Vận động chính sách công

THỰC TIỄN VẬN ĐỘNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN
THẾ GIỚI VÀ KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM
TRẦN QUYẾT THẮNG1
TRẦN THU HÀ2
Tóm tắt: Trên cơ sở nghiên cứu thực tiễn vận động chính sách công của một số
quốc gia trên thế giới, bài viết đưa ra những liên hệ và gợi mở đối với việc pháp lý
hoá hoạt động vận động chính sách công ở Việt Nam hiện nay.
Từ khóa: Chính sách công; vận động chính sách công; pháp lý hóa.
1. Dẫn nhập
Chính sách công là một trong những công cụ quản lý nhà nước. Khác với pháp
luật và các quyết định hành chính, chính sách công tác động trực tiếp và rõ ràng đến
lợi ích và đời sống của các đối tượng điều chỉnh. Vì vậy, việc ban hành một chính sách
công đòi hỏi phải có lộ trình khoa học trên cơ sở cân bằng giữa tính hợp pháp và lợi
ích của dân chúng.
Cốt lõi của một chính sách công tốt là việc giải quyết được các mâu thuẫn xã
hội đang tồn tại và mang đến sự tiện nghi cho các đối tượng điều chỉnh. Tuy nhiên, sự
vận động phức tạp và liên tục của xã hội đã không cho phép nhà nước có đủ khả năng
ứng xử bằng những chính sách mới, hoặc sửa đổi các chính sách cho kịp thời với yêu
cầu thực tiễn. Chính điều này đã khuyến khích việc hình thành cơ chế tự phản ánh
nguyện vọng của mình để đòi hỏi nhà nước sửa đổi hay ban hành một chính sách mới
từ phía dân chúng và xã hội - thứ được gọi là Vận động chính sách công.
Là một hoạt động ra đời khá muộn trên thế giới và còn lạ lẫm ở Việt Nam, cho
đến nay, vận động chính sách công hay vận động hành lang còn có nhiều cách quan
niệm khác nhau tuỳ thuộc vào các khía cạnh và mục đích tiếp cận. Tuy nhiên, tất cả
đều có một điểm đồng quy rằng: Vận động chính sách công là một giá trị của xã hội
dân chủ, pháp quyền và cần được thừa nhận rộng rãi. Bài viết nhằm làm rõ khái niệm
và thực tiễn của vận động chính sách công ở một số quốc gia trên thế giới. Qua đó đưa
ra những liên hệ và gợi mở trên con đường pháp lý hoá hoạt động này ở Việt Nam
trong bối cảnh toàn cầu hoá.
2. Khái niệm vận động chính sách công
1 Cơ sở Trường Đại học Nội vụ Hà Nội tại miền Trung

2 Liên minh Hợp tác xã Việt Nam

1


Vận động chính sách công hay theo như cách gọi khác là vận động hành lang
đều được xuất phát từ từ Lobby với nghĩa đơn giản là: Thuyết phục một tổ chức hoặc
ai đó để thông qua, bãi bỏ hay sửa đổi một chính sách công.
Ban đầu, khi ra đời, vận động chính sách công bị hiểu theo hướng tiêu cực. Vì
những người lobby đã sử dụng tiền của mình để hối lộ các chính khách nhằm làm thay
đổi những quyết định chính trị theo hướng có lợi cho họ. Điều này trong đối sánh với
tiếng Việt có thể dùng các từ như “đi đêm”, “cửa sau”, “bôi trơn”…3 Đây là kết quả
bền chặt của sự kết hợp đôi bên cùng có lợi giữa đa số người vận động chính sách là
các tập đoàn, doanh nghiệp với nhà nước.
Cùng với sự phát triển của khoa học hành chính, khoa học chính trị và khoa học
pháp lý, khi mà đòi hỏi cao về tính dân chủ và sự tham gia quản lý nhà nước của người
dân, vận động chính sách có những chuyển biến sang hướng tích cực hơn và được xã
hội thừa nhận như một công cụ để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân. Vận động
chính sách được hiểu theo hướng “là hoạt động nhằm tác động đến quá trình ban
hành các chính sách của nhà nước để đạt được mục đích, kết quả mà hoạt động này
nhắm vào”.
Về cơ bản, vận động chính sách công có thể hiểu là việc một người hoặc một
nhóm người tiến hành các hoạt động nhằm thuyết phục các cá nhân, tổ chức công
quyền ban hành, sửa đổi hoặc huỷ bỏ các chính sách theo chiều hướng có lợi cho họ
hoặc cho thân chủ của họ nếu trường hợp họ làm việc này do được thuê. Tuy nhiên,
dưới lăng kính khoa học cần mổ xẻ vấn đề sâu hơn và nó trở nên khá phức tạp. Vận
động chính sách xét dưới khía cạnh đối tượng vận động là các chính khách được quan
niệm rằng: Là sự giao tiếp không chính thức với các nhà chính trị để tìm kiếm sự thay
đổi chính sách phù hợp với lợi ích của người vận động. Xem xét tính chất và mối quan
hệ của hoạt động, vận động chính sách được coi là một hoạt động “vận động dùm”, do

tính bất cân xứng thông tin, người cần vận động không nắm rõ các quy trình và kỹ
năng vận động đã thông qua bên thứ ba để tác động lên các đối tượng cần vận động. 4
Đào Trí Úc, Vũ Công Giao (đồng chủ biên), (2015), Vận động chính sách công lý luận và
thực tiễn, bài viết của Nguyễn Thị Mơ, Các tiêu chuẩn phổ biến trên thế giới điều chỉnh vấn
đề vận động chính sách công, Nxb. Lao động, tr. 36.
3

