Hoàn thiện pháp luật v quy n tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP việt nam hiện nay

HC VIN CHNH TR QUC GIA H CH MINH

NGU

N TH H NH

HOàN THIệN PHáP LUậT Về
QUYềN Tự CHủ, Tự CHịU TRáCH NHIệM
CủA CHíNH QUYềN ĐịA PHƯƠNG ở VIệT NAM

LUN N TIN S
CHUYấN NGNH: Lí LUN V LCH S NH NC V PHP LUT

H NI - 2017


HC VIN CHNH TR QUC GIA H CH MINH

NGU

N TH H NH

HOàN THIệN PHáP LUậT Về
QUYềN Tự CHủ, Tự CHịU TRáCH NHIệM
CủA CHíNH QUYềN ĐịA PHƯƠNG ở VIệT NAM

LUN N TIN S
CHUYấN NGNH: Lí LUN V LCH S NH NC V PHP LUT

Mó s: 62 38 01 01

NGI HNG DN KHOA HC: 1. TS T

T

2. TS Lờ V T u

H NI - 2017


LỜI CAM OAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận án là trung thực, đảm
bảo tính chính xác, có nguồn gốc rõ ràng. Các kết quả nghiên cứu
nêu trong Luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình
nào của các tác giả khác.
Tác iả Luậ á

Nguyễn Thị Hạnh


MỤC LỤC
Trang
M
ẦU
1
C ƣơ 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN TỚI Ề TÀI
9
1.1. Tình hình nghiên cứu tại Việt Nam
9
1.2. Một số công trình nghiên cứu của các tác giả nước ngoài

15
1.3 Nhận xét về kết quả các công trình nghiên cứu liên quan đến luận án và
những vấn đề tiếp tục được nghiên cứu trong luận án
18
C ƣơ

2: CƠ S LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ
QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH

QU ỀN ỊA PHƢƠNG
2.1. Khái niệm, đặc điểm và nội dung của pháp luật về quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương
2.2. Vai trò của pháp luật và tiêu chí hoàn thiện pháp luật về quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam
2.3. Nội dung quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương theo pháp luật của một số nước và bài học kinh nghiệm
đối với Việt Nam

24
24
50

58

Chƣơng 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH
NHIỆM CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM
78

3.1. Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương

78
3.2. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các
cấp chính quyền địa phương về nhiệm vụ
85
3.3. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp
chính quyền địa phương về ngân sách, tài chính
93
3.4. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các
cấp chính quyền địa phương về tổ chức bộ máy, nhân sự
100
3.5. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
các cấp chính quyền địa phương về ban hành văn bản quy
phạm pháp luật
107
C ƣơ

4: QUAN I M VÀ GI I PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ
QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH
QU ỀN ỊA PHƢƠNG VIỆT NAM
115

4.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam
115
4.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam
122
KẾT LUẬN
NHỮNG CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GI
ẾN LUẬN ÁN

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KH O

145
Ã

ƢỢC CÔNG BỐ LIÊN QUAN

151
152


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CQĐP

: Chính quyền địa phương

HĐND : Hội đồng nhân dân
NSĐP

: Ngân sách địa phương

NSNN : Ngân sách nhà nước
NSTW : Ngân sách trung ương
UBND : Ủy ban nhân dân
XHCN : Xã hội chủ nghĩa

`


1

M

1 T

cấ

i

c

ẦU

i

Chính quyền địa phương (CQĐP) chiếm vị trí đặc biệt quan trọng trong bộ
máy chính quyền. Đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP là một yêu cầu cấp bách
đối với Việt Nam trong quá trình chuyển đổi t cơ chế kế hoạch h a tập trung sang
nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN). Đổi mới tổ chức và
hoạt động của CQĐP theo hướng tự chủ, tự chịu trách nhiệm là nhu cầu tất yếu
nhằm tăng cường chức năng hoạch định chiến lược của chính quyền trung ương,
chức năng quản lý kinh tế vĩ mô và phát triển kinh tế; đồng thời cũng nhằm làm cho
bộ máy nhà nước nói chung trở nên gần dân hơn, khắc phục những bất cập đã t ng
tồn tại trong cơ chế kế hoạch h a tập trung, quan liêu, bao cấp.
Thời gian v a qua, Đảng và Nhà nước ta đã c nhiều chủ trương, chính sách
quan trọng nhằm đổi mới cách thức tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước n i
chung và CQĐP nói riêng. Các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam trong các Đại
hổi đại biểu toàn quốc lần thứ VII, VIII, X, XI, XII đều c yêu cầu đổi mới tổ chức
hoạt động của CQĐP; nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân
(HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp; đặc biệt Đại hội XI đã nhấn mạnh

chủ trương “bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và
tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp” [5].
Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của CQĐP ở Việt Nam hiện nay c nhiều
vấn đề bất cập bộc lộ dưới nhiều khía cạnh khác nhau: là tình trạng các cơ quan
chính quyền cấp trên chuyển giao nhiệm vụ cho chính quyền cấp dưới theo cơ chế
chuyển giao nhiệm vụ nhưng không bảo đảm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ
đ hoặc chưa bảo đảm tương xứng giữa khối lượng và tính chất công việc được
chuyển giao với năng lực thực tế của địa phương; là việc chính quyền cấp cơ sở
phải triển khai thi hành đa số các công việc liên quan đến đời sống dân sinh nhưng
không được bố trí ngân sách, tài chính, nhân lực th a đáng; là cơ chế xin – cho giữa
chính quyền cấp trên và cấp dưới cùng với tình trạng chờ đợi các h trợ về tài


2

chính, nhân lực t chính quyền cấp trên đã làm cho hoạt động của nền hành chính
trở nên bị động, thiếu linh hoạt, thiếu sáng tạo và kém hiệu quả. Tình trạng đ dẫn
đến hậu quả khi c vấn đề bất cập xảy ra thì không xác định được l i thuộc về chính
quyền trung ương hay CQĐP, không r trách nhiệm thuộc cấp chính quyền địa
phương nào. Bên cạnh đ , bộ máy kiểm tra, thanh tra, giám sát ngày càng cồng
kềnh nhưng hoạt động lại thiếu hiệu quả.
Những vướng mắc, bất cập trong thực tiễn nêu trên có nguyên nhân đến t
những bất cập của hệ thống pháp luật, khi quy định của pháp luật chưa bảo đảm quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp. Có thể nói, pháp luật đã làm ảnh hưởng và
gây trở ngại đến việc thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương cũng như việc thực thi chính sách phân cấp, phân quyền theo tinh thần Hiến
pháp năm 2013. Chính quyền địa phương là một trong những chế định c nội dung cải
cách quan trọng trong lần sửa đổi Hiến pháp v a qua, trong đ c quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của CQĐP được ghi nhận thông qua nguyên tắc hiến định: “Nhiệm vụ,
quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan

