hoàn thiện pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh ở việt nam

Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong đời sống xã hội, việc công dân đi ra nớc ngoài và từ nớc ngoài
về nớc (xuất cảnh nớc mình, nhập cảnh một nớc khác và ngợc lại) để c trú,
làm ăn sinh sống, buôn bán, đầu t, công tác, lao động, học tập, du lịch là
một vấn đề bình thờng trong quá trình giao lu giữa các quốc gia và con ngời
trong khu vực hoặc quốc tế. Con ngời chỉ có thể tiến bộ và phát huy khả năng
của mình trên mọi lĩnh vực khi quyền con ngời nói chung và quyền xuất cảnh,
nhập cảnh đợc bảo đảm. Nh vậy, có thể nói, bảo đảm quyền xuất cảnh, nhập
cảnh và c trú ngày nay đã trở thành một động lực của sự phát triển xã hội.
ở hầu hết các nớc tiến bộ, với tính cách là một bộ phận quan trọng
trong hệ thống các quyền tự do cá nhân của con ngời, quyền đi ra nớc ngoài
và từ nớc ngoài về nớc của công dân đều đợc Hiến pháp ghi nhận và kèm theo
là những điều kiện để thực hiện quyền này trên thực tế. ở nớc ta, Hiến pháp
năm 1992 và những văn bản pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh, c trú trong
một chừng mực nào đó đã có những quy định cụ thể về quyền xuất cảnh, nhập
cảnh, c trú của công dân. Tuy nhiên, do những điều kiện khách quan và chủ
quan, cho nên trong những năm qua, bên cạnh những u điểm, pháp luật trong
quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh ở nớc ta đã và đang bộc lộ những hạn
chế nhất định, gây ảnh hởng không nhỏ tới hiệu lực, hiệu quả của nền hành
chính nhà nớc nói chung và hành chính nhà nớc trong lĩnh vực xuất cảnh, nhập
cảnh, c trú nói riêng, từ đó ảnh hởng xấu tới việc thực hiện những quyền xuất
cảnh, nhập cảnh, c trú của công dân.
Nhằm khắc phục tình trạng trên, Đảng và Nhà nớc ta đang chỉ đạo các
cấp, các ngành tích cực thực hiện chủ trơng cải cách nền hành chính nhà nớc,
1
trong đó trọng tâm là phục vụ con ngời, vì con ngời với nhu cầu đòi hỏi ngày
càng tăng, trong đó có quyền xuất cảnh, nhập cảnh và c trú.
Để công cuộc cải cách nền hành chính nhà nớc, trong đó có cải cách
thể chế, thủ tục hành chính nói chung và cải cách thể chế, thủ tục hành chính
trong lĩnh vực xuất nhập cảnh nói riêng đạt đợc kết quả, cần phát huy sức

mạnh tổng hợp của toàn bộ hệ thống chính trị, sử dụng đồng bộ các biện pháp,
trong đó phải nghiên cứu, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về
pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh. Mặt khác, xung
quanh những vấn đề lý luận về vị trí, vai trò của pháp luật trong quản lý nhà n-
ớc về xuất cảnh, nhập cảnh, nhất là đối với việc bảo đảm an ninh quốc gia và
bảo đảm quyền xuất cảnh, nhập cảnh và c trú của công dân còn nhiều ý kiến
khác nhau, thậm chí trái ngợc nhau.
Vì lý do trên, việc nghiên cứu đề tài: "Hoàn thiện pháp luật trong
quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh ở Việt Nam" mang tính cấp thiết
cả về lý luận và thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh là vấn đề đợc
các nhà khoa học và hoạt động thực tiễn quan tâm nghiên cứu. Trong những
năm gần đây, việc nghiên cứu về cơ sở pháp lý của hoạt động quản lý nhà n-
ớc về xuất cảnh, nhập cảnh và c trú đợc đề cập ít hay nhiều, trực tiếp hay
gián tiếp trong các công trình của các nhà khoa học. Trớc hết, có thể kể đến
các công trình nghiên cứu khoa học:
"Đổi mới và hoàn thiện pháp luật trong quản lý nhà nớc đối với ngời
nớc ngoài ở Việt Nam" Luận án Tiến sĩ luật học của TS. Bùi Quảng Bạ (Học
viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội, 1996). Luận án có mục đích:
góp phần làm sáng tỏ những cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm xác định những
đặc trng, vai trò của quản lý nhà nớc đối với ngời nớc ngoài. Về lý luận, luận
án đã đa ra và làm rõ thêm một số khái niệm: về ngời nớc ngoài; về quản lý
2
nhà nớc về an ninh quốc gia; về cơ chế điều chỉnh pháp luật trong quản lý nhà
nớc đối với ngời nớc ngoài ở Việt Nam; làm rõ địa vị pháp lý của ngời nớc
ngoài và vai trò của pháp luật trong quản lý nhà nớc đối với họ ở Việt Nam.
Về thực tiễn, luận án đã khái quát sự hình thành và phát triển của pháp luật
trong quản lý nhà nớc đối với ngời nớc ngoài từ 1945 đến 1996; phân tích tình
hình thực tiễn quản lý nhà nớc đối với ngời nớc ngoài, tình hình vi phạm pháp

luật của ngời nớc ngoài tại Việt Nam và xử lý vi phạm của các cơ quan chức
năng trong những năm 90 của thế kỷ XX. Từ đó, đa ra những định hớng, kiến
nghị nhằm xây dựng và hoàn thiện pháp luật về quản lý ngời nớc ngoài; nâng
cao ý thức pháp luật; đổi mới bộ máy, cán bộ, cơ chế quản lý nhằm thực hiện
quản lý nhà nớc có hiệu quả đối với ngời nớc ngoài ở Việt Nam trong những
năm cuối thế kỷ XX. Một số kiến nghị có tính khả thi của tác giả về sửa đổi,
bổ sung các văn bản pháp luật đã ban hành khi đó tập trung vào một số điều
của Bộ luật hình sự, đặc biệt là kiến nghị: "Cần bổ sung hình phạt trục xuất
vào hệ thống hình phạt của Bộ luật hình sự đợc áp dụng vừa là hình phạt
chính vừa là hình phạt bổ sung". Về lĩnh vực quản lý xuất nhập cảnh, tác giả
cũng có kiến nghị: "Về tổng thể, cần nghiên cứu nâng Pháp lệnh nhập cảnh,
xuất cảnh, c trú, đi lại của ngời nớc ngoài tại Việt Nam thành một đạo luật".
"Quản lý nhà nớc về an ninh đối với ngời nớc ngoài tại Việt Nam"
Luận án Tiến sĩ của TS. Ngô Phúc Thịnh (Học viện An ninh nhân dân, Hà
Nội, 2002), với mục đích là: đánh giá đúng thực trạng công tác quản lý nhà n-
ớc về an ninh đối với ngời nớc ngoài và những hoạt động xâm phạm an ninh
quốc gia của ngời nớc ngoài tại Việt Nam; dự báo và đề xuất những giải pháp
cơ bản nhằm góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý và đấu tranh với
hoạt động xâm phạm an ninh quốc gia. Về lý luận, luận án đã làm rõ thêm
khái niệm về ngời nớc ngoài và địa vị pháp lý của họ tại Việt Nam; làm rõ
thêm nhận thức quản lý nhà nớc về an ninh đối với ngời nớc ngoài; làm rõ đặc
trng, nội dung cơ bản của hoạt động quản lý nhà nớc về an ninh đối với ngời
nớc ngoài và những yếu tố tác động tới hoạt động quản lý. Về thực tiễn, luận
3
án đã chỉ rõ thực trạng công tác quản lý nhà nớc về an ninh đối với ngời nớc
ngoài; phân tích và đánh giá khái quát các hoạt động xâm phạm an ninh quốc
gia của ngời nớc ngoài tại Việt Nam và công tác đấu tranh của cơ quan an ninh;
đa ra dự báo tình hình về âm mu, hoạt động của các thế lực thù địch lợi dụng
ngời nớc ngoài nhập cảnh, xuất cảnh, c trú tại Việt Nam nhằm xâm hại an
ninh quốc gia. Từ đó đa ra những giải pháp có tính khả thi nhằm góp phần

