Tình huống quản lý nhà nước: Thực trạng và giải pháp cho chương trình 135

mở đầu

Chơng trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền
núi, vùng sâu, vùng xa, đã đợc Thủ tớng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định
số 135/1998/QĐ-TTg ngày 31/7/1998 (gọi tắt là Chơng trình 135), là một
trong những chính sách lớn của chiến lợc phát triển tổng thể nền kinh tế quốc
dân. Với mục tiêu đẩy mạnh kinh tế - xã hội miền núi, xây dựng khối đại
đoàn kết dân tộc, thực hiện công bằng xã hội, giảm dần sự cách biệt giữa
miền núi và miền xuôi, từng bớc nâng cao chất lợng cuộc sống, đa kinh tế
hoà nhập với sự phát triển chung của các vùng, miền khác trong cả nớc, góp
phần đảm bảo an ninh quốc phòng, Đảng và Nhà nớc ta đã xác định việc phát
triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi và đồng bào dân tộc
thiểu số vùng sâu, vùng xã là bộ phận hữu cơ không thể tách rời của chiến lợc
phát triển kinh tế - xã hội tổng thể nền kinh tế cả nớc.
Theo số liệu điều tra, đến nay năm 2002 của Chính phủ, cả nớc ta có
2.362 xã đặc biệt khó khăn miền núi vùng sâu, vùng xa thuộc 317 huyện, 49
tỉnh với số dân gần 9,8 triệu ngời (1,889 triệu hộ gia đình), trong đó có trên
400 xã biên giới với 4.608 km đờng biên giới đất liền. Khu vực này là nơi
sinh sống của 22 dân tộc đặc biệt khó khăn có dân số dới 10.000 ngời, có dân
tộc chỉ có 200 ngời sống chủ yếu dựa vào tự nhiên, là vùng có địa hình hiểm
trở, giao thông cực kỳ khó khăn, khí hậu hết sức khắc nghiệt, có vùng còn sót
bom mìn, chất độc hoá học từ chiến tranh. Song khu vực này lại có tiềm năng
phát triển kinh tế rất to lớn, có tài nguyên phong phú, có vị trí cực kỳ quan
trọng về chính trị, an ninh quốc phòng, có nhiều cửa khẩu giao lu kinh tế văn hoá với các nớc.
Tuy nhiên, do điều kiện tự nhiên và nhiều nguyên nhân khác nên khu
vực này có trình độ kinh tế - văn hoá xã hội hết sức lạc hậu và kém phát triển.
Từ trớc năm 1990, kinh tế khu vực này còn mang nặng tính tự cấp, tự túc, cha
1


chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi, sản phẩm hàng hóa nghèo nàn, đời

sống hết sức khó khăn, tổng giá trị sản phẩm công nghiệp năm 1990 là 8%,
đến năm 1999 mới tăng lên đợc 9,6% so với toàn quốc, tỷ lệ đói nghèo cao
nhất so với các vùng trong cả nớc chiếm trên 40% (chiếm 95% số xã nghèo
cả nớc). Trình độ dân trí thấp kém, cán bộ cơ sở đa số ở trình độ cấp I, II,
một số thậm chí cha biết chữ, không nói đợc tiếng phổ thông. Các hủ tục lạc
hậu nh ma chay, cới xin, cúng bái mê tín dị đoan, tệ nạn nghiện hút, trồng
cây thuốc phiện vẫn còn. Một số nhân tố gây mất ổn định chính trị - xã hội
gia tăng nh hoạt động tôn giáo, truyền đạo trái phép, các tổ chức phản động
lợi dụng gây chia rẽ, gây mất đoàn kết dân tộc.
Về cơ sở hạ tầng còn hết sức sơ khai, manh mún, lạc hậu, đờng giao
thông đến các xã chủ yếu là đờng đất, đờng dân sinh giữa các thôn, bản là đờng mòn, đến năm 1998 vẫn còn 725 xã cha có đờng ô tô, chiếm 8,2% số xã
miền núi. Trớc năm 1990, chỉ có 37% số xã đợc sử dụng điện lới quốc gia,
khoảng 7% số xã đợc sử dụng các nguồn điện từ máy diezen hoặc thủy điện
nhỏ. Đến năm 1994, trong số 8.883 xã thuộc khu vực miền núi, mới có
khoảng 60% số xã có điện trong đó chỉ có 42% số hộ đợc dùng điện, đến
năm 1999 mới có 79% số xã đợc sử dụng điện lới quốc gia trong đó 70% số
hộ đợc dùng điện. Các công trình thủy lợi đều là công trình nhỏ, thô sơ, cũ,
h hỏng, xuống cấp ; thông tin bu điện chủ yếu tập trung ở trung tâm tỉnh, còn
lại tuyến huyện, xã hầu nh cha đợc đầu t, 60% số xã cha có hệ thống truyền
thanh, 44% số xã cha đợc phủ sóng truyền hình ; cơ sở vật chất cho giáo dục
nghèo nàn, phòng họp chủ yếu dựng tạm thời bằng tranh tre nứa lá, giáo viên
thiếu, trình độ hạn chế ; một số nơi ngời dân tộc thiểu số cha biết chữ, thất
học chiếm trên 60%, có nơi lên đến 90%. Đến năm 1998 vẫn còn 93 xã cha
có trờng tiểu học, 1.456 xã cha có trờng trung học phổ thông cơ sở, mạng lới
y tế còn 143 xã cha có trạm xá, các bệnh sốt rét, bớu cổ vẫn còn chiếm tỷ lệ
cao.