Sđd, Bài viết của Trương Thị Hồng Hà, Pháp luật về vận động hành lang của một số nước
và kinh nghiệm tham khảo, tr 168.
4

2


Cách tiếp cận này làm rõ các tổ chức vận động chính sách công (Think – tank) và các
cá nhân vận động chính sách thuê. Vận động chính sách công được xem là một hoạt
động nghệ thuật chính trị. Bởi lẽ, nó là tổng hợp của các thủ thuật thu phục nhân tâm,
thuyết trình và khéo léo trong việc sử dụng tài chính. Điều này không chỉ làm thi vị
hoạt động lobbby mà còn ca ngợi những nhà vận động chính sách công như một “nghệ
sĩ chính trị” thực thụ.
Quỹ hỗ trợ Sự tham gia của Người dân và Trách nhiệm Giải trình (PARAFF)
định nghĩa vận động chính sách công là “quá trình tạo ra sự ủng hộ, xây dựng sự nhất
trí, hình thành bầu không khí thuận lợi và môi trường ủng hộ đối với một đường lối
hay với một vấn đề cụ thể thông qua một hệ thống các hành động có kế hoạch được tôt
chức do một nhóm cá nhân hay các tổ chức phối hợp với nhau thực hiện”.5
Xem xét bản chất và vai trò xã hội của vận động chính sách công, Cơ quan Phát
triển Quốc tế của Hoa Kỳ (USAID) cho rằng: “Vận động chính sách là quá trình mà
các cá nhân hay tổ chức tìm cách ảnh hưởng tới việc ra quyết định về chính sách
công. Về bản chất, vận động chính sách công là một quá trình hành động. Vận động
chính sách công đóng vai trò quan trọng trong việc xác lập công bằng xã hội, tự do

chính trị và tự do dân sự, và mang lại tiếng nói cho công dân và những người yếu
thế”.6
Trong khi đó, Văn phòng Bộ Phát triển Quốc tế Vương quốc Anh (DFID) định
nghĩa về vận động chính sách công trên cơ sở xem xét ý nghĩa của nó đối với chu trình
chính sách như sau: “Vận động chính sách là một từ hữu ích nhằm để mô tả các can
thiệp có kế hoạch nhằm mang lại thay đổi đối với các vấn đề cụ thể. Các can thiệp có
kế hoạch này nhằm để ngăn chặn một vấn đề có thể xảy ra hoặc để huy động mọi
người tham gia vào các chương trình hoạt động mới để giải quyết một vấn đề”7
Như vậy, từ những viện dẫn và phân tích trên có thể kết luận rằng: Vận động
chính sách công hay vận động hành lang là một hoạt động hợp pháp ở hầu hết các
quốc gia dân chủ trên thế giới của người dân hay các nhóm lợi ích, tự mình hoặc
thông qua trung gian sử dụng các phương pháp, cách thức khác nhau nhằm thuyết
phục các cá nhân, tổ chức công quyền ban hành, thay đổi hay huỷ bỏ các chính sách
5,6,7 PARAFF (2016), Chuyên đề vận động và giám sát chính sách, tr 1
6
7

3


theo hướng phù hợp với lợi ích mong muốn của người vận động hoặc thân chủ của
người vận động.
Vận động chính sách được ví von như con dao hai lưỡi, bởi bên cạnh những lợi
ích to lớn của nó, nếu không có những quy định pháp lý rõ ràng cùng hoạt động quản
lý khoa học, hiệu quả, vận động chính sách công sẽ mang đến nhiều hiểm hoạ:
Xét trên bình diện của chu trình chính sách công, vận động chính sách công thể
hiện vai trò của nó với tất cả chủ thể: nhà nước, người dân và các bên liên quan. Cụ
thể:
- Đối với nhà nước, vận động chính sách công thúc đẩy sự công khai, minh
bạch và trách nhiệm giải trình của nhà nước về chính sách công. Đồng thời vận động