nâng cao hiệu quả công tác đấu tranh trong tình hình mới. Trớc sự giao lu
quốc tế ngày càng mở rộng, xu hớng hòa nhập cùng tồn tại và phát triển, tác
giả đã kiến nghị về việc "sớm xây dựng luật nhập c làm cơ sở pháp lý cho việc
giải quyết ngời tị nạn ở Việt Nam và c trú trái phép".
Những năm gần đây, đã xuất hiện một số công trình nghiên cứu khoa
học tập thể cấp nhà nớc và cấp bộ của các nhà khoa học đã đề cập đến quản lý
nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh và pháp luật trong lĩnh vực này ở nớc ta.
Đáng chú ý nhất là các công trình dới đây.
Vụ quản lý khoa học và Công nghệ, Bộ Công an có đề tài nghiên cứu
khoa học mã số KHXH 07-08 về "Những giải pháp nâng cao hiệu quả quản
lý ngời nớc ngoài nhằm bảo đảm an ninh trật tự của lực lợng công an nhân
dân trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nớc" do GS.TS.
Nguyễn Phùng Hồng làm chủ nhiệm (Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2002).
Mục tiêu của đề tài là: làm rõ thực trạng công tác quản lý Nhà nớc về an ninh
trật tự đối với ngời nớc ngoài và công tác đấu tranh chống tội phạm là ngời n-
ớc ngoài ở Việt Nam trong thời gian vừa qua; kiến nghị những giải pháp cơ
bản nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nớc về an ninh trật tự đối với ngời n-
ớc ngoài và công tác phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm là ngời nớc ngoài
đến Việt Nam, góp phần bảo vệ an ninh trật tự trong thời kỳ đẩy mạnh công
nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nớc. Về lý luận, đề tài đã làm rõ những vấn đề
chung về quản lý ngời nớc ngoài nhằm bảo đảm an ninh trật tự ở Việt Nam,
trong đó phân tích làm nổi bật đợc địa vị pháp lý của ngời nớc ngoài tại Việt
4
Nam và những nguyên tắc cơ bản trong công tác quản lý ngời nớc ngoài nhằm
bảo đảm an ninh trật tự ở Việt Nam. Về thực tiễn, luận án đã chỉ rõ thực trạng
công tác quản lý ngời nớc ngoài nhằm bảo đảm an ninh trật tự ở Việt Nam của
lực lợng Công an nhân dân; chỉ rõ thực trạng công tác đấu tranh xử lý những
vi phạm pháp luật của ngời nớc ngoài ở Việt Nam có liên quan đến an ninh
trật tự. Đặc biệt trong đó, đề tài nêu bật thực trạng pháp luật Việt Nam - cơ sở
pháp lý để đấu tranh, xử lý những vi phạm pháp luật của ngời nớc ngoài tại

Việt Nam. Từ đó đa ra những giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả quản
lý ngời nớc ngoài, bảo đảm an ninh trật tự trong thời kỳ đẩy mạnh công
nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nớc. Đặc biệt trong đó là: xây dựng và hoàn thiện
hệ thống pháp luật về quản lý nhà nớc đối với ngời nớc ngoài; tăng cờng ký
kết các hiệp định tơng trợ t pháp quốc tế; đổi mới công tác quản lý nhập cảnh,
xuất cảnh, c trú đối với ngời nớc ngoài tại Việt Nam.
Cục Lãnh sự, Bộ Ngoại giao có đề tài nghiên cứu khoa học về "Trách
nhiệm quốc gia đối với việc nhận trở lại công dân không đợc nớc ngoài cho c
trú" do ThS. Nguyễn Hữu Tráng làm chủ nhiệm (Bộ Ngoại giao, Hà Nội,
2002). Mục tiêu của đề tài là: phân tích làm rõ cơ sở lý luận của pháp luật và
thực tiễn quan hệ quốc tế về quyền của quốc gia không cho phép ngời nớc
ngoài c trú; trách nhiệm pháp lý quốc tế của quốc gia đợc yêu cầu tiếp nhận
công dân mình bị trục xuất; đánh giá quá trình thực hiện các điều ớc quốc tế đa
phơng, song phơng mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia; phân tích các quy
định hiện hành và những chủ trơng của Đảng và Nhà nớc ta với công dân Việt
Nam ở nớc ngoài. Đề tài đã chỉ rõ việc di c của ngời Việt Nam là một thực tế
khách quan và là một phần của thực trạng di c đã và đang diễn ra trên thế giới; từ
nhu cầu đòi hỏi của thực tiễn khách quan các tác giả tham gia đề tài nghiên
cứu khoa học nêu trên đã kiến nghị chủ trơng, biện pháp liên quan đến việc
nhận trở lại công dân trong tình hình cụ thể trong nớc và quốc tế hiện nay; kiến
nghị sửa đổi một số văn bản pháp luật hiện hành và đề xuất những nội dung cơ
5
bản thể hiện chủ trơng, chính sách của Đảng và Nhà nớc ta trong một thỏa
thuận khung để giải quyết vấn đề nhận trở lại công dân không đợc nớc ngoài
cho c trú.
Cục Quản lý xuất nhập cảnh, Bộ Công an có đề tài nghiên cứu khoa
học về "Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm soát xuất nhập cảnh tại
cửa khẩu hàng không quốc tế Nội Bài góp phần đảm bảo an ninh quốc gia" do
Đại tá Triệu Văn Thế - Cục trởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh làm chủ biên
(Bộ Công an, Hà Nội, 2005). Đề tài đã góp phần xây dựng và hoàn thiện các

