Thực thi pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất qua thực tiễn tại thị xã sơn tây thành phố hà nội

I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

NGUYN HUY CN

THựC THI PHáP LUậT Về
QUY HOạCH, Kế HOạCH Sử DụNG ĐấT QUA THựC TIễN
TạI THị Xã SƠN TÂY THàNH PHố Hà NộI

LUN VN THC S LUT HC

H NI - 2016


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

NGUYN HUY CN

THựC THI PHáP LUậT Về
QUY HOạCH, Kế HOạCH Sử DụNG ĐấT QUA THựC TIễN
TạI THị Xã SƠN TÂY THàNH PHố Hà NộI
Chuyờn ngnh: Lut Kinh t
Mó s: 60 38 01 07

LUN VN THC S LUT HC

Ngi hng dn khoa hc: PGS.TS. DON HNG NHUNG

H NI - 2016

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng
tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ
công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm
bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các
môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định
của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi
có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƢỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Huy Cận


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1: NHƢ̃ NG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUY HOẠCH
KẾ HOẠCH SƢ̉ DỤNG ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUY
HOẠCH, KẾ HOẠCH SƢ̉ DỤNG ĐẤT.................................................. 7
1.1.

Khái niệm, đă ̣c điể m , mục đích, mục tiêu và nguyên tắ c của
quy hoa ̣ch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t...................................................... 7

1.1.1. Khái niệm quy hoạch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t ....................................... 7
1.1.2. So sánh giữa quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất .............................. 10
1.1.3. Đặc điểm của quy hoạch, kế hoa ̣ch sƣ̉ dụng đất ................................ 10
1.1.4. Mục đích, mục tiêu của quy hoạch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t ................ 13
1.1.5. Các nguyên tắc cơ bản của quy hoa ̣ch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t ........... 15
1.2.

Những vấ n đề chung về pháp luâ ̣t quy hoa ̣ch , kế hoa ̣ch sử
dụng đất ............................................................................................. 19

1.2.1. Vai trò của pháp luâ ̣t quy hoa ̣ch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t ..................... 19
1.2.2. Sƣ̣ cầ n thiế t quy đinh
̣ pháp luâ ̣t đố i với quy hoa ̣ch , kế hoa ̣ch sƣ̉
dụng đất .............................................................................................. 21
1.2.3. Đặc điểm của pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất............ 25
1.2.4. Nô ̣i dung chủ yế u của pháp luâ ̣t về quy hoa,̣chkế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đất .... 25
1.2.5.

Thực thi pháp luật và đặc điểm của thực thi pháp luật về quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất ................................................................ 26

1.3.

Sơ lƣợc lịch sử phát triển về quy hoa ̣ch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t
ở Việt Nam ......................................................................................... 27

1.3.1. Giai đoa ̣n trƣớc năm 1980 .................................................................. 27


1.3.2. Giai đoa ̣n từ năm 1981 đến trƣớc năm 1986 ...................................... 27

1.3.3. Giai đoa ̣n tƣ̀ năm 1987 đến trƣớc năm 1993 ...................................... 28
1.3.4. Giai đoa ̣n tƣ̀ năm 1993 đến trƣớc năm 2003 ...................................... 29
1.3.5. Giai đoa ̣n tƣ̀ năm 2003 đến trƣớc năm 2013 ...................................... 32
1.3.6. Giai đoạn từ năm 2013 đến nay ......................................................... 34
1.4.

Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới và một số gợi
mở cho Việt Nam .............................................................................. 35

1.4.1. Kinh nghiệm của Trung Quốc về quy hoạch đô thị ........................... 35
1.4.2. Kinh nghiệm của Singapore về quy hoạch đô thị ............................. 37
TIỂU KẾT CHƢƠNG 1.................................................................................. 39
Chƣơng 2: THƢ̣C TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠ, C
KÊ
H́ HOẠCH
SƢ̉ DỤNG ĐẤT QUA THƢ̣C TIỄN TH
ỰC THI TẠI THI ̣XÃ SƠN
TÂY THÀ NH PHỐ HÀ NỘ
.....................................................................................
I
40
2.1.

Quy đinh
̣ của pháp luâ ̣t về quy hoa ̣ch , kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t
theo Luâ ̣t đấ t đai năm 2013 ............................................................. 40

2.1.1. Các nguyên tắc và căn cứ lập quy hoa ̣ch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t ....... 40
2.1.2. Các quy định về quy hoa ̣ch , kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t và kỳ quy
hoạch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t .............................................................. 47

2.1.3. Xây dƣ̣ng quy hoa ̣ch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t ...................................... 51
2.1.4. Công bố quy hoa ̣ch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t......................................... 55
2.1.5. Thƣ̣c hiê ̣n và quản lý quy hoa ̣ch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t .................... 57
2.2.

Thƣ̣c tiễn thực thi pháp luâ ̣t về quy hoa ̣ch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng

đấ t trên điạ bàn thi xa
̣ ̃ Sơn Tây thành phố Hà Nô ̣i....................... 61
2.2.1. Điều kiện tự nhiên - kinh tế - xã hội của thị xã Sơn Tây tác động
đến việc thực thi pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ....... 61
2.2.2. Tình hình th ực thi viê ̣c quy hoa ̣ch , kế hoa ̣ch đấ t ta ̣i thi ̣xã Sơn
Tây thành phố Hà Nô ̣i ........................................................................ 65
2.2.3. Nhƣ̃ng tồ n ta ̣i , hạn chế tro ng viê ̣c thƣ̣c thi pháp luâ ̣t về quy
hoạch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t .............................................................. 72


2.2.4. Nguyên nhân của nhƣ̃ng tồ n ta ̣i , hạn chế trong việc lập và thực
hiê ̣n quy hoa ̣ch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t ............................................... 75
TIỂU KẾT CHƢƠNG 2.................................................................................. 79
Chƣơng 3: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH , KẾ
HOẠCH SƢ̉ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM QUA THƢ̣C TIỄN
THỰC THI TẠI THỊ XÃ SƠN TÂY, THÀNH PHỐ HÀ NỘI.... 80
3.1.

Yêu cầ u nâng cao chấ t lƣơ ̣ng thƣc̣ thi pháp luâ ̣t về

quy

hoạch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t trong giai đoa ̣n hiêṇ nay ................ 80

3.2.

