả hoạt động được
bảo đảm bằng hiệu quả các kỳ
họp HĐND, hoạt động của
Thường trực HĐND, UBND, các
ban của HĐND và của đại biểu
HĐND

Hiệu quả hoạt động được
bảo đảm bằng hiệu quả hoạt
động của tập thể UBND, chủ tịch
UBND, các thành viên khác của
UBND và của các cơ quan
chuyên môn thuộc UBND.

Quyền hạn của HĐND trong quan hệ với UBND
- HĐND bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm chủ tịch, phó chủ tich và các thành viên
khác của UBND;
- Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu ra;
- Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định, chỉ thị trái pháp luật của UBND cùng
cấp;

Tr. 6


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007

Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND

- Khi phát hiện văn bản, quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp có dấu hiệu
trái với Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội... thì HĐND xem xét, quyết định
việc bãi bỏ văn bản đó.
- Thường trực HĐND có quyền giám sát hoạt động của UBND và các cơ quan
chuyên môn của UBND.
- Thường trực HĐND phối hợp với UBND quyết định việc đưa ra HĐND hoặc
đưa ra cử tri bãi nhiệm đại biểu HĐND theo đề nghị của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam cùng cấp.
Trách nhiệm của UBND đối với HĐND
- UBND có trách nhiệm cung cấp tư liệu, thông tin, bảo đảm nơi tiếp xúc cử tri và
tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của đại biểu HĐND;
-UBND xã xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm trình HĐND
thông qua để trình UBND huyện phê duyệt; tổ chức thực hiện kế hoạch đó;
-UBND xã lập dự án thu ngân sách Nhà nước trên địa bàn; dự toán thu - chi ngân
sách địa phương và phương án phân bổ dự toán ngân sách; dự toán điều chỉnh ngân
sách và lập quyết toán ngân sách...trình HĐND quyết định và báo cáo với cấp trên.
Quan hệ giữa HĐND với UBND là quan hệ phối hợp, tạo điều kiện
Quyền lực và chức năng của HĐND ghi trong luật dẫn đến hai loại quan niệm,
Một loại cho rằng HĐND trên thực tế làm gì có những quyền đó, HĐND không trực
tiếp "nắm" đồng tiền thì không thực quyền, Loại quan điểm khác cho rằng đó là sự
phân công của pháp luật và "pháp bất vị thân", giám sát phải làm đến nơi đến chốn để
UBND "có thực quyền" phải thực chịu trách nhiệm. Cần có quan điểm cân đối giữa
hai quan điểm nói trên: HĐND và UBND cần phối hợp chặt chẽ để mang lợi cho cộng
đồng. Một sự hợp tác đến cùng chắc chắn hiệu quả hơn là "đấu đến cùng" mà hậu quả
không giải quyết được.
HĐND và vai trò động viên quần chúng
Đại biểu HĐND không hoạt động đơn lẻ. Đảm nhận vai trò lãnh đạo, đại biểu
HĐND cần giữ mối liên hệ chặt chẽ với các cơ quan và tổ chức nhân dân để phối hợp,

giám sát và động viên họ thực hiện các quyết sách của HĐND. Thông qua mối liên hệ
với các cơ quan và tổ chức nhân dân , người đại biểu cũng có thể tìm hiểu thêm về các
ý kiến nguyện vọng và mong muốn của cử tri.

Tr. 7


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND

Đại diện cử tri không phải là một chức năng của đại biểu mà nó thể hiện trong tất
cả các chức năng gộp lại. Vì vậy, đối với cả Quốc hội và HĐND người ta đều nói đến
vai trò đại diện hơn là nói tới các chức năng nhà nước như lập pháp, giám sát và quyết
định.
3. Vai trò, vị trí của HĐND trong thiết kế và quản trị phát triển địa
phương: Lập kế hoạch và bố trí nguồn lực thực hiện
Một nội dung quan trọng trong các quyền năng nói trên của HĐND là quyền
quyết định và giám sát về lĩnh vực tài chính-ngân sách địa phương. Quyền hạn này đã
được quy định trong Luật Tổ chức HĐND và UBND (trước kia và năm 2003), được
quy định cụ thể trong Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành
(Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003, Nghị định 73/2003/NĐ-CP ngày
23/6/2003 của Chính phủ).
Tóm lại, HĐND có vai trò là mắt xích quan trọng gắn với quyền lợi của cử tri
(cộng đồng dân cư và doanh nghiệp trên địa bàn) trong qui trình ngân sách. Qui trình
này là sự thống nhất giữa Lập kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội và bố trí sử dụng
nguồn lực (tài chính và con người, nguồn lực khác) để hỗ trợ phát triển.
3.1. Lập kế hoạch và quản trị phát triển địa phương
Lập kế hoạch như thế nào?
Lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội ở xã căn cứ vào:

Các chỉ tiêu và kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của huyện và tỉnh hoặc rộng
hơn là vùng phát triển kinh tế;
Căn cứ vào định hướng phát triển và các điều kiện cụ thể của xã và các địa
phương lân cận.
Bố trí nguồn lực đảm bảo thực hiện kế hoạch bằng ngân sách xã, các nguồn lực
đầu tư của cấp trên, các nguồn lực đầu tư, hoạt động kinh tế của nhân dân và các
doanh nghiệp trên địa bàn xã và các nguồn lực khác được động viên cho các dự án cụ
thể.
Hội đồng nhân dân xã thảo luận và quyết định dự thảo kế hoạch phát triển kinh tế
xã hội của xã do Uỷ ban nhân dân xã soạn thảo và đề xuất.
Việc thảo luận phải xem xét các căn cứ lập kế hoạch trên đây. Các căn cứ ii) và
iii) được HĐND xã quan tâm đặc biệt để bảo đảm tính khả thi gắn với điều kiện và
nhu cầu phát triển của xã và bảo đảm tính nối tiếp của các kế hoạch hàng năm hướng
tới mục tiêu chiến lược phát triển trong cả nhiệm kỳ năm năm.
Tr. 8


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND

Mặt khác, kế hoạch phát triển hàng năm và năm năm do HĐND xã quyết định
cũng là nguồn điều chỉnh và định hướng lập kế hoạch của các cấp huyện, tỉnh, vùng.
Chính vì vậy, một yêu cầu trong lập kế hoạch phát triển của xã là phối hợp với HĐND
và UBND các cấp trên để xây dựng kế hoạch phát triển chung của địa phương.
Trong lập kế hoạch phát triển, khoa học quản lý tổ chức đang áp dụng mô hình
phân tích kinh tế, gọi tắt là mô hình SWOT.
Mô hình SWORT phục vụ định hướng phát triển:
Phần mô tả sau đây về mô hình SWOT có thể ứng dụng để nghiên cứu phục vụ
thảo luận hoạch định chiến lược trung và dài hạn: Đánh giá thiếu hụt năng lực và xây

dựng chương trình hoạt động tăng cường năng lực của chính quyền địa phương trong
hỗ trợ phát triển.
SWOT là chữ viết tắt của bốn yếu tố cần phân tích để hoạch định phát triển của
một địa phương, một tổ chức: Đó là Mạnh, Yểu (Nội), Thời, Nguy (Ngoại). Bốn yếu
tố này gồm hai cặp phạm trù quan hệ giữa Bên trong và Bên ngoài, hay Nội và Ngoại.
Phân tích chiến lược để thiết kế sự phát triển địa phương phải định vị địa phương
đó đang ở vị trí nào, tức là phân tích các yếu tố mạnh, yếu của địa phương (Yếu tố bên
trong). Chưa đủ, lại phải phân tích các điều kiện tác động bên ngoài tới địa phương; đó
là phân tích cơ hội để tận dụng và nguy cơ để lường trước và có biện pháp.
Như vậy mô hình SWOT là mô hình phân tích trên cơ sở tập hợp và đánh giá các
dũ liệu về địa phương theo cấu trúc Mạnh-Yểu-Thời-Nguy liên hệ với nhau một cách
lô gíc để hỗ trợ việc ra quyết định. Mô hình này ra đời từ những năm 70 tại Viện
Nghiên cứu Stanford, Hoa kỳ, xuất phát từ cách đánh giá thất bại trong lập kế hoạch
để chỉnh sửa kế hoạch lần sau.
Trong kinh doanh, mô hình này cũng đựoc áp dụng để phân tích tình hình của đối
thủ cạnh tranh.
Vì thế, mô hình này được quan tâm đặc biệt khi phân tích tình hình để hoạch định
chiến lược phát triển cạnh tranh và phối hợp trong thị trường. Trong bối cảnh hiện nay,
tăng trưởng khó khăn đòi hỏi các địa phương phải biết tăng cường năng lực cạnh tranh
của địa phuơng mình, nói cách khác là biết tận dụng ưu thế của mình và các yếu tố
thời cơ để phát triển bền vững.
SWOT áp dụng đối với các công ty đa quốc gia hoặc phạm vi quốc gia, vùng lãnh thổ
thường được kết hợp với mô hình phân tích Chính trị-Kinh tế-Xã hội và Công nghệ (gọi tắt là
mô hình PEST: Political, Economic, Social, Technological analysis), tức là mô hình phân
tích thị trường và đánh giá tiềm năng của địa phương thông qua yếu tố bên ngoài trên các
phương diện chính trị, kinh tế, xã hội và công nghệ.
Tr. 9