nhà nước ở trung ương, địa phương và mỗi cấp của CQĐP” (Khoản 2 Điều 112 Hiến
pháp năm 2013). Tuy nhiên, sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành, các đạo luật,
trong đ c Luật tổ chức CQĐP ban hành năm 2015 vẫn chưa thể chế h a đầy đủ nguyên
tắc: “Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền
giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương, địa phương và mỗi cấp của chính quyền địa
phương” (Khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013).
Những hạn chế của pháp luật thể hiện trên các khía cạnh sau đây:
M t là, pháp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền t
trung ương tới địa phương tương tự như nhau đối với tất cả các cấp chính quyền trong
mọi ngành, lĩnh vực của đời sống xã hội (cấp xã cũng giống cấp trung ương). Sự trùng
lặp về nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền đã dẫn đến nhiều hệ lụy trong
thực tiễn điều hành, quản lý ở nhiều địa phương; làm cho chính quyền cấp dưới thiếu
chủ động, sáng tạo; đồng thời chưa gắn trách nhiệm với nhiệm vụ được giao; không
xác định được trách nhiệm của cấp chính quyền nào khi c vấn đề bất cập xảy ra.


3

ai là, pháp luật hiện hành chưa quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm
của CQĐP trong quản lý tài chính, ngân sách. Pháp luật cũng chưa gắn trách nhiệm
của địa phương, của đơn vị sử dụng ngân sách với kết quả và hiệu quả thực hiện
nhiệm vụ của địa phương, đơn vị đ , t đ làm giảm trách nhiệm giải trình, minh
bạch ngân sách và sự giám sát của các cơ quan quản lý, kh c thể bảo đảm quản lý
ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ, ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện ngân
sách nhà nước n i chung.
a là, pháp luật hiện hành cũng chưa tạo quyền chủ động, tính trách nhiệm
của chính quyền địa phương trong công tác tổ chức và công tác nhân sự dẫn đến
tình trạng “v a th a, v a thiếu cán bộ; chất lượng cán bộ, công chức, viên chức địa
phương thấp và sử dụng lãng phí, không hiệu quả nguồn nhân lực.
ốn là, pháp luật quy định về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

của chính quyền địa phương còn bất cập. Do địa phương không được trao quyền tự chủ
về nhiệm vụ, quyền hạn nên thực tế thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của các cấp chính quyền địa phương trở nên hình thức, chủ yếu là sự “sao chép lại” các
quy định của chính quyền cấp trên vì không r ranh giới thẩm quyền của m i cấp chính
quyền được quy định cụ thể về vấn đề gì. Bên cạnh đ , pháp luật không quy định cho
chính quyền địa phương c thẩm quyền ban hành chính sách đối với những vấn đề đặc
thù phù hợp với đặc điểm của t ng địa phương, nên dẫn đến hành vi “vượt rào”, trái quy
định của cơ quan nhà nước trung ương.
Năm là, về mặt hình thức, nhìn một cách tổng thể thì hệ thống pháp luật
hiện hành cơ bản dựa trên nền tảng các quy định của Hiến pháp năm 1992 trong
khi ch c Hiến pháp năm 2013 mới ghi nhận nguyên tắc phân định nhiệm vụ,
quyền hạn của t ng cấp chính quyền. Luật tổ chức CQĐP năm 2015 cũng mới
d ng ở các nguyên tắc chung về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp
CQĐP mà chưa phân định được rành mạch nhiệm vụ trong t ng lĩnh vực; trong
khi đ , nhiều đạo luật khác (như Luật NSNN, Luật cán bộ, công chức, Luật viên
chức ... ) cũng chưa cụ thể h a và phù hợp với nội dung, tinh thần các quy định về
CQĐP của Hiến pháp năm 2013. Do đ , pháp luật cần được tiếp tục nghiên cứu,
sửa đổi để bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP trên mọi


4

phương diện; đồng thời bảo đảm tính nhất quán của chính sách, tính thống nhất,
đồng bộ của hệ thống pháp luật.
Quá trình xây dựng Hiến pháp năm 2013, Đảng và Nhà nước ta đã nhận
thức sâu sắc về tầm quan trọng của pháp luật, vai trò của Hiến pháp và pháp luật đối
với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP n i chung và bảo đảm quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp n i riêng. Trong quá trình sửa đổi Hiến
pháp năm 1992, một vấn đề thu hút sự quan tâm của giới nghiên cứu, các chính trị
gia và các nhà hoạt động thực tiễn [32;31] là vấn đề phân quyền, tự quản địa

phương. Qua nghiên cứu thực tiễn trong nước cũng như thực tiễn quốc tế cho thấy,
pháp luật đ ng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy cải cách tổ chức, hoạt động
của CQĐP. Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ch
được bảo đảm về mặt thực tiễn khi được ghi nhận chắc chắn về mặt thể chế. Nếu
không c sự bảo đảm về mặt pháp luật một cách thống nhất, chặt ch , nhất quán thì
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP s kh được bảo đảm trên thực tế và
chủ trương phân cấp, phân quyền dù đã được hiến định cũng rất kh thành công.
Trên bình diện quốc tế, xu hướng chuyển giao thẩm quyền của chính quyền
trung ương cho CQĐP là một xu hướng c thể coi gần như mang tính toàn cầu. Mặc
dù, việc chuyển giao thẩm quyền của chính quyền trung ương cho CQĐP ở m i
quốc gia là khác nhau khi xét về nhiệm vụ và cách thức, nhưng tựu trung, trong quá
trình chuyển giao ở hầu hết các quốc gia, pháp luật đều hướng tới mục tiêu nhằm
bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Xu hướng chung của các
quốc gia trên thế giới hiện nay là tổ chức CQĐP theo nguyên tắc tự quản. Đa số các
nước châu Âu, châu Á đều áp dụng mô hình phân quyền, tự quản địa phương. Năm
1985, Liên minh châu Âu đã thông qua Hiến chương về tự quản địa phương. Hiện
nay Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng và thông qua Hiến chương quốc tế về tự
quản địa phương [58].
Những phân tích trên cho thấy, việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về quyền
tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương là vô cùng cần thiết nhằm cụ
thể hoá nguyên tắc hiến định của Hiến pháp năm 2013, thể chế h a các quan điểm, chủ
trương của Đảng về bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; qua đ
cũng khắc phục những bất cập của pháp luật và thực tiễn hoạt động của CQĐP.