chính sách công còn giúp cải thiện chất lượng của chính sách công. Vận động chính
sách công đóng vai trò cung cấp thông tin, làm đa dạng việc phản ánh thông tin về lợi
ích của dân chúng và xã hội. Trên cơ sở đó, người làm chính sách sẽ thống kê được
các phương án giải quyết khác nhau và lựa chọn được phương án tối ưu nhất. Hay nói
cách khác, nhờ việc đa dạng hoá thông tin này, các chính sách sẽ được xem xét, xây
dựng, ban hành và thực thi một cách hiệu quả nhất;
- Đối với dân chúng, vận động chính sách công giúp nâng cao nhận thức và
tăng cường sự tham gia của người dân vào chu trình chính sách, tạo điều kiện để dân
biết, dân bàn, dân kiểm tra. Bên cạnh đó, vận động chính sách công còn là cứu cánh
cho lợi ích của những cá nhân đơn lẻ. Cá nhân dân chúng, thường có tiếng nói rất bé
nhỏ trước chính quyền. Lợi ích của họ, dù có được thể hiện một cách dai dẳng và có
tuần tự trước chính quyền thì vẫn bị phớt lờ vì tiếng nói khó gây ra được trọng lượng.
Do đó, người dân thường có xu hướng xích lại gần nhau trên cơ sở sự tương đồng lợi
ích dưới các nhóm lợi ích mà các tổ chức xã hội dân sự là một điển hình rõ nét, để đệ
trình các lợi ích hợp pháp của mình lên chính quyền. Tuy nhiên, không phải ở đâu các
tổ chức xã hội dân sự cũng được phép tồn tại, hoặc có tồn tại cũng bị thu hẹp phạm vi
tác động. Bởi vậy, vận động chính sách công sẽ là cách thức cuối cùng được lựa chọn
để bảo vệ lợi ích của các cá nhân đơn lẻ. Bằng cách từng cá nhân, hoặc một nhóm cá
nhân sử dụng tài chính, tự mình hoặc thông qua các tổ chức vận động chính sách công
thực hiện công việc bảo vệ lợi ích hợp pháp của mình trước nhà nước và trước các lợi
ích đa số;

4


- Đối với các bên liên quan, vận động chính sách công xây dựng mối quan hệ
hài hoà giữa nhà nước, các tổ chức xã hội và doanh nghiệp. Điều này có được nhờ khả
năng phản ánh nguyện vọng, mang đến sự thấu hiểu giữa các bên của vận động chính
sách công. Không những thế, vận động chính sách công còn là phương tiện giúp các
bên liên quan chuyển tải ý muốn về lợi ích của mình đến nhà nước nhằm ban hành

những chính sách chất lượng, dễ thực hiện và mang lại hiệu quả cho xã hội.
Tuy nhiên, vận động chính sách công cũng có thể mang đến một số nguy cơ
sau:
Thứ nhất, vận động chính sách công làm gia tăng tham nhũng. Bằng việc đút
lót các quan chức chính phủ, các chính trị gia, các bên có ảnh hưởng. Những nhà vận
động chính sách sẽ không phải tiêu tốn quá nhiều thời gian và công sức để đạt được
mong muốn của mình. Nghệ thuật của sự thuyết phục được thay thế bằng nghệ thuật
biến hoá những món quà đắt tiền, những tài khoản nước ngoài đầy ngoại tệ thành đồ
chính chủ của các quan chức công quyền.
Nguy cơ này chắc chắn diễn ra và tệ hại nhất ở các xã hội mới nổi. Nơi mà sự
giàu có mới thoát thai từ nghèo khó, bần hàn và tư duy chưa chạy theo kịp sự tiến triển
của của cải. Nơi mà lòng tham là thứ chính yếu khiến các quan chức dễ mủi lòng trước
tiền bạc hơn là lòng trắc ẩn trước lợi ích của dân chúng. Và quan trọng nhất, nơi ấy các
thiết chế kiểm soát quyền lực chưa đủ mạnh để trở thành mối răn đe đối với tham
nhũng, nếu như không muốn nói rằng, không ít nơi, các thiết chế ấy là sinh ra nhằm
bảo vệ lợi ích nhóm của những người tham nhũng.
Thứ hai, vận động chính sách công dẫn đến nguy cơ mất cân bằng lợi ích xã
hội. Về lý thuyết, tất cả mọi công dân, tổ chức đều có quyền vận động chính sách
công. Tuy nhiên, để thực hiện được quyền này trên thực tế điều kiện tiên quyết phải có
tiềm lực về kinh tế. Chính điều kiện này là phễu lọc cơ bản nhất bởi những nhóm lợi
ích có nhiều tiền sẽ có cơ hội dành được phần thắng cao hơn những đối tượng còn lại.
Cơ bản đây là một cuộc đua đầu tư lớn để có lợi ích lớn.
Thứ ba, vận động chính sách công tiêu tốn khoản tài chính khổng lồ. Vận động
chính sách công sẽ tiêu tốn của các doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân một lượng tài
chính khổng lồ. Không những chỉ dừng lại ở câu chuyện tiền bạc, vận động chính sách
công cũng có nguy cơ đánh mất các cơ hội khác do đã sử dụng chi phí cho hoạt động
vận động của mình. Điều này càng có ý nghĩa khi không phải đa số các cuộc vận động
5