khái niệm: kiểm soát xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh; kiểm soát hộ chiếu giấy
tờ; kiểm tra nhân sự; giám sát xuất cảnh, nhập cảnh; xác định rõ vai trò, đối t-
ợng, nội dung, phơng pháp kiểm soát xuất nhập cảnh; làm rõ những vấn đề có
tính quy luật trong hoạt động lợi dụng nhập cảnh, xuất cảnh qua cửa khẩu
hàng không quốc tế Nội Bài xâm phạm an ninh quốc gia của các thế lực thù
địch và các loại tội phạm khác; đánh giá về thực trạng kiểm soát xuất nhập
cảnh tại cửa khẩu hàng không quốc tế Nội Bài từ 1995 đến 2004. Đề tài đã chỉ
ra những u điểm, những sơ hở thiếu sót và nguyên nhân của chúng. Từ đó, hình
thành những giải pháp, kiến nghị có tính khoa học nhằm nâng cao chất lợng và
hiệu quả kiểm soát xuất nhập cảnh tại cửa khẩu hàng không quốc tế Nội Bài;
góp phần bảo đảm an ninh quốc gia; góp phần bổ sung, hoàn thiện lý luận
kiểm soát xuất nhập cảnh tại cửa khẩu hàng không quốc tế Nội Bài nói riêng
và kiểm soát xuất nhập cảnh nói chung.
Các công trình nghiên cứu khoa học này, ở những khía cạnh và cấp
độ khác nhau, đều đề cập một số vấn đề chung về quản lý nhà nớc, mối
quan hệ nhà nớc - công dân trong lĩnh vực xuất nhập cảnh, những điều kiện
pháp lý bảo đảm quyền của công dân trong lĩnh vực này.
Ngoài ra, cũng cần kể đến một số luận văn thạc sĩ luật học nh: Quản lý
nhà nớc đối với ngời nớc ngoài tại Việt Nam" (luận văn thạc sĩ luật học của ThS.
6
Nguyễn Xuân Toản - Viện Nhà nớc và pháp luật, Hà Nội, 1996), với mục đích:
góp phần làm rõ cơ sở lý luận, nội dung pháp lý của quản lý nhà nớc đối với ngời
nớc ngoài tại Việt Nam, đề xuất những giải pháp tăng cờng hiệu lực, hiệu quả
của quản lý nhà nớc đối với ngời nớc ngoài ở Việt Nam hiện nay". Luận văn đã
làm rõ khái niệm ngời nớc ngoài và phân loại ngời nớc ngoài; xác định nội dung
pháp lý và đặc thù của quản lý nhà nớc đối với ngời nớc ngoài; hệ thống hóa và
phân tích pháp luật thực định và thực tiễn về quản lý nhà nớc đối với ngời nớc
ngoài (trong đó, có một tiết nhỏ đề cập tới quản lý nhà nớc về nhập cảnh, xuất
cảnh, c trú, đi lại của ngời nớc ngoài tại Việt Nam); qua đó, đề xuất những biện
pháp (bổ sung, sửa đổi và hoàn thiện các văn bản pháp luật; xây dựng và kiện

toàn tổ chức bộ máy, cơ chế hoạt động) nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản
lý nhà nớc đối với ngời nớc ngoài. "Quản lý nhà nớc về an ninh đối với công dân
Việt Nam xuất cảnh trong giai đoạn hiện nay" luận văn thạc sĩ luật học của ThS
Phạm Ngọc Trung (Học viện An ninh nhân dân, Hà Nội, 1997), với mục đích:
phân tích một cách khoa học tình hình quản lý nhà nớc đối với ngời Việt Nam
xuất cảnh trong giai đoạn hiện nay để làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và những
vớng mắc đợc đặt ra đối với công tác quản lý công dân Việt Nam xuất cảnh, từ
đó đề xuất phơng pháp đổi mới và hoàn thiện quản lý nhà nớc đối với ngời Việt
Nam xuất cảnh. Luận văn đã khái quát đợc vị trí, vai trò của quản lý công dân
Việt Nam xuất cảnh trong quản lý nhà nớc về an ninh quốc gia; đánh giá đợc
thực trạng quản lý công dân Việt Nam xuất cảnh, âm mu và hoạt động của các
thế lực thù địch và bọn phạm tội khác lợi dụng việc xuất cảnh của công dân để
hoạt động xâm phạm an ninh quốc gia; dự báo những vấn đề có liên quan đến
quản lý công dân Việt Nam xuất cảnh trong thời gian tới; qua đó, đề xuất phơng
hớng và một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nớc đối với công
dân Việt Nam xuất cảnh. "Quản lý nhà nớc về an ninh đối với ngời nớc ngoài
nhập cảnh Việt Nam theo danh nghĩa du lịch" luận văn thạc sĩ luật học của ThS.
Nguyễn Văn Minh (Học viện An ninh nhân dân, Hà Nội, 1999), với mục đích:
7
làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn đang đặt ra đối với công tác quản lý ngời n-
ớc ngoài nhập cảnh Việt Nam theo danh nghĩa du lịch, từ đó đề xuất giải pháp
nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nớc về an ninh đối với ngời nớc ngoài
nhập cảnh Việt Nam theo danh nghĩa du lịch. Luận văn đã làm rõ những nhận
thức cơ bản của quản lý nhà nớc về an ninh đối với ngời nớc ngoài nhập cảnh
Việt Nam theo đờng du lịch; đánh giá đợc thực trạng ngời nớc ngoài nhập cảnh
Việt Nam theo danh nghĩa du lịch, hoạt động của các thế lực thù địch và tội
phạm khác lợi dụng đờng nhập cảnh này để hoạt động xâm hại đến an ninh quốc
gia và trật tự an toàn xã hội ở Việt Nam; đánh giá đúng thực trạng quản lý nhà n-
ớc về an ninh đối với ngời nớc ngoài nhập cảnh Việt Nam theo đờng du lịch, từ
đó chỉ ra đợc những tồn tại, sơ hở trong quản lý để có hớng đề xuất khắc phục;

dự báo về những vấn đề liên quan đến quản lý nhà nớc về an ninh đối với ngời n-
ớc ngoài nhập cảnh Việt Nam theo đờng du lịch trong thời gian tới; và đề xuất
một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nớc trong lĩnh vực này.
Bên cạnh đó, còn có một số công trình nghiên cứu khoa học đợc đăng
trên Tạp chí Công an nhân dân, số chuyên đề - 10/2004: "Kết quả đổi mới
công tác quản lý xuất nhập cảnh Việt Nam đáp ứng yêu cầu bảo vệ an ninh
quốc gia trong tình hình mới" của Đại tá Triệu Văn Thế - Cục trởng Cục Quản
lý xuất nhập cảnh; "Ngời Việt Nam xuất cảnh - những vấn đề đặt ra đối với
công tác an ninh" của ThS. Lê Xuân Viên; " Công tác an ninh tại cửa khẩu
cảng hàng không quốc tế Nội Bài trong tình hình hiện nay" của ThS. Trần
Quang Tám. Các bài viết đã đề cập ở cấp vĩ mô hoặc chuyên sâu các vấn đề lý
luận - thực tiễn của quản lý nhà nớc bằng pháp luật trong lĩnh vực xuất cảnh,
nhập cảnh và c trú nhằm giữ vững chủ quyền, bảo đảm an ninh quốc gia trong
công cuộc đổi mới theo định hớng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam.
Các công trình khoa học nêu trên cho thấy: từ những cấp độ hoạt động
quản lý nhà nớc khác nhau về chức năng nhiệm vụ, vấn đề quản lý nhà nớc về
8
xuất cảnh, nhập cảnh và c trú tại Việt Nam đã đợc đề cập từ nhiều khía cạnh
khác nhau trong công cuộc đổi mới theo định hớng xã hội chủ nghĩa ở nớc ta
hiện nay; đề cập các vấn đề về lịch sử, khái niệm, phạm trù, nội dung của pháp
luật; xác lập quan điểm, nguyên tắc và giải pháp thực hiện cơ chế quản lý nhà
nớc về an ninh trong lĩnh vực xuất nhập cảnh ở nớc ta. Pháp luật nói chung và
pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh nói riêng đợc các tác giả khẳng định là phơng
tiện pháp lý để Nhà nớc thực hiện vai trò quản lý đối với xã hội.
Những đóng góp của các công trình nêu trên là những tìm tòi sáng tạo -
những bớc tiến quan trọng nhằm giải quyết các vớng mắc về mặt lý luận và
thực tiễn của phạm vi lĩnh vực mà các đề tài nghiên cứu, tập trung chủ yếu là:
quản lý nhà nớc về an ninh đối với ngời nớc ngoài; quản lý nhà nớc về an ninh
đối với công dân Việt Nam xuất cảnh, nhập cảnh hoặc là đột phá một số điểm,
một số khía cạnh trong quản lý nhà nớc về an ninh trật tự trong lĩnh vực xuất

