Luận văn thạc sĩ giải pháp hoàn thiện phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước tại tỉnh hậu giang

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH

GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHƢƠNG THỨC
LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
TẠI TỈNH HẬU GIANG

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

TP. Hồ Chí Minh- Năm 2015

1


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH

GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHƢƠNG THỨC
LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
TẠI TỈNH HẬU GIANG

Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60340410

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. Sử Đình Thành

TP. Hồ Chí Minh - Năm 2015
2

LỜI CAM ĐOAN
Lời đầu tiên, em xin chân thành gửi lời cảm ơn tới Thầy PGS.TS Sử Đình Thành,
ngƣời đã hƣớng dẫn em tận tình, rõ ràng trong quá trình thực hiện luận văn.
Những chỉ dẫn và định hƣớng của Thầy đã giúp em gặp rất nhiều thuận lợi trong
quá trình thực hiện và hoàn thành luận văn.
Tiếp theo, em xin cam đoan đề tài luận văn “Giải pháp hoàn thiện phƣơng thức
lập dự toán ngân sách nhà nƣớc tỉnh Hậu Giang” là công trình nghiên cứu của
riêng em. Số liệu và kết quả nghiên cứu của luận văn là trung thực và không
trùng với các đề tài khác.
Cuối cùng, kính chúc quý Thầy Cô luôn khỏe mạnh, hạnh phúc và thành đạt!
Xin chân thành cảm ơn!
Thành phố HCM, ngày….tháng…năm 2015
Tác giả luận văn

3


MỤC LỤC
CHƢƠNG 1

GIỚI THIỆU ................................................................................1

1.1

ĐẶT VẤN ĐỀ ........................................................................................... 1

1.2

MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU...................................................................... 2

1.3

CÂU HỎI NGHIÊN CỨU ........................................................................ 2

1.4

ĐỐI TƢỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU .......................................... 2

1.5

1.4.1

Đối tƣợng nghiên cứu ......................................................................... 2

1.4.2

Phạm vi nghiên cứu ............................................................................ 2

NỘI DUNG NGHIÊN CỨU ..................................................................... 2
1.5.1

Tổng quan lập dự toán ngân sách nhà nƣớc tỉnh Hậu Giang. ............ 2

1.5.2

Phân tích thực trạng lập dự toán ngân sách nhà nƣớc tỉnh Hậu Giang2

1.5.3 Giải pháp hoàn thiện phƣơng thức lập dự toán ngân sách nhà nƣớc

tỉnh Hậu Giang ................................................................................................. 2
1.6

CẤU TRÚC CỦA ĐỀ TÀI........................................................................ 3

CHƢƠNG 2
2.1

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ....4

CƠ SỞ LÝ THUYẾT ................................................................................ 4
2.1.1

Tổng quan về ngân sách nhà nƣớc ..................................................... 4

2.1.2

Những tiếp cận cơ bản về lập dự toán ngân sách nhà nƣớc ............... 9

2.1.3

Các phƣơng thức lập dự toán ngân sách nhà nƣớc........................... 14

2.2

KHUNG NGHIÊN CỨU ........................................................................ 17

2.3

TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU ............................................. 18

2.4

PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ........................................................... 21
2.4.1

Phƣơng pháp tiếp cận ....................................................................... 21

2.4.2

Phƣơng pháp phân tích và xử lý số liệu ........................................... 22

CHƢƠNG 3
THỰC TRẠNG CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH
NHÀ NƢỚC TỈNH HẬU GIANG .......................................................................25
3.1

THỰC TRẠNG NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 2012-2014.. 25
3.1.1

Thu ngân sách ................................................................................... 25

3.1.2

Chi ngân sách ................................................................................... 30

3.1.3

Cân đối ngân sách............................................................................. 35

3.2
THỰC TRẠNG LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH TỈNH HẬU GIANG
2012-2014 ............................................................................................................. 36
3.2.1

Thực trạng dự toán thu ngân sách tỉnh Hậu Giang .......................... 36
4


3.2.2

Thực trạng dự toán chi ngân sách .................................................... 41

3.2.3

Thực trạng dự toán cân đối ngân sách .............................................. 44

3.3
CÁC MẶT HẠN CHẾ, TỒN TẠI TRONG LẬP DỰ TOÁN NGÂN
SÁCH NHÀ NƢỚC TỈNH HẬU GIANG ........................................................... 44
3.3.1

Thành tựu ......................................................................................... 44

3.3.2

Hạn chế ............................................................................................. 47

CHƢƠNG 4

GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ..52

NHÀ NƢỚC TỈNH HẬU GIANG .......................................................................52
4.1
SỰ CẦN THIẾT LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH THEO PHƢƠNG
PHÁP GẮN LIỀN VỚI KHUÔN KHỔ CHI TIÊU TRUNG HẠN (MTEF) ...... 52
4.2
GIẢI PHÁP HỖ TRỢ THỰC HIỆN LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH
THEO ĐẦU RA GẮN VỚI MTEF Ở TỈNH HẬU GIANG ................................ 59
Giải pháp lập kế hoạch chiến lƣợc của từng đơn vị theo khuôn khổ chi tiêu
trung hạn ........................................................................................................ 60
4.2.1 Giải pháp lập kế hoạch chiến lƣợc của từng đơn vị gắn với khuôn
khổ chi tiêu trung hạn .................................................................................... 61
4.2.2

Giải pháp cải thiện tính minh bạch và trách nhiệm giải trình .......... 62

4.2.3

Giải pháp về cam kết chính trị ......................................................... 62

4.2.4

Giải pháp về cơ chế, chính sách ....................................................... 63

4.2.5

Giải pháp về con ngƣời .................................................................... 63

4.2.6

Giải pháp về minh bạch thông tin .................................................... 63

CHƢƠNG 5

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ...................................................64

5.1

KẾT LUẬN ............................................................................................. 64

5.2

KIẾN NGHỊ ............................................................................................ 66
5.2.1

Vai trò của chính phủ ....................................................................... 66

5.2.2

Vai trò của địa phƣơng ..................................................................... 68

5.2.3

Thay đổi thể chế và chính sách từ cấp trung ƣơng đến địa phƣơng . 68

5


DANH SÁCH BIỂU BẢNG

Bảng 1: Kết quả thực hiện so với dự toán thu ngân sách 2011-2013 ............................. 26
Bảng 2: Dự toán và thực hiện chi ngân sách nhà nƣớc 2011-2013 ................................ 31
Bảng 3: Cân đối ngân sách nhà nƣớc 2011-2013 ........................................................... 35
Bảng 4: Dự toán và thực hiện dự toán thu ngân sách tỉnh Hậu Giang 2011-2013 ......... 37
Bảng 5: Dự toán và thực hiện chi ngân sách tỉnh Hậu Giang 2011-2013 ....................... 42
Bảng 6: Cân đối ngân sách tỉnh Hậu Giang 2011-2013 .................................................. 44

iv

6


DANH SÁCH HÌNH
Hình 1: Mô hình khuôn khổ chi tiêu trung hạn .................................................... 56
Hình 2: Các bƣớc lập dự toán theo phƣơng pháp MTEF ở địa phƣơng ............... 57

v
7


CHƢƠNG 1
GIỚI THIỆU
1.1 ĐẶT VẤN ĐỀ
Ngân sách nhà nƣớc (NSNN) đóng một vai trò vô cùng quan trọng
không chỉ đối với sự phát triển kinh tế của nƣớc ta mà còn đối với bất kỳ
quốc gia nào trên thế giới. Để ổn định ngân sách nhà nƣớc, các cƣờng quốc kinh
tế trên thế giới đều có một chính sách thu ổn định, đồng thời chi tiêu ngân sách
hợp lý. Điều này thể hiện tầm quản lý vĩ mô nền kinh tế của Nhà nƣớc. Đây là
công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế-xã hội, định hƣớng phát triển sản xuất và
đảm bảo công bằng xã hội.