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và

nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND
Phân tích theo mô hình SWOT giúp thu thập dữ liệu, thống kê sắp xếp theo dạng SWOT
theo một trật tự logic, hỗ trợ các bên thảo luận hiểu được cũng như có thể trình bày và thuyết
phục, đi đến ra quyết định dễ dàng hơn về kế hoạch chiến lược và kế hoạch hành động.
Vào đầu năm 2004, SWOT đã được hoàn thiện và thể hiện khả năng đưa ra và thống
nhất các mục tiêu của tổ chức mà không cần phụ thuộc vào tư vấn hay các nguồn lực tốn kém
khác, và được các tổ chức phát triển của Liên hợp quốc khuyến nghị áp dụng đối với quản trị
địa phương.

Kết quả đầu ra của phân tích SWOT là bốn chiến lược phát triển cơ bản như sau:
Chiến lược kết hợp mặt mạnh và Thời cơ để thiết kế sự phát triển của địa phương và tận
dụng các cơ hội của chính sách và mặt bằng, kế hoạch phát triển chung của quốc gia và vùng
(SO Strengths - Opportunities)
Các chiến lược dựa trên khả năng vượt qua các yếu điểm của địa phương hoặc tổ chức
để tận dụng các cơ hội do chính sách, thị trường mang lại (WO Weaks - Opportunities);
Các chiến lược dựa trên ưu thế của của địa phương, của tổ chức để tránh các nguy cơ của
chính sách và thị trường (ST Strengths - Threats);
Các chiến lược dựa trên khả năng vượt qua hoặc hạn chế tối đa các yếu điểm của công ty
để tránh các nguy cơ của chính sách và thị trường. (WT Weaks - Threats).
Để thực hiện phân tích SWOT cho phát triển địa phương, tăng cường tổ chức, tăng vị thế
cạnh tranh của một địa phương, người ta thường tự đặt các câu hỏi sau để nghiên cứu các câu
trả lời:
- Lợi thế của địa phương, tổ chức là gì? Công việc nào địa phương, tổ chức làm tốt
nhất? Nguồn lực nào cần và có thể sử dụng? Ưu thế mà cấp trên, thị trường, người đầu tư thấy
được ở địa phương, tổ chức mình là gì? Phải xem xét vấn đề từ phương diện bản thân địa
phương, tổ chức mình và của người bên ngoài cần thu hút để phối hợp hỗ trợ. Khi phân tích
và đánh giá cần thực tế chứ không quá khiêm tốn hoặc chủ quan. Các ưu thế thường được liệt
kê ra khi so sánh với các địa phuơng khác bên cạnh hoặc cùng điều kiện phát triển. Chẳng
hạn, nếu các địa phương lân cận đang tập trung hướng phát triển các sản phẩm chất lượng cao