chính sách công đều thành công. Trong cuốn “Lobbying and Policy Change: Who win,
Who loses, and Why” đã chỉ ra rằng, có 64% chiến dịch vận động chính sách công là
thất bại. Điều này đồng nghĩa với việc đã có hàng tỷ đô la mất trắng trong khi những
cơ hội khác đã không được đầu tư.
Thứ tư, vận động chính sách công có nguy cơ làm gián đoạn cơ hội phát triển.
Những nhóm lợi ích có tiềm lực ngang bằng thường sẽ tranh đua quyết liệt để đạt được
mục đích của mình bằng con đường vận động chính sách. Họ tác động bền bỉ và có
đầu tư lên các quan chức, tổ chức công quyền khiến thời gian kéo dài. Bên cạnh đó, vì
kết hợp với những thủ đoạn do không bị kiểm soát chặt chẽ, những tổ chức vận động
chính sách bóp méo các báo cáo thực tiễn, làm cho những thể hiện mâu thuẫn xã hội
trên bàn nghị sự không đúng với thực tế. Hai điều này cùng với việc chính quyền thiếu
sáng suốt và dễ bị lu mờ bởi tệ đút lót sẽ khiến cho tình hình diễn biến tệ hại hơn.
Chính sách công không kịp ban hành hoặc có ban hành thì thiếu độ khớp cần thiết với
yêu cầu của thực tiễn đã bỏ qua mất cơ hội để giải quyết mâu thuẫn xã hội, bỏ qua cơ
hội phát triển của xã hội. Thực tế này diễn ra rất nhiều ở các quốc gia có nền công vụ
yếu kém và các chế tài pháp luật về chính sách công thiếu rõ ràng.
3. Thực tiễn vận động chính sách công ở một số quốc gia trên thế giới
Vận động chính sách công ra đời tương đối muộn hơn so với các hoạt động liên
quan đến quản lý nhà nước khác trên thế giới. Tóm tắt về lịch sử ra đời và tình hình
thực tiễn của vận động chính sách hiện nay có thể nói rằng: Vận động chính sách công
ra đời ở Anh, thịnh vượng ở Mỹ và bài bản nhất ở Canada.
Quyền kiến nghị của người dân đối với chính quyền được ghi nhận tại Đại
Tuyên ngôn về các quyền tự do (Magna Carta Libertatum) của Vương quốc Anh năm
1215. Chính điều này cùng các sự kiện diễn ra với “chiến thắng của Đảng Lao động
cùng với các nỗ lực quốc hữu hoá toàn bộ ngành công nghiệp nước Anh đã dẫn tới
“chiến dịch về quan hệ công chúng” mang tính chính trị đầu tiên của Anh năm 1945” 8
và sự ra đời của Viện Đặc quyền về quan hệ cộng đồng (CIPR) năm 1957, Hiệp hội Tư
vấn viên chuyên nghiệp quan hệ cộng đồng (PRCA) năm 1969, Hiệp hội Các nhà tư
vấn chuyên nghiệp (APPC) năm 1994 đã tạo ra quan điểm cho rằng Anh là nước đặt
nền móng cơ bản cho sự ra đời của vận động chính sách công hiện đại. Về mặt pháp

8 Xem

chi tiết tại: Sđd, Bài viết của Nguyễn Phú Hải, Vũ Công Giao, Khái quát về vấn đề vận
động chính sách công trên thế giới và một vài kinh nghiệm tham khảo cho Việt Nam, tr.138.
6


luật, có thể khẳng định rằng, với đặc tính không có hiến pháp thành văn, do đó Vương
quốc Anh không có một văn bản pháp luật chuyên biệt điều chỉnh về vận động chính
sách công. Mãi đến năm 2006, Hoàng gia Anh đã ban hành Sắc chỉ quy định các điều
kiện, tiêu chuẩn hành xử mà các nhà vận động chính sách công phải tuân theo. Tuy
nhiên, chính sự thịnh vượng của hoạt động này tại Mỹ và các bê bối xảy ra năm 1995
đã khiến cho người ta quên mất rằng đây từng là cái nôi của vận động chính sách công.
Bất chấp những hoạt động ấy vẫn đang diễn ra sôi động ở Anh và chính phủ nước này
có những cố gắng cần thiết trong việc tạo hành lang pháp lý cho sự phát triển của
lobby.
Ở Mỹ, lịch sử của vận động chính sách công được ghi nhận trong Hiến pháp
1789. Với Tu chính án 1 trong Tuyên ngôn nhân quyền quy định rằng: “Quốc hội sẽ
không ban hành một đạo luật nào nhằm thiết lập tôn giáo hoặc ngăn cấm tự do tín
ngưỡng, tự do ngôn luận, báo chí và quyền của dân chúng được hội họp và kiến nghị
Chính phủ sửa chữa những điều gây bất bình”. Trên cơ sở đó, hoạt động lobby đầu
tiên được ghi nhận theo bản Hiến pháp này là của William Hull với thương vụ yêu cầu
Chính phủ chi trả bồi thường cho khoảng thời gian phục vụ quân đội Mỹ trong chiến
tranh cách mạng của binh lính người Virginia và cuộc vận động này thành công năm
1792. Ban đầu, vận động chính sách công bị cấm đoán ở một số bang vào những năm
1890 đến 1905. Sau đó được cho phép bằng đạo luật về vận động hành lang của bang
Massaachusetts được ghi nhận là đầu tiên trên thế giới năm 1890. Tuy nhiên, vai trò
khách quan của nó trong sự vận động chính trị đã giúp các nhà lập pháp hiểu rằng,
không phải bản chất mà chính cách thức con người tiến hành đã làm cho lobby mang
tiếng xấu. Năm 1907, đã có 9 bang tiên phong khi thừa nhận vận động chính sách công