Cùng với việc phát triển kinh tế - xã hội thời gian qua mặc dù tỉnh Hậu
Giang luôn đƣợc đánh giá là đã có bƣớc chuyển biến tích cực trong công tác
quản lý ngân sách nhà nƣớc, song chƣa thể khẳng định đƣợc công tác này tại Hậu
Giang là những cải cách có tính hệ thống và có hiệu quả. Bên cạnh đó, công tác
quản lý ngân sách nhà nƣớc tỉnh Hậu Giang vẫn còn bộc lộ một số tồn tại, hạn
chế nhƣ: thu ngân sách ngày càng sụt giảm và chi ngân sách ngày càng tăng so
với lập dự toán ngân sách. Trong khi đó, chi đầu tƣ phát triển và nhu cầu chi
thƣờng xuyên (chi cho quốc phòng, an ninh; chi sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế,
dân số, khoa học và công nghệ, sự nghiệp kinh tế, quản lý hành chính...) luôn ở
mức tăng trƣởng nóng. Đồng thời, quy trình phân bổ nguồn lực tài chính nhà
nƣớc còn thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
trung hạn với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô đƣợc dự báo và còn
có nhiều khiếm khuyết trong hệ thống thông tin quản lý chi ngân sách nhà nƣớc.
Đó là kết quả yếu kém trong quá trình lập dự toán ngân sách. Vì vậy, để nâng cao
hiệu quả quản lý ngân sách nhà nƣớc tỉnh Hậu Giang và để bắt kịp xu hƣớng phát
triển ngày càng hiện đại của xã hội, tỉnh Hậu Giang cần phải có những giải pháp
cải cách phù hợp với điều kiện kinh tế-xã hội của địa phƣơng. Trong đó, việc lập
dự toán ngân sách là bƣớc khởi đầu quan trọng trong chu trình ngân sách. Lập dự
toán ngân sách phải căn cứ vào nhu cầu phát triển kinh tế-xã hội của Tỉnh, phải
cân bằng giữa thu và chi trên cơ sở số thu của ngân sách cấp tỉnh gồm cả phần dự
kiến huy động vốn trong nƣớc để đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng
cấp tỉnh. Với tính cấp thiết nêu trên, vấn đề “Giải pháp hoàn thiện phƣơng
thức lập dự toán ngân sách nhà nƣớc tại tỉnh Hậu Giang” đƣợc tác giả chọn
làm đề tài nghiên cứu luận văn thạc sỹ của mình.

1


1.2 MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU
Mục tiêu chung của đề tài là tìm ra các giải pháp áp dụng khuôn khổ trung

hạn trong soạn lập ngân sách nhà nƣớc tỉnh Hậu Giang.
1.3 CÂU HỎI NGHIÊN CỨU
(1) Phƣơng thức soạn lập ngân sách nhà nƣớc hiện hành có những hạn chế
gì?
(2) Liệu có khả năng áp dụng khuôn khổ trung hạn trong soạn lập ngân
sách nhà nƣớc hay không?
1.4 ĐỐI TƢỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU
1.4.1 Đối tƣợng nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là các giải pháp áp dụng khuôn khổ trung
hạn trong soạn lập ngân sách nhà nƣớc tỉnh Hậu Giang.
1.4.2 Phạm vi nghiên cứu
Về nội dung nghiên cứu: nghiên cứu nội dung, quy trình và thực tiễn vận
dụng trong việc lập dự toán ngân sách tỉnh Hậu Giang.
Về thời gian nghiên cứu:
+ Mốc phân tích thực trạng: Từ 2011 đến hết 2013
+ Mốc đề xuất giải pháp: Từ 2015-2020
Về không gian nghiên cứu: Trên địa bàn tỉnh Hậu Giang
1.5 NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
1.5.1 Tổng quan lập dự toán ngân sách nhà nƣớc tỉnh Hậu Giang.
+ Thực trạng lập dự toán thu, chi ngân sách nhà nƣớc.
+ Thực trạng phân bổ các nguồn thu ngân sách nhà nƣớc
1.5.2 Phân tích thực trạng lập dự toán ngân sách nhà nƣớc tỉnh Hậu Giang
+ Thực trạng lập dự toán thu, chi ngân sách nhà nƣớc tỉnh Hậu Giang giai
đoạn 2012-2014 .
+ Phân tích những hạn chế và tìm ra nguyên nhân dẫn đến yếu kém trong
việc lập dự toán ngân sách nhà nƣớc tỉnh Hậu Giang.
1.5.3

Giải pháp hoàn thiện phƣơng thức lập dự toán ngân sách nhà nƣớc
tỉnh Hậu Giang

+ Giải pháp hoàn thiện trong lập dự toán ngân sách nhà nƣớc tỉnh Hậu
2


Giang.
+ Giải pháp về chính sách, thể chế, con ngƣời, thông tin.
1.6 CẤU TRÚC CỦA ĐỀ TÀI
Chƣơng 1: Giới thiệu
Nội dung chính của chƣơng này là đặt vấn đề nghiên cứu, mục tiêu nghiên
cứu, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu, phƣơng pháp nghiên cứu, ý nghĩa thực
tiễn của đề tài
Chƣơng 2: Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Nội dung chính của chƣơng này trình bày các vấn đề liên quan đến cơ sở lý
thuyết của đề tài, các nghiên cứu có liên quan đến đề tài, phƣơng pháp nghiên
cứu khoa học đƣợc sử dụng để phân tích trong đề tài.
Chƣơng 3: Thực trạng công tác lập dự toán ngân sách nhà nƣớc tỉnh
hậu giang
Để có căn cứ đề xuất giải pháp mang tính khả thi, ở chƣơng này tác giả nêu
lên một cách tổng quan về tình hình lập dự toán ngân sách nhà nƣớc giai đoạn
2011-2013.
Chƣơng 4: Một số giải pháp hoàn thiện phƣơng thức lập dự toán ngân
sách nhà nƣớc tỉnh hậu giang
Dựa vào kết quả nghiên cứu ở chƣơng 3 để đƣa ra các giải pháp mang tính
khả thi và có ý nghĩa thực tiễn trong công cuộc hoàn thiện phƣơng thức lập dự
toán NSNN tỉnh Hậu Giang.
Chƣơng 5: Kết luận và kiến nghị
Nội dung chính của chƣơng này sẽ trình bày các phát hiện mới của luận văn
cũng nhƣ những hạn chế mà luận văn chƣa giải quyết đƣợc và kiến nghị hƣớng
nghiên cứu tiếp theo.