cảnh, nhập cảnh và c trú. Tuy nhiên, các công trình nói trên còn để lại nhiều
khoảng trống và cha đề cập một cách toàn diện, có hệ thống về pháp luật trong
quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh.
Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài "Hoàn thiện pháp luật trong quản lý nhà
nớc về xuất cảnh, nhập cảnh ở Việt Nam" là vấn đề mới không trùng lắp với
những đề tài, chuyên đề đã nghiên cứu. Đề tài này mang tính cấp thiết, không
những về lý luận, mà còn là đòi hỏi thực tiễn trong quản lý nhà nớc về xuất
cảnh, nhập cảnh và c trú ở nớc ta hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ, đối tợng, phạm vi nghiên cứu của luận án
Mục đích
Làm sáng tỏ một cách có hệ thống những vấn đề về lý luận và thực
tiễn của pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh, từ đó đề
xuất những quan điểm, nguyên tắc chỉ đạo phơng hớng đổi mới và hoàn thiện
pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh, bảo đảm thực hiện
có hiệu quả quyền xuất cảnh, nhập cảnh và c trú của công dân.
9
Nhiệm vụ
Với mục đích nêu trên, tác giả luận án đề ra các nhiệm vụ sau đây:
- Làm rõ những nhận thức cơ bản về pháp luật trong quản lý nhà nớc
về xuất cảnh, nhập cảnh; về cơ sở khoa học của việc đổi mới và hoàn thiện
pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh ở Việt Nam.
- Nghiên cứu vị trí, vai trò của pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất
cảnh, nhập cảnh; làm rõ mối quan hệ của pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh, c
trú với các ngành luật khác có liên quan trong hệ thống pháp luật Việt Nam.
- Đánh giá đúng đắn thực trạng áp dụng pháp luật trong quản lý nhà n-
ớc về xuất cảnh, nhập cảnh ở Việt Nam, chỉ ra những tồn tại, thiếu sót của
pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh để có hớng đề xuất giải pháp khắc phục.
- Làm rõ những quan điểm, phơng hớng đổi mới và hoàn thiện pháp
luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh ở Việt Nam.
- Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về xuất cảnh, nhập

cảnh, c trú nâng cao hiệu quả và hiệu lực quản lý nhà nớc trong lĩnh vực này,
trong đó đề xuất xây dựng một đạo luật xuất cảnh, nhập cảnh và c trú để điều
chỉnh, kiểm soát xuất cảnh, nhập cảnh và quy định về việc c trú, hòa nhập của
công dân cộng đồng cũng nh ngời nớc ngoài ở Việt Nam.
Đối tợng nghiên cứu
Đối tợng nghiên cứu của luận án là pháp luật trong quản lý nhà nớc về
xuất cảnh, nhập cảnh.
Phạm vi nghiên cứu
Pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh là một hệ thống
các quy phạm pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh và các quy phạm pháp luật có
liên quan. Đó vừa là pháp luật thực định (nội dung), vừa là pháp luật thủ tục (hình
thức) nhằm điều chỉnh các quan hệ pháp luật hành chính trong lĩnh vực xuất
10
cảnh, nhập cảnh giữa Nhà nớc và công dân. Luận án đi sâu nghiên cứu quy định
của hiến pháp về quyền tự do đi lại, c trú của công dân và pháp luật hành chính
trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh mà chức năng chủ trì, quản lý chủ
yếu thuộc Bộ Công an (cơ quan quản lý chuyên ngành về xuất nhập cảnh).
4. Cơ sở phơng pháp luận và phơng pháp nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu trên cơ sở phơng pháp luận của chủ nghĩa Mác -
Lênin, t tởng Hồ Chí Minh và của Đảng ta về xây dựng nhà nớc và pháp luật;
đờng lối, chính sách của Đảng và Nhà nớc về mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế
trong nền kinh tế thị trờng, có sự điều tiết của Nhà nớc, theo định hớng xã hội
chủ nghĩa ở Việt Nam; những thành tựu khoa học: triết học, xã hội học, luật
học và đặc biệt của khoa học hành chính nhà nớc. Trên cơ sở phơng pháp luận
duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của triết học Mác -Lênin, tác giả sử
dụng các phơng pháp phân tích, tổng hợp, hệ thống, so sánh pháp luật, dự báo
để nghiên cứu thực tiễn, từ đó rút ra kết luận cần thiết, đa ra những đánh giá
và những luận chứng làm cơ sở kiến nghị đổi mới và hoàn thiện pháp luật
trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh ở Việt Nam.
5. Những đóng góp mới về khoa học của luận án

Đây là luận án tiến sĩ luật học đầu tiên trong khoa học pháp lý Việt
Nam nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống về pháp luật trong quản lý
nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh ở Việt Nam. Luận án đã có những đóng góp
mới về khoa học nh sau:
Một là, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản về pháp luật trong
quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh tại Việt Nam, làm rõ vai trò, đặc
điểm của pháp luật đối với việc tăng cờng quản lý nhà nớc một cách dân chủ
đối với hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh và c trú; bảo đảm quyền tự do đi lại, c
trú của công dân trong bối cảnh hội nhập quốc tế; làm rõ mối tơng quan giữa
11
pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh với các lĩnh vực điều
chỉnh pháp luật khác.
Hai là, làm rõ lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật trong
quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh tại Việt Nam từ Cách mạng tháng
Tám đến nay, trong đó đã làm sáng tỏ quá trình vừa kế thừa vừa phát triển liên
tục của pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh phù hợp với
tính chất và nhiệm vụ thực hiện đờng lối đối ngoại, giữ vững chủ quyền, an
ninh quốc gia của Đảng và Nhà nớc trong từng thời kỳ lịch sử.
Ba là, đã đánh giá đúng thực trạng pháp luật trong quản lý nhà nớc về
xuất cảnh, nhập cảnh thời kỳ đổi mới; nêu bật đợc những thành tựu của sự điều
chỉnh pháp luật xuất cảnh, nhập cảnh đối với việc bảo đảm quản lý nhà nớc và
quyền tự do đi lại, c trú của công dân trong xu thế hội nhập kinh tế quốc tế;
phân tích đánh giá các yếu tố đang chi phối hiệu quả quản lý nhà nớc về xuất
cảnh, nhập cảnh, bảo đảm chủ quyền độc lập và an ninh quốc gia, tạo điều
kiện thuận lợi để công dân Việt Nam và ngời nớc ngoài thực hiện quyền tự do
đi lại, c trú.
Bốn là, xây dựng một hệ thống các quan điểm và phơng hớng tạo cơ sở
cho việc hoàn thiện pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh;
đề xuất một hệ thống các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật trong quản lý
nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh, trong đó có kiến nghị xây dựng một đạo luật