2

Chơng trình 135 đợc thực hiện với 5 dự án thành phần tơng ứng với 5
nhiệm vụ cụ thể là : 1/ Quy hoạch bố trí lại dân c, tổ chức, ổn định đời sống
sinh hoạt của đồng bào ở những nơi có điều kiện ; 2/ Phát triển sản xuất
nông, lâm nghiệp, gắn với chế biến, tiêu thụ sản phẩm, sử dụng lao động tại
chỗ, tạo việc làm và thu nhập, phát triển sản xuất hàng hoá ; 3/ Phát triển cơ
sở hạ tầng nông thôn phù hợp với quy hoạch sản xuất và bố trí lại dân c nh :
đờng giao thông, nớc sinh hoạt, điện, thủy lợi ; 4/ Quy hoạch và xây dựng các
trung tâm cụm xã, các công trình y tế, giáo dục, dịch vụ, thơng mại, cơ sở sản
xuất, phát thanh truyền hình, hình thành các trung tâm giao lu kinh tế - văn
hóa xã hội ; 5/ Đào tạo cán bộ xã, bản, làng, phum, sóc, nâng cao trình độ
quản lý hành chính, kinh tế của cán bộ cơ sở.
Với mục tiêu tổng quát là nâng cao nhanh đời sống vật chất, tinh thần
cho đồng bào các dân tộc ở các xã đặc biệt khó khăn miền núi và vùng sâu,
vùng xa ; tạo điều kiện đa các vùng này thoát khỏi tình trạng nghèo nàn, lạc
hậu, chậm phát triển, hòa nhập vào sự phát triển chung của cả nớc ; góp phần
đảm bảo trật tự, an ninh quốc phòng, Chơng trình 135 đợc đề ra với 10 mục
tiêu cụ thể sau :
1. Cơ bản không còn hộ đói, giảm hộ nghèo xuống dới 10%.
2. Giảm dần khoảng cách chênh lệch mức sống giữa các dân tộc, các
vùng.
3. Trên 90% số hộ có đủ diện điện, nớc sinh hoạt.
4. Xoá tình trạng nhà tạm, nhà dột nát.
5. 100% số xã có đờng ô tô đến trung tâm xã.
6. Cơ bản không còn xã đặc biệt khó khăn.
7. Hoàn thành cơ bản công tác định canh, định c.
8. Chấm dứt tình trạng di dân tự do.
9. Giải quyết cơ bản vấn đề đất sản xuất cho nông dân thiếu đất.
10. Ngăn chặn tình trạng suy thoái môi trờng sinh thái.
3