3


CHƢƠNG 2
CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
2.1 CƠ SỞ LÝ THUYẾT
2.1.1 Tổng quan về ngân sách nhà nƣớc
2.1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước (NSNN)
Thuật ngữ “ngân sách” đƣợc bắt nguồn từ thuật ngữ “budjet” một từ tiếng
Anh thời trung cổ, dùng để mô tả chiếc túi của nhà vua trong đó có chứa những
khoản tiền cần thiết cho những khoản chi tiêu công cộng. Dƣới chế độ phong
kiến, chi tiêu của nhà vua cho những mục đích công cộng nhƣ: đắp đê phòng
chống lũ lụt, xây dựng đƣờng xá và chi tiêu cho bản thân hoàng gia không có sự
tách biệt nhau. Khi giai cấp tƣ sản lớn mạnh từng bƣớc khống chế nghị viện và
đòi hỏi tách bạch hai khoản chi tiêu này, từ đó xuất hiện khái niệm “Ngân sách
nhà nƣớc” (Trần Văn Giao, 2011, tr.36).
Theo luật ngân sách nhà nƣớc ban hành năm 2002 của quốc hội thì “Ngân
sách nhà nƣớc là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đã đƣợc cơ quan nhà
nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để bảo đảm
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc”.
Trong một chừng mực nào đó, các định nghĩa trên có những sự khác biệt
nhất định. Nhƣng về bản chất của ngân sách nhà nƣớc, đằng sau những con số
thu, chi đó là các quan hệ lợi ích kinh tế giữa nhà nƣớc với các chủ thể khác nhƣ
doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong và ngoài nƣớc gắn liền với quá trình tạo
lập, phân phối và sử dụng quỹ ngân sách.
2.1.1.2 Đặc điểm ngân sách nhà nước
NSNN đƣợc thể hiện qua các đặc điểm:
Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn chặt với quyền lực kinh
tế, chính trị của nhà nƣớc và việc thực hiện các chức năng của nhà nƣớc. Nói một
cách cụ thể hơn, quyền lực của nhà nƣớc và các chức năng của nó là những nhân

tố quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu chi của NSNN.
Các hoạt động thu, chi NSNN đều đƣợc tiến hành trên cơ sở những luật lệ
nhất định. Đó là các Luật thuế, các chế độ thu, chế độ, tiêu chuẩn định mức chi
tiêu…do Nhà nƣớc ban hành. Việc dựa trên cơ sở pháp luật để tổ chức các hoạt
động thu, chi của NSNN là một yếu tố có tính khách quan, bắt nguồn từ phạm vi
hoạt động của NSNN đƣợc tiến hành trên mọi lĩnh vực và có tác động tới mọi
chủ thể kinh tế, xã hội.
4


Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN, quỹ tiền tệ tập trung lớn
nhất của nhà nƣớc là từ giá trị sản phẩm thặng dƣ của xã hội và đƣợc hình thành
chủ yếu qua quá trình phân phối lại mà trong đó thuế là hình thức thu phổ biến.
Sau các hoạt động thu, chi NSNN là việc xử lý các mối quan hệ kinh tế,
quan hệ lợi ích trong xã hội khi nhà nƣớc tham gia phân phối các nguồn tài chính
quốc gia.
2.1.1.3 Vai trò của ngân sách nhà nước
Trong cơ chế thị trƣờng, mọi hoạt động kinh tế, sản xuất kinh doanh chủ
yếu của các thành phần kinh tế, các ngành kinh tế chủ yếu tuân theo sự điều tiết
của các quy luật vốn có của thị trƣờng. Nhận thức đƣợc điều đó, Nhà nƣớc ta đã
có những cơ chế, chính sách hạn chế sự can thiệp và kiểm soát trực tiếp đối với
các hoạt động kinh tế, nhất là các hoạt động sản xuất kinh doanh. Nhà nƣớc ta
với chức năng của mình là thực hiện quản lý hành chính kinh tế bằng các công cụ
pháp luật, kế hoạch hoá và các chính sách do Nhà nƣớc ban hành tuân theo pháp
luật hiện hành do cơ quan quyền lực cao nhất là Quốc hội ban hành. Đó chính là
sự đổi mới cơ bản về cơ chế quản lý của Nhà nƣớc ta: từ chỗ quản lý, điều hành
nên kinh tế một cách trực tiếp đến chỗ quản lý và điều hành mọi hoạt động kinh
tế- xã hội thông qua việc tạo mọi điều kiện, môi trƣờng, hành lang (trong đó có
cả hành lang pháp lý) để cho nền kinh tế phát triển vừa tuân theo qui lụt kinh tế
khách quan, vừa bảo đảm sự định hƣớng XHCN, nhằm nhanh chóng đạt đƣợc

các mục tiêu mà Đảng ta đã đề ra trong các kỳ đại hội.
Trong tất cả các công cụ để quản lý mọi hoạt động kinh tế- xã hội, Nhà
nƣớc ta hết sức quan tâm đến công cụ NSNN, vì nó là yếu tố vật chất vô cùng
quan trọng trong điều kiện của nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng XHCN.
Với cơ chế cũ trƣớc đây, Nhà nƣớc can thiệp sâu vào hoạt động kinh tế vi
mô. Trong cơ chế mới- cơ chế thị trƣờng các vấn đề của kinh tế sẽ đƣợc giải
quyết theo qui luật của thị trƣờng và các quan hệ cung- cầu. Nhà nƣớc chỉ dùng
các biện pháp về thuế, các khoản chi ngân sách để can thiệp nhằm ổn định nên
kinh tế và phát triển theo mục tiêu đã định.
Hoạt động của NSNN gắn với hoạt động của nền kinh tế thị trƣờng, do đó
thu NSNN luôn luôn biến đổi và phụ thuộc vào nhịp độ phát triển kinh tế và hiệu
quả kinh tế. Xu hƣớng chung là khi nền kinh tế tăng trƣởng sẽ làm tăng khả năng
tăng khối lƣợng thu và ngƣợc lại. Tuy nhiên, điều cần lƣu ý ở đây là mức thu
NSNN phải gắn với nhịp độ tăng của nền kinh tế, nếu tận thu quá mức sẽ dẫn tới
tình trạng suy thoái do không kích thích đƣợc sản xuất và đầu tƣ.
Trong bất kỳ tình huống nào, sức ép chi luôn luôn là gánh nặng cho NSNN.
5


Đặc biệt là trong giai đoạn đầu khi mà nền kinh tế chƣa kịp phát triển, trong khi
đó phải nhanh chóng giải quyết nhiều vấn đề bức xúc của xã hội. Bên cạnh đó chi
NSNN còn bị sức ép của tình trạng có lạm phát cao xẩy ra. Khi có lạm phát cao
thì khối lƣợng ngân sách tăng chậm hơn nhu cầu chi, vì vậy nếu xử lý không tốt
sẽ dẫn đến rối loạn, gây thiệt hại về nhiều mặt cho nền kinh tế.
Tóm lại, NSNN có vai trò vô cùng quan trọng. Bởi lẽ NSNN có chức năng
huy động nguồn lực tài chính để hình thành các quỹ tiền tệ tập trung, đảm bảo
các nhu cầu chi tiêu của Nhà nƣớc. Đồng thời NSNN còn thực hiện cân đối bằng
tiền giữa các khoản thu và các khoản chi tiêu của Nhà nƣớc. Đây là vai trò cơ bản
của NSNN mà bất kỳ một quốc gia nào cũng phải thực hiện.
NSNN là một công cụ quản lý quan trọng trong điều chỉnh nền kinh tế vĩ