là một hoạt động hợp pháp và không thể thiếu trong đời sống chính trị. Do đó đã đưa
ra những quy định về điều kiện và chế tài pháp lý để điều chỉnh hoạt động này.
Năm 1928, một dự thảo về việc đăng ký khi hoạt động của các cá nhân, tổ chức
vận động chính sách công được trình lên Nghị viện, nhưng đã không được thông qua.
Mãi đến năm 1946 khi Nghị viện thông qua Quy định về hoạt động vận động chính
sách công thì dự luật mới có hiệu lực. Luật này được sửa đổi, bổ sung đáng kể vào
năm 1995 và có hiệu lực đến ngày nay.9 Năm 1938, Nghị viện thông qua Luật Đăng ký
Xem thêm tại: Sđd, Bài viết của Nguyễn Thị Mơ, Các tiêu chuẩn phổ biến trên thế giới điều
chỉnh vấn đề vận động chính sách công, tr.41.
9

7


đại diện nước ngoài trong vận động chính sách công. Luật này quy định các nguyên
tắc vận động chính sách công và thủ tục đăng ký của chủ thể vận động chính sách
công có yếu tố nước ngoài. Đến năm 1995, nhận thấy cần thiết phải công khai, minh
bạch để hạn chế các tác động tiêu cực của vận động chính sách công, luật về công khai
hoá hoạt động vận động chính sách công ra đời. Luật này được sửa đổi năm 2006 và
đóng vai trò quy định bắt buộc hành vi công khai hoá thông tin về đối tượng vận động,
kinh phí và mục đích vận động. Ngoài ra, lobby ở Mỹ còn bị chi phối bởi Bộ luật
Ngân sách liên bang và một số luật khác.
Cho đến nay, Hoa Kỳ vẫn đang ngày càng hoàn thiện hệ thống pháp lý cho vận
động chính sách công và hoạt động này trên thực tế diễn ra hết sức sôi động, góp một
phần vận động tài chính đáng kể trong nền kinh tế và tạo ra một nhánh ngành quan
trọng trong xã hội, một nhánh quyền lực đặc biệt trong hệ thống chính trị quốc gia.
Khác với Anh và Mỹ, vận động chính sách công ở Canada xuất hiện muộn hơn.
Và cũng có thể vì lý do đó đã mang đến cho đất nước này sự thừa hưởng, khiến
Canada cho đến nay là quốc gia có hệ thống pháp lý về vận động chính sách công bài
bản nhất trên thế giới.

Canada có đầy đủ hệ thống pháp luật về vận động chính sách công ở cả cấp liên
bang, bang và thành phố. Ở cấp liên bang, Luật Đăng ký vận động chính sách công ra
đời năm 1985 là cơ sở pháp lý quan trọng nhất về hoạt động này ở phạm vi quốc gia
và căn cứ để các bang lần lượt ban hành luật vận động chính sách của mình.
Tại đây, mọi công dân, tổ chức đều có quyền tham gia vận động chính sách
công nhưng phải tuân thủ các quy tắc mà pháp luật đặt ra. Đặc biệt, pháp luật nước
này rất chú trọng đến vấn đề minh bạch và độ tin cậy của các cuộc vận động chính
sách công. Về cơ bản, hoạt động này tuân thủ 4 nguyên tắc mà pháp luật đã thiết lập
bao gồm:
“- Tự do và cởi mở trong việc liên hệ với Chính phủ là một yếu tố quan trọng
trong các lợi ích công cộng;
- Vận động các quan chức chính phủ là một hành vi hợp pháp;
- Các cơ quan chức năng, cũng như người dân cần phải được biết những thành
phần liên quan trong các hoạt động vận động;