Chơng trình 135 đợc triển khai thực hiện từ năm 1999, đến nay (tháng
11/2005) đã đợc gần 7 năm, năm 2005 là năm cuối cùng thực hiện Chơng
trình 135 giai đoạn I, chuẩn bị sang giai đoạn II dự kiến 5 năm từ năm 2006
đến năm 2010, qua quá trình thực hiện đã cho thấy Chơng trình 135 là một
chính sách hợp lòng dân, đầu t có hiệu quả tốt theo 5 dự án thành phần.
Trong đó hiệu quả nhất là xây dựng cơ sở hạ tầng : Điện, đờng, trờng, trạm,
thủy lợi.
Tuy nhiên do nhiều nguyên nhân ; do địa hình chia cắt, bão lũ thờng
xuyên xảy ra ; do vốn đầu t của ta có hạn, lại phân tán cho các ngành ; do đầu
t không đồng bộ, còn chắp vá ; do trình độ cán bộ địa phơng còn thấp (qua
khảo sát 97% cán bộ không đợc đào tạo về quản lý, trình độ văn hoá chỉ cấp
1-2), nên chất lợng nhiều công trình không đảm bảo, hiệu quả đầu t kém, tỷ
lệ hộ nghèo vẫn cao, tình trạng nợ đọng vốn các công trình rất lớn do công
trình thi công trớc khi có kế hoạch vốn . . .
Tiểu luận này, nhìn từ góc độ quản lý Nhà nớc đối với Chơng trình
135, nhằm trao đổi một số ý kiến, mong làm sáng tỏ đôi điều về các giải
pháp nâng cao hiệu quả đầu t từ Chơng trình này.

4


phần I
Tình hình thực hiện Chơng trình 135
Chơng trình 135 bắt đầu triển khai thực hiện từ năm 1999 với 1.200 xã
nghèo đặc biệt khó khăn và xã biên giới, từ năm 2001 đợc triển khai rộng
khắp trên địa bàn của 2.362 xã nghèo thuộc 317 huyện của 49 tỉnh (sau khi
chia tách là 51/64 tỉnh).
Chơng trình 135 đợc thực hiện với nguồn vốn đầu t rất lớn, ngoài sự
đóng góp của dân c bằng tiền và ngày công lao động, Chính phủ ta đã u tiên

tập trung các nguồn lực từ Ngân sách Nhà nớc trên 7.178 tỷ đồng ; bên cạnh
đó là vốn trợ giúp của các Bộ, ngành, đoàn thể Trung ơng các tỉnh, thành phố
có điều kiện, các Tổng Công ty 91 và trích một phần từ Quỹ Vì ngời nghèo
khoảng 517 tỷ đồng, ngoài ra còn kết hợp vốn lồng ghép với các Chơng trình,
dự án khác khoảng 179 tỷ đồng.
Nguồn vốn Ngân sách Nhà nớc đầu t cho Chơng trình 135
(Nguồn : Vốn NSNN chi cho Chơng trình 135 qua Kho bạc Nhà nớc)
Đơn vị : Triệu đồng.
TT

Tên dự án

Năm

Năm

Năm

Năm

Năm

Năm

1

Xây dựng cơ sở

1999
483,2

2000
701,2

2001
880,0

2002
893,2

2003
1.116,5

2004
1.121,0

5.195,1

2

hạ tầng
Xây dựng trung

535,0

101,0

230,0

250,0

265,0

362,05

1.743,05

3

tâm cụm xã
ổn định phát

50,0

50,0

42,0

142,0

4

triển sản xuất
Quy hoạch bố trí

10,0

10,0

25,6

45,6
52,95
7.178,7

5

lại dân c
Đào tạo cánbộ xã
Tổng số :

7,2

7,2

7,2

10,0

11,0

10,35

1.025,4

809,4

1.117,2

1.213,2

1.452,5

1.561,0

Tổng số

Nguồn vốn giúp đỡ các tỉnh thuộc Chơng trình 135
(Nguồn : ban Chỉ đạo Chơng trình 135- Uỷ ban Dân tộc Chính Phủ)
Đơn vị : Triệu đồng.

5


TT

Tên dự án

Năm

Năm

Năm

Năm

Năm

Năm

Các Bộ, ngành

1999
19,945

2000
10,67

2001
25,68

2002
14,15

2003
32,48

2004

1
2

Trung ơng
Các đoàn thể

510,0

410,0

140,0

2,07

2,109

5,239

3

Trung ơng
Các tỉnh, TP có

19,853

5,547

13,0

15,3

10,65

64,35

4

điều kiện
Các Tổng Công

29,403

44,65

47,0

29,7

30,402

181,155

5

ty 91
Quỹ Vì

22,876

54,06

47,862

39,25

164,048

69,711 84,153 139,88

109,082

114,891

517,717

nghèo
Tổng số :