xuất cảnh, nhập cảnh và c trú để điều chỉnh, kiểm soát xuất cảnh, nhập cảnh
và quy định về việc c trú, hòa nhập của công dân cộng đồng cũng nh ngời nớc
ngoài ở Việt Nam.
6. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Kết quả nghiên cứu và những kiến nghị của luận án có ý nghĩa đối với
việc hoàn thiện pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh ở Việt
Nam hiện nay. Đồng thời, thông qua kết quả nghiên cứu, tác giả góp thêm
tiếng nói vào sự phát triển của lý luận về pháp luật trong quản lý nhà nớc về
12
xuất cảnh, nhập cảnh, đặc biệt là hành chính nhà nớc trong lĩnh vực xuất cảnh,
nhập cảnh và c trú hớng tới phục vụ nhu cầu xuất cảnh, nhập cảnh, c trú của
công dân. Với việc đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật trong quản
lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh, trong đó có kiến nghị xây dựng một đạo luật
xuất cảnh, nhập cảnh và c trú để điều chỉnh, kiểm soát xuất cảnh, nhập cảnh và
quy định về việc c trú, hòa nhập của công dân cộng đồng cũng nh ngời nớc ngoài
ở Việt Nam, tác giả hy vọng sẽ góp phần bảo đảm phát huy đợc vai trò của nó
trong quá trình phát triển đất nớc và hội nhập kinh tế quốc tế.
Luận án có thể đợc sử dụng làm tài liệu tham khảo cho công tác
nghiên cứu, giảng dạy về khoa học pháp lý nói chung, khoa học luật hành
chính nói riêng và cho các cán bộ làm công tác quản lý nhà nớc trong lĩnh vực
xuất cảnh, nhập cảnh và c trú.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận án gồm 3 chơng, 9 mục.
13
Chơng 1
Những vấn đề lý luận về pháp luật
trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh
1.1. Khái niệm, nội dung, đặc trng cơ bản của pháp luật
trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh

1.1.1. Khái niệm pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh,
nhập cảnh
ở nớc ta, pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh là một
bộ phận quan trọng của pháp luật hành chính và hệ thống pháp luật Việt Nam.
Tuy nhiên, trong nhiều năm qua vì những lý do khách quan, chủ quan khác nhau
mà khái niệm về pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh cha
đợc khoa học pháp lý, các nhà nghiên cứu, các cán bộ quản lý nghiên cứu một
cách đầy đủ, toàn diện và có hệ thống. Do vậy, đến nay trong khoa học pháp
lý ở Việt Nam, vẫn cha đa ra đợc một khái niệm thống nhất, hoàn chỉnh về
pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh.
Để làm rõ nội hàm khái niệm về pháp luật trong quản lý nhà nớc về
xuất cảnh, nhập cảnh, chúng ta cần phân tích và đặt nó trong mối quan hệ với
pháp luật hành chính.
Theo giáo trình về quản lý hành chính nhà nớc của Học viện Hành
chính Quốc gia (1996) thì: "Quản lý hành chính nhà nớc là dạng quản lý xã hội
mang tính quyền lực nhà nớc với chức năng chấp hành luật và tổ chức thực
hiện luật của các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính nhà nớc (hệ
thống Chính phủ và chính quyền địa phơng)" [50, tr. 10].
Trong sách tìm hiểu pháp luật về "Luật hành chính Việt Nam" (2005),
PGS.TS Phạm Hồng Thái và PGS.TS Đinh Văn Mậu cho rằng:
14
Quản lý nhà nớc là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng
quyền lực nhà nớc với quá trình xã hội và hành vi hoạt động của
công dân do các cơ quan hành pháp từ Trung ơng đến cơ sở tiến
hành để thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nớc, phát
triển các mối quan hệ xã hội, duy trì trật tự an ninh, thỏa mãn những
nhu cầu hàng ngày của nhân dân [70, tr. 19].
Từ các quan niệm về quản lý nhà nớc nêu trên, chúng ta có thể hiểu:
hành chính nhà nớc trong lĩnh vực xuất cảnh, nhập cảnh cũng nh bất kỳ một
dạng quản lý xã hội nào khác, là dạng quản lý công vụ quốc gia của bộ máy

nhà nớc - là công việc của bộ máy hành pháp. Nó là sự tác động có tổ chức và
đợc điều chỉnh bằng quyền lực nhà nớc đối với các quá trình xã hội và hành vi
hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh của công dân do các cơ quan có thẩm quyền
trong hệ thống hành pháp từ Trung ơng đến cơ sở tiến hành để thực hiện chức
năng và nhiệm vụ của Nhà nớc, phát triển các mối quan hệ xã hội, duy trì trật
tự an ninh, thỏa mãn nhu cầu tự do c trú, xuất cảnh, nhập cảnh hàng ngày của
công dân.
Với ý nghĩa hành chính là chấp hành (thực thi) pháp luật, Chính phủ
và các cơ quan hành chính trong lĩnh vực xuất nhập cảnh có quyền (lập quy)
ban hành các quy tắc và các quyết định hành chính cho phép hoặc cấm đoán
một cách áp đặt và buộc đối tợng có liên quan phải chấp hành; có quyền kiểm
tra việc thực hiện pháp luật về xuất nhập cảnh và các quyết định mà nó ban
hành; có quyền xử lý các tình huống quản lý bằng biện pháp cỡng chế đối với
các vi phạm hành chính, kể cả trờng hợp công dân, tổ chức từ chối thực hiện
các nghĩa vụ pháp lý nhằm phòng ngừa, ngăn chặn vi phạm pháp luật trong
lĩnh vực xuất nhập cảnh.
Tuy nhiên, để thực hiện đợc những quyền hạn trên cần có quy định
chung về tổ chức bộ máy và nhân sự thực hiện những hoạt động hành chính có
hiệu lực, hiệu quả; đồng thời, xác lập một trật tự chuẩn mực trong việc thực
15
hiện quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong từng quan hệ pháp luật trong
quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh. Với tính "vợt trội" của thiết chế
hành chính, chính phủ nắm giữ công quyền hành pháp theo nghĩa cỡng chế
của tổ chức luôn có xu hớng tự định trong ban hành các văn bản quy phạm
pháp luật - u tiên mở rộng và tăng cờng quyền lực không hạn chế nhằm cai
quản nhiều hơn là thực hiện nghĩa vụ phục vụ xã hội. Do vậy, cần đặt bộ máy
hành pháp nói chung, các cơ quan hành chính trong lĩnh vực xuất nhập cảnh
nói riêng trong sự kiểm soát của các quyền lập pháp, t pháp và sự tham gia của
các tổ chức xã hội, công dân, để tránh xu hớng lạm dụng quyền lực.
Những hoạt động có tính công quyền của hành chính nhà nớc phải đợc

kiểm soát, chịu sự ràng buộc bởi pháp luật do quyền lực chung - quyền lực
nhà nớc ban hành. Hành chính nói chung, hành chính trong lĩnh vực xuất nhập
cảnh nói riêng đợc toàn quyền hành động quản lý và phục vụ nhng phải đặt
mình trong khuôn khổ pháp luật, tuân thủ pháp luật. Hành chính trong lĩnh
vực xuất nhập cảnh đợc tự quyết tác động quyền lực vào quyền tự do c trú,
xuất cảnh, nhập cảnh - lợi ích chính đáng của công dân, nhng phải tôn trọng,
bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân theo pháp luật trong quản lý
nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh. Những quyết định hành chính làm tổn hại
tới quyền và lợi ích hợp pháp của công dân phải bị hủy bỏ và bị truy cứu trách
nhiệm bồi thờng thiệt hại.
Hành chính nhà nớc trong lĩnh vực xuất cảnh, nhập cảnh là một bộ
phận của nền hành chính nhà nớc, theo đúng nghĩa là sự quản lý nhà nớc về
xuất cảnh, nhập cảnh. Nó xuất hiện cùng với thiết chế hành chính nhà nớc,
quản lý công vụ quốc gia, cụ thể là công việc của bộ máy hành pháp (Chính
phủ) thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của Nhà nớc trong lĩnh vực xuất
nhập cảnh.
Từ lý luận và thực tiễn thực hiện, áp dụng pháp luật trong quản lý nhà
nớc về xuất cảnh, nhập cảnh ở Việt Nam, chúng tôi có thể đa ra khái niệm pháp
16
luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh nh sau: pháp luật trong
quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh là một bộ phận của pháp luật hành
chính - hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát
sinh giữa cơ quan nhà nớc có thẩm quyền với tổ chức, công dân và ngời nớc
ngoài trong lĩnh vực xuất nhập cảnh.
Pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh bao gồm: các
quy phạm điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong lĩnh vực quản lý nhà nớc về
xuất cảnh, nhập cảnh; các quy phạm quy định về tổ chức và hoạt động của các
cơ quan hành chính nhà nớc, chế độ công vụ và công chức nhà nớc trong lĩnh
vực xuất cảnh, nhập cảnh; sự tham gia của tổ chức, cá nhân vào tổ chức và
hoạt động quản lý hành chính nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh; quyền và