5

T những lý do nêu trên và do chưa c công trình nghiên cứu khoa học pháp
lý nào đề cập đến vấn đề này nên tác giả Luận án đã lựa chọn đề tài “ oàn thiện
pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam hiện nay

làm chủ đề nghiên cứu.
2 M c

c
c

i
ch củ

c

Luậ á

u n án

Luận án nghiên cứu cơ sở lý luận về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
CQĐP, đánh giá thực trạng pháp luật về vấn đề này Việt Nam và đề xuất các giải
pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP
nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của CQĐP các cấp.
Nhiệm v củ

u n án

Trên cơ sở mục tiêu đã được xác định như trên, luận án c nhiệm vụ:
- M t là, nghiên cứu làm sáng t các vấn đề lý luận về hoàn thiện pháp luật
về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; bao gồm khái niệm, nội dung,
phạm vi, đặc điểm của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính
quyền địa phương; đồng thời làm r vai trò của pháp luật và tiêu chí hoàn thiện
pháp luật về vấn đề này.
- Hai là, nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự

chịu trách nhiệm của CQĐP; nhận dạng những bất cập, vướng mắc trong quy
định pháp luật dẫn đến những bất cập trong thực tiễn,
- Ba là, trình bày các quan điểm, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp
luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam trong điều kiện
hiện nay.
3

ối ƣ
it

i

iê c u c

ng nghi n c u củ

Luậ á

u n án

Luận án nghiên cứu các quy định của pháp luật thực định về quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp t nh, huyện, xã.
hạm vi nghi n c u củ

u n án

Hệ thống pháp luật điều ch nh các vấn đề về chính quyền địa phương c phạm
vi rất rộng, tuy nhiên, Luận án ch giới hạn phạm vi nghiên cứu trong khuôn khổ pháp
luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; không nghiên

6

cứu về vị trí, địa vị pháp lý của các cơ quan thuộc chính quyền địa phương, mô hình
tổ chức CQĐP; vấn đề chính quyền đô thị, chính quyền nông thôn …
- Về không gian nghiên cứu: Luận án nghiên cứu trên phạm vi không gian ở
Việt Nam; CQĐP được nghiên cứu ở đây bao gồm cả chính quyền cấp t nh, cấp
huyện và cấp xã trong phạm vi cả nước.
- Về thời gian nghiên cứu: Thời gian nghiên cứu của đề tài tập trung vào giai
đoạn t sau Hiến pháp năm 1992 cho đến nay (2016).
4 P ƣơ

á

uậ

các

ƣơ

á

iê c u

Luận án được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng,
duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, kết hợp các phương pháp nghiên cứu như:
phân tích, tổng hợp, so sánh, phương pháp lịch sử cụ thể và sử dụng kết quả điều tra xã
hội học.v..v…
5 N

i

c

c i

c

Luậ á

Thứ nhất, Luận án nghiên cứu làm r các khái niệm “chính quyền địa
phương”, “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương”, “pháp
luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương . Các vấn đề
lý luận như đặc điểm, nội dung, vai trò của pháp luật và tiêu chí hoàn thiện pháp
luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP cũng được đề cập đầy đủ
trong Luận án trên cơ sở phân tích, nghiên cứu, so sánh với pháp luật một số
nước về vấn đề này. Theo đ , nội dung của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của CQĐP các cấp được thể hiện trên các phương diện tự chủ, tự
chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn; về tài chính, ngân sách; về tổ chức,
nhân sự và về thẩm quyền ban hành văn bản của chính quyền địa phương các cấp.
Thứ hai, Luận án nghiên cứu đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam về
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trên tất cả
các phương diện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn; về tài chính,
ngân sách; về tổ chức, nhân sự và về thẩm quyền ban hành văn bản của chính quyền
địa phương các cấp. Luận án cũng phân tích các bất cập, hạn chế trên thực tế c
nguyên nhân t những bất cập của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
CQĐP các cấp.


7

Thứ ba, dựa trên các kết quả nghiên cứu lý luận, đánh giá thực trạng pháp
luật, nghiên cứu các văn kiện, chủ trương của Đảng, các điều kiện kinh tế - xã hội
và thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước n i chung và CQĐP Việt
Nam n i riêng, Luận án trình bày hệ thống các quan điểm và đề xuất các giải pháp
cơ bản và tổng thể nhằm bảo đảm tính đồng bộ và “trọn gói” của cải cách và trong
việc hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương ở Việt Nam trong tình hình mới hiện nay.
6. Ý

uậ
ngh

u n củ

c i

c

Luậ á

u n án

Trong điều kiện Việt Nam chuyển đổi t cơ chế kế hoạch h a tập trung sang
nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, tăng cường chức năng quản lý kinh tế vĩ
mô của Nhà nước, chú trọng chức năng hoạch định chiến lược của chính quyền
trung ương, đổi mới mô hình tổ chức bộ máy nhà nước t hoạt động theo nguyên
tắc tập quyền sang hoạt động theo nguyên tắc phân cấp, phân quyền nhiều hơn,
những kết quả nghiên cứu của Luận án s đ ng g p vào hệ thống lý luận về quá
trình chuyển đổi kinh tế, hiện đại hóa nền hành chính công, nhất là đ ng g p vào cơ

sở lý luận về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam; cơ sở lý luận
về hoàn thiện pháp luật về chính sách phân cấp, phân quyền, về đổi mới tổ chức và
hoạt động của các cấp chính quyền trung ương, địa phương.
ngh

thực tiễn củ

u n án

Thứ nhất, những kết quả nghiên cứu của Luận án s g p phần vào việc hoàn
thiện pháp luật vể tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trung ương, bộ máy
chính quyền địa phương trong bối cảnh hiện nay; g p phần hoàn thiện các đạo luật
đang được sửa đổi, bổ sung và ban hành mới nhằm thể chế hóa các quy định của
Hiến pháp năm 2013 nói chung và về chính quyền địa phương nói riêng. Kết quả
nghiên cứu của Luận án cũng s g p phần hoàn thiện pháp luật về tổ chức bộ máy
nhà nước, về cải cách nền hành chính và thực hiện c hiệu quả chính sách phân cấp,
phân quyền theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP năm 2015.
Thứ hai, những kết quả nghiên cứu của Luận án s g p phần vào việc hoàn
thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, t


8

đ g p phần tăng cường năng lực quản lý hành chính của các cấp chính quyền t
trung ương tới địa phương; g p phần đổi mới mối quan hệ giữa chính quyền trung
ương – CQĐP; xác định r trách nhiệm của các cấp chính quyền trung ương cũng
như địa phương; nhằm nâng cao hiệu quả quản lý của Nhà nước n i chung; bảo đảm
bộ máy nhà nước gần dân và theo đúng nguyên tắc xây dựng “nhà nước của dân, do
dân và vì dân”.
K

cấu c

Luậ á

Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận án
được kết cấu thành 4 chương:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài;
Chương 2: Cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương;
Chương 3: Thực trạng pháp luật Việt Nam về quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương;
Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.