ngời

Tổng số
102,925

Qua 6 năm thực hiện, Chơng trình đã mang lại hiệu quả rất lớn. Đến
cuối năm 2003 các địa phơng đã xây dựng đợc 17.235 công trình (Trong đó
hoàn thành đa vào sử dụng 16.235 công trình), gồm : 5.748 công trình giao
thông, 2.948 công trình thủy lợi, 2.072 công trình nớc sinh hoạt, 1.063 công
trình điện, 4.150 công trình trờng học, 367 công trình trạm xá, 167 công trình
chợ, 402 công trình ruộng bậc thang, và 318 công trình loại khác. Các công
trình này đã làm thay đổi hẳn diện mạo nông thôn miền núi, vùng đồng bào
dân tộc, thực sự góp phần thức đẩy nhanh công tác xoá đói giảm nghèo.
Đến nay, đã có 70% số xã đặc biệt khó khăn đã xây dựng đợc 5 hạng
mục công trình chủ yếu : Điện, đờng giao thông, trờng học, trạm xá, thủy
lợi nhỏ, đã có 56% số xã đầu t xây dựng đủ 8 hạng mục công trình theo quy
định : Đờng giao thông, thuỷ lợi nhỏ, nớc sinh hoạt, điện sinh hoạt, trờng
học, trạm y tế, chợ và khai hoang, làm ruộng, nơng bậc thang, giúp cho 94%
số xã có đờng ô tô, 81% số xã có công trình thủy lợi nhỏ, 96% số xã có trạm
xá đảm bảo phục vụ chữa bệnh chăm sóc sức khoẻ ban đầu cho nhân dân,
84% số xã có trờng tiểu học kiên cố, 73% số xã có trờng trung học cơ sở kiên
cố cấp IV trở lên, 59% số xã có đủ nớc sinh hoạt, 85% số xã có điện, 76% số
xã có bu điện văn hóa, 66% số xã có trạm truyền thanh, 48% số xã có chợ, . .

6


. Cùng với các công trình thủy lợi đợc xây dựng mới và sửa chữa nâng cấp đã
tăng năng lực tới tiêu cho hơn 40.000 ha đất canh tác cùng với gần 1.000 ha
đất đợc khai hoang, giúp cho các xã đặc biệt khó khăn dần dần ổn định về l ơng thực.
Bên cạnh đó, các công trình trung tâm cụm xã xây dựng xong đa vào
sử dụng đã phát huy hiệu quả thiết thực, đồng bào các dân tộc đã đợc hởng
thụ văn hoá, thông tin. Tại các trung tâm cụm xã là nơi trao đổi kinh tế, hàng
hóa nông, lâm, thổ sản cho đồng bào, tạo thành những động lực phát triển
kinh tế xã hội cho các tiểu vùng khu vực ; các trờng nội trú, trờng cấp II khu
vực đợc xây dựng khang trang là cơ sở vật chất quan trọng để tăng số học
sinh đến trờng, tiến tới hoàn thành mục tiêu phổ cập giáo dục trên địa bàn
vùng dân tộc và miền núi. Thêm vào đó là các phòng khám đa khoa khu vực
đã cơ bản đáp ứng đợc yêu cầu khám chữa bệnh, góp phần ngăn chặn và từng
bớc đẩy lùi các dịch bệnh xã hội nguy hiểm cho nhân dân trong cụm. Các
khu mặt bằng đã đợc san ủi tạo điều kiện bố trí, huy động các thành phần
kinh tế khác tham gia đầu t, phát triển ngành nghề, dịch vụ hàng hóa, đa các
trung tâm cụm xã thực sự trở thành các thị trấn, thị tứ có tác dụng nh cánh
tay vơn dài của huyện.
Sau khi có công trình hạ tầng, nhiều địa phơng đã sắp xếp cho hàng
nghìn hộ dân từ vùng cao, vùng sâu, vùng xa đến nơi ở mới có đủ điều kiện
sản xuất và sinh hoạt, ổn định định canh, định c. Nông nghiệp nông thôn trên
địa bàn Chơng trình 135 đã có bớc chuyển biến mạnh mẽ, từng bớc ổn định
và đang có hớng chuyển dịch thành một nền nông nghiệp hàng hóa đa dạng,
gắn với công nghiệp chế biến và các ngành nghề phi nông nghiệp, phân công
lại lao động. Thông qua việc thực hiện Chơng trình 135 đã gắn liền với các
chơng trình phát triển nông, lâm nghiệp và các ngành nghề khác trên địa bàn,
đã mở lối cho các địa phơng khai thác thế mạnh để phát triển kinh tế xã hội,
chuyển đổi cơ cấu đầu t theo hớng tập trung cho sản xuất, u tiên cho thủy lợi