thì chiến lược của đại phương mình cũng phải tìm tới một quy trình sản xuất với chất lượng
cao hoặc hơn thế, hoặc sản phẩm độc đáo.
- Có thể cải thiện những điểm yếu gì? Công việc nào, lĩnh vực nào địa phương, tổ chức
mình làm tồi nhất? Cần tránh làm gì? Phải xem xét vấn đề trên cơ sở bên trong và cả bên
ngoài. Nên hỏi người bên ngoài vì họ có thể nhìn thấy yếu điểm mà bản thân mình không
thấy. Vì sao các địa phương khác có thể làm tốt hơn mình? Lúc này phải nhận định một cách
thực tế và đối mặt với sự thật.
- Cơ hội tốt đang ở đâu? Xu hướng tương lai nào đáng quan tâm mà mình đã biết? Cơ
hội có thể xuất phát từ sự thay đổi công nghệ và thị trường, hoặc đầu tư dài hạn, có thể đó là
cơ hội quốc tế hay cấp tỉnh, cấp vùng, cũng có thể từ sự thay đổi trong chính sách của nhà
Tr. 10


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND
nước có liên quan tới địa phương, có thể từ sự thay đổi khuôn mẫu xã hội, cấu trúc dân số
hay cơ cấu cây trồng, vật nuôi ở địa phương; có thể từ các sự kiện diễn ra trong vùng, khu
vực. Phương thức tìm kiếm hữu ích nhất là rà soát lại các ưu thế của mình và tự đặt câu hỏi
liệu các ưu thế ấy có mở ra cơ hội mới nào không. Cũng có thể làm ngược lại, rà soát các yếu
điểm của mình và tự đặt câu hỏi liệu có cơ hội nào xuất hiện nếu loại bỏ được chúng.
- Những trở ngại đang gặp phải là gì? Các địa phương khác đang chuyểm mình ra sao?
Những đòi hỏi đặc thù về trọng tâm phát triển, về sản phẩm hay dịch vụ có thay đổi gì không?
Thay đổi công nghệ, cây trồng, vật nuôi có nguy cơ gì với địa phương hay không? Có vấn đề
gì về nợ quá hạn hay khó khăn thu hút đầu tư? Yếu điểm nào trong quản lý hành chính địa
phương đang cản trở các nhà đầu tư ? Các phân tích này thường giúp tìm ra những việc cần
phải làm và biến yếu điểm thành triển vọng.
Các yếu tố "bên trong" cần phân tích có thể nêu ví dụ như sau :
Văn hóa hợp tác, phối hợp của chính quyền địa phương;
Hình ảnh và tiếng tăm, quan hệ của địa phương;

Cơ cấu tổ chức và năng lực, sự phối hợp của các chức vị đầu ngành chủ chốt;
Khả năng sử dụng các nguồn lực được phân bổ; tạo nguồn lực;
Kinh nghiệm lập kế hoạch và chỉ đạo thực hiện;
Hiệu quả và Năng lực của chính quyền đối với các lĩnh vực phát triển trọng tâm;
Thị phần của một số sản phẩm chính
Nguồn tài chính của địa phương
Những nhà đầu tư chính và nhà thu mua chính
Những bí quyết và tài sản đặc biệt
Các yếu tố "bên ngoài" cần phân tích có thể là:
Bên tiêu thụ sản phẩm địa phương
Các địa phương khác hợp tác hoặc cạnh tranh.
Xu hướng thị trường.
Nhà cung cấp nguồn, vật liệu, công nghệ.
Các đối tác;
Thay đổi cấu trúc dân số, xã hội, lao động, thói quen
Công nghệ mới;
Môi truờng kinh tế, khí hậu, thổ nhưỡng;
Môi trường chính sách, chính trị và pháp luật.
Chất lượng phân tích của mô hình SWOT phụ thuộc vào chất lượng thông tin thu thập
được. HĐND có thể yêu cầu UBND cùng cấp hoặc cấp trên cung cấp thông tin theo yêu cầu
hoặc từ các nguồn độc lập khác như từ nguồn tư vấn. Thông tin cần tránh cái nhìn chủ quan từ
Tr. 11