9

C ƣơ

1

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN TỚI Ề TÀI
1.1. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƢỚC

Ở Việt Nam, vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương n i chung và quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương n i riêng là vấn đề nhận được sự quan tâm của giới nghiên cứu khoa học
cũng như các nhà quản lý, các chính trị gia trong quá trình tìm tòi mô hình tổ chức
quyền lực hợp lý, quá trình cải cách nền hành chính, đổi mới tổ chức và hoạt động

của các cấp chính quyền t trung ương tới địa phương. Tuy nhiên, cho đến thời
điểm hiện nay, chưa c công trình nào nghiên cứu trực tiếp và toàn diện hệ thống
pháp luật về quyền tự chủ, tự chủ trách nhiệm của CQĐP mà ch c những công
trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề này ở những khía cạnh cụ thể.
C thể n i, pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương
được giới nghiên cứu thực sự bàn luận, quan tâm nhiều nhất là t khi nghiên cứu sửa
đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (những kết quả nghiên cứu đ đã được ghi nhận
trong Hiến pháp năm 2013 qua những quy định thể hiện tinh thần phân cấp, phân
quyền, tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương.
Qua khảo sát các công trình nghiên cứu khoa học gồm các sách chuyên khảo,
các bài viết trên các tạp chí nghiên cứu khoa học chuyên ngành, các luận án tiến s ,
luận văn thạc s c liên quan đến nội dung nghiên cứu trong Luận án, tác giả Luận
án thấy nổi lên một số công trình tiêu biểu sau đây:
Về các cuốn sách nghiên cứu chuyên sâu liên quan đến một số nội dung đề
cập trong Luận án, c thể kể đến cuốn “Chuyên đề về Tổ chức và hoạt đ ng của
CQĐP [37] của tác giả Nguyễn Đăng Dung, “Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt
Nam - Thực trạng và triển vọng của nh m tác giả Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng
Dung và Nguyễn Ngọc Chí; “Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn
[110] của tác giả V Kim Sơn.
Trong cuốn “Chuyên đề về Tổ chức và hoạt đ ng của CQĐP [37], tác giả
Nguyễn Đăng Dung nhấn mạnh sự cần thiết bảo đảm của pháp luật về quyền tự chủ,


10

tự chịu trách nhiệm của CQĐP đối với nhiệm vụ, quyền hạn hay các lĩnh vực tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP theo kinh nghiệm pháp luật của một số nước.
Theo đ , pháp luật các nước thường quy định địa phương c thể thực hiện các nh m
nhiệm vụ c tính chất tự nguyện (tự quản); bên cạnh các nh m nhiệm vụ c tính
chất bắt buộc (trung ương giao) và nh m nhiệm vụ của trung ương nhưng cả địa

phương và trung ương đều cùng thực hiện. Cuốn sách này không đề cập đến quyền
tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trên các phương diện tài chính, ngân sách
hay ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà chủ yếu đề cập đến tự chủ, tự chịu
trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn.
Trong cuốn “Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn” [110], tác giả
V Kim Sơn đã ch ra các vấn đề c tính nguyên tắc về tổ chức quyền lực (tập quyền,
tản quyền, phân quyền, phân cấp và phân công quyền lực giữa trung ương và địa
phương); những nguyên lý về tính hiệu quả trong hoạt động của chính quyền địa
phương. v.v… Đặc biệt, tác giả phân tích khá sâu sắc các vấn đề lý luận về mặt pháp
luật và thực tiễn pháp luật về phân cấp quản lý cho CQĐP các cấp về mặt ngân sách,
tài chính và cán bộ, công chức. Tuy nhiên, cuốn sách này không đề cập đến thẩm
quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP.
Các đề tài nghiên cứu khoa học về chủ đề liên quan đến luận án, tiêu biểu c thể
nói đến đề tài“Phân công quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa
phương tại Việt Nam – Lịch s , lý luận và thực tiễn của Viện Khoa học Pháp lý, Bộ
Tư pháp [148]. Đề tài này phân tích sâu các vấn đề lý luận về pháp luật liên quan đến
phi tập trung h a quyền lực, vấn đề lịch sử phát triển của phân cấp, phi tập trung h a
quyền lực ở Việt Nam, đánh giá thực trạng pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của chính
quyền địa phương, về phân cấp ngân sách, nhân sự. Ngoài ra, còn c đề tài nghiên cứu
khoa học cấp Bộ năm 2009 của trường Đại học Luật Hà Nội “Cơ sở lý luận và thực
tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của ĐND, Uỷ ban nhân dân tại Việt Nam
hiện nay .
Về các công trình nghiên cứu là các bài viết trên các tạp chí chuyên ngành
c liên quan đến vấn đề mà Luận án nghiên cứu, c thể kể đến một số bài viết tiêu
biểu sau:


11

i Về vấn đề thẩm quyền quản lý - nhiệm vụ, quyền hạn trên các lĩnh vực của

các cấp chính quyền địa phương c một số nghiên cứu điển hình như: Tác giả
Trương Đắc Linh với bài viết “S a đổi

iến pháp: nhìn từ chiến lược phân cấp

quản lý”[85] và “Chính quyền địa phương ở Việt Nam: Quá trình hình thành, phát
triển và vấn đề đổi mới” [84]; tác giả Nguyễn Cửu Việt với bài viết“Khái niệm tập
quyền, tản quyền và phân quyền [140]; tác giả Vũ Thư với bài “Mấy vấn đề lý luận
và thực tiễn về phân cấp quản lý cho CQĐP ở nước ta” [127]; tác giả Tạ Ngọc Hải
với bài“Thực trạng pháp luật tổ chức và hoạt đ ng của CQĐP nước ta” [57].
Bên cạnh đ , c nhiều bài nghiên cứu về thực trạng pháp luật và kiến nghị
liên quan đến hoàn thiện pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP của các
tác giả khác, như: “Về chế định chính quyền địa phương” và “Đẩy mạnh công tác
phân cấp trung ương và địa phương" của tác giả Hoàng Thị Ngân [94], “Đổi mới
nhận thức về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền
địa phương các cấp ở nước ta hiện nay của Chu Văn Hưởng [77]; “Phân cấp quản lý
nhà nước tại thành phố ồ Chí Minh – Thực trạng và giải pháp của Nguyễn Xuân Tế
và Phan Hải Hồ [114]; “Về phân cấp thu ngân sách nhà nước cho chính quyền địa
phương” của Trần Thị Diệu Oanh [101] ; “Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa
trung ương và địa phương của Nguyễn Cửu Việt [139]; “Chính quyền địa phương
trong

iến pháp s a đổi của Vũ Thư [128]; “M t số vấn đề cần s a đổi, bổ sung

iến pháp năm 1992 về

ĐND và Ủy ban nhân dân” của tác giả Hoàng Thế Liên;