7


gắn liền với khai hoang, thâm canh, tăng vụ, tăng sản lợng lơng thực để tiến
nhanh đến mục tiêu xoá đói giảm nghèo.
Cùng với việc thúc đẩy phát triển kinh tế, nâng cao mức sống và trình
độ dân trí là việc nâng cao từng bớc năng lực và trình độ cho đội ngũ cán bộ
và chính quyền cơ sở xã, bản, làng, phum, sóc ; góp phần củng cố và hoàn
thiện hệ thống chính trị cơ sở, giữ vững an ninh quốc phòng ; tình đoàn kết
giữa các dân tộc đợc tăng cờng, niềm tin của đồng bào các dân tộc vào Đảng
và Nhà nớc tiếp tục đợc củng cố.

phần II
Những hạn chế, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm
trong quá trình thực hiện Chơng trình 135

8


1. Nguyên nhân hạn chế của Chơng trình 135 :
Bên cạnh những kết quả đạt đợc, Chơng trình cũng bộc lộ những tồn
tại hạn chế cần đợc khắc phục kịp thời :
Trớc hết : Một số địa phơng thực hiện Chơng trình còn chậm, cha
đồng bộ, kết quả đạt đợc cha tơng xứng với nguồn lực đã đầu t ; tập trung
nhiều cho việc đầu t xây dựng kết cấu hạ tầng, song việc phát triển sản xuất
nông, lâm nghiệp gắn với chế biến tiêu thụ sản phẩm, quy hoạch bố trí dân c
ở nơi cần thiết và đào tạo cán bộ cơ sở còn hạn chế.
Hai là : Kết quả chung của Chơng trình cha toàn diện, cha vững chắc ;
công tác quản lý thực hiện cha tốt từ khâu thiết kế, đầu t, đến quản lý xây
dựng công trình còn yếu kém ; sự phối hợp liên xã cha đợc chú ý, cha chủ

động phát huy nguồn lực tại chỗ và đóng góp của cộng đồng, còn t tởng ỷ lại,
trông chờ Nhà nớc.
Ba là : Về nhận thức, t tởng thòi gian qua có một số địa phơng cha
quán triệt tốt mục tiêu, ý nghĩa và tầm quan trọng của chơng trình ; việc chỉ
đạo cũng nh thực hiện còn mang tính hình thức, cha đi sâu đi sát cơ sở, còn
quan liêu, coi đây là chơng trình tài trợ của Nhà nớc dẫn đến đầu t tràn lan,
thiếu căn cứ thực tiễn, không thiết thực và cha phù hợp với nhu cầu ngời dân.
Chủ đầu t, các cơ quan chức năng và đơn vị thi công còn có quan niệm đây là
công trình nhỏ, giá trị không lớn, phạm vi ảnh hởng hẹp nên cha chú trọng
trong công tác quản lý, kiểm tra giám sát, gây nên tình trạng một số nơi có
hiện tợng thất thoát, lãng phí vốn.
Bốn là : Về phía ngời dân do trình độ nhận thức hạn chế nên cha thấy
rõ quyền lợi, vai trò và trách nhiệm của mình trong việc tham gia quản lý,
thực hiện chơng trình. Chính từ nhận thức, t tởng cha thông suốt và nhất quán
9


nên việc giải quyết những khó khăn vớng mắc nảy sinh trong quá trình tổ
chức, thực hiện cha đợc triệt để và kịp thời.
Năm là : Các công trình thi công ở vùng cao, vùng sâu, điều kiện kiểm
tra giám sát còn rất nhiều hạn chế, mặt khác trình độ kỹ thuật thi công của
các đơn vị cha cao nên nhiều công trình chất lợng cha đảm bảo. Một số công
trình chất lợng kém đã bị h hỏng, xuống cấp, vốn bị thất thoát, lãng phí.
Sáu là : Về mục tiêu việc làm và thu nhập cho nhân dân các xã, phần
nhiều công trình do các nhà thầu thuê nhân công bên ngoài làm, cha tạo ra
việc làm và thu nhập đáng kể cho ngời dân tại xã. Nhân dân chỉ tham gia làm
thuê cho các đơn vị nhận thầu và thực hiện một số công việc đơn giản nh vận
chuyển vật liệu, san lấp mặt bằng, đào đắp, san nền . . . cha học hỏi đợc cách
thức, kinh nghiệm và kỹ thuật xây dựng công trình.
Bảy là : Vai trò kiểm tra, giám sát của các Ban giám sát xã cha đợc đề