Giải pháp nâng cao chất lƣợng thực thi pháp luật quy hoạch,
kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t trong giai đoa ̣n hiêṇ nay ............................. 84

3.2.1. Hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t ................ 84
3.2.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thự c thi pháp luâ ̣t về quy hoa ̣ch , kế
hoạch sử dụng đất trên địa bàn thị xã Sơn Tây thành phố Hà Nội .... 91
TIỂU KẾT CHƢƠNG 3.................................................................................. 94
KẾT LUẬN .................................................................................................... 95
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 97


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu luận văn
Đất đai là một loại tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá của quốc
gia, là tƣ liệu sản xuất đặc biệt, là địa bàn phân bố dân cƣ, là bộ phận cấu
thành nên lãnh thổ quốc gia Việt Nam, là thành phần quan trọng hàng đầu của
môi trƣờng sống, là nơi diễn ra tất cả các hoạt động sống của con ngƣời và
động thực vật. Có vai trò to lớn về mọi mặt trong đời sống kinh tế, chính trị,
xã hội của con ngƣời, nhƣng đất đai ngày càng cạn kiệt, suy thoái.Việc sử
dụng đất tại Việt Nam hiện nay chƣa hợp lý, chƣa phát huy đƣợc hết vai trò
của đất đai. Trong giai đoạn phát triển kinh tế, xã hội hiện nay, bình ổn quan
hệ đất đai là góp phần bình ổn các quan hệ xã hội. Nâng cao hiệu quả quản lý
và sử dụng đất vì thế đã và đang trở thành vấn đề cấp thiết của xã hội. Trong
đó xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một hoạt động cơ bản trong
quá trình quản lý nhà nƣớc về đất đai. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là
công cụ để Nhà nƣớc quản lý đất đai đƣợc thống nhất, là phƣơng tiện để Nhà
nƣớc tiếp tục khẳng định và thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai, giúp
Nhà nƣớc lựa chọn đƣợc phƣơng án sử dụng đất đạt hiệu quả cao nhất về kinh

tế-xã hội, môi trƣờng-sinh thái, an ninh - quốc phòng… có ý nghĩa pháp lý và
vai trò nhƣ vậy, nhƣng hoạt động xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
hiện nay đang còn nhiều hạn chế, bất cập ảnh hƣởng không nhỏ đến hiệu quả
quản lý và sử dụng đất. Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã đến
lúc cần đƣợc đổi mới để điều chỉnh có hiệu quả các quan hệ xã hội phát sinh
trong quá trình quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Luâ ̣t đấ t đai năm 2013 đã có nhƣ̃ng thay đổ i quan tro ̣ng trong đó có quy
đinh
̣ về quy hoa ̣ch và kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t . Điề u này nhằ m đảm bảo sƣ̣ bắ t
kịp của quy định trong Luật đất đai với các biến đổi về cơ cấu kinh tế xã hội
và nhu cầu phá t triể n viê ̣c sƣ̉ du ̣ng đấ t cho các mu ̣c đić h phát triể n kinh tế

1

,


phục vụ xây dựng cơ sở hạ tầng . Vấ n đề đấ t đai , thu hồ i đấ t , quy hoa ̣ch sƣ̉
dụng đất đai đang là vấn đề bức x úc trong dƣ luận , gây ra nhƣ̃ng phản ƣ́ng
quyế t liê ̣t tƣ̀ phiá ngƣời dân mấ t đấ t . Chính vì lẽ đó, viê ̣c sƣ̉a đổ i, bổ sung quy
đinh
̣ về quy hoa ̣ch kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t có ý nghiã quan tro ̣ng trong giai đoa ̣n
hiê ̣n nay . Tuy nhiên, trên thƣ̣c tế , nhƣ̃ng sƣ̉a đổ i , bổ sung của Luâ ̣t đấ t đa i
2013 mă ̣c dù đã tƣơng đố i toàn diê ̣n nhƣng về mă ̣t nào đó vẫn còn nhiề u ha ̣n
chế , tồ n ta ̣i nhấ t đinh
̣ nhƣ quy hoa ̣ch chƣa ổ n đinh
̣ , viê ̣c thƣ̣c hiê ̣n quy hoa ̣ch
còn bất cập , chƣa tuân thủ chă ̣t chẽ nên có thay đổ i liên tu ̣c trong quá

trình

thƣ̣c hiê ̣n, viê ̣c phân bổ pha ̣m vi các loa ̣i đấ t chƣa thƣ̣c sƣ̣ hơ ̣p lý , vấ n đề bảo
vê ̣ đấ t nông nghiê ̣p , thƣ̣c hiê ̣n triê ̣t để viê ̣c chỉ quy hoa ̣ch đấ t không có nhiề u
lơ ̣i ić h về sản xuấ t nông nghiê ̣p vào trong phát triể n côn g nghiê ̣p và cơ sở ha ̣
tầ ng còn chƣa thực sự tuân thủ.
Thị xã Sơn Tây là một thị xã thuộc Thủ đô Hà Nội, với vi ̣trí quan tro ̣ng
về kinh tế , văn hóa , xã hội . Thị xã Sơn T ây có diê ̣n tić h 11.346ha, dân số
181.831 ngƣời, với đơn vi ha
̣ ̀ nh chiń h gồ m 9 phƣờng, 6 xã. Trong thời gian
gầ n đây, thị xã Sơn Tây đã có những thay đổi lớn về kinh tế , xã hội, đă ̣c biê ̣t
sau giai đoa ̣n sáp nhâ ̣p vào thành phố Hà Nô ̣i . Vấ n đề đấ t đai luôn là vấ n đề
nóng ở một đô thị nhƣ Sơn Tây , viê ̣c phát triể n kinh tế trong giai đoa ̣n vƣ̀a
qua kéo theo nhu cầ u đấ t phi nông nghiê ̣p cho các dƣ̣ án công nghiê ̣p

- dịch

vụ, hạ tầng ngày càng nhiều. Quy hoa ̣ch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t của Thi ̣xã Sơn
Tây đã đa ̣t hiê ̣u quả tố t, nhằ m đảm bảo nhu cầ u phát triể n kinh tế cũng nhƣ an
ninh quố c phòng . Tuy nhiên, qua quá trình thƣ̣c hiê ̣n , vấ n đề quy hoa ̣ch , kế
hoạch sử dụng đất của thị xã Sơn Tây vẫn còn những tồn tại , hạn chế nhất
đinh
̣ cầ n đƣơ ̣c khắ c phu ̣c.
Đứng trƣớc yêu cầu cấp thiết đó, tôi lựa chọn đề tài “Thực thi pháp
luâṭ về quy hoac̣ h , kế hoa ̣ch sử dụng đấ t qua thực tiễn taị thi ̣xã Sơn Tây
thành phố Hà Nội” làm đề tài cho luận văn thạc sỹ luật học, với mong muốn

2


góp phần hoàn thiện pháp luật đất đai, nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng