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND
một phía, nên tìm kiếm thông tin từ mọi phía: ban giám đốc, khách hàng, đối tác, nhà cung
cấp, đối tác chiến lược, tư vấn...
SWOT cũng có phần hạn chế khi sắp xếp các thông tin với xu hướng giản lược. Điều

này làm cho nhiều thông tin có thể bị gò ép vào vị trí không phù hợp với bản chất vấn đề.
Nhiều đề mục có thể bị trung hòa hoặc nhầm lẫn giữa hai thái cực S-W và O-T do quan điểm
của nhà phân tích.
Nguồn:
- SWOT analysis method, Albert Humphrey, Business Balls.
- Understanding Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats, James Manktelow, Mind Tools.
- SWOT analysis, Business Knowledge Center

3.2. Bố trí nguồn lực cho phát triển- Quyền ngân sách của HĐND: Theo quy
định tại các điều 11,19,29 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND có
nhiệm vụ quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi
ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán
ngân sách địa phương; quyết định các chủ trương, biện pháp triển khai thực hiện ngân
sách địa phương; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết;
giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định. Việc quyết định dự toán
dựa trên kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội địa phương do UBND đề xuất và HĐND
quyết định dựa trên giám sát tình hình thực hiện kế hoạch của năm trước và chiến lược
phát triển của địa phương, của vùng (do Quốc hội, Chính phủ, HĐND, UBND cấp trên
hoạch định).
Từ năm ngân sách 2004, HĐND cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu,
nhiệm vụ chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa
phương và quyết định cụ thể một số định mức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn,
định mức chi (theo điều 25 Luật NSNN). Tuy nhiên ngân sách địa phương vẫn là một
bộ phận của ngân sách nhà nước, do đó quyền tự chủ về ngân sách của địa phương vẫn
có nhiều hạn chế. Hạn chế này dẫn đến thách thức đối với vai trò HĐND trong chủ
động bố trí nguồn lực phát triển. Vì lẽ đó, hiện nay chưa thể nói tới quản trị địa
phương như quản trị một doanh nghiệp, cũng chưa áp dụng được các kiến thức về tiếp
thị địa phương (tài liệu tham khảo) để định hướng chiến lược phát triển.
Quyền hạn của HĐND trong phân bổ dự toán ngân sách cấp mình và mức bổ
sung cho ngân sách từng địa phương cấp dưới, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho

từng cấp ngân sách ở địa phương và tỷ lệ phần trăm phân chia giữa ngân sách các cấp
chính quyền địa phương, còn đang ở bước đầu và cơ chế, phương thức để thực hiện
các quyền này chưa có được sự đổi mới lớn.Vẫn còn thiếu một số quy định tạo sự độc
lập cao hơn của HĐND, hạn chế sự phụ thuộc vào bộ máy của UBND khi xem xét các
Tr. 12


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND

vấn đề tài chính. Kiểm toán nhà nước chưa cung cấp dịch vụ kiểm toán phục vụ giám
sát tài chính công của HĐND.
Để các quyết định của HĐND đảm bảo đúng đắn, độc lập thì các báo cáo thẩm tra
của HĐND và ý kiến thảo luận của đại biểu phải đánh giá, phân tích được tính xác
thực của số liệu, thông tin trong báo cáo; đồng thời phải đánh giá được sự cần thiết,
khả năng và mức độ hiệu quả của các chủ trương, giải pháp hoặc bổ sung được các
giải pháp thiết thực khác khi thông qua quyết định.
Muốn đạt được những yêu cầu nêu trên, bộ máy làm việc của HĐND phải đủ
mạnh để bản thân HĐND tự tổ chức các hoạt động của mình, tự mình kiểm chứng
được các thông tin do UBND trình trước khi quyết định. Luật Tổ chức HĐND và
UBND (sửa đổi năm 2003) đã có một bước đổi mới trong các quy định về tổ chức bộ
máy với việc xác định Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện gồm có 3 thành viên.
Song nếu chỉ với số lượng đại biểu chuyên trách mỏng và đội ngũ cán bộ giúp việc còn
rất hạn chế về số lượng1, thì HĐND vẫn chưa thể tự mình thẩm tra, xem xét, đánh giá
được đầy đủ nếu không thông qua bộ máy của UBND. Những điều đó đã ảnh hưởng
không nhỏ đến tính thực chất của các quyết định của HĐND.
Phương thức giám sát tình hình thực thi ngân sách thông qua việc tổ chức các
cuộc giám sát của Thường trực và các Ban của HĐND bao gồm cả xem xét báo cáo và
kiểm tra thực tế. Nhưng tình trạng nặng về xem xét báo cáo vẫn phổ biến do bộ phận