“Chính quyền địa phương trong Dự thảo s a đổi iến pháp và m t số kiến nghị nhằm
hoàn thiện”của Nguyễn Văn Cương; “M t số vấn đề về phân cấp quản lý nhà nước ở

Việt Nam của Vũ Trọng Hách; “Khái luận về phân công quyền lực nhà nước và phân
quyền theo cấp hành chính – l nh thổ của Đinh Văn Mậu [91], “ Phân cấp, phân
quyền và vấn đề thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương: Thực trạng và giải pháp
của Chu Văn Hưởng; “ àn về phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền địa phương
ở nước ta hiện nay của Đàm Bích Hiên” [65].
Mặc dù tiêu đề các bài viết nêu trên không thể hiện r là đề cập đến pháp luật
nhưng nội dung phân tích, đánh giá và các giải pháp của các bài viết n i trên đều
hướng tới việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về chính quyền địa phương, đặc biệt là về
việc phân định thẩm quyền cho các cấp CQĐP. Tuy nhiên, các bài viết nêu trên chưa


12

đề xuất các giải pháp c tính chất tổng thể về hoàn thiện pháp luật để bảo đảm quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, mà chủ yếu ch đề cập đến hoặc quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn hoặc đề cập đến quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm về quản lý tài chính, ngân sách.
(ii) Về vấn đề tài chính, ngân sách của CQĐP: C ít tác giả nghiên cứu về vấn
đề tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong lĩnh vực tài chính, ngân sách. Các tác
giả đáng lưu ý c Lê Toàn Thắng với bài “Phân cấp quản lý trong quy trình ngân sách
nhà nước ở Việt Nam” [117] và bài “Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của
m t số quốc gia trên thế giới” [118]; tác giả Nguyễn Thị Lan Hương với bài “M t số
khía cạnh pháp lý về phân định thẩm quyền thu NSNN (NSNN) ở Việt Nam” [75]…
(iii Về tổ chức b máy, nhân sự của chính quyền địa phương: C ít tác giả
nghiên cứu về vấn đề này, nhất là nghiên cứu về mặt pháp luật; các nghiên cứu thường là
về vấn đề cách thức tổ chức, bố trí nhân sự, biên chế mà ít nhìn ở khía cạnh thẩm quyền
tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương về vấn đề này; ngoài ra,
nếu c đề cập thì các tác giả ch đề cập một cách rất sơ lược, khái quát và chủ yếu về
hoàn thiện pháp luật về mô hình tổ chức CQĐP mà ít đề cập đến vấn đề hoàn thiện pháp
luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức bộ máy và nhân sự của CQĐP.

Một số tác giả c thể kể đến như Nguyễn Hoàng Anh với bài “Nghiên cứu
chế định CQĐP và kiến nghị s a đổi, bổ sung

iến pháp năm 1992 [1]; tác giả

Dương Thị Lan Chi với bài “Nhìn lại tổ chức CQĐP ở nước ta sau hơn mười năm
thực hiện cải cách hành chính” [22]; tác giả Nguyễn Văn Cương với bài “M t số
góp ý hoàn thiện các quy định về CQĐP trong dự thảo s a đổi

iến pháp năm

1992” [25]; tác giả Nguyễn Đăng Dung với bài “Tổ chức và hoạt đ ng của
CQĐP”[37]. Ngoài ra, còn c một số bài viết về kinh nghiệm nước ngoài c so
sánh với pháp luật Việt Nam, c thể kể đến như: tác giả Nguyễn Khắc Hùng với bài
“Vài nét về tổ chức b máy nhà nước Vương quốc Anh” [74]; tác giả Nguyễn Thị
Kim Thoa và Nguyễn Thị Hạnh với bài “M t số vấn đề lý luận rút ra từ kinh
nghiệm tổ chức CQĐP ở Pháp và Đức [62]
(iv) Về vấn đề ban hành văn bản pháp quy của chính quyền địa phương: C
một số tác giả đã nhắc tới quyền tự chủ ban hành quy định nhưng nhìn chung, các công


13

trình còn đề cập rất sơ lược, khái quát về chủ đề này. Các nghiên cứu và tác giả c thể kể
đến như: tác giả Lê Hồng Sơn c bài “Công tác thi hành Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của ĐND, U ND năm 2004 nhìn t g c độ kiểm tra, rà soát, hệ thống
h a văn bản quy phạm pháp luật [109]; Trương Thị Hồng Hà với bài “ Nâng cao chất
lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP [53]; Nguyễn Hoàng Anh với
bài “Nghiên cứu chế định chính quyền địa phương và kiến nghị s a đổi, bổ sung iến
pháp năm 1992” [1]; Đinh Văn Mậu với bài “Khái luận về phân công quyền lực nhà

nước và phân quyền theo cấp hành chính – l nh thổ” [91]; Hoàng Thị Ngân với bài “Tổ
chức hợp lý CQĐP và điều chỉnh thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ;
Bùi Thị Đào với bài “Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền cấp huyện, cấp x .
Nhìn chung, đối với các công trình nghiên cứu là các bài viết trên các tạp chí
chuyên ngành nêu trên, mặc dù ít nhiều đều đề cập đến sự cần thiết hoàn thiện pháp
luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, nhưng nội
dung của pháp luật (phạm vi) về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền
địa phương và các giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm quyền này thì chưa
được đề xuất cụ thể. Các nghiên cứu này cũng chưa đánh giá hay c nhận định về
phương hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật một cách tổng thể nhằm bảo đảm
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP.
Về luận án tiến s c liên quan đến đề tài nghiên cứu, có một số công trình sau:
Luận án tiến s của tác giả Trần Nho Thìn về chủ đề “Đổi mới tổ chức và hoạt
đ ng của U ND x ” và của tác giả Đàm Bích Hiên về “ oàn thiện pháp luật về tổ chức
và hoạt đ ng của chính quyền cấp x ở Việt Nam hiện nay” [66] đều tập trung nghiên
cứu về vấn đề tổ chức và hoạt động của CQĐP cấp xã, trong đ luận án của Trần Nho
Thìn ch giới hạn đến hoạt động của UBND nên phạm vi nghiên cứu khá hẹp trong tổng
thể hệ thống pháp luật về CQĐP n i chung. Các nghiên cứu này cũng chưa phân tích đến
các khía cạnh về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trên các phương diện
nhiệm vụ, tài chính, tổ chức, nhân sự và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Luận án tiến s của tác giả Trương Đắc Linh về“Chính quyền địa phương
với việc bảo đảm thi hành