cao và hoạt động hiệu quả. Công tác tổ chức, quy chế hoạt động của Ban
giám sát địa phơng cha chặt chẽ và thờng xuyên. Các hội đoàn thể nh : Mặt
trận tổ quốc, Hội nông dân, Hội phụ nữ, Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên,
những ngời có uy tín trong cộng đồng nh các già làng, trởng bản . . . cha đợc
thu hút, vận động và hớng dẫn tham gia kiểm tra, giám sát thi công. Bên cạnh
đó, công tác tổ chức vận động của chính quyền địa phơng cha tốt, hoạt động
của các tổ chức đoàn thể ở một số địa phơng cha mạnh nên cha phát huy đợc
tác dụng.
Tám là : Trình độ quản lý của đội ngũ cán bộ xã còn có những hạn chế
nhất định, cha đáp ứng với yêu cầu và nhiệm vụ mới. Bên cạnh đó thủ tục
hành chính còn rờm rà, mất thời gian chờ đợi, xét duyệt. Vì vậy, có nơi còn
xảy ra tình trạng thi công trớc khi có kế hoạch vốn, dẫn đến việc nợ đọng vốn
công trình xây dựng.

10


Chín là : Việc ghi kế hoạch vốn cha sát với thực tế, không giao hết kế
hoạch vốn theo dự án đợc duyệt. Thông báo kế hoạch vốn quá chậm, nhiều
dự án phải thực hiện điều chỉnh kế hoạch ; phê duyệt dự án, thiết kế ghi kế
hoạch năm của cấp có thẩm quyền cha đợc kịp thời chính xác : Có những dự
án đã có kế hoạch nhng cha có khối lợng thực hiện, có dự án đã có khối lợng
nhng cha đợc ghi kế hoạch. Việc triển khai thi công các công trình ở nhiều
địa phơng còn chậm vì cha đủ các thủ tục về đầu t xây dựng cơ bản.
2. Bài học kinh nghiệm, phơng hớng đổi mới trong quá trình tổ
chức, thực hiện Chơng trình 135 :
Một là : Chơng trình 135 là một chủ trơng lớn của Đảng và Nhà nớc đã
đợc Chính phủ chỉ đạo với quyết tâm cao và bằng những chính sách đặc biệt.
Để đảm bảo cho chơng trình thực hiện với tính khả thi cao, Chính phủ đã có
nhiều quyết sách : Giành nguồn lực nhất định từ Ngân sách Nhà nớc, huy

động nguồn lực của cộng đồng, phân công giúp đỡ các tỉnh nghèo, tăng cờng
cán bộ về cơ sở làm công tác xoá đói giảm nghèo, phát triển kinh tế xã hội,
ban hành quy chế quy định, quản lý sử dụng các khoản đóng góp của dân và
cho phép chơng trình vận hành theo một cơ chế đặc biệt phù hợp với trình độ
cán bộ cơ sở.
Hai là : Chơng trình 135 là một chơng trình hợp lòng dân, đợc nhân
dân cả nớc nói chung và đồng bào dân tộc nói riêng tích cực hởng ứng và
đồng lòng ủng hộ. Thực hiện nguyên tắc Xã có công trình, dân có việc làm
và tăng thu nhập, góp phần thực hiện xóa đói giảm nghèo. Với phơng châm :
Nhà nớc hỗ trợ, nhân dân đóng góp tham gia đầu t xây dựng dự án bằng lao
động công ích, hoặc bằng tiền. Nhiều nơi nhân dân tham gia các công việc
đơn giản nh khai thác, vận chuyển vật liệu, đào đắp, san nền, . . . Việc đồng
bào tham gia đóng góp vật chất, tiền của và ngày công lao động đã góp phần
một mặt tăng thu nhập, cải thiện đời sống ; mặt khác tăng cờng kiểm tra giám
sát ngay từ khâu chuẩn bị đầu t đến khi hoàn thành, bàn giao đa vào sử dụng,
11