đất nói chung, nâng cao hiệu quả của hoạt động xây dựng quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất nói riêng đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội thị xã
Sơn Tây hiện nay.
2. Tình hình nghiên cƣ́u đề tài
Hoạt động xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam
không còn là vấn đề mới khi nó đƣợc ghi nhận là một hoạt động cơ bản của
cơ quan quản lý nhà nƣớc. Đã có một số bài viết trên tạp chí, trên báo điện tử
về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Song các bài viết này còn mang tính nhỏ,
lẻ đề cập những thiếu sót, bất cập, hạn chế của một quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất cụ thể ở một địa phƣơng, một dự án nào đó. Cho đến nay chƣa có
một công trình nghiên cứu nào mang tính hệ thống về các quy định của pháp
luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Có thể kể ra một số công trình nghiên
cứu đã đƣợc công bố về quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất:
Dự án 3 – Quy hoạch sử dụng đất đai, chƣơng trình hợp tác Việt NamThụy Điển về đổi mới hệ thống địa chính, CPLAR.
Trƣờng đại học Nông nghiệp I Hà Nội (2005), Giáo trình quy hoạch sử
dụng đất, Nxb Nông nghiệp, Hà Nội.
Trƣờng đại học Nông lâm Huế (2005), Tập bài giảng quy hoạch sử
dụng đất, Huế.
Trung tâm đào tạo từ xa Đại học Huế (2006), Giáo trình Luật Đất đai,
Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.
Trƣờng Đại học Luật Hà Nội (2007), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb Tƣ
pháp, Hà Nội.
Trƣờng Đại học kinh tế quốc dân (2000), Giáo trình quản lý nhà nước
về đất đai và nhà ở, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
Hạnh Nguyên “Quản lý và quy hoạch đất đai: Nóng bỏng và bất cập”,
ngày28/2/2007, />
3


Kiều Minh, “Làm gì khi quy hoạch sử dụng đất còn nhiều ''khuyết tật”,

Vietnamnet số ra ngày 15/5/2006.
Đặc biệt trong giai đoạn gần đây có sách chuyên khảo

“Pháp luật về

quy hoạch không gian xây dựng đô thi ̣” năm 2012 của PGS.TS. Doãn Hồng
Nhung là công trin
̀ h nghiên cƣ́u mang tiń h toàn diê ̣n, đầ y đủ về quy hoa ̣ch đô
thị, trong đó có quy hoa ̣ch về sƣ̉ du ̣ng đấ t ở Viê ̣t Nam hiê ̣n nay.
Tác giả Tôn Gia Huyên với công trình “Quy hoạch sử dụng đấ t ở Viê ̣t
Nam trong thời kỳ công nghiê ̣p hóa và hội nhập” đăng trên ta ̣p chí Khoa ho ̣c,
Trƣờng Đa ̣i ho ̣c tài nguyên môi trƣờng thành phố Hồ Chí Minh năm 2014.
Tác giả Lê Thị Phúc với Luận văn “Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đấ t t ại Việt Nam” bảo vệ năm 2008 tại Khoa Luậ t Đa ̣i ho ̣c quố c gia
Hà Nội; Luận án “Pháp luật về quy hoạch sử dụng đất qua thực tiễn tại tỉnh
Thừa Thiên Huế” bảo vệ năm 2014 tại Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội.
Nhƣ vậy, có thể nói, dƣới góc độ pháp lý chƣa có nhiều công trình
nghiên cứu thực chuyên sâu về pháp luật quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử
dụng đất đă ̣c biê ̣t nghiên cƣ́u thƣ̣c tra ̣ng áp du ̣ng trên mô ̣t điạ bàn cu ̣ thể nhƣ
thị xã Sơn Tây thành phố Hà Nội.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của đề tài là nhằm sáng tỏ những vấn đề lý luận
và thực tiễn của pháp luật về quy hoạch sử dụng đất và kế hoạch sử dụng đất.
Đặc biệt luận văn nghiên cứu về thực trạng thực thi pháp luật về quy hoạch kế
hoạch sử dụng đất trên địa bàn thị xã Sơn Tây thành phố H à Nội. Thông qua
việc tìm hiểu thực trạng của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, thực
trạng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thị xã Sơn Tây , luận văn đề xuất một
số giải pháp góp phần đổi mới hoàn thiện hệ thống pháp luật về quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất.
Để đạt đƣợc mục đích trên, đề tài cần giải quyết các nhiệm vụ sau đây:

4


- Nghiên cứu những vấn đề lí luận về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất,
pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
- Nghiên cứu, phân tích một cách có hệ thống các quy định của pháp
luật đất đai hiện hành về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
- Tìm hiểu một số vấn đề về hoạt động xây dựng quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất trong thực tiễn tại thị xã Sơn Tây thành phố Hà Nội , tình hình
thực hiện pháp luật quy hoạch kế hoạch sử dụng đất;
- Đánh giá, tìm ra những hạn chế, bất cập của pháp luật về xây dựng,
thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
- Đề xuất một số giải pháp nhằm góp phần đổi mới, hoàn thiện hệ thống
pháp luật đất đai nói chung, chế định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nói
riêng, đồng thời nâng cao hiệu quả của hoạt động xây dựng quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất trong thực tiễn.
4. Phƣơng pháp nghiên cƣ́u luâ ̣n văn
Trong quá trình nghiên cứu đề tài tôi sử dụng phép biện chứng duy vật
của triết học Mác - Lênin làm cơ sở phƣơng pháp luận cho việc nghiên cứu.
Phƣơng pháp tiếp cận và giải quyết vấn đề của tôi là luôn luôn có sự kết hợp
giữa lý luận và thực tiễn. Tìm hiểu những quy định của pháp luật trên cơ sở
xem xét thực tế áp dụng chúng. Các phƣơng pháp cụ thể mà tôi sử dụng trong
quá trình nghiên cứu đề tài này đó là:
Phƣơng pháp phân tích, tổng hợp: Phƣơng pháp này chủ yếu đƣợc sử
dụng để phân tích, lý giải, lập luận những vấn đề lý luận về quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất, pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Phƣơng pháp phân tích, giải thích pháp luật đƣợc sử dụng chủ yếu để
phân tích, giải thích các quy phạm pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất.