iến pháp và pháp luật ở địa phương” c những nghiên


14

cứu sâu về vai trò của CQĐP trong việc thi hành pháp luật. Luận án đã đề cập khá

sâu về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP và những
vướng mắc, bất cập trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy
nhiên, đáng tiếc là luận án chưa ch ra những vướng mắc về mặt lý luận và khiếm
khuyết của pháp luật liên quan đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP
trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật; luận án cũng chưa c những kiến
nghị cụ thể về hoàn thiện pháp luật liên quan đến lĩnh vực này.
Luận án tiến s của tác giả Nguyễn Thị Thu Hà về“Vai tr của chính quyền
địa phương cấp tỉnh trong nền kinh tế thị trường định hướng x h i chủ ngh a X CN
ở Việt Nam hiện nay” [51] tập trung nghiên cứu vai trò của CQĐP cấp t nh ở g c độ
phát triển kinh tế và trong việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội n i chung.
Luận án tiến s của tác giả Chu Văn Hưởng “Phân cấp, phân quyền trong thực
thi quyền lực nhà nước ở địa phương Việt Nam hiện nay - vấn đề và giải pháp” [78]
mới giới hạn ở nghiên cứu phân cấp, phân quyền trong thực thi quyền lực nhà nước ở
địa phương, do đ , mặc dù luận án c những phân tích, đánh giá sâu sắc nhưng do phần
phạm vi của đề tài giới hạn ở các giải pháp chung nên các giải pháp hoàn thiện pháp
luật về nội dung phân cấp, phân quyền chưa được đề cập chi tiết, cụ thể, c tính ứng
dụng cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Luận án của tác giả Trần Thị Diệu Oanh về: “Phân cấp quản lý và địa vị
pháp lý của CQĐP trong quá trình cải cách b máy nhà nước ở Việt Nam [103]
đã đề cập đến nội dung của pháp luật về phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho
CQĐP mà bản chất nội dung phân cấp được nghiên cứu trong luận án này có tính
chất của phân quyền nhiều hơn. Chính sự không r ràng về mặt khái niệm này là
điểm hạn chế của công trình nghiên cứu n i trên. Nội dung luận án đề cập khá
rộng trên các phương diện phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn, tài chính, ngân sách,
các vấn đề lý luận về phân cấp quản lý cùng với những đánh giá thực trạng phân
cấp quản lý và địa vị pháp lý của CQĐP trong quá trình cải cách bộ máy nhà
nước ở Việt Nam; đề xuất các giải pháp đẩy mạnh phân cấp. Tuy vậy, do công
trình nghiên cứu này là một luận án tiến sĩ mà chủ đề và mục đích nghiên cứu là
“ xác định rõ địa vị pháp lý của CQĐP” nên nội dung của luận án chưa đề cập

15

sâu về cơ sở lý luận hay nội dung của pháp luật về phân cấp phân quyền. Ngoài
ra, Luận án này ch xác định mối quan hệ giữa trung ương - địa phương là mối
quan hệ của cấp trung ương đối với cấp tỉnh mà không nghiên cứu nội dung
phân cấp cho chính quyền địa phương cấp huyện, cấp xã là chưa hợp lý, đây
cũng là điểm hạn chế của luận án.
Ngoài ra, c thể kể đến một số luận án tiến sĩ luật c liên quan ít nhiều đến
nội dung đề tài, đ là các luận án nghiên cứu về các cơ quan trong bộ máy chính
quyển địa phương như Luận án tiến sĩ của Đinh Ngọc Thắng “Đổi mới tổ chức và
hoạt đ ng của

ĐND trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện nền dân chủ ở Việt

Nam hiện nay” [116], Luận án tiến sĩ của Phạm Văn Đạt “Đổi mới tổ chức chính
quyền đô thị ở nước ta hiện nay” [45], Luận án tiến sĩ của Tạ Quang Ngọc “Đổi
mới tổ chức và hoạt đ ng của cơ quan chuyên môn thu c Ủy ban nhân dân ở Việt
Nam hiện nay” [99]; Luận án tiến sĩ của Trịnh Tuấn Thành “Đổi mới tổ chức và
hoạt đ ng của Ủy ban nhân dân các cấp ở Việt Nam hiện nay” [121]; Luận án tiến
sĩ của Nguyễn Trọng Hải “Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của Ủy ban nhân dân các
cấp ở Việt Nam hiện nay” [56].
Nhìn chung, các luận án tiến s nêu trên mới d ng ở việc kiến nghị hoàn
thiện pháp luật theo hướng bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, còn cụ thể
nội dung, phạm vi, giới hạn của quyền này và cách thức bảo đảm việc thực hiện
quyền này như thế nào thì chưa được đề xuất cụ thể. Các nghiên cứu thuộc nh m
này chưa đánh giá một cách tổng thể thực trạng pháp luật hiện hành liên quan tới
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.
1.2. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU NGOÀI NƢỚC

C một số công trình nghiên cứu tiêu biểu của các nhà khoa học nước ngoài
liên quan đến chủ đề nghiên cứu của luận án này, cụ thể là:
- Hai tác giả J.M.Cohen và S.B Peterson, trong cuốn “Phân cấp quản lý
hành chính – Chiến lược cho các nước đang phát triển” [156] đã đánh giá bối
cảnh, nhu cầu và xu hướng phân cấp quản lý hành chính ở các nước trên thế giới;
phân tích r mối quan hệ giữa cải cách hành chính, phân quyền, phân cấp quản lý