đảm bảo chất lợng công trình, qua đó đã gắn bó tình cảm và trách nhiệm của
ngời dân đối với công trình.
Ba là : Chơng trình thể hiện bản chất tốt đẹp của xã hội, phát huy đợc
sức mạnh tổng hợp của toàn xã hội. Với ý nghĩa đặc biệt quan trọng của chơng trình, với tình cảm và trách nhiệm của cả nớc, hơn 6 năm qua đã huy
động nguồn lực cùng với việc lồng ghép các chơng trình, dự án khác hỗ trợ
dầu t trên địa bàn. Nhiều tỉnh đã có Nghị quyết về việc tập trung nguồn lực
của cả tỉnh để phát triển kinh tế - xã hội các xã vùng sâu, vùng xa. Bên cạnh
đó, nhiều nguồn lực của cộng đồng đã đợc huy động : Quỹ Ngày vì ngời
nghèo do Trung ơng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phát động ; Các Bộ ngành,
đoàn thể, các tỉnh, thành phố có điều kiện, các Tổng Công ty 91 đã tích cực
giúp các xã đặc biệt khó khăn.
Bốn là : Đã xây dựng và hoàn thiện cơ chế quản lý đầy đủ, đơn giản,

rõ ràng, dễ thực hiện, là yếu tố có ý nghĩa quyết định hiệu quả của chơng
trình. Nội dung các văn bản hớng dẫn của Bộ, ngành thể hiện cơ chế quản lý,
vận hành, tổ chức thực hiện thiết thực, có hiệu quả nh :
- Nguyên tắc vận hành chủ yếu : thực hiện dân chủ công khai ở các cấp
xã, huyện, tỉnh ; đầu t xây dựng cơ sở hạ tầng phải đạt hai lợi ích Xã có
công trình để phục vụ nhân dân, ngời dân có việc làm để tăng thêm thu nhập
từ lao động xây dựng công trình của xã.
- Về phân cấp quản lý : Nhng công trình có kỹ thuật không phức tạp đợc thực hiện theo cơ chế đặc biệt, dễ làm, phù hợp với khả năng cán bộ và
đồng bào các dân tộc ở địa phơng ; phân cấp toàn bộ việc quản lý đầu t xây
dựng cho Chủ tịch UBND tỉnh ; đẩy mạnh phân cấp quản lý cho huyện;
khuyến khích xã làm chủ dầu t.
- Nhà nớc hỗ trợ kinh phí đầu t kết hợp với huy động nguồn lực của
nhân dân trong xã để xây dựng cơ sở hạ tầng. Mọi nguồn vốn phải đa vào kế
12


hoạch để quản lý thống nhất, phải đến với từng xã, đầu t đúng mục đích,
đúng đối tợng, đảm bảo chất lợng, không để thất thoát.
Năm là : Các cấp ủy, chính quyền các cấp đã tăng cờng công tác quản
lý, tổ chức chỉ đạo việc thực hiện Chơng trình trên địa bàn các xã đặc biệt
khó khăn. Thủ tớng Chính phủ thành lập Ban chỉ đạo Trung ơng do Phó Thủ
tớng làm Trởng ban ; Bộ trởng, Chủ nhiệm Uỷ ban dân tộc làm Phó trởng ban
; thành viên là lãnh đạo các Bộ, ngành Trung ơng. các tỉnh thuộc phạm vi Chơng trình 135 : Trởng ban là Chủ tich, Phó Chủ tịch UBND tỉnh ; thành viên
là lãnh đạo một số Sở, Ban, ngành của tỉnh.
Sáu là : Hiệu quả thực hiện chơng trình luôn gắn liền với kết quả đào
tạo cán bộ cơ sở, nâng cao dân trí cho nhân dân. Để nâng cao hiệu quả Chơng
trình 135 và tiếp đó là để các xã thuộc chơng trình 135 có thể tự vơn lên hoà
nhập với cả nớc, cần thực hiện đào tạo cán bộ cơ sở cho các xã thuộc chơng
trình 135 một cách bài bản, vừa đảm bảo tính đặc thù thích ứng để triển khai
thực hiện với từng địa phơng.