Phƣơng pháp so sánh pháp luật dùng để so sánh quy phạm pháp luật về

5


quy hoạch, kế hoạch hiện hành với quy phạm pháp luật về quy hoạch, kế
hoạch ở giai đoạn trƣớc đây, so sánh pháp luật về quy hoạch sử dụng đất với
các quy định của pháp luật về các loại quy hoạch khác nhƣ quy hoạch xây
dựng, quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng...
Phƣơng pháp thống kê cũng đƣợc sử dụng khi xử lý các số liệu từ các
báo cáo tình hình sử dụng đất để có cái nhìn khái quát về thực trạng pháp luật
về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
5. Tính mới và những đóng góp của luận văn
Kết quả nghiên cứu đề tài là tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà
nƣớc, các tổ chức liên quan trong việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật đất đai
nói chung, pháp luật quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất nói riêng.
Luận văn còn là tài liệu tham khảo cho việc học tập và giảng dạy của
các cơ sở đào tạo chuyên ngành luật, chuyên ngành quản lý đất đai.
Luâ ̣n văn có thể đƣơ ̣c sƣ̉ du ̣ng trong viê ̣c nâng cao chấ t lƣơ ̣ng thực thi
quy hoa ̣ch và kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t đai của thi xa
̣ ̃ Sơn Tây thành phố Hà Nô ̣i.
6. Kế t cấ u của luâ ̣n văn
Ngoài phầ n mở đầ u , kế t luâ ̣n và danh mu ̣c tài liê ̣u tham khảo

, đề tài

đƣơ ̣c kế t cấ u thành 3 chƣơng, cụ thể nhƣ sau:
Chương 1: Nhƣ̃ng vấ n đề lý luâ ̣n chung về quy hoa ̣ch

, kế hoa ̣ch sƣ̉

dụng đất và pháp luật về quy hoạch, kế hoa ̣ch sƣ̉ dụng đất.
Chương 2: Thƣ̣c tra ̣ng p háp luật về quy hoạch , kế hoạch sƣ̉ du ̣ng đấ t
qua thƣ̣c tiễn thực thi tại thị xã Sơn Tây thành phố Hà Nội.
Chương 3: Hoàn thiện pháp luật về quy hoa ̣ch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t ở
Việt Nam qua thực tiễn thi hành tại thị xã Sơn Tây thành phố Hà Nội.

6


Chƣơng 1
NHƢ̃ NG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUY HOẠCH
KẾ HOẠCH SƢ̉ DỤNG ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH,
KẾ HOẠCH SƢ̉ DỤNG ĐẤT
1.1. Khái niệm , đặc điểm , mục đích , mục tiêu và nguy ên tắ c của
quy hoa ̣ch, kế hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t
1.1.1. Khái niệm quy hoạch, kế hoac̣ h sử dụng đấ t
Khi bàn về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có nhiều định nghĩa khác
nhau của các nhà khoa học, do họ nhìn nhận quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
ở những khía cạnh khác nhau hoặc cách diễn đạt khác nhau.
Xét về mặt thuật ngữ, quy hoạch nói chung đƣợc hiểu là “sự bố trí sắp
xếp toàn bộ theo một trình tự hợp lý trong từng thời gian, làm cơ sở cho việc
lập kế hoạch dài hạn” [49, tr.883].
Theo Giáo sƣ Nguyễn Lân, quy hoạch là “sự trù tính một cách cụ thể
công việc sẽ tiến hành để đạt kết quả tốt nhất” [21, tr.598].
Còn Đất đai đƣợc hiểu là:
Một phần diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm cả các
yếu tố cấu thành môi trƣờng sinh thái ngay trên và dƣới bề mặt đất
nhƣ khí hậu, thổ nhƣỡng, dạng địa hình, địa mạo, nƣớc mặt (hồ,
sông, suối, đầm lầy…) các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nƣớc

ngầm, tập đoàn động thực vật, trạng thái định cƣ của con ngƣời,
những kết quả hoạt động của con ngƣời trong quá khứ và hiện tại để
lại (san nền, xây dựng hồ chứa nƣớc, hệ thống tiêu thoát nƣớc,
đƣờng xá, nhà cửa…) [54, tr.36].
Để sử dụng đất hợp lý và có hiệu quả cần phải làm quy hoạch. Quy
hoạch sử dụng đất là quá trình nghiên cứu, lao động sáng tạo nhằm xác

7


định ý nghĩa, mục đích của từng phần lãnh thổ và đề xuất một trật tự sử
dụng đất nhất định.
Theo Dent (1988, 1993) quy hoạch sử dụng đất nhƣ là phƣơng tiện
giúp cho lãnh đạo quyết định sử dụng đất đai nhƣ thế nào thông qua việc đánh
giá có hệ thống cho việc chọn mẫu hình trong sử dụng đất đai, mà trong sự
chọn lựa này sẽ đáp ứng với những mục tiêu riêng biệt, và từ đó hình thành
nên chính sách và chƣơng trình cho sử dụng đất đai [47, tr.133].
Một định nghĩa khác của Fresco và ctv, (1992), “quy hoạch sử dụng
đất như là dạng hình của quy hoạch vùng, trực tiếp cho thấy việc sử dụng tốt
nhất về đất đai trên quan điểm chấp nhận những mục tiêu, và những cơ hội về
môi trường, xã hội và những vấn đề hạn chế khác” [47, tr.134].
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một hiện tƣợng kinh tế - xã hội có
tính đặc thù, đây là một hoạt động vừa mang tính khoa học, vừa mang tính
pháp lý của một hệ thống các biện pháp kỹ thuật, kinh tế - xã hội đƣợc xử lý
bằng các biện pháp phân tích, tổng hợp về sự phân bố địa lý của các điều kiện
tự nhiên, kinh tế xã hội để tổ chức lại việc sử dụng đất theo pháp luật nhằm
đáp ứng nhu cầu sử dụng đất hiện tại và tƣơng lai của xã hội một cách tiết
kiệm, khoa học và có hiệu quả cao nhất.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không chỉ đơn thuần là các biện pháp
kỹ thuật, cũng không đơn thuần là một quy phạm pháp luật thông thƣờng. Xét

một cách toàn diện, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một hiện tƣợng kinh
tế - xã hội đặc thù thể hiện đồng thời ba tính chất.
Một là, tính pháp chế: Quy hoạch, kế hoạch có tính pháp chế bởi nó
nhằm đảm bảo chế độ quản lý và sử dụng đất theo pháp luật thông qua việc
xác nhận mục đích sử dụng đất của ngƣời sử dụng đất theo quy hoạch. Cùng
với pháp luật thì quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ để Nhà nƣớc
quản lý đất đai đƣợc thống nhất.