16

hành chính với sự phát triển kinh tế; những kh khăn và thuận lợi cho các nước
đang phát triển trong quá trình cải cách nhà nước, xây dựng nền hành chính hiện
đại. Theo tác giả, t nghiên cứu lý luận và thực tiễn các nước, nội dung bảo đảm
cơ chế phân quyền, phân cấp quản lý hành chính về phương diện pháp luật chính
là trao cho các đơn vị cụ thể cấp địa phương được quyền theo một quy chế tập
thể nhất định; thiết lập thẩm quyền r ràng và các ranh giới chức năng cho các
địa phương đ ; chuyển giao các quyền nhất định về lập kế hoạch, ra quyết định
và quản lý các nhiệm vụ cho các đơn vị đ ; ủy quyền cho phép các đơn vị đ sử
dụng đội ngũ cán bộ riêng của họ; thiết lập các quy tắc về quan hệ hoạt động
tương tác của các đơn vị đ đối với các đơn vị khác của hệ thống chính quyền
mà họ là một bộ phận; cho phép các đơn vị đ tạo thu nhập t các nguồn đặc biệt
đã được khoanh định như thuế tài sản, mức ấn định về thuế sản xuất nông nghiệp
và thương nghiệp, phí cấp phép, các khoản thu về tiện ích công cộng (điện,
nước…) hoặc t các khoản được các bộ ở trung ương cấp, các khoản vay và cho
phép các đơn vị đ thành lập, quản lý các hệ thống riêng của họ về ngân sách, kế
toán và đánh giá.
- Hai tác giả Kenneth Newton và Jan W.Van Deth, trong cuốn “Foundations
of Comparative Politics” Những nền tảng của chính trị học so sánh [169] đã đề cập
một số khía cạnh về các mô hình của CQĐP; những vấn đề liên quan tới việc giải
quyết mối quan hệ giữa trung ương và địa phương (sự thống nhất và mâu thuẫn về

thẩm quyền; vấn đề đảm bảo tính dân chủ, hiệu quả trong việc cung ứng hàng hóa,
dịch vụ công cho dân chúng địa phương,…) nhìn t g c độ chính trị học so sánh.
- Tác giả Gordon L. Clark trong cuốn “A Theory Local Autonomy” (M t lý thuyết
về tự quản địa phương [164] đã làm sáng t khái niệm tự quản địa phương (local
autonomy) t hai g c độ: quyền hình thành các sáng kiến về chính sách để giải quyết các
vấn đề địa phương và quyền c tiếng n i cuối cùng về các vấn đề của địa phương.
- Tác giả Jurgen Georg Backhaus (ed.), trong cuốn “Two Centuries of Local
Autonomy”

ai thế kỷ thực hiện tự quản địa phương [161] đã nghiên cứu quá trình

triển khai ý tưởng về tự quản địa phương và sự thăng trầm của mô hình này trong hai
thế kỷ v a qua tại Đức và những giá trị đương đại của mô hình tự quản địa phương.


17

- Tác giả Janice Morphet trong cuốn “Modern Local Government” (CQĐP
hiện đại [167] đã luận giải các vấn đề về đạo lý thiết lập nên các CQĐP, giải quyết
mối quan hệ giữa CQĐP và chính quyền trung ương t kinh nghiệm của nước Anh.
- Hai tác giả Ann Bownman và Richarch Kearney, trong cuốn “State and
Local Government” (Nhà nước và chính quyền địa phương) [163] đã trình bày mô
hình CQĐP và kinh nghiệm phân quyền giữa các cấp CQĐP ở Hoa Kỳ. Các tác giả
lưu ý các khía cạnh cơ bản như thẩm quyền quản lý - chức năng của chính quyền
địa phương (loại dịch vụ, hàng h a công cộng nào thuộc độc quyền của chính quyền
trung ương, thuộc độc quyền của CQĐP hoặc thuộc dạng cả chính quyền trung
ương và CQĐP đều nên phối hợp cung cấp); tài chính (nguồn thu khoản chi, yêu
cầu về cân bằng ngân sách); nhân sự; cơ cấu tổ chức bộ máy; quy trình ra quyết định
(những loại vụ việc nào cần phải c sự tham gia của công chúng; trường hợp nào thì
phải công khai h a; trình tự, thủ tục của việc đảm bảo tính minh bạch của chính

quyền,...); tiêu chuẩn hàng h a, dịch vụ công mà CQĐP phải tuân theo s do CQĐP
tự quy định hay phải theo chuẩn mực của chính quyền trung ương,.v.v…
- Tác giả Evan M. Berman, trong cuốn “Public Administration in East Asia:
Mainland China, Japan, South Korea, and Taiwan”

ành chính công ở khu vực Đông

Á: Trung Quốc Đại lục, Nhật ản, Nam àn, và Đài Loan) [162] đã nghiên cứu so sánh
các mô hình quản trị hành chính công ở các quốc gia Đông Á, trong đ c việc nghiên
cứu về phân quyền giữa chính quyền trung ương và CQĐP trong cải cách hành chính;…
Bên cạnh đ , còn c một số tác giả Việt Nam nghiên cứu kinh nghiệm nước
ngoài như: Lê Văn Hòa c bài Phân cấp quản lý hành chính ở Đan Mạch [68] và
“Quản trị địa phương ở In-đô-nê-xi-a [69]; Nguyễn Khắc Hùng với bài “Vài nét về
tổ chức b máy nhà nước Vương quốc Anh [74]; Vũ Kiều Oanh với “Cải cách
chính quyền địa phương ở Trung Quốc [104]; Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn S
Đại với “Tổ chức chính quyền địa phương C ng hoà liên bang Đức” [122]; Nguyễn
Thị Kim Thoa và Nguyễn Thị Hạnh với “M t số vấn đề lý luận rút ra từ kinh
nghiệm tổ chức chính quyền địa phương ở Pháp và Đức” [63] ;
Ngoài ra, c một số tài liệu khác cũng đề cập đến vấn đề này như: Kỷ yếu
Hội thảo khoa học của Nhà pháp luật Việt - Pháp về chủ đề “Phân cấp, phân quyền


18

giữa trung ương và địa phương và quy chế đặc thù của các thành phố lớn [ 98] hay
Báo cáo của Ngân hàng thế giới với chủ đề “Nhà nước trong m t thế giới đang
chuyển đổi” [96]…
1.3. MỘT SỐ NHẬN XÉT VỀ KẾT QU
CỨU LIÊN QUAN