mô của đất nƣớc, đặc biệt thể hiện rất rõ trong nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng
xã hội chủ nghĩa. Vai trò đó đã đƣợc thể hiện cụ thể ở các lĩnh vực sau:
- Về kinh tế: Nhà nƣớc tạo các môi trƣờng và điều kiện để xây dựng cơ cấu
kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền.
NSNN đảm bảo cung cấp kinh phí đầu tƣ xây dựng và nâng cấp cơ sở kết cấu hạ
tầng, hình thành các doanh nghiệp Nhà nƣớc thuộc các ngành kinh tế, các lĩnh
vực kinh tế then chốt. Trên cơ sở đó từng bƣớc làm cho kinh tế Nhà nƣớc đảm
đƣơng đƣợc vai trò chủ đạo nền kinh tế nhiều thành phần.
Mặt khác, trong những điều kiện cho phép thì nguồn kinh phí từ NSNN
cũng có thể đƣợc sử dụng để hỗ trợ cho sự phát triển của các doanh nghiệp thuộc
các TPKT khác để các doanh nghiệp đó có cơ sở về tài chính tốt hơn và do đó có
đƣợc phƣơng hƣớng kinh doanh có hiệu quả hơn.
- Về mặt xã hội: Thông qua hoạt động thu, chi NSNN cấp phát kinh phí cho
tất cả các lĩnh vực hoạt động vì mục đích phúc lợi xã hội. Thông qua công cụ
ngân sách, Nhà nƣớc có thể điều chỉnh các mặt hoạt động trong đời sống xã hội
nhƣ: Thông qua chính sách thuế để kích thích sản xuất đối với những sản phẩm
cần thiết cấp bách, đồng thời có thể hạn chế sản xuất những sản phẩm không cần
khuyến khích sản xuất. Hoặc để hƣớng dẫn sản xuất và tiêu dùng hợp lý. Thông
qua nguồn vốn ngân sách để thực hiện hình thức trợ cấp giá đối với các hoạt
động thuộc chính sách dân số, chính sách việc làm, chính sách thu nhập, chính
sách bảo trợ xã hội v.v...
- Về thị trƣờng: Thông qua các khoản thu, chi NSNN sẽ góp phần bình ổn
giá cả thị trƣờng. Ta biết rằng, trong điều kiện kinh tế thị trƣờng, sự biến động
giá cả đến mức gây ảnh hƣởng xấu đến sự phát triển nền kinh tế có nguyên nhân
từ sự mất cân đối cung - cầu. Bằng công cụ thuế và dự trữ Nhà nƣớc can thiệp
6


đến quan hệ cung - cầu và bình ổn giá cả thị trƣờng.
Hoạt động thu chi NSNN có mối quan hệ chặt chẽ với vấn đề lạm phát.

Lạm phát là căn bệnh nguy hiểm đối với nền kinh tế. Lạm phát xảy ra khi mức
chung của giá cả và chi phí tăng. Để kiềm chế đƣợc lạm phát tất yếu phải dùng
các biện pháp để hạ thấp giá, hạ thấp chi phí. Bằng biện pháp giải quyết tốt thu
chi NSNN có thể kiềm chế, đẩy lùi đƣợc lạm phát, góp phần thúc đẩy kinh tế - xã
hội phát triển.
2.1.1.4 Chức năng của ngân sách nhà nước
a.

Chức năng phân phối NSNN

Bộ máy Nhà nƣớc muốn thực hiện đƣợc sự hoạt động của mình một cách
bình thƣờng và ổn định để thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ là quản lý mọi
mặt của đời sống xã hội của một quốc gia thì nhất thiết phải có nguồn NSNN
đảm bảo.
Với quyền lực tối cao của mình, Nhà nƣớc sử dụng các công cụ, các biện
pháp bắt buộc các thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các nguồn lực tài
chính cần thiết. Nhƣng cơ sở để hình thành nguồn lực tài chính đó là từ sự phát
triển kinh tế, phát triển sản xuất kinh doanh. Vì vậy, muốn động viên đƣợc nguồn
thu NSNN ngày càng tăng và có hiệu quả thì nền kinh tế nói chung, sản xuất kinh
doanh nói riêng phải đƣợc phát triển với tốc độ nhanh, bền vững và có hiệu quả
cao. Vì vậy, Nhà nƣớc trong quá trình quản lý kinh tế - xã hội phải nắm đƣợc quy
luật kinh tế và tôn trọng các quy luật kinh tế khách quan. Đồng thời phải bảo đảm
hài hoà các quan hệ lợi ích của các chủ thể của nền kinh tế.
Một NSNN vững mạnh là một ngân sách mà cơ chế phân phối của nó đảm
bảo đƣợc sự cân đối trên cơ sở khuyến khích phát triển sản xuất kinh doanh nuôi
dƣỡng nguồn thu, trên cơ sở đó tăng đƣợc thu để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của
Nhà nƣớc ngày càng tăng lên.
Mặt khác, một NSNN vững mạnh còn phải thể hiện việc phân phối và quản
lý chi đúng đắn, hợp lý và hiệu quả. Nhà nƣớc sử dụng khối lƣợng tài chính từ
nguồn NSNN để chi tiêu vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội và chi tiêu cho

sự hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc. Nhƣ vậy, chức năng của NSNN, ngoài việc
động viên nguồn thu thì còn phải thực hiện quản lý và phân phối chi tiêu sao cho
có hiệu quả. Đó cũng là một tất yếu khách quan.
Từ sự phân tích trên đây, ta có thể hiểu đƣợc bản chất của NSNN - đó là hệ
thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nƣớc với các thành viên trong xã hội,
phát sinh trong quá trình Nhà nƣớc huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính
7


nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện trong các chức năng quản lý và điều hành nền
kinh tế - xã hội của Nhà nƣớc. Hoạt động của NSNN luôn luôn gắn liền với thực
hiện các chức năng của Nhà nƣớc.
b.

Chức năng giám đốc

Thực hiện chức năng này, Nhà nƣớc thông qua NSNN để biết đƣợc nguồn
thu - chi nào là cơ bản của từng thời kỳ, từng giai đoạn và do đó có những giải
pháp để làm tốt thu - chi. Nhà nƣớc định ra cơ cấu thu- chi hợp lý ; theo dõi các
phát sinh và những nhân tố ảnh hƣởng đến thu- chi...
Tóm lại, NSNN có hai chức năng cơ bản- chức năng phân phối và chức
năng giám đốc. NSNN không thể cân đối đƣợc nếu nhƣ không thực hiện đầy đủ
hai chức năng đó, bởi vì: nếu không có sự giám đốc trong việc động viên khai
thác hợp lý các nguồn thu và do đó sẽ dẫn đến tình trạng thất thu dƣới nhiều hình
thức. Nếu không thực hiện tốt chức năng phân phối thì cũng không thể động viên
đƣợc nguồn thu cho NSNN.
Chức năng phân phối và chức năng giám đốc của NSNN đều có vị trí và
tầm quan trọng của nó. Do đó, cần phải coi trọng cả hai chức năng đó và tổ chức
chỉ đạo để các cơ quan chức năng thực hiện tốt hai chức năng đó của NSNN.
2.1.1.5 Bản chất của ngân sách nhà nước

- Thứ nhất: Các khoản thu Ngân sách nhà nƣớc phần lớn mang tính cƣỡng
bức (bắt buộc) còn các khoản chi lại mang tính cấp phát (không hoàn lại trực
tiếp).
Đây là một nội dung quan trọng quyết định sự tồn tại và phát triển của
Ngân sách nhà nƣớc. Nội dung này xuất phát từ quyền lực của Nhà nƣớc và nhu
cầu về tài chính để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý điều hành nền
kinh tế xã hội.
- Thứ hai: Mọi hoạt động của Ngân sách nhà nƣớc đều là hoạt động phân
phối tài chính, do đó nó thể hiện các mối quan hệ trong phân phối. Đó là quan hệ
về kinh tế giữa Nhà nƣớc với các tổ chức kinh tế xã hội và các tầng lớp nhân dân:
+ Quan hệ giữa Ngân sách nhà nƣớc và các doanh nghiệp sản xuất kinh
doanh, dịch vụ: Nhƣ doanh nghiệp nộp thuế cho Nhà nƣớc, Nhà nƣớc cấp phát
kinh phí để phát triển kinh tế cho các doanh nghiệp, tài trợ vốn cho các doanh
nghiệp trong một số ngành nếu Nhà nƣớc thấy cần thiết.
+ Quan hệ giữa Ngân sách nhà nƣớc và các hộ gia đình: Nhƣ một số hộ
dân cƣ làm nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nƣớc thông qua các khoản thuế, lệ phí,
ủng hộ tự nguyện,đồng thời các hộ khác nhận từ Ngân sách nhà nƣớc những
8