8


Hai là, tính kỹ thuật: Ngoài tính pháp chế, quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất còn có tính kỹ thuật bởi đó là việc sử dụng các công tác chuyên môn
nhƣ điều tra, khảo sát, xây dựng bản đồ, khoanh định, xử lý số liệu... để xây
dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên cơ sở tiến bộ
của khoa học kỹ thuật.
Ba là, tính kinh tế: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mang tính kinh tế
thể hiện bằng việc hiệu quả sử dụng đất đai phụ thuộc vào tính khoa học, hợp
lý của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đây là biện pháp quan trọng nhất
nhằm khai thác hợp lý và có hiệu quả cao tiềm năng đất đai.
Nhƣ vậy, Quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống các biện pháp kinh
tế, kỹ thuật và pháp chế của nhà nước về tổ chức sử dụng đất đầy đủ, hợp lý,
có hiệu quả cao thông qua việc phân phối và tái phân phối quỹ đất cả nước,
tổ chức sử dụng đất như một tư liệu sản xuất cùng với các tư liệu sản xuất
khác gắn liền với đất nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội, tạo điều kiện
bảo vệ đất và bảo vệ môi trường.
Từ góc nhìn pháp lý, tập thể tác giả Trƣờng Đại học Luật Hà Nội đƣa
ra định nghĩa về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhƣ sau:
+ Quy hoạch đất đai là việc khoanh định hoặc điều chỉnh
việc khoanh định đối với các loại đất cho phù hợp với từng giai

đoạn phát triển kinh tế xã hội của từng địa phƣơng và trong phạm vi
cả nƣớc là sự tính toán, phân bổ sử dụng đất cụ thể về số lƣợng,
chất lƣợng, vị trí, không gian [52, tr.235].
+ Kế hoạch đất đai là việc xác định các biện pháp, thời gian
để sử dụng đất theo quy hoạch [52, tr.236].
Tóm lại quy hoạch sử dụng đất là ý đồ sử dụng đất của nhà nƣớc đƣợc
ghi nhận, thể hiện dƣới hình thức văn bản, còn kế hoạch sử dụng đất là các
biện pháp đƣợc xác định theo từng thời gian cụ thể để thực hiện đúng ý đồ sử
dụng đất đã đƣợc thể hiện trong quy hoạch.

9


1.1.2. So sánh giữa quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất
Nhƣ đã phân tích, quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất luôn đồng hành
nhằm thực hiện tốt công tác quản lý đất đai. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
có sự giống nhau ở chỗ chủ thể lập và chủ thể ra quyết định thi hành. Các cơ
quan nhƣ Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm tổ chức lập quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Quốc hội quyết định quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất cấp quốc gia, Chính phủ phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
của cấp tỉnh sau khi đã đƣợc Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua…
Bên cạnh đó, giữa quy hoạch với kế hoạch sử dụng đất có những sự
khác biệt. Do quy hoạch là ý đồ sử dụng đất đai của cơ quan nhà nƣớc đƣợc
thể hiện dƣới hình thức bằng văn bản, do đó quy hoạch thƣờng có tính tƣơng
đối ổn định, thời gian khoảng mƣời năm, căn cứ để lập quy hoạch đó là chiến
lƣợc có tính tổng thể về điều kiện tự nhiên, kinh tế- xã hội, quốc phòng, an
ninh của một quốc gia, của vùng, ngành, lĩnh vực. Trong khi đó, kế hoạch sử
dụng đất là các biện pháp cụ thể, nhằm sử dụng đất thực sự có hiệu quả, do
vậy thƣờng có thời gian ngắn hơn khoảng một nửa so với thời gian quy
hoạch, mặt khác căn cứ để lập ra kế hoạch bắt buộc phải có yếu tố quy hoạch

sử dụng đất bên trong. Ngoài ra, việc thay đổi điều chỉnh quy hoạch chỉ diễn
ra trong trƣờng hợp có sự thay đổi tƣơng đối lớn, căn bản về điều kiện tự
nhiên, kinh tế- xã hội mang tính chiến lƣợc…; còn kế hoạch sử dụng đất sẽ
phải điều chỉnh khi đã có điều chỉnh quy hoạch hoặc có sự thay đổi về khả
năng thực hiện trƣớc đó.
1.1.3. Đặc điểm của quy hoạch, kế hoac̣ h sử dụng đấ t
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thuộc loại quy hoạch có tính lịch sử
xã hội, tính khống chế vĩ mô, tính chỉ đạo, tính tổng hợp chung và dài hạn, là
một bộ phận hợp thành quan trọng của hệ thống quy hoạch, kế hoạch phát
triển kinh tế - xã hội. Các đặc điểm của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đƣợc
thể hiện nhƣ sau:

10


Thứ nhất, đặc điểm lịch sử - xã hội.
Lịch sử phát triển của xã hội chính là lịch sử phát triển của quy hoạch
sử dụng đất đai. Mỗi hình thái kinh tế - xã hội đều có một phƣơng thức sản
xuất của xã hội thể hiện theo hai mặt là lực lƣợng sản xuất và quan hệ sản
xuất. Trong quy hoạch sử dụng đất đai, luôn nảy sinh quan hệ giữa ngƣời với
đất đai và quan hệ giữa ngƣời với ngƣời. Quy hoạch sử dụng đất đai thể hiện
đồng thời là yếu tố thúc đẩy phát triển lực lƣợng sản xuất, vừa là yếu tố thúc
đẩy các mối quan hệ sản xuất, vì vậy nó luôn là một bộ phận của phƣơng thức
sản xuất của xã hội.
Ở nƣớc ta, quy hoạch sử dụng đất đai phục vụ nhu cầu của ngƣời sử
dụng đất và quyền lợi của toàn xã hội. Nó góp phần tích cực thay đổi quan hệ
sản xuất ở nông thôn, nhằm sử dụng, bảo vệ đất và nâng cao hiệu quả sản xuất
xã hội. Đặc biệt, trong nền kinh tế thị trƣờng, quy hoạch sử dụng đất đai góp
phần giải quyết các mâu thuẫn giữa lợi ích kinh tế với lợi ích xã hội và môi
trƣờng - sinh thái nảy sinh trong quá trình sử dụng đất.

Thứ hai, đặc điểm tổng hợp.
Tính tổng hợp của quy hoạch sử dụng đất đai biểu hiện chủ yếu ở chỗ,
đối tƣợng của quy hoạch sử dụng đất là khai thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ...
toàn bộ tài nguyên đất đai cho nhu cầu của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Quy
hoạch sử dụng đất đai cũng đề cập đến nhiều lĩnh vực về khoa học, kinh tế và
xã hội nhƣ: khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, dân số và đất đai, sản xuất
nông nghiệp, công nghiệp, môi trƣờng sinh thái...
Với đặc điểm này, quy hoạch có trách nhiệm tổng hợp toàn bộ nhu cầu
sử dụng đất, điều hoà các mâu thuẫn về đất đai của các ngành, lĩnh vực. Quy
hoạch sử dụng đất còn xác định và điều phối phƣơng hƣớng, phƣơng thức
phân bố sử dụng đất phù hợp với mục tiêu kinh tế - xã hội, bảo đảm cho nền
kinh tế quốc dân luôn phát triển bền vững, đạt tốc độ cao và ổn định.