nghĩa vụ của các tổ chức, của công dân trong lĩnh vực xuất cảnh, nhập cảnh.
Những quy phạm đó hợp thành quy phạm nội dung (quy phạm vật chất).
Để làm sáng tỏ thêm khái niệm về pháp luật trong quản lý nhà nớc về
xuất cảnh, nhập cảnh, trớc hết chúng ta cần làm rõ khái niệm "quản lý nhà n-
ớc về xuất cảnh, nhập cảnh", các đặc điểm và phơng diện chủ yếu của quản lý
nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh.
Qua nghiên cứu các tài liệu trong và ngoài nớc cho thấy, quản lý nhà
nớc về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh và c trú của công dân (bao gồm cả
công dân trong nớc và ngời nớc ngoài) là một dạng quản lý xã hội, bao hàm cả
"quản lý các công việc của Nhà nớc" và "quản lý các công việc của xã hội"
trong lĩnh vực xuất cảnh, nhập cảnh. Nhà nớc thực hiện chức năng quản lý về
xuất cảnh, nhập cảnh nhằm giữ vững chủ quyền và an ninh quốc gia; tạo mọi
điều kiện để công dân Việt Nam và ngời nớc ngoài thực hiện quyền và nghĩa
vụ theo pháp luật của Việt Nam và pháp luật quốc tế về xuất cảnh, nhập cảnh
và c trú, đồng thời thông qua đó để phát hiện, ngăn ngừa và xử lý mọi hành vi
vi phạm pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh của Việt Nam, xâm hại tới an ninh
chính trị và trật tự an toàn xã hội của Việt Nam.
17
Trong Pháp lệnh về nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, c trú của ngời nớc
ngoài tại Việt Nam (sửa đổi) quy định những nội dung quản lý nhà nớc trong
lĩnh vực này là: 1- Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; 2- Ký kết, tham gia
điều ớc quốc tế; 3- Thực hiện hoạt động quản lý nhập cảnh, xuất cảnh, quá
cảnh, c trú; 4- Thống kê nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh; 5- Hợp tác quốc tế
về xuất cảnh, nhập cảnh; 6- Giám sát, thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp
luật. Nghị định số 05/2000/NĐ-CP ngày 03/01/2000 của Chính phủ về xuất
cảnh, nhập cảnh của công dân Việt Nam cũng chỉ quy định về hộ chiếu, thủ
tục cấp hộ chiếu và thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan liên quan và
trách nhiệm của những ngời đợc cấp hộ chiếu. Từ những nội dung nêu trên, có
thể thấy rằng, hoạt động quản lý nhà nớc trong lĩnh vực xuất nhập cảnh ở nớc
ta xuất hiện chủ yếu là hoạt động của cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp,

nhng còn thiếu vắng hoạt động của cơ quan t pháp (xét xử) khi có hành vi vi
phạm pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh và c trú của công dân (là ngời Việt
Nam và ngời nớc ngoài).
Dới góc độ khoa học quản lý, "quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập
cảnh", hiểu theo ý nghĩa trên là một khái niệm rộng bao hàm: Việc xây dựng
và tổ chức thực hiện pháp luật trong lĩnh vực xuất nhập cảnh, mà trọng tâm là
các hoạt động chấp hành và điều hành hoạt động của các cơ quan nhà nớc và
cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật nhằm bảo đảm trật tự
quản lý và quyền công dân trong lĩnh vực xuất nhập cảnh.
Qua nghiên cứu lý luận và thực tiễn, chúng tôi thấy quản lý nhà nớc về
xuất cảnh, nhập cảnh đợc thể hiện trên các phơng diện sau:
Một là, quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh là một dạng hoạt
động mang tính quyền lực đặc biệt, tính tổ chức cao và đợc điều chỉnh bằng
pháp luật theo phơng pháp mệnh lệnh và phục tùng
Nh các hoạt động quản lý nhà nớc nói chung, quản lý nhà nớc về xuất
cảnh, nhập cảnh luôn hớng tới phục vụ mục đích đợc xây dựng trên quan điểm
18
của Đảng và Nhà nớc là: mọi chủ trơng, đờng lối, hoạt động của Đảng và Nhà
nớc và toàn xã hội đều nhằm mục đích vì cuộc sống và hạnh phúc của nhân
dân, vì nhân dân là cội nguồn của quyền lực. Vì vậy, hoạt động này mang tính
quyền lực đặc biệt của Nhà nớc "của dân, do dân và vì dân".
Hoạt động quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh thực chất là sự tác
động mang tính tổ chức cao và đợc điều chỉnh bằng pháp luật. Để quản lý tốt,
cần biết tổ chức về mặt thực tiễn các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực
xuất cảnh, nhập cảnh. Tính tổ chức cao thể hiện ở hai phơng diện: Thứ nhất,
đây là hoạt động trực tiếp của các cơ quan nhà nớc đợc giao chức năng nhiệm vụ
trong lĩnh vực quản lý xuất cảnh, nhập cảnh. Thứ hai, đây là hoạt động phải đ-
ợc bảo đảm về tổ chức (bộ máy) chuyên trách, mà tổ chức này đợc hình thành
xuất phát từ nhu cầu quản lý nhà nớc và đòi hỏi phải mang tính khoa học để
bảo đảm tính hiệu quả của hoạt động. Thực tiễn cho thấy, không có tổ chức,