8


- Một hệ thống đăng ký dành cho các chuyên gia vận động (được trả lương)
không nên cản trở mối liên hệ tự do và cởi mở với Chính phủ”.10
Ngoài ra, luật pháp Canada cũng chú trọng các hình phạt đối với những người
vi phạm trong hoạt động vận động chính sách công. Với hình thức phạt tiền lên đến
200.000 đô la Canada hoặc phạt tù dưới 2 năm. Có thể nói, hiện nay Canada là đất
nước có hệ thống pháp luật điều chỉnh về lobby đầy đủ và khoa học nhất trên thế giới.
Điều này thúc đẩy hoạt động vận động chính sách công thành một nghề đúng nghĩa.
Các tổ chức, cá nhân tham gia nghề lobby được đào tạo bài bản và tổ chức hết sức
chuyên nghiệp góp phần rất lớn vào thành công của xã hội Canada.
4. Những liên hệ và gợi mở cho việc xây dựng pháp luật về vận động chính
sách công ở Việt Nam hiện nay
Thực tiễn cho thấy, mặc dù chưa được pháp lý hoá, song vận động chính sách

công ở Việt Nam vẫn tồn tại dưới dạng phi chính thức. Sự tồn tại này được duy trì bởi
các nhóm lợi ích và vì diễn ra trong trạng thái vô luật, do vậy thường có tác động tiêu
cực đối với xã hội.
Các nhóm lợi ích được cấu thành bởi nhiều lợi ích nhóm khác nhau. Lợi ích
nhóm là tiếng nói thiết thân của những cá nhân có chung lợi ích trong xã hội. Tuy
nhiên, ở trạng thái thiếu minh bạch thông tin và kiểm soát quyền lực yếu, lợi ích nhóm
của những người yếu thế không tìm thấy được chỗ đứng, ngược lại lợi ích của các
nhóm thân hữu lại trở nên chiếm ưu thế. Chính những nhóm này với tiềm lực về tài
chính và những bợ đỡ về quyền lực đã gây ra những bất công trong việc phân phối lợi
ích xã hội thông qua con đường “đi đêm”. Thực tế đó đã được Nghị quyết TW 4, Khoá
XII của Đảng thẳng thắn thừa nhận tác hại của nó đối với đời sống xã hội cũng như
công tác quản lý nhà nước. Qua đó, Nghị quyết yêu cầu: Các cấp ủy, tổ chức đảng chỉ
đạo rà soát, hoàn thiện các quy định, văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, điều
hành bảo đảm công khai, minh bạch, góp phần xóa bỏ cơ chế "xin - cho", "duyệt cấp"; ngăn chặn, đẩy lùi tham nhũng, tiêu cực, "lợi ích nhóm", "sân sau", trục lợi
trong quản lý, sử dụng ngân sách, tài sản công, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước,

Sđd, Bài viết của Nguyễn Phú Hải, Vũ Công Giao, Vận động chính sách công ở Canada,
tr.299.
10

9


vốn đầu tư, đất đai, tài nguyên, khoáng sản, tài chính, ngân hàng, thuế, hải quan,
phân bổ, quản lý và sử dụng biên chế...11
Sự tồn tại của các nhóm lợi ích tiêu cực ở Việt Nam là hệ quả của những
nguyên nhân khác nhau, nhưng giữa chúng ít nhiều có sự liên hệ:
Thứ nhất, hiệu quả kiềm chế sự tha hoá quyền lực còn yếu do thiếu hụt các cơ
chế cần thiết. Tha hoá quyền lực là vấn đề chung của hầu hết các quốc gia trong thế
giới đương đại, nhưng hiệu quả kiềm chế tạo nên sự khác biệt. Việt Nam với những

đặc trưng chính trị, cách thức tổ chức bộ máy nhà nước và xã hội đã thiếu đi những cơ
chế cần thiết như: sự giám sát của tổ chức chính trị đối lập, tính kiềm chế - đối trọng
lẫn nhau của ba nhánh quyền hay khả năng phản biện của các tổ chức xã hội dân sự.
Điều này đã tạo ra những khoảng trống để quyền lực bị lạm dụng phục vụ cho các
nhóm lợi ích.
Thứ hai, các cơ quan quản lý nhà nước ngành và lĩnh vực can thiệp sâu hoặc
kiêm luôn chức năng sản xuất, kinh doanh khiến xuất hiện một bộ phận khổng lồ
những doanh nghiệp nhà nước nắm độc quyền trong nhiều lĩnh vực, chi phối mạnh mẽ
đến quy trình ban hành chính sách của Chính phủ. Việt Nam dường như phớt lờ xu
hướng “chính phủ gầy, xã hội béo” khi vẫn còn duy trì sự hiện diện của nhà nước ở
một số lĩnh vực sản xuất kinh doanh mà tư nhân có thể đảm nhiệm tốt, thậm chí là tốt
hơn cả nhà nước. Những doanh nghiệp này đa phần báo cáo thua lỗ, hoạt động không
hiệu quả song lại tồn tại dưới dạng các mạng lưới đa cấp bậc, liên tục mở rộng sản
xuất và kinh doanh theo hướng đa ngành nghề, hình thành nên những nhóm lợi ích và
cao hơn là nhóm lợi ích thân hữu. Nhóm thân hữu cao nhất móc nối lợi ích của mình
với cơ quan làm chính sách ở trung ương, các nhóm thân hữu nhỏ hơn móc nối lợi ích
của mình với cơ quan làm chính sách ở địa phương tạo nên sự chi phối có hệ thống lên
việc xây dựng và ban hành chính sách của nhà nước.
Thứ ba, các tổ chức xã hội dân sự (CSOs) ở Việt Nam đang gặp khó khăn trong
việc tập hợp và bảo vệ lợi ích của những cá nhân yếu thế. Tổ chức xã hội dân sự là nơi
tập hợp những cá nhân đơn lẻ có cùng lợi ích trong xã hội. Chúng hoạt động độc lập
hoàn toàn với nhà nước, kể cả nhân sự lẫn tài chính. Ở Việt Nam hiện nay, CSOs như
vậy chưa nhiều, lại gặp phải khó khăn về mặt hành lang pháp lý do tư tưởng của nhiều
nhà quản lý vẫn xem đây là lực lượng đối kháng. Chính sự khó khăn này đã không cho
11 Tiểu mục 2: Về cơ chế, chính sách, mục IV: Các nhiệm vụ, giải pháp, Nghị quyết TW 4, Khoá XII