chuyên trách còn mỏng, đại biểu kiêm nhiệm chưa dành được nhiều thời gian cho hoạt
động và do thông tin liên quan đến nội dung giám sát chưa đa chiều, điều này làm cho
hoạt động giám sát nhiều khi vẫn có tính hình thức, chưa thực sự đảm bảo hiệu quả.
Như vậy, có thể thấy rằng:
 Tính thực quyền của HĐND trong lĩnh vực kinh tế, tài chính, ngân sách đã bị
giảm do chưa có quy định rõ ràng về các quyền và phương thức thực thi các
quyền này;
 Các quy định về tổ chức bộ máy của HĐND chưa tương xứng với quy định về
quyền hạn, nhiệm vụ;
 Thiếu cơ chế cụ thể cho phép HĐND thường xuyên được yêu cầu và tiếp nhận
các thông tin kiểm chứng độc lập đối với những thông tin, số liệu tài chính mà
UBND và các cơ quan chuyên môn của UBND báo cáo.

1

Nghị định 133/2004/NĐ-CP ngày 09/6/2004 của Chính phủ quy định số chuyên viên giúp việc trực tiếp
trong lĩnh vực Kinh tế-ngân sách nhiều nhất cũng chỉ có thể bố trí được từ 2 đến 3 người.
Tr. 13


Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu dân cử VPQH Khóa học "Đại biểu HĐND và
nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội ở xã"- Giai đoạn 2: Tháng 3-2007
Chuyên đề : Vai trò-Chức năng HĐND

3.3. Tiếp xúc cử tri
Lắng nghe phản hồi và ý kiến của cử tri là nhiệm vụ quan trọng của đại biểu
HĐND. Những thông tin này giúp HĐND định hướng, điều chỉnh kế hoạch phát triển
theo tâm tư nguyện vọng và thói quen của cư tri tại cộng đồng. Đây là yếu tố "Nhân
hoà" trong ba cặp phạm trù quan trọng của quản trị địa phương là Thiên thời-Địa lợi
và Nhân hoà.

Điều 20 Luật TC HĐND và UBND quy định 2 cấp độ tiếp xúc cử tri: một là liên
hệ chặt chẽ với cử tri, hai là tiếp xúc cử tri và báo cáo.
Tiếp xúc cử tri là một hình thức có tổ chức của HĐND thường là tập thể một số
đại biểu đựợc phân công tới các điểm tiếp xúc kiểu hội nghị. Cách này bảo đảm mặt
bằng tiếp xúc có tổ chức; là một hình thức giữ liên hệ ở mức tối thiểu..
Hình thức khác tích cực hơn là giữ mối liên hệ thường xuyên với cử tri. Hình thức
này ở cấp xã đặc biệt thích hợp và mang tính chất nỗ lực cá nhân từng đại biểu, có tính
chất thường xuyên. Hình thức này đòi hởi kỹ năng và hình thức hoạt động khác biệt
với hình thức tiếp xúc kiểu hội nghị cử tri là hình thức hoạt động của các cá nhân trong
nhóm đại biểu.
Trước mỗi kỳ họp HĐND, các đại biểu tiếp xúc cử tri để trình bày với cử tri về
dự kiến nội dung kỳ họp sắp tới. Mục đích của tiếp xúc này là lắng nghe các ý kiến,
nguyện vọng và kiến nghị của cử tri về các vấn đề sẽ xem xét tại hội nghị HĐND;
mang tính chất kiểm định lại lần nữa để chuẩn bị phát biểu tại kỳ họp.
Khi tiếp xúc, đại biểu thường gặp những câu hỏi có nội dung khiếu nại, tố cáo về
vụ, việc cụ thể. Đại biểu nên bóc tách riêng việc giải quyết khiếu nại, tố cáo để ghi
nhận giải quyết sau sau khi tìm hiểu kỹ các bên, và xin lại địa chỉ của cử tri để trả lời,
hoặc yêu cầu cơ quan chức năng đi kèm có lời giải thích hoặc bình luận.

Tr. 14