thì quản lý sẽ bị lỏng, sơ hở và kém hiệu quả, thậm chí có thể dẫn đến tình
trạng vô chính phủ.
Để quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh có hiệu quả, pháp luật đ-
ợc Nhà nớc sử dụng nh là một kênh để tổ chức bộ máy và quy định chi tiết các
khuôn mẫu xử sự của các cơ quan quản lý cũng nh công dân trong mối quan
hệ thể hiện quyền và nghĩa vụ giữa Nhà nớc và công dân. Trong hoạt động
quản lý về xuất cảnh, nhập cảnh các cơ quan nhà nớc luôn đụng chạm tới
quyền xuất cảnh, nhập cảnh và c trú của công dân, cho nên phải căn cứ vào
các quy định của pháp luật để đối xử, giải quyết mối quan hệ với công dân.
Do vậy, ở lĩnh vực quản lý này mức độ điều chỉnh bằng pháp luật theo phơng
pháp mệnh lệnh đợc đặc biệt chú ý và u tiên.
Hai là, quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh là hình thức quản lý
nhà nớc vừa mang tính phổ quát vừa mang tính đặc thù thể hiện trên hai ph-
ơng diện: Thứ nhất, việc đi lại từ trong nớc ra nớc ngoài và từ nớc ngoài về n-
ớc (quyền xuất cảnh, nhập cảnh) để c trú, sinh sống, giao lu, học tập, đầu t, th-
19
ơng mại, du lịch là một quyền tự do cá nhân của công dân. Các nhà nớc trên
thế giới không thể không ghi nhận trong Hiến pháp và tạo ra cơ chế pháp lý để
bảo đảm thực hiện nó trong đời sống xã hội. Các nhà nớc đều thực hiện chức
năng quản lý về xuất cảnh, nhập cảnh và c trú, đồng thời luôn coi việc thực
hiện chức năng quản lý trong lĩnh vực này là hoạt động có mục tiêu chiến lợc, có
chơng trình và có kế hoạch để thực hiện mục tiêu nhằm mở rộng dân chủ, thúc
đẩy quá trình giao lu và hội nhập kinh tế quốc tế, khu vực; khuyến khích thu
hút đầu t; phát triển kinh tế thơng mại và du lịch Đặc điểm này đòi hỏi hoạt
động quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh phải có chơng trình, kế hoạch
dài hạn, trung hạn và hàng năm. Có tiêu chí vừa mang tính định hớng vừa
mang tính pháp lệnh và có biện pháp cơ bản để tổ chức thực hiện các tiêu chí
đó ở tầm vĩ mô. Vì vậy, quản lý xuất cảnh, nhập cảnh là một dạng quản lý
mang tính phổ quát toàn cầu. Thứ hai, do chứa đựng yếu tố nớc ngoài nên hoạt
động quản lý này đợc tiến hành trên phạm vi cả trong nớc và ở nớc ngoài (nơi

có trụ sở cơ quan đại diện Việt Nam), luôn hớng tới bảo đảm các nguyên tắc
đối ngoại, giữ vững chủ quyền, an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội. Vì
vậy, trong hoạt động quản lý phải có sự chủ động, sáng tạo và linh hoạt trong
điều hành, phối hợp, huy động lực lợng, phát huy sức mạnh tổng hợp của các
ngành, các cấp để bảo đảm pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh và c trú đợc chấp
hành nghiêm.
Ba là, quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh có đối tợng quản lý
đa dạng, chịu sự điều chỉnh không chỉ bằng hệ thống pháp luật trong nớc mà
còn chịu sự điều chỉnh bằng cả điều ớc quốc tế mà Nhà nớc tham gia ký kết
hoặc thừa nhận
Trong hoạt động quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh, các viên
chức hành chính nhà nớc phải tuân thủ nghiêm quy chế thực hiện dân chủ trong
giải quyết thủ tục xuất cảnh, nhập cảnh và c trú đối với công dân, chống các
biểu hiện tham nhũng, tiêu cực, quan liêu, hách dịch, cửa quyền. Tuy nhiên,
20
trong một chừng mực nhất định, quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh có
sự cách biệt rõ ràng về mặt xã hội giữa chủ thể quản lý và khách thể quản lý
(mang yếu tố nớc ngoài).
Xuất phát từ tính đa dạng về mục đích nhập cảnh, xuất cảnh Việt Nam
của khách thể quản lý có tác động trực tiếp tới các vấn đề nh: nguyên tắc đối
ngoại, giữ vững chủ quyền, an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội. Hơn nữa,
khách thể bị quản lý này chịu sự điều chỉnh không chỉ bằng hệ thống pháp luật
trong nớc mà còn chịu sự điều chỉnh bằng cả điều ớc quốc tế mà Nhà nớc tham
gia ký kết hoặc thừa nhận và thực hiện theo nguyên tắc có đi, có lại. Chính đặc
trng này quy định những yêu cầu đòi hỏi những nội dung riêng có của pháp
luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh. Phạm vi điều chỉnh của
các điều ớc quốc tế về xuất cảnh, nhập cảnh và c trú chủ yếu tập trung vào các
vấn đề nh: các u đãi, miễn trừ ngoại giao, lãnh sự; vấn đề u đãi cho công dân các
bên nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, c trú lẫn nhau trên lãnh thổ mỗi bên; vấn đề
tơng trợ t pháp đợc xây dựng trên cơ sở có đi, có lại. Trong đó đặc biệt quan

trọng là các u đãi riêng với nội dung thờng không trùng khớp với quy định của
pháp luật trong nớc. Ví dụ: ngời nớc ngoài nói chung khi nhập cảnh, xuất cảnh
Việt Nam phải có thị thực do cơ quan có thẩm quyền cấp, nhng lại không cần
thiết đối với công dân của một nớc đã có thỏa thuận với Việt Nam về bãi miễn
thị thực cho công dân hai bên nói riêng.
Pháp luật và pháp chế là phơng thức hoạt động cơ bản - phơng pháp
tồn tại chính của Nhà nớc. Pháp luật đợc Nhà nớc ban hành và sử dụng để thực
hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Vì vậy, điều chỉnh pháp luật là việc Nhà
nớc sử dụng pháp luật với tính chất là phơng tiện quan trọng để điều chỉnh các
quan hệ xã hội, tác động vào các quan hệ xã hội theo ý chí của mình với tính
cách là yếu tố điều chỉnh có tính quy phạm và tính bắt buộc chung. Sự điều
chỉnh pháp luật của Nhà nớc thông qua hệ thống các phơng tiện pháp lý cơ
bản mang tính đặc thù, đó là các quy phạm pháp luật, các văn bản áp dụng
21
pháp luật mang tính cá biệt, các quan hệ pháp luật, hành vi thực hiện quyền và
nghĩa vụ pháp lý. Mức độ và phạm vi điều chỉnh phụ thuộc vào đối tợng điều
chỉnh, tức là loại quan hệ xã hội.
Theo quan điểm hệ thống, điều chỉnh pháp luật cũng là một loại hình
điều chỉnh xã hội, nhng trong đó có sự định hớng, tính tổ chức rất chặt chẽ và
tính hiệu quả cao. Nhà nớc ban hành pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật để
thông qua đó điều chỉnh các quan hệ xã hội theo ý chí của toàn dân mà Nhà nớc
là ngời đại diện. Điều chỉnh pháp luật bao gồm: sự tác động có tính pháp lý,
bằng tất cả các phơng tiện pháp luật vào các quan hệ xã hội; xác lập trên cơ sở
pháp luật các quyền và nghĩa vụ của chủ thể các quan hệ xã hội; việc thực hiện
các quyền và nghĩa vụ của chủ thể trong hoạt động thực tiễn và đời sống hàng ngày.
Sự điều chỉnh của pháp luật nói chung và điều chỉnh của pháp luật
trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh nói riêng là sự tác động một
cách có tổ chức, mang tính đặc thù lên các quan hệ xã hội với tính cách là yếu
tố điều chỉnh mang tính quy phạm và tính bắt buộc chung, nhằm duy trì ổn
định, phát triển các quan hệ xã hội theo mục tiêu đã định.