10


phép CSOs phản ánh được lợi ích của dân chúng lên chu trình ban hành chính sách

công một cách mạnh mẽ, không tạo nên cục diện cạnh tranh của các nhóm lợi ích,
khiến cho các nhóm thân hữu trở nên độc quyền.
Các nhóm lợi ích thân hữu gây ra nhiều tác động tiêu cực cho xã hội thông qua
con đường vận động chính sách công bất chính thống. Sự tác động này mang về lợi ích
cho cả đôi bên: nhóm lợi ích và nhà ban hành chính sách, song lại gây ra nhiều thiệt
hại cho xã hội ở Việt Nam hiện nay:
Thứ nhất, các nhóm lợi ích tiêu cực gây ra tình trạng tham nhũng ngân sách.
Tham nhũng ngân sách vốn là vấn đề khó nhận biết nhưng mang lại hậu quả to lớn đối
với xã hội. Nhờ sự sẵn sàng chi trả những khoản tiền khổng lồ để đổi lấy lợi ích thông
qua chính sách của các nhóm thân hữu vây quanh, nhà hoạch định và ban hành chính
sách sẽ có được một môi trường lý tưởng để tham nhũng ngân sách, tạo nên sự móc
nối bền chặt và dài hạn làm cho tình trạng tham nhũng thêm phức tạp hơn.
Thứ hai, sự tác động của các nhóm lợi ích tiêu cực lên chính sách gây ra trạng
thái bất bình đẳng trong môi trường kinh doanh. Các doanh nghiệp nhà nước vốn đã có
ưu thế vượt trội hơn các doanh nghiệp tư nhân ở tính quyền lực nhà nước và nhờ nó
mà các nhóm lợi ích thuận tiện hơn trong việc tiếp cận và tác động đến chu trình ban
hành chính sách. Sự độc quyền này tạo ra tính đặc lợi làm cho môi trường kinh doanh
bị lệch hẳn phần lợi ích cho phía các nhóm lợi ích tiêu cực và phần thiệt thòi về phía
các nhóm lợi ích tích cực yếu thế hơn. Điều này gây ra tâm lý khó an tâm về môi
trường chính sách cho các nhà đầu tư, doanh nghiệp cũng như người dân đặc biệt trong
các lĩnh vực như: khoáng sản, nông sản, đóng tàu...
Thứ ba, các chính sách công được ban hành do tác động của các nhóm lợi ích
tiêu cực sẽ gây xói mòn niềm tin của dân chúng đối với nhà nước, nhất là niềm tin của
nhóm bị tác động bất lợi. Đại bộ phận các nhóm lợi ích tích cực không thể thực hiện
được vận động chính sách công một cách chính thức để phản ánh nguyện vọng của
mình do thiếu vắng các quy định pháp lý, trong khi đó tiềm lực kinh tế và các mối
quan hệ không cho phép họ thực hiện các cuộc vận động đó một cách tiêu cực. Khi lợi
ích không được xét đến, lại chịu những tác động bất lợi do các chính sách chuyển tải
lợi ích của các nhóm tiêu cực mang lại sẽ xuất hiện sự bất mãn trong cộng đồng. Một
chính sách công không được sự đồng thuận của người dân thì không chỉ nó không thể