khoản trợ cấp xã hội theo chính sách quy định.
+ Quan hệ giữa Ngân sách nhà nƣớc và thị trƣờng tài chính: Nhà nƣớc
tham gia trên thị trƣờng tài chính bằng việc phát hành các loại chứng khoán của
Kho bạc nhà nƣớc (tín phiếu, trái phiếu, chứng từ đầu tƣ...) nhằm huy động vốn
của tất cả các chủ thể trong xã hội đáp ứng yêu cầu cân đối của Ngân sách nhà
nƣớc hoặc nhà nƣớc tham gia góp vốn cổ phần, hùn vốn hoặc cho các đơn vị kinh
tế vay bằng hình thức Nhà nƣớc mua các loại chứng khoán của doanh nghiệp.
+ Quan hệ giữa Ngân sách nhà nƣớc và các tổ chức tài chính trung gian
+ Quan hệ giữa Ngân sách nhà nƣớc và các tổ chức xã hội.
+ Quan hệ giữa Ngân sách nhà nƣớc với hoạt động tài chính đối ngoại.

Với quyền lực tối cao, Nhà nƣớc có thể sử dụng các công cụ sẵn có (kinh
tế, hành chính, vũ lực) để bắt buộc mọi thành viên trong xã hội cung cấp cho
mình những nguồn lực tài chính cần thiết. Song, cơ sở để tạo ra các nguồn tài
chính chủ yếu là các hoạt động sản xuất kinh doanh và các hoạt động khác trong
nền kinh tế, mà chủ thể của những hoạt động này chính là các thành viên trong xã
hội. Mọi thành viên đều có lợi ích của mình và đấu tranh bảo vệ lợi ích đó.
Biểu hiện của Ngân sách nhà nƣớc rất đa dạng và phong phú, nhƣng về
thực chất chúng đều thể hiện các nội dung sau:
Ngân sách nhà nƣớc hoạt động trong lĩnh vực phân phối các nguồn tài
chính. Vì vậy nó thể hiện các mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nƣớc và xã
hội.
Quan hệ giữa Ngân sách nhà nƣớc và Quyền lợi về Ngân sách nhà nƣớc
thuộc về Nhà nƣớc. Mọi khoản thu chi tài chính của Nhà nƣớc đều do Nhà nƣớc
quyết định và nhằm mục đích phục vụ các nhu cầu thực hiện chức năng nhiệm vụ
của Nhà nƣớc. Từ những nội dung trên có thể nêu bản chất của Ngân sách nhà
nƣớc nhƣ sau:
Ngân sách nhà nƣớc là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nƣớc và
xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nƣớc huy động và sử dụng các nguồn tài
chính nhằm đảm bảo các nhu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành
nền kinh tế xã hội của mình.
2.1.2 Những tiếp cận cơ bản về lập dự toán ngân sách nhà nƣớc
2.1.2.1 Khái niệm lập dự toán ngân sách nhà nước
Lập dự toán ngân sách Nhà nƣớc là quá trình xây dựng dự toán ngân sách
Nhà nƣớc. Đây là giai đoạn mà các cấp ngân sách căn cứ vào các chỉ thị của Thủ
9


tƣớng Chính phủ, Thông tƣ hƣớng dẫn của Bộ Tài chính ban hành lập dự toán
ngân sách nhà nƣớc và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách nhà nƣớc cho
các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ƣơng

và Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố thuộc trung ƣơng Sau khi nhận đƣợc
quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách của uỷ ban nhân dân cấp trên, uỷ
ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định dự toán ngân sách địa
phƣơng và phƣơng án bổ sung dự toán ngân sách cấp mình, bảo đảm dự toán
ngân sách cấp xã đƣợc quyết định trƣớc ngày 31 tháng 12 năm trƣớc (Trần Văn
Giao, 2011, tr.48).
2.1.2.2 Vai trò của lập dự toán ngân sách nhà nước
Lập dự toán ngân sách nhà nƣớc có các vai trò cơ bản sau đây:
- Lập dự toán ngân sách thể hiện tổng hòa quan điểm, đƣờng lối, chiến lƣợc
và mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của nhà nƣớc ở từng thời kỳ. Nhìn vào nội
dung và cơ cấu kế hoạch thu chi đã đƣợc cơ quan lập pháp và hành pháp thống
nhất khi phê chuẩn dự toán, chúng ta có thể nhận ra đƣợc những định hƣớng phát
triển kinh tế – xã hội của nhà nƣớc. Chẳng hạn, khi một quốc gia xem giáo dục –
đào tạo là quốc sách thì khoản chi giáo dục – đào tạo sẽ chiếm một tỉ trọng đáng
kể trong cơ cấu chi của dự toán ngân sách.
- Thiết lập kỷ luật tài khoá về thu chi và cân đối ngân sách cho hoạt động
của bộ máy nhà nƣớc từ trung ƣơng đến cơ sở, bằng việc xác đònh một số chỉ
tiêu cụ thể trong dự toán. Đó là các chỉ tiêu nhƣ :
Tổng thu ngân sách nhà nƣớc.
Tổng chi ngân sách và tỉ trọng từng khoản chi trong tổng chi ngân sách.
Mức thâm hụt ngân sách (%) so với GDP.
Bên cạnh đó, dự toán ngân sách còn phản ánh mối quan hệ giữa tiết kiệm,
đầu tƣ và tiêu dùng, qua đó thực hiện nguyên tắc cơ bản của cân đối ngân sách là
tổng thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thƣờng xuyên và góp phần
tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tƣ phát triển.
- Xác lập rõ nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn của các cấp ngành, địa
phƣơng trong quản lý ngân sách. Bởi phân cấp quản lý ngân sách luôn gắn với
phân cấp quản lý nhà nƣớc sao cho các cấp ngành, đòa phƣơng chủ động hoàn
thành các nhiệm vụ kinh tế – chính trò – xã hội đƣợc giao.
- Lập dự toán ngân sách tạo khuôn khổ cho việc chấp hành ngân sách nhà

nƣớc. Bởi các chỉ tiêu thu – chi và mức thâm hụt ngân sách đƣợc xác lập trong
dự toán sẽ là khuôn khổ cho ngân sách nhà nƣớc khi đi vào giai đoạn chấp hành.
10


Hơn nữa, dự toán ngân sách còn thể hiện đƣờng hƣớng và mục tiêu phát triển
kinh tế xã hội. Thông qua lập dự toán ngân sách chính phủ sẽ chủ động hơn trong
hành động để đạt đƣợc mục tiêu trong một khuôn khổ thu - chi sao cho có hiệu
quả cao nhất.
- Lập dự toán ngân sách giúp chính phủ không bị động trong hành động. Do
dự toán ngân sách đƣợc xây dựng trên những chính sách, chƣơng trình, dự án đã
đƣợc chính phủ chủ động đề ra, nên việc lập dự toán ngân sách giúp chính phủ
không bò động trong hành động, nhất là về mặt tài chính.
- Lập dự toán ngân sách là công cụ để chính phủ hoạch định và kiểm soát
công việc tài chính trong năm của ngân sách. Do là lập kế hoạch của một trong
những bộ phận quan trọng nhất của tài chính công, nên lập dự toán ngân sách giữ
một vai trò quan trọng trong hoạch định công việc tài chính của chính phủ. Đồng
thời, dự toán ngân sách còn cung cấp các tiêu chuẩn ðể kiểm soát các hoạt ðộng
tài chính của chính phủ nhằm ðảm bảo chúng ðýợc thực hiện theo đúng khuôn
khổ, tiến trình đã hoạch định và kịp thời điều chỉnh các sai lệch nếu có (Nguyễn
Đức Thanh, 2004).
2.1.2.3 Những nội dung cơ bản của lập dự toán ngân sách nhà nước tại địa
phương
Dự toán ngân sách nhà nƣớc đƣợc xây dựng đảm bảo cân đối đủ nguồn lực
thực hiện các chế độ, chính sách đã đƣợc cấp có thẩm quyền ban hành và theo
đúng quy định của Luật NSNN, góp phần tích cực cùng Trung ƣơng thực hiện ổn
định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội, từng bƣớc tái cấu trúc nền kinh tế
nhằm thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế ở mức hợp lý và bền vững. Lập dự toán ngân
sách nhà nƣớc có ba nội dung chính là (1) lập dự toán thu ngân sách; (2) lập dự
toán chi ngân sách và (3) cân đối dự toán thu chi ngân sách. Theo thông tƣ