Nh vậy, có thể nói: sự điều chỉnh của pháp luật trong quản lý nhà nớc
về xuất cảnh, nhập cảnh là một quá trình thực hiện sự tác động của pháp luật
lên các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực xuất cảnh, nhập cảnh và c trú.
Nói cách khác, Nhà nớc thông qua một hệ thống các phơng tiện pháp lý (bao
gồm các quy phạm vật chất và quy phạm thủ tục, đợc thể hiện ở các văn bản
quy phạm pháp luật, quyết định áp dụng văn bản pháp luật, quan hệ pháp luật,
hành vi thực tế thực hiện quyền và nghĩa vụ pháp lý) để thực hiện sự tác động
của pháp luật lên các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình xuất cảnh, nhập
cảnh của công dân và quá trình nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, c trú của ngời
nớc ngoài tại một quốc gia, trong đó các tổ chức, cá nhân công dân là một bên
tham gia, nhằm bảo đảm pháp chế trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập
cảnh.
22
Cũng nh sự điều chỉnh của các ngành luật khác, quá trình thực hiện
sự tác động của pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh
diễn ra theo trình tự của một quy trình mang tính lôgic và khép kín, có thể
chia ra làm bốn giai đoạn: 1- Giai đoạn qui định các quy phạm pháp luật
trong quản lý xuất cảnh, nhập cảnh, c trú; 2- Giai đoạn thực hiện và áp dụng
pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh, c trú; 3- Giai đoạn xuất hiện các quan hệ
pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh; 4- Và cuối cùng là
giai đoạn các chủ thể tham gia quan hệ trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh,
nhập cảnh thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình theo quy định của pháp
luật.
Xuất phát từ nội dung, đặc điểm của quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập
cảnh và sự điều chỉnh của pháp luật nh đã nêu trên, chúng ta nhận thấy, pháp
luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh là một bộ phận của pháp
luật hành chính, bao gồm: hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về xuất
cảnh, nhập cảnh (các quy phạm pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh của công
dân một quốc gia; các quy phạm pháp luật về nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh,
c trú của ngời nớc ngoài tại một quốc gia) và những văn bản quy phạm pháp luật

có liên quan nh: các quy định của luật hình sự về tội phạm trong lĩnh vực xuất
cảnh, nhập cảnh, c trú; các quy định về thi hành quyết định (lệnh) trục xuất của
Tòa án đối với ngời nớc ngoài; các quy định về miễn trừ lãnh sự ngoại giao;
các điều ớc quốc tế mà một quốc gia đã ký kết hoặc tham gia.
1.1.2. Nội dung cơ bản của pháp luật trong quản lý nhà nớc về
xuất cảnh, nhập cảnh
Pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh là công cụ
quan trọng để Nhà nớc thực hiện chức năng quản lý về xuất cảnh, nhập cảnh
và c trú nhằm giữ vững chủ quyền, an ninh quốc gia; tạo mọi điều kiện để
công dân và ngời nớc ngoài thực hiện quyền và nghĩa vụ theo pháp luật Việt
Nam và pháp luật quốc tế về xuất cảnh, nhập cảnh, đồng thời thông qua nó
23
nhằm phát hiện, ngăn ngừa và xử lý mọi hành vi vi phạm pháp luật về xuất
cảnh, nhập cảnh, c trú xâm hại tới an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội.
Lịch sử phát triển của mỗi nhà nớc cho thấy, ở bất cứ một giai đoạn nào,
quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh, c trú luôn là một trong những nhiệm vụ
quan trọng trong hoạt động của Nhà nớc, hớng tới phục vụ đờng lối, chính sách
đối nội và đối ngoại của Nhà nớc. Hoạt động này đợc thực thi bởi các cơ quan
trong bộ máy nhà nớc (bao gồm cả lập pháp, hành pháp và t pháp). Chính hoạt
động hành chính của các cơ quan này đã phản ánh rõ nét các nội dung, đặc điểm
cơ bản của pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh.
Những quy phạm quy định tổ chức và hoạt động của cơ quan hành
chính nhà nớc (chủ thể quản lý) điều chỉnh (tác động) đến các quan hệ phát
sinh trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh (khách thể bị quản lý)
cũng nh những biến đổi cần thiết trong quá trình vận động của khách thể tạo
thành nội dung pháp luật (quy phạm nội dung) trong quản lý nhà nớc về xuất
cảnh, nhập cảnh. Vì vậy, chúng ta thấy nội dung pháp luật trong quản lý nhà
nớc về xuất cảnh, nhập cảnh đợc thể hiện tập trung ở mục tiêu và nhiệm vụ
của chủ thể quản lý (các cơ quan chức năng - chuyên ngành).
Pháp luật trong quản lý nhà nớc là một hệ thống - một chỉnh thể các

nhóm quy phạm có quan hệ hữu cơ với nhau. Từ khái niệm pháp luật trong
quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh đã đợc trình bày ở phần trên và qua
nghiên cứu các tài liệu trong và ngoài nớc, có thể chỉ ra những nội dung cơ
bản của nó gồm hai phần: những quy định chung và những quy định cụ thể.
Phần những quy định chung của pháp luật trong quản lý nhà nớc về
xuất cảnh, nhập cảnh bao gồm: các quy phạm điều chỉnh các quan hệ có tính
chất chung, phát sinh trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh nh: các
nguyên tắc tuân thủ pháp luật Việt Nam, tôn trọng độc lập, chủ quyền, truyền
thống, phong tục, tập quán của Việt Nam; nguyên tắc tôn trọng và u tiên áp
dụng các điều ớc quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia; nguyên tắc bảo
24
hộ tính mạng, tài sản, quyền và và lợi ích hợp pháp khác của các tổ chức, cá
nhân công dân tham gia vào quan hệ phát sinh trong quản lý nhà nớc về xuất
cảnh, nhập cảnh; các quy phạm định nghĩa về các khái niệm cơ bản trong quản
lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh nh: "ngời nớc ngoài", "ngời nớc ngoài thờng
trú", "ngời nớc ngoài tạm trú", "xuất cảnh", "nhập cảnh", "quá cảnh".
Phần những quy định cụ thể bao gồm: các nhóm quy phạm điều chỉnh
hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, c trú. Cụ thể là những quy định về
hộ chiếu; thủ tục cấp hộ chiếu; quy định về nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, c
trú; quy định về ngời cha đợc xuất cảnh, ngời cha đợc nhập cảnh; quy định về
trục xuất; quy định về quản lý về nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, c trú; những
quy định về thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan quản lý và trách nhiệm của
các tổ chức, cá nhân tham gia vào quan hệ phát sinh trong quản lý nhà nớc về
xuất cảnh, nhập cảnh; quy định về xử lý vi phạm.
Có thể trình bày khái quát nội dung những quy phạm pháp luật quy
định tổ chức và hoạt động quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh, c trú theo
trình tự các khâu quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập cảnh nh sau:
Nội dung của pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập
cảnh của công dân Việt Nam bao gồm: các quy định về thẩm quyền và nghĩa
vụ thực thi việc xét duyệt, cấp hộ chiếu và kiểm soát xuất cảnh, nhập cảnh tại

cửa khẩu. Quy định của pháp luật là cơ sở pháp lý xác định những công dân
"cha đợc xuất cảnh, nhập cảnh". Qua đây, chủ thể quản lý có điều kiện lu trữ
các thông tin về cá nhân công dân và thực hiện thống kê nhà nớc về xuất cảnh,
nhập cảnh của công dân. Pháp luật trong quản lý nhà nớc về xuất cảnh, nhập
cảnh còn quy định trách nhiệm và nghĩa vụ thi hành thủ tục hành chính các tổ
chức, cá nhân đại diện của cơ quan chủ quản, đặc biệt là cơ quan đại diện
ngoại giao ở nớc ngoài. Các quy định về trách nhiệm và nghĩa vụ thực thi
hành vi thủ tục hành chính ở giai đoạn sau khi công dân xuất cảnh có ý nghĩa
25