11


là công cụ để nhà nước quản lý xã hội mà ngược lại trở thành lý do cho xu hướng
chống đối nhà nước của dân chúng.
Từ những phản ánh của thực tiễn, có thể thấy rằng vận động chính sách công
vẫn được thực hiện ở Việt Nam mặc dù chưa được pháp lý hoá và cũng như các hoạt
động tuy cấm nhưng vẫn ngầm tồn tại khác, vận động chính sách công “chui” đã và sẽ
mang đến nhiều hệ luỵ cho hoạt động kinh tế lẫn đời sống xã hội. Do đó, cần thiết phải
nghiên cứu pháp lý hoá theo hướng ghi nhận hoạt động này ở Việt Nam, nhằm tạo
dựng hành lang pháp lý dễ dàng cho dân chúng phản ánh lợi ích của mình cũng như
tiêu chuẩn hoá việc quản lý nhà nước đối với hoạt động chính sách công. Tuy nhiên, vì
đây là vấn đề mới và tiềm ẩn nhiều nguy cơ nếu không quy định chặt chẽ và quản lý
khoa học nên cần phải có một lộ trình pháp lý hoá thích hợp trên cơ sở nghiên cứu và
cân nhắc đến một số vấn đề sau:
Một là, quy định rõ về điều kiện, nghĩa vụ đăng ký, báo cáo, công khai sử dụng
tài chính và đối tượng vận động chính sách của các cá nhân, tổ chức vận động chính
sách công. Điều này đồng nghĩa với việc xem vận động chính sách công là một nghề
trong xã hội. Các cá nhân, tổ chức tham gia vận động chính sách công cần có những
điều kiện nhất định về chuyên môn để hành nghề. Ngoài ra, để kiểm soát vấn đề tiêu
cực trong cách thức vận động. Các nhà vận động chính sách cần đăng ký hoạt động
vận động chính sách công của mình đối với cơ quan chuyên quản vấn đề này của Nhà
nước, các hoạt động sử dụng tài chính cho các cá nhân, cơ quan công quyền cũng cần
được công khai. Những quy định này phải chặt chẽ và gắn liền với phần chế tài mang
tính răn đe cao. Những chế tài này kết hợp cả những hình phạt kinh tế với thiệt hại lớn,
hành chính với các mối đe doạ đến quyền hành nghề và hình sự với các mức án
nghiêm khắc.
Hai là, pháp luật hoá hoạt động vận động chính sách công gắn liền với việc
thừa nhận sự tồn tại khách quan của các tổ chức xã hội dân sự. Hiện nay, ở Việt Nam,

các cơ quan nghiên cứu và tư vấn chính sách được xem là các tổ chức vận động chính
sách (Think – Tank). Tuy nhiên, đó là những cơ quan công lập, là cánh tay nối dài của
Nhà nước trong việc giúp Nhà nước hoạch định chính sách công. Không hoàn toàn
trùng với quan niệm của nước ngoài về tổ chức vận động chính sách có thể bao gồm cả
nhóm lợi ích phi nhà nước đảm nhận việc vận động chính sách công. Điều này, cùng
với sự thiếu vắng các tổ chức xã hội dân sự thực thụ đã khiến cho việc hình thành các
12


cá nhân, tổ chức trung gian trong hoạt động vận động chính sách công bị bỏ ngỏ. Giải
pháp đặt ra là cần thừa nhận sự tồn tại của những tổ chức xã hội dân sự đúng nghĩa tập hợp tự thân của các lợi ích, không phụ thuộc/liên hệ với Nhà nước, nói tiếng nói
của các thành viên và có khả năng phản biện hiệu quả. Việc mở rộng tư duy cho các tổ
chức xã hội dân sự cũng sẽ mở ra nhiều cơ hội phát triển khác, không chỉ với vận động
chính sách công.
Ba là, cần tạo lập môi trường bình đẳng giữa các tập đoàn, doanh nghiệp nhà
nước, cổ phần có vốn nhà nước với các tập đoàn, doanh nghiệp tư nhân và có chế tài
duy trì sự bình đẳng đó. Trong cuộc chơi vận động chính sách công, dường như các tổ
chức có yếu tố nhà nước sẽ chiếm được lợi thế. Điều này xuất phát từ hai điểm cơ bản:
Thứ nhất, đồng tiền họ sử dụng có từ ngân quỹ quốc gia - lớn hơn hầu hết mọi tổ chức
tư nhân; Thứ hai, các tổ chức này có mối quan hệ mật thiết với công quyền, nếu như
không muốn nói họ cũng chính là công quyền. Việc hội tụ đủ hai yếu tố này làm cho
bàn cân lệch hẳn khi đưa lên đối sánh sức mạnh của hai đối tượng trên. Do đó, pháp
luật cần có những quy định bắt buộc để giữ tính bình đẳng giữa chúng. Các tổ chức dù
thuộc sở hữu của ai đều có được cơ hội và sự cạnh tranh công bằng trong hoạt động
vận động chính sách công.

TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Đào Trí Úc, Vũ Công Giao (đồng chủ biên), (2015), Vận động chính sách
công lý luận và thực tiễn, Nxb. Lao Động.
2. Viện Chính sách công và Pháp luật (2015), Kỷ yếu hội thảo “Vận động chính

sách công trên thế giới và ở Việt Nam”.
3. Lionel Zetter (2008), Vận động hành lang - nghệ thuật thuyết phục chính trị,
Harryman House Ltd.
4. PARAFF (2016), Chuyên đề vận động và giám sát chính sách.

Thông tin tác giả:
- Trần Quyết Thắng
- Cơ sở Trường Đại học Nội vụ Hà Nội tại miền Trung
13


- SĐT: 0932.409.490
- Email:
- TKNH: 141.020.522.3991. Ngân hàng NN&PTNT chi nhánh Mỹ Đình
- Hà Nội

14