84/2014/TT/BTC về việc hƣớng dẫn xây dựng dự toán ngân sách 2015 của Bộ tài
chính thì các nội dung dự toán thu, chi và cân đối ngân sách ở địa phƣơng bao
gồm các khoản nhƣ sau:
a.

Lập dự toán thu ngân sách

Lập dự toán thu ngân sách là xác định quy mô tổng thu và cơ cấu của
từng khoản thu vào ngân sách.
Xây dựng dự toán thu ngân sách
Căn cứ mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2015 đã
đƣợc Đại hội Đảng các cấp thông qua, khả năng thực hiện các chỉ tiêu kinh tế xã hội và ngân sách năm 2014, trên cơ sở dự báo tốc độ tăng trƣởng kinh tế và
nguồn thu năm 2015 đối với từng ngành, từng lĩnh vực, các cơ sở kinh tế của
11


từng địa phƣơng và những nguồn thu mới phát sinh trên địa bàn để tính đúng,
tính đủ từng lĩnh vực thu, từng khoản thu theo chế độ. Phân tích, đánh giá cụ thể
những tác động tăng, giảm thu ảnh hƣởng đến dự toán thu NSNN năm 2015 theo
từng địa bàn, lĩnh vực thu, từng khoản thu, sắc thuế.
Các khoản thu của ngân sách địa phƣơng theo luật NSNN ban hành năm
2002 bao gồm:
Các khoản thu ngân sách địa phƣơng hƣởng 100%: Thuế nhà, đất; Thuế tài
nguyên, không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí; Thuế môn bài; Thuế chuyển
quyền sử dụng đất; Thuế sử dụng đất nông nghiệp; Tiền sử dụng đất; Tiền cho
thuê đất; Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nƣớc; Lệ phí trƣớc bạ;
Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; Thu hồi vốn của ngân sách địa phƣơng tại các
tổ chức kinh tế, thu từ quỹ dự trữ tài chính của địa phƣơng, thu nhập từ vốn góp
của địa phƣơng; Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức quốc tế, các tổ chức
khác, các cá nhân ở nƣớc ngoài trực tiếp cho địa phƣơng; Các khoản phí, lệ phí,

thu từ các hoạt động sự nghiệp và các khoản thu khác nộp vào ngân sách địa
phƣơng theo quy định của pháp luật; Thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công
sản khác; Huy động từ các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật; Đóng
góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong nƣớc và ngoài nƣớc; Thu kết dƣ
ngân sách địa phƣơng theo quy định tại Điều 63 của Luật này; Các khoản thu
khác theo quy định của pháp luật;
Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trung
ƣơng và ngân sách địa phƣơng theo quy định tại khoản 2 Điều 30 của Luật
NSNN 2002;
Thu bổ sung từ ngân sách trung ƣơng;
Thu từ huy động đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo quy
định tại khoản 3 Điều 8 của Luật NSNN 2002.
b.

Về lập dự toán chi ngân sách địa phương

Căn cứ nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phƣơng, chế độ chính
sách, định mức chi hiện hành; xây dựng dự toán chi ngân sách năm 2015 cụ thể
theo từng lĩnh vực, có thứ tự nhiệm vụ ƣu tiên.
Các khoản chi của địa phƣơng theo luật NSNN năm 2002 đƣợc quy định
nhƣ sau:
Chi đầu tƣ phát triển: Đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh
tế - xã hội do địa phƣơng quản lý; Đầu tƣ và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ
chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật;
12


Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;
Chi thƣờng xuyên: Các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y
tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và

công nghệ, môi trƣờng, các hoạt động sự nghiệp khác do địa phƣơng quản lý;
Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội (phần giao cho địa phƣơng); Hoạt
động của các cơ quan nhà nƣớc, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức
chính trị - xã hội ở địa phƣơng; Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề
nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp ở địa phƣơng theo quy định
của pháp luật; Thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tƣợng do địa
phƣơng quản lý; Chƣơng trình quốc gia do Chính phủ giao cho địa phƣơng quản
lý; Trợ giá theo chính sách của Nhà nƣớc; Các khoản chi khác theo quy định của
pháp luật;
Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền huy động cho đầu tƣ quy định tại khoản
3 Điều 8 của Luật NSNN 2002;
Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh;
Chi bổ sung cho ngân sách cấp dƣới.
c.

Về cân đối ngân sách địa phương

Các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng xây dựng dự toán chi NSĐP trên
cơ sở nguồn thu NSĐP đƣợc hƣởng và số bổ sung cân đối (nếu có) từ NSTW cho
NSĐP theo mức ổn định nhƣ mức dự toán năm trƣớc Thủ tƣớng Chính phủ đã
giao cho địa phƣơng. Đồng thời, đối với các địa phƣơng đƣợc nhận bổ sung cân
đối từ NSTW, kiến nghị cụ thể mức hỗ trợ khó khăn cấp bách của địa phƣơng
theo quy định tại Điểm 20 Mục II định mức phân bổ dự toán chi thƣờng xuyên
NSNN năm 2011 ban hành kèm theo Quyết định 59/2010/QĐ-TTg ngày 30 tháng
9 năm 2010 của Thủ tƣớng Chính phủ.
Theo luật NSNN 2002 thì Ngân sách địa phƣơng đƣợc sử dụng nguồn thu
hƣởng 100%, số thu đƣợc phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản
thu phân chia và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên để cân đối thu, chi
ngân sách cấp mình, bảo đảm các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh
đƣợc giao. Tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia và số bổ sung

cân đối đƣợc xác định trên cơ sở tính toán các nguồn thu, nhiệm vụ theo các chế
độ thu ngân sách, các định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, tiêu chuẩn,
định mức chi ngân sách, theo các tiêu chí về dân số, điều kiện tự nhiên, điều kiện
kinh tế - xã hội của từng vùng; chú ý tới vùng sâu, vùng xa, vùng căn cứ cách
mạng, vùng dân tộc thiểu số và vùng có khó khăn khác.
13