11


Thứ ba, đặc điểm dài hạn.
Căn cứ vào các dự báo xu thế biến động dài hạn của những yếu tố kinh
tế - xã hội quan trọng nhƣ sự thay đổi về nhân khẩu, tiến bộ kỹ thuật, đô thị
hoá, công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp..., từ đó xác định quy hoạch
trung hạn và dài hạn về sử dụng đất, đề ra các phƣơng hƣớng, chính sách và
biện pháp có tính chiến lƣợc, tạo căn cứ khoa học cho việc xây dựng kế hoạch
sử dụng đất hàng năm và ngắn hạn.
Quy hoạch sử dụng đất dài hạn nhằm đáp ứng nhu cầu về đất để phát
triển lâu dài kinh tế - xã hội. Cơ cấu và phƣơng thức sử dụng đất đƣợc điều
chỉnh từng bƣớc trong thời gian dài cùng với quá trình phát triển dài hạn kinh
tế - xã hội cho đến khi đạt đƣợc mục tiêu dự kiến. Thời hạn của quy hoạch sử
dụng đất đai thƣờng từ trên 10 năm (theo Điề u 37 Luâ ̣t đấ t đai năm 2013 của
Viê ̣t Nam) đến 20 năm hoặc lâu hơn, có những quốc gia thời hạn quy hoạch
còn lên đến 60, 70 năm.

Thứ tư, đặc điểm về chiến lược và chỉ đạo vĩ mô.
Với đặc tính trung và dài hạn, quy hoạch sử dụng đất đai chỉ dự kiến
trƣớc đƣợc các xu thế thay đổi phƣơng hƣớng, mục tiêu, cơ cấu và phân bố sử
dụng đất mang tính tổng thể, không dự kiến đƣợc các hình thức và nội dung
cụ thể, chi tiết của sự thay đổi. Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất đai là quy
hoạch mang tính chiến lƣợc, các chỉ tiêu của quy hoạch mang tính chỉ đạo vĩ
mô, tính phƣơng hƣớng và khái lƣợc về sử dụng đất của các ngành nhƣ:
Phƣơng hƣớng, mục tiêu và trọng điểm chiến lƣợc của việc sử dụng đất trong
vùng; Cân đối tổng quát nhu cầu sử dụng đất của các ngành; Điều chỉnh cơ
cấu sử dụng đất và phân bố đất đai trong vùng; Phân định ranh giới và các
hình thức quản lý việc sử dụng đất đai trong vùng; Đề xuất các biện pháp, các
chính sách lớn để đạt đƣợc mục tiêu của phƣơng hƣớng sử dụng đất.
Do khoảng thời gian dự báo tƣơng đối dài, chịu ảnh hƣởng của nhiều

12


nhân tố kinh tế - xã hội khó xác định, nên chỉ tiêu quy hoạch càng khái lƣợc
hoá, quy hoạch sẽ càng ổn định.
Thứ năm, đặc điểm về chính trị.
Quy hoạch sử dụng đất đai thể hiện tính chính trị. Khi xây dựng
phƣơng án phải quán triệt các chính sách, quy định có liên quan đến đất đai
của Đảng và Nhà nƣớc, đảm bảo thực hiện cụ thể trên mặt bằng đất đai các
mục tiêu phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển ổn định kế hoạch kinh tế xã hội. Quy hoạch tuân thủ các quy định, các chỉ tiêu khống chế về dân số, đất
đai và môi trƣờng sinh thái…
Thứ sáu, đặc điểm khả biến.
Dƣới sự tác động của nhiều nhân tố khó dự đoán trƣớc, theo nhiều
phƣơng diện khác nhau, quy hoạch sử dụng đất đai chỉ là một trong những
giải pháp biến đổi hiện trạng sử dụng đất sang trạng thái mới thích hợp hơn
cho việc phát triển kinh tế trong một thời kỳ nhất định. Khi xã hội phát triển,

khoa học kỹ thuật ngày càng tiến bộ, chính sách và tình hình kinh tế thay đổi,
các dự kiến của quy hoạch sử dụng đất đai không còn phù hợp. Việc chỉnh
sửa, bổ sung, hoàn thiện quy hoạch và điều chỉnh biện pháp thực hiện là cần
thiết. Điều này thể hiện tính khả biến của quy hoạch. Quy hoạch sử dụng đất
đai luôn là quy hoạch động, một quá trình lặp lại theo chiều xoắn ốc "quy
hoạch - thực hiện - quy hoạch lại hoặc chỉnh lý - tiếp tục thực hiện..." với chất
lƣợng, mức độ hoàn thiện và tính phù hợp ngày càng cao.
1.1.4. Mục đích, mục tiêu của quy hoạch, kế hoac̣ h sử dụng đấ t
Mục đích của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có ý nghĩa to lớn về mọi mặt đối với
sự phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia. Cùng với pháp luật, quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ hữu hiệu để nhà nƣớc quản lý đất đai
đƣợc thống nhất, biểu hiện cụ thể nhƣ sau:

13


Thứ nhất, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những công cụ
để Nhà nƣớc quản lý đất đai đƣợc thống nhất.
Trong hoạt động quản lý nhà nƣớc về đất đai không thể tách rời quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nƣớc nói
chung của các địa phƣơng nói riêng sau khi đƣợc quyết định, xét duyệt nó
mang tính pháp lý. Mọi hoạt động giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục
đích sử dụng đất phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Ngƣời sử
dụng đất trong quá trình sử dụng đất và thực hiện các quyền của mình cũng
phải tuân thủ, không đƣợc trái với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Thứ hai, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đảm bảo cho đất đai đƣợc sử
dụng hợp lý, tiết kiệm.
Ý đồ sử dụng đất của Nhà nƣớc đƣợc ghi nhận và thực hiện thông qua
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Bằng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Nhà

nƣớc tính toán đến các điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội, đến nhu cầu sử dụng
đất cho các mục tiêu phát triển của đất nƣớc, tính toán đến quỹ đất của cả nƣớc
và từng địa phƣơng để tìm ra phƣơng án sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm.
Thứ ba, thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Nhà nƣớc sử dụng
quyền định đoạt với đất đai.
Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu. Vì
vậy, Nhà nƣớc có đầy đủ ba quyền năng của chủ sở hữu là quyền chiếm hữu,
quyền sử dụng và quyền định đoạt. Nhƣng đất đai là loại tài sản đặc biệt nên
nhà nƣớc không thể định đoạt đất đai nhƣ tài sản thông thƣờng là bán, tặng,
cho... mà định đoạt thông qua hoạt động quy hoạch sử dụng đất và một số
hoạt động khác.
Mục tiêu của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Bất cứ một hoạt động nào của con ngƣời cũng hƣớng đến những mục
tiêu nhất định. Mục tiêu của việc xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