ẾN

CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN

Ề TÀI VÀ NHỮNG VẤN

Ề CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN

CỨU TRONG LUẬN ÁN

1.3.1. Các

quả

u ƣ c

Về các khái niệm
Đối với các công trình nghiên cứu của các tác giả trong nước, mặc dù các
tác giả đề cập đến những vấn đề lý luận và các khái niệm như chính quyền địa
phương, phân cấp, phân quyền; về tổ chức và hoạt động của CQĐP n i chung
hoặc của một cấp chính quyền, nhưng giữa các tác giả còn sử dụng không thống
nhất các khái niệm. Chẳng hạn, trước đây, phần lớn các tác giả sử dụng thuật
ngữ “phân cấp” và ít sử dụng thuật ngữ “phân quyền”. Có tác giả cho rằng
“phân cấp” cũng mang yếu tố của “phân quyền”; c tác giả cho rằng phân cấp là
để “tiện quản lý” [141, tr.4] mà “tiện quản lý ở đây là cho nhà nước trung ương” hơn
là hướng tới mục tiêu bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của m i cấp chính
quyền địa phương; c tác giả còn đồng nhất khái niệm “phân cấp” và “phân
quyền”, cho rằng:
Phân cấp thực chất là trao cho t ng cấp hành chính – lãnh thổ những
quyền tự quyết định, tự quản lý những công việc cụ thể nhất định

trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Các cấp chính
quyền c những nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và nguồn lực của
mình tùy theo khả năng thực tế của địa phương để thực hiện nhiệm
vụ, quyền hạn được trao. Nhiệm vụ, quyền hạn tự quyết đ được thực
hiện thông qua pháp nhân công quyền như cơ quan đại diện, cơ quan
hành chính… [46].
Hầu như các tác giả không nghiên cứu khái niệm “chính quyền địa
phương”, “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương”; Bên
cạnh đ , thuật ngữ “chính quyền địa phương”, “quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương” đã được một số nghiên cứu nhắc tới trong


19

các công trình liên quan nhưng các tác giả không làm r khái niệm, nội hàm của
các thuật ngữ này và vì vậy, c thể coi đây vẫn là những khái niệm mới.
Về thẩm quyền củ ch nh quyền ị ph ơng các cấp và phạm vi quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm củ ch nh quyền ị ph ơng
Qua khảo sát các công trình nghiên cứu khoa học pháp lý cho thấy, nhiều
công trình nghiên cứu trước đây mới chú trọng vào vấn đề “tổ chức” và “hoạt
đ ng” hơn là vào vấn đề “thẩm quyền” và “quyền lực” của chính quyền địa
phương với tư cách một quyền hiến định, độc lập tương đối trong mối quan hệ với
chính quyền trung ương. Ngoài ra, trong các bài viết, các tác giả mới ch nhấn mạnh
đến vấn đề “phân công quyền lực” mà chưa nghiên cứu về vấn đề “bảo đảm các
nguồn lực” khi chuyển giao thẩm quyền giữa trung ương và địa phương.
Về vấn đề thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền địa phương, mặc dù cũng c khá nhiều nghiên cứu đã phân tích vấn đề này
nhưng các tác giả chưa đề cập ở phương diện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về ban
hành văn bản pháp luật hay văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa
phương, với tính chất là thẩm quyền riêng, mà không phải hàm ý quy định chi tiết

văn bản pháp luật do các cơ quan trung ương ban hành. Các tác giả cũng chưa đề
cập đến thẩm quyền này như một quyền bảo đảm cho quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương. Các nghiên cứu ở Việt Nam nhìn chung thường
nhìn nhận vấn đề “tự quản địa phương” và đo lường mức độ tự quản của địa
phương t hai g c độ chính là: tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ và tự chủ, tự
chịu trách nhiệm về tài chính mà chưa đề cập đến các nội dung tự chủ, tự chịu trách
nhiệm khác như: tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc ban hành văn bản quy phạm
pháp luật, tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài sản, tài chính và tự chủ, tự chịu trách
nhiệm về công tác tổ chức, cán bộ.
Nghiên cứu về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, cũng c nghiên
cứu ch ra rằng chính quyền địa phương phải c quyền tự xác định cơ cấu tổ chức
hành chính của mình; không tồn tại thứ bậc hành chính giữa các chính quyền phân
quyền và tự quản địa phương giữa các đơn vị hành chính – lãnh thổ nh , lớn nằm
trong nhau; cộng đồng địa phương được trao quyền tự quyết hoặc được tham vấn về


20

vấn đề thay đổi địa giới hành chính [141, tr.4]. Hoặc nghiên cứu khác cũng nhắc tới
“chủ quyền về địa giới hành chính l nh thổ” của chính quyền địa phương như một
nội dung của tự chủ, tự chịu trách nhiệm [122]. Các nghiên cứu của Việt Nam tuy
chưa khái quát và nêu đầy đủ nội dung, phạm vi của quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương nhưng những nghiên cứu này cũng đ ng g p
quan trọng cho việc nghiên cứu của Luận án.
Một số công trình mới tập trung vào nghiên cứu về việc phân cấp giữa trung
ương với cấp t nh. Nghiên cứu năm 2012 của tác giả Trần Thị Diệu Oanh và Đề tài
của Viện Khoa học pháp lý năm 2013 cũng ch đề cập đến việc phân cấp giữa trung
ương với cấp t nh. Các công trình nghiên cứu hiện nay còn chưa nhấn mạnh đến vấn
đề tự chủ, tự chịu trách nhiệm của t ng cấp chính quyền t nh, huyện, xã.
Qua việc khảo sát các công trình nghiên cứu, các tác phẩm viết về lĩnh vực

này trong phạm vi Việt Nam, tác giả nhận thấy, cho đến nay chưa c một công
trình khoa học nào ở Việt Nam nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện t các vấn
đề lý luận đến thực tiễn, các khía cạnh của pháp luật liên quan đến quyền tự chủ,
tự chịu trách nhiệm của CQĐP; cũng chưa c công trình nào đề cập trực tiếp đến
khái niệm và nội hàm, phạm vi hay nội dung của quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của CQĐP.
Đối với các công trình nghiên cứu của các tác giả nước ngoài, các công
trình nghiên cứu đã cung cấp những thông tin quan trọng về mô hình của
CQĐP; những vấn đề liên quan tới chính quyền địa phương nhìn t nhiều g c
độ khác nhau (chính trị, hành chính, pháp luật và kinh tế …); cung cấp thông
tin cơ bản về tự quản địa phương; thông tin về quá trình và lịch sử phát triển
pháp luật về tự quản địa phương và sự thăng trầm của mô hình này trong hai
thế kỷ v a qua tại một số nước trên thế giới cũng như những giá trị đương đại
của mô hình tự quản địa phương. Một số công trình nghiên cứu cũng đã luận
giải các vấn đề cơ bản như: triết lý thiết lập nên các CQĐP; các nguyên lý giải
quyết mối quan hệ giữa CQĐP và chính quyền trung ương t kinh nghiệm của
một số nước phát triển (ví dụ: Anh, Pháp, M , Đức, Nhật Bản…) hay của một
số nước đang phát triển và bước đầu áp dụng mô hình tự quản địa phương (chủ
yếu là các nước châu Á). C công trình còn đề cập đến các mô hình quản trị