2.1.2.4 Các yêu cầu cơ bản đối với lập dự toán ngân sách nhà nước
Việc lập dự toán ngân sách nhà nƣớc muốn đạt đƣợc hiệu quả cao phải đáp
ứng đƣợc những yêu cầu sau:
Dự toán NS của các đơn vị dự toán, các cấp chính quyền và các Bộ, ngành
phải phản ánh đầy đủ các khoản thu, chi theo đúng tiêu chuẩn, định mức do cơ
quan có thẩm quyền ban hành, kể cả các khoản thu, chi từ nguồn viện trợ và các
khoản vay.
Đối với các đơn vị có thu đƣợc sử dụng một phần số thu để chi theo chế độ
cho phép, các đơn vị đƣợc NSNN hỗ trợ một phần kinh phí, cũng phải lập dự
toán đầy đủ các khoản thu, chi của đơn vị và mức đề nghị NSNN hỗ trợ.
Dự toán NS của các đơn vị phải lập đúng theo mẫu biểu, đúng thời gian và
phải lập chi tiết theo mục lục NSNN.
Dự toán NS của các cấp chính quyền địa phƣơng phải tổng hợp theo từng
loại thu, từng lĩnh vực chi, theo cơ cấu giữa chi thƣờng xuyên, chi đầu tƣ phát
triển và chi trả nợ.
Dự toán NS của các Bộ, cơ quan trung ƣơng, các cấp chính quyền địa
phƣơng, cơ quan quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng phải tổng hợp theo ngành kinh
tế, theo địa bàn lãnh thổ.
Dự toán NS phải kèm theo bản thuyết minh chi tiết các cơ sở, căn cứ tính
toán.
2.1.3 Các phƣơng thức lập dự toán ngân sách nhà nƣớc
2.1.3.1 Lập dự toán ngân sách theo khoản mục

Mục tiêu chính của hệ thống ngân sách truyền thống là làm cho ngân sách
trở thành một công cụ tuân thủ các quy định về quản lý tài chính. Trong ngân
sách, các khoản chi đƣợc phân loại theo các đơn vị sử dụng và theo các tính chất
kinh tế của các khoản chi. Ví dụ: Tiền lƣơng, bảo hiểm, công tác phí, mua sắm
… - Việc lập ngân sách theo cách này thƣờng rất chi tiết thậm chí ở một số Quốc
gia nó có thể lên tới hàng nghìn dòng ngân sách. Căn cứ lập ra các dòng ngân
sách là các định mức tiêu chuẩn mà Nhà nƣớc quy định và không cho phép sự
chuyển giao giữa các mục chi chẳng hạn nhƣ dự toán ngân sách hiện nay của
Pháp (Theo pháp lệnh ngân sách năm 1959) đƣợc thể hiện trong 20.000 trang, chi
tiết thành 850 chƣơng. Điểm quan trọng nhất của hệ thống lập ngân sách này là
quy định cụ thể mức chi tiêu theo từng khoản mục chi tiêu trong quy trình phân
phối ngân sách nhằm bắt buộc các cơ quan, đơn vị phải chi tiêu theo đúng khoản
mục quy định và cơ chế trách nhiệm giải trình chú trọng vào quản lý các yếu tố
14


đầu vào. Trong hệ thống đó, Bộ Tài chính đóng vai trò là ngƣời kiểm soát thông
qua việc tạo lập các quy trình cụ thể đƣợc thiết lập để ngăn chặn việc chi tiêu quá
mức (Nguyễn Đức Thanh, 2004).
- Điểm mạnh của lập ngân sách theo khoản mục: Đơn giản; Dễ kiểm soát
chi tiêu thông qua việc so sánh với các năm trƣớc.
- Điểm yếu: Không giải quyết đƣợc những vấn đề then chốt theo các mục
tiêu do Chính phủ đề ra; Mối liên kết giữa ngân sách và các dịch vụ do Chính
phủ cung cấp thƣờng yếu kém; Không có động lực để khuyến khích các đơn vị
chi tiêu sử dụng kinh phí một cách có hiệu quả; Các đơn vị chỉ quan tâm đến việc
có bao nhiêu tiền mà không quan tâm đến việc số tiền đó sẽ để làm gì hay sự
phân phối không trả lời đƣợc câu hỏi tại sao tiền phải chi tiêu; Ngân sách đƣợc
lập trong ngắn hạn thƣờng là một năm.
2.1.3.2 Lập dự toán ngân sách theo công việc thực hiện
Khi quyền lực trở nên lớn mạnh, Nhà nƣớc can thiệp sâu và rộng hơn vào

hoạt động kinh tế - xã hội thì những cải cách thay đổi để NSNN hoàn thiện hơn
là một yêu cầu tất yếu. Do vậy, phƣơng thức lập dự toán theo công việc thực hiện
đã ra đời nhằm tập trung phản ánh các hoạt động của Nhà nƣớc vào NSNN. Ở
phƣơng thức này, ngân sách đã chỉ rõ mục tiêu của các khoản chi, chi phí cho
từng công việc, việc thực hiện phân bổ nguồn lực theo những khối lƣợng hoạt
động của mỗi tổ chức, đơn vị trên cơ sở gắn kết công việc thực hiện với chi phí
bỏ ra. Những ngƣời quản lý có thể lập dự toán ngân sách, đơn giản bằng việc
nhân chi phí đơn vị với khối lƣợng công việc đƣợc yêu cầu trong năm tiếp theo.
Lập ngân sách theo công việc thực hiện thể hiện sự thay đổi từ quy trình lập
ngân sách dựa vào kiểm soát chi tiêu đến việc lập ngân sách dựa trên cơ sở
những quan tâm về quản lý. Mô hình lập ngân sách kiểu này không căn cứ vào
đánh đổi ngân sách của toàn bộ hệ thống Chính phủ mà căn cứ việc đo lƣờng
khối lƣợng công việc của một cơ quan đơn vị.
Lập ngân sách theo công việc thực hiện có điểm mạnh là liên kết những gì
đƣợc tạo ra với nguồn lực đƣợc yêu cầu trong chu kỳ ngân sách hàng năm nhƣng
đây cũng chính là điểm yếu của nó bởi nó không chú trọng đúng mức đến những
tác động hay ảnh hƣởng dài hạn của chính sách tức là phải gắn với bối cảnh vƣợt
qua chu kỳ ngân sách hàng năm. Lập ngân sách theo phƣơng thức này đƣợc thiết
kế hƣớng vào thực hiện tất cả các mục tiêu trong khi nguồn lực còn giới hạn
chính, vì vậy nó không quan tâm đúng mức đến tính hiệu lực của chi tiêu NSNN
(Nguyễn Đức Thanh, 2004).
15


2.1.3.3 Lập dự toán ngân sách theo chương trình
Khắc phục những hạn chế của phƣơng thức lập dự toán ngân sách theo công
việc thực hiện, lập ngân sách theo chƣơng trình tập trung vào sự lựa chọn
của ngân sách trong số các chính sách, các chƣơng trình có tính cạnh tranh lẫn
nhau cùng hiện diện, tập trung vào tìm kiếm cách thức hành động (tức công việc
thực hiện) để đạt đến các mục tiêu đặt ra. Lập ngân sách theo chƣơng trình thiết