14


là nhằm lựa chọn đƣợc phƣơng án sử dụng đất đạt hiệu quả cao nhất. Hiệu
quả sử dụng đất cao mà Nhà nƣớc hƣớng đến trong hoạt động quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất nói riêng và công tác quản lý đất đai nói chung không chỉ
là hiệu quả về mặt kinh tế mà là hiệu quả về nhiều mặt, nhƣ hiệu quả về kinh
tế - xã hội, môi trƣờng - sinh thái hay an ninh - quốc phòng.
1.1.5. Các nguyên tắ c cơ bản của quy hoac̣ h, kế hoac̣ h sử dụng đấ t
Các quy luật phát triển kinh tế khách quan của phƣơng thức sản xuất xã
hội chủ nghĩa là yếu tố quyết định nội dung và phƣơng pháp quy hoạch sử
dụng đất. Nói một cách khác, các quy luật đó đã điều khiển hoạt động của
Nhà nƣớc trong lĩnh vực phân phối và sử dụng tài nguyên đất. Quyền sở hữu
toàn dân về đất đai mà Nhà nƣớc là chủ thể đại diện là cơ sở để bố trí hợp lý
các ngành, tạo điều kiện để chuyên môn hóa sâu các vùng kinh tế và là một

trong những điều kiện quan trọng nhất của bƣớc quá độ từ nền kinh tế nghèo
nàn lạc hậu lên nền kinh tế sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa.
Trong quá trình đó quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đóng vai trò quan
trọng. Thông qua quy hoạch Nhà nƣớc thực hiện chức năng phân phối và
phân phối lại quỹ đất nhằm đáp ứng nhu cầu về đất sử dụng cho các ngành,
các chủ thể sử dụng đất. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn là công cụ để
nhà nƣớc điều chỉnh các mối quan hệ đất đai, tiết lập thể chế quản lý, sử dụng
tài nguyên đất, củng cố pháp chế xã hội chủ nghĩa. Đặc trƣng của quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất thể hiện qua 5 nguyên tắc sau:
Một là, tuân thủ nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà
nước đại diện chủ sở hữu.
Nguyên tắc này là cơ sở của mọi hoạt động và biện pháp có liên quan
tới quyền sử dụng đất, là nguyên tắc quan trọng nhất trong hoạt động quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Nó không chỉ mang ý nghĩa kinh tế mà còn là
một vấn đề chính trị quan trọng, bởi đất đai đã đƣợc xã hội hóa thành sở hữu

15


toàn dân. Nhà nƣớc là ngƣời có quyền đại diện toàn dân thực hiện các quyền
năng của chủ sở hữu.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có vai trò quan trọng trong việc ngăn
ngừa các hành vi xâm phạm đến quyền là lợi ích của các chủ thể sử dụng đất.
Khi quy hoạch dụng đất ngƣời ta đã lập nên đƣờng ranh giới giữa các
chủ thể sử dụng đất, giữa các loại đất, tức là đã xác định phạm vi quyền lợi
giữa những ngƣời sử dụng đất với nhau. Ngƣời sử dụng đất chỉ có quyền sử
dụng mà không có quyền sở hữu. Ngƣời sử dụng đất đƣợc mở rộng các quyền
trong quá trình sử dụng đất nhƣ chuyển đổi, chuyển nhƣợng, cho thuê, thừa
kế, thế chấp tặng cho quyền sử dụng đất,… nhƣng mọi thay đổi trong cơ cấu
sử dụng đất phải đƣợc kịp thời phản ánh trong các tài liệu thích hợp để Nhà

nƣớc theo dõi, kiểm tra, giám sát.
Hai là, sử dụng đất tiết kiệm, bảo vệ đất và bảo vệ thiên nhiên.
Đất đai có một đặc tính quan trọng là nếu đƣợc sử dụng đúng và hợp lý
thì chất lƣợng đất ngày càng tốt lên. Tính chất đặc biệt này của đất đòi hỏi
chúng ta phải hết sức chú ý trong quá trình sử dụng đất. Một trong những vấn
đề bảo vệ đất là ngăn ngừa và hạn chế quá trình xói mòn do gió và nƣớc gây
nên. Ngoài ra trong lĩnh vực bảo vệ đất, quy hoạch sử dụng đất không chỉ làm
nhiệm vụ chống xói mòn mà còn phải chống quá trình ô nhiễm đất, suy thoái
đất, bảo vệ các yếu tố của môi trƣờng thiên nhiên.
Bảo vệ và cải tạo thảm thực vật, diện tích đất mặt nƣớc cũng là nhiệm
vụ quan trọng trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Để tránh lãng phí, khi
cấp đất cho các nhu cầu phi nông nghiệp, trong các phƣơng án quy hoạch sử
dụng đất phải bố trí hợp lý các công trình nhà ở và phục vụ sản xuất với tinh
thần hết sức tiết kiệm đất.
Ba là, tổ chức phân bổ quỹ đất cho các ngành.
Khi phân bổ quỹ đất cho các ngành, cần đảm bảo nguyên tắc tổ chức

16


sử dụng tài nguyên đất vì lợi ích của nền kinh tế quốc dân nói chung và từng
ngành nói riêng, trong đó ƣu tiên cho ngành nông nghiệp. Sự phát triển của
các ngành công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, thủy điện, dầu
khí…đều đòi hỏi phải có đất. Việc bố trí các khu công nghiệp, các tuyến
đƣờng giao thông vận tải, các khu khai thác khoáng sản và các công trình
xây dựng lớn thƣờng đƣợc dự kiến trƣớc trong kế hoạch phát triển kinh tế
quốc dân dài hạn. Nhƣng trong các quy hoạch đó thƣờng mới chỉ dự kiến
vùng và địa điểm sẽ xây dựng, còn vị trí cụ thể (bãi xây dựng) thì sẽ đƣợc
xác định trong quá trình quy hoạch sử dụng đất dƣới hình thức thành lập một
đơn vị sử dụng đất phi nông nghiệp mới. Thực chất là việc lấy một khoảnh

đất nào đó từ quỹ đất dự phòng của quốc gia hoặc từ quỹ đất nông nghiệp để
bố trí cho một công trình phi nông nghiệp.
Khi giao đất cho các nhu cầu phi nông nghiệp, hầu nhƣ bao giờ cũng
làm thay đổi cơ cấu sử dụng đất của đơn vị bị mất đất. Do đó, khi xây dựng
dự án giao đất cần lƣu ý để hoạt động sản xuất của cơ sở đó không bị hoặc ít
bị ảnh hƣởng nhất. Diện tích đất giao cho các nhu cầu phi nông nghiệp nên
lấy từ đất chƣa sử dụng hoặc sử dụng kém hiệu quả trong nông nghiệp. Trong
trƣờng hợp việc giao đất cho nhu cầu phi nông nghiệp làm cơ cấu sử dụng đất
bị thay đổi nhiều, tổ chức lãnh thổ bên trong bị đảo lộn thì phải quy hoạch lại
toàn phần hoặc từng bộ phận cho đơn vị sử dụng đất bị ảnh hƣởng đó.
Trong trƣờng hợp giao đất cho nhu cầu khai thác khoáng sản (vị trí của
các khoảnh đất này không thể thay đổi đƣợc) thì phải lƣờng trƣớc mọi hậu
quả có thể xảy ra cho các đơn vị bị mất đất và từ đó đề xuất các biện pháp
khắc phục hậu quả hoặc giảm bớt ảnh hƣởng xấu của nó.
Khi đánh giá về mặt kinh tế những hậu quả do việc thu hồi đất, giao đất
gây ra phải tính đến các khoản chi phí và thiệt hại nhƣ sau: Giá trị nhà cửa,
công trình có trên diện tích đất bị thu hồi; Những chi phí đầu tƣ trên đất chƣa

17


sử dụng hết của ngƣời sử dụng đất; Những chi phí để di chuyển dân cƣ; Chi
phí để tháo gỡ nhà cửa, công trình và khôi phục lại ở địa điểm mới; Những
thiệt hại của sản xuất và những phí tổn do phải quy hoạch mang lại.
Bốn là, tạo ra những điều kiện tổ chức lãnh thổ hợp lý.
Khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần tạo ra những điều kiện tổ
chức lãnh thổ hợp lý để thực hiện những nhiệm vụ kế hoạch của Nhà nƣớc,
của riêng từng ngành.
Quy hoạch sử dụng đất phải nhằm mục đích tạo ra những điều kiện về
tổ chức lãnh thổ thúc đẩy các đơn vị sản xuất. Khi quy hoạch sử dụng đất,

ngƣời ta dự kiến phƣơng hƣớng sử dụng đất trong một thời gian dài. Tƣơng
lai phát triển các đơn vi sử dụng đất cũng là một trong những căn cứ để xây
dựng các phƣơng án trong quy hoạch.
Tóm lại, khi giải quyết mỗi nội dung của đồ án quy hoạch sử dụng đất
phải căn cứ vào yêu cầu tổ chức hợp lý sản xuất. Chẳng hạn, khi tổ chức và
bố trí sử dụng đất nông nghiệp và luân canh, trƣớc hết cần dựa vào cơ cấu,
quy mô và hƣớng chuyên môn hóa của các ngành đã đƣợc xác định trƣớc
trong kế hoạch phát triển tƣơng lai. Việc tổ chức sử dụng hợp lý đất đai phụ
thuộc vào việc tổ chức sử dụng các tƣ liệu sản xuất khác và toàn bộ quá trình
sản xuất nói chung. Bên cạnh đó việc sử dụng đất có ảnh hƣởng đến việc phát
triển và bố trí các ngành nghề, đến việc tổ chức lao động và năng suất lao
động, đến hiệu quả sử dụng các tƣ liệu sản xuất. Nhƣ vậy đất đai chỉ có thể
đƣợc tổ chức sử dụng đúng và hợp lý nếu nó gắn bó với việc tổ chức các tƣ
liệu sản xuất khác, với tổ chức lao động và quản lý đơn vị.
Năm là, phù hợp với các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội của từng
vùng lãnh thổ.
Mỗi vùng, mỗi đơn vị sử dụng đất đều có những điểm khác biệt về điều
kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội, nếu không tính đến điều đó thì không thể tổ
chức sử dụng hợp lý đất đai.

18


Điều kiện tự nhiên nhƣ chất lƣợng đất, độ màu mỡ, phì nhiêu...của đất
sẽ đƣợc tính toán để phân bổ, quyết định mục đích sử dụng đất. Ngoài ra, khi
khi lựa chọn phƣơng án sử dụng đất các nhà quy hoạch còn phải tính đến hiệu
quả kinh tế, các điều kiện xã hội để phƣơng án mình lựa chọn có tính khả thi.
Tóm lại, khi xây dựng phƣơng án quy hoạch sử dụng đất của cả nƣớc,
của từng vùng, từng đơn vị hành chính lãnh thổ phải tính đến các điều kiện tự
nhiên, điều kiện kinh tế, xã hội.

1.2. Nhƣ̃ng vấ n đề chung về pháp luâ ̣t quy hoa
, kế
̣ch hoa ̣ch sƣ̉ du ̣ng đấ t
1.2.1. Vai trò của pháp luật quy hoac̣ h, kế hoac̣ h sử dụng đấ t
Hiến pháp năm 2013 quy định "Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên
khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và
các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn
dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý" [32, Điều 53].
Quy định trên của Hiến pháp cho thấy quản lý nhà nƣớc về đất đai thông
qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã trở thành một nguyên tắc hiến định. Mọi
tổ chức, cá nhân, và cả các cơ quan nhà nƣớc đều phải tuân thủ nguyên tắc ấy.
Tất cả văn bản pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn nhƣ các đạo luật, luật, văn
bản dƣới luật đều nhằm cụ thể hóa hiến pháp và không đƣợc trái với hiến pháp.
Luật Đất đai hiện hành và các văn bản hƣớng dẫn thi hành Luật Đất đai
đã cụ thể hóa quy định quản lý nhà nƣớc về đất đai bằng quy hoạch.
Trong công tác quản lý đất đai, qui hoạch sử dụng đất chính là cơ sở
khoa học là căn cứ pháp lý quan trọng để Nhà nƣớc quản lý các biến động về
đất đai, nó trực tiếp thể hiện phƣơng thức yêu cầu trong công tác quản lý và
sử dụng đất đai. Qui hoạch sử dụng đất đai là một trong những phƣơng tiện để
Nhà nƣớc thực hiện các chủ trƣơng, chính sách đất đai của mình, giúp cho
Nhà nƣớc can thiệp một cách sâu sắc vào quá trình sử dụng đất, đồng thời
khắc phục những khó khăn do lịch sử để lại. Việc quản lý đất đai theo qui
hoạch chính là điều kiện để đất đai đƣợc sử dụng hợp lý và có hiệu quả.

19