kế một hệ thống phân phối nguồn lực, gắn kết chi phí chƣơng trình với kết quả
của những chƣơng trình đầu tƣ công, các cách thức hành động chỉ đƣợc xem nhƣ
là những biến số làm cơ sở cho việc lựa chọn các vấn đề ngân sách, nó cố gắng
nối kết các chi phí thực hiện các chƣơng trình của chính sách với kết quả dài hạn
mà chƣơng trình mang lại sao cho đạt hiệu quả cao nhất trong phân phối các
nguồn lực của ngân sách.
Điểm mấu chốt của lập dự toán ngân sách theo chƣơng trình là những
chƣơng trình - mục tiêu của chính sách cùng với những bƣớc tiến hành cần thiết
để hoàn thành chúng. Hơn nữa, lập ngân sách theo chƣơng trình còn yêu cầu
đánh giá tính hiệu quả của các chƣơng trình thực hiện. Tính hiệu quả đó phải
đƣợc đo bằng mối liên hệ giữa chi phí đầu vào với những tác động có ích mà
chƣơng trình mang lại cho nền kinh tế - xã hội. Chính vì vậy, trong lập ngân sách
theo chƣơng trình thì các quyết định ngân sách đƣợc đƣa ra trên cơ sở đánh giá
những lợi ích tăng thêm sẽ đạt đƣợc trong mối liên hệ với việc lựa chọn cách
thức sử dụng nguồn lực công trong dài hạn.
Tuy vậy, phƣơng thức lập ngân sách theo chƣơng trình cũng còn có những
quan điểm phản đối là liệu có thể chƣơng trình hóa đƣợc mọi hoạt động của Nhà
nƣớc để làm cơ sở cho việc lập dự toán hay không? Nó không đảm bảo gắn kết
chặt chẽ giữa phân phối ngành với những mục tiêu chiến lƣợc ƣu tiên, không gắn
kết giữa thiết lập chƣơng trình công với kế hoạch chi tiêu thƣờng xuyên để sử
dụng nguồn lực tài chính công hiệu quả (Nguyễn Đức Thanh, 2004).
2.1.3.4 Lập dự toán ngân sách theo đầu ra gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn
(Medium Term Expenditure Framework - MTPF)
Mục tiêu tổng thể của MTEF là nỗ lực giải quyết những yếu kém trong
khâu lập dự toán ngân sách nhƣ lập ngân sách mang tính lịch sử - tăng giảm thiếu
căn cứ khoa học; tách biệt ngân sách đầu tƣ với ngân sách thƣờng xuyên; thiếu
minh bạch trong phân bổ ngân sách; lập ngân sách theo đầu vào; thiếu sự điều
phối mang tính chiến lƣợc ở tầm trung - dài hạn… Tất cả các yếu kém trên xuất
phát từ một nguyên nhân là thiếu sự gắn kết giữa mục tiêu của đơn vị thụ hƣởng
ngân sách với các ƣu tiên quốc gia và với chính sách của họ.

16


Để thực hiện lập dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra gắn với MTEF đòi
hỏi các cơ quan của Chính phủ phải thiết lập hệ thống thông tin quản lý liên quan
đến phân bổ và sử dụng nguồn lực ngân sách nhƣ: thông tin về đầu ra gồm hàng
loạt hàng hóa, dịch vụ đƣợc Chính phủ tạo ra cung cấp cho xã hội; thông tin về
đầu vào là những nguồn lực ngân sách đƣợc Chính phủ sử dụng để thực hiện các
hoạt động tạo nên đầu ra. Quan trọng hơn là hệ thống thông tin này phải đánh giá
đƣợc những tác động của các đầu ra đến kết quả mong muốn và các mục tiêu
trong chính sách kinh tế - xã hội của Chính phủ. Tính ƣu việt của phƣơng thức
lập ngân sách theo kết quả đầu ra gắn với MTEF đã đƣợc chứng minh từ thực tế
của các nƣớc thực hiện theo phƣơng thức này khi:
- Kỷ luật tài khóa tổng thể có những chuyển biến tích cực;
- Nguồn lực ngân sách đƣợc phân bổ và sử dụng dựa trên các chiến lƣợc ƣu
tiên;
- Tính hiệu quả và hiệu lực của các hoạt động do nguồn lực ngân sách tài
trợ đƣợc tăng cƣờng.
Ba nội dung trên vốn cũng đƣợc xem là những định hƣớng quan trọng trong
cải cách quản lý và lập dự toán ngân sách. Hiện tại, lập dự toán NS theo kết quả
đầu ra gắn với MTEF đƣợc xem là phƣơng thức phù hợp nhất với đặc thù kinh tế
- xã hội trong giai đoạn: thâm hụt ngân sách gia tăng; tính cạnh tranh và toàn cầu
hóa; sự thiếu tin tƣởng của công chúng vào Chính phủ; sự đòi hỏi cao hơn về
chất lƣợng hàng hóa, dịch vụ công cung cấp cho xã hội (Nguyễn Đức Thanh,
2004).
2.2 KHUNG NGHIÊN CỨU
Thực trạng lập
dự toán thu, chi
NSNN tỉnh HG

Phân tích
nguyên nhân
và hạn chế

Thực trạng phân
bổ các nguồn thu
NSNN tỉnh HG
Hình 2.1: Khung nghiên cứu của đề tài

17

Giải pháp lập dự
toán NSNN tỉnh HG

Giải pháp về chính
sách, thể chế, con
ngƣời, thông tin


2.3 TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU
Việc lập dự toán ngân sách nhà nƣớc nhằm phân bổ nguồn lực một cách
hiệu quả phù hợp với tình hình kinh tế-xã hội của địa phƣơng có vai trò quan
trọng đối với sự tăng trƣởng và phát triển kinh tế, nó càng quan trọng hơn khi
nguồn lực ngân sách bị thiếu hụt nhƣng đòi hỏi các khoản chi đó phải hiệu quả;
các nhà nghiên cứu lĩnh vực quản lý ngân sách nhà nƣớc cũng chứng minh rằng
nếu dự toán ngân sách nhà nƣớc không hiệu quả sẽ dẫn đến nền kinh tế rơi vào
tình trạng bất ổn. Vì vậy, vấn đề lập dự toán ngân sách nhà nƣớc trở thành đối
tƣợng nghiên cứu phổ biến trong các nghiên cứu, công trình khoa học của các
nhà quản lý tài chính công, của các nhà quản lý, các nhà khoa học…. Để thực
hiện đƣợc đề tài “Giải pháp hoàn thiện phƣơng thức lập dự toán ngân sách nhà

nƣớc tại tỉnh Hậu Giang” tác giả dựa vào các nghiên cứu có liên quan của các tác
giả khác trong nƣớc. Các nội dung nghiên cứu đƣợc đề cập chủ yếu của các tác
giả là phƣơng pháp nghiên cứu, cách thức lập dự toán ngân sách, tình hình quản
lý thu, chi NSNN,…của các Tỉnh. Cụ thể nhƣ sau:
Nghiên cứu của Trần Thị Thanh Hƣơng (2007) đã nêu ra những tồn tại, bất
cập chủ yếu do phƣơng thức lập ngân sách và quản lý chi tiêu công dẫn đến. Từ
đó, tác giả đƣa ra những vận dụng của phƣơng thức lập ngân sách theo kết quả
đầu ra trong quản lý chi tiêu công của Việt Nam.
Tác giả Nguyễn Đức Thanh (2004) đã phân tích thực trạng lập dự toán ngân
sách nhà nƣớc Việt Nam từ 1990 đến 2004, tác giả đã nêu ra đƣợc những bất cập
trong công tác lập dự toán ngân sách nhà nƣớc Việt Nam. Từ đó, tác giả đƣa ra
các giải pháp lập dự toán ngân sách theo đầu ra gắn với chi tiêu trung hạn vào
Việt Nam.
Nghiên cứu của Tô Thiện Hiền (2012) đã phân tích đƣợc thực trạng về hiệu
quả quản lý NSNN và chia sẻ kinh nghiệm ở một số nƣớc trên thế giới. Nghiên
cứu của tác giả đã có những đóng góp mới cho Tỉnh An Giang nhƣ:
Hệ thống hóa các vấn đề lý luận cơ bản về hiệu quả quản lý ngân sách nhà
nƣớc và ngân sách của Tỉnh An Giang;
Làm sáng tỏ lý thuyết về vị trí, vai trò của hệ thống ngân sách địa phƣơng
An Giang;
Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách tỉnh An
Giang;
Đóng góp mới về cơ chế quản lý ngân sách: hoàn thiện quản lý ngân sách
địa phƣơng ở các góc độ: phân định quản lý thu-chi giữa ngân sách trung ƣơng
18