Bảy là : Tăng cờng công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện chơng
trình. Một trong những u điểm nổi bật của cơ chế quản lý Chơng trình 135 là
nguyên tắc dân chủ, công khai, minh bạch, thực hiện đầu t, sử dụng vốn đầu
t của chơng trình đến thanh quyết toán, nghiệm thu và đa công trình vào sử
dụng. Theo kết quả giám sát của Hội đồng dân tộc Quốc hội : Gần 5 năm
qua bằng nguồn vốn của trung ơng, địa phơng và công sức của nhân dân, Chơng trình 135 đã đầu t xây dựng hơn 18 ngàn công trình hạ tầng. Chơng trình
đã đạt đợc mục tiêu nhất định, cơ bản đầu t đúng đối tợng, đúng địa bàn và đợc lãnh đạo, chỉ đạo tập trung, các công trình phát huy hiệu quả góp phần
quan trong vào việc cải thiện đời sống, ổn định chính trị, phát triển kinh tế xã hội vùng đồng bào dân tộc miền núi đặc biệt khó khăn. Nhìn chung các
công trình cơ sở hạ tầng Chơng trình 135 sau khi xây dựng xong đa vào sử
dụng đảm bảo chất lợng và phát huy đợc hiệu quả. Hàng năm, các cơ quan
13


chức năng của Nhà nớc, của tỉnh nh Thanh tra Nhà nớc, Công an, Viện Kiểm
sát cùng với Ban chỉ đạo Chơng trình 135 của tỉnh định kỳ, đột xuất thanh
tra, kiểm tra việc thực hiện chơng trình giúp cho các Bộ, ngành và các địa phơng có biện pháp cụ thể, kịp thời giải quyết những vấn đề nảy sinh.
Tám là : Đóng góp vào thành tựu chung của Chơng trình 135 những
năm vừa qua cũng cần phải kể đến công tác kiểm soát, thanh toán vốn của
Kho bạc Nhà nớc. Do ý thức ngay từ ngày đầu triển khai thực hiện chơng
trình, công trình kiểm soát vốn của Kho bạc Nhà nớc đợc thực hiện trực tiếp
tại các huyện nhằm tạo thuận lợi tối đa cho các chủ đầu t trong việc thanh
toán vốn. Mặc dù việc quản lý vốn đầu t xây dựng cơ bản đối với các Kho
bạc Nhà nớc huyện là nghiệp vụ mới, nhất là trong điều kiện các huyện vùng
sâu, vùng xa còn thiếu cán bộ, cha có kinh nghiệm về đầu t xây dựng cơ bản
nhng do yêu cầu của chơng trình nên Kho bạc Nhà nớc đã chỉ đạo, hớng dẫn
công tác quản lý, thanh toán vốn thông thoáng, kịp thời và đúng chế độ. Cơ
chế thanh toán vốn cũng u tiên cho các công trình do xã tự làm : Các công
trình này đợc tạm ứng ngay 50% kế hoạch vốn năm khi chủ đầu t ký kết hợp
đồng và khởi công công trình, tạo điều kiện về vốn cho các đơn vị nhận thầu
thi công.

phần III
một số giải pháp nhằm tăng cờng công tác
quản lý nhà nớc đối với Chơng trình 135
Một là : Cần tập trung nguồn vốn đầu t của Nhà nớc và huy động mọi
nguồn lực trong cộng đồng để đẩy mạnh xây dựng kết cấu hạ tầng ; u tiên
xây dựng các công trình giao thông chính từ thôn, bản làng, phum, sóc đến
14


trung tâm xã, cụm xã, các công trình thủy lợi vừa và nhỏ, kiên cố hoá kênh
mơng để phát triển sản xuất.
Hai là : Đẩy mạnh việc dịch chuyển cơ cấu kinh tế, phát triển sản
xuất, xóa đói giảm nghèo vùng dân tộc và vùng núi, đặc biệt tập trung cho
các xã biên giới và các xã khó khăn nhất thuộc chơng trình ; tạo chuyển biến
cơ bản về cơ cấu ngành nghề theo hớng phát huy lợi thế địa phơng, phát triển
cây trồng, vật nuôi có giá trị hàng hóa cao.
Ba là : Tiếp tục thực hiện việc lồng ghép các nguồn vốn, các chơng
trình, dự án trên địa bàn, đặc biệt chú trọng phát huy nội lực trong tỉnh,
huyện, xã để hỗ trợ các xã, các hộ mới thoát nghèo phát triển sản xuất, kinh
doanh, nâng cao năng lực sản xuất, gắn với giải quyết các vấn đề chuyển giao
tiến bộ kỹ thuật và công nghệ, tiêu thụ nông sản phẩm, chú trọng sản xuất lơng thực tại chỗ nhằm giải quyết căn bản tình trạng đói nghèo, nâng cao thu
nhập.
Bốn là : Làm tốt công tác quy hoạch, kế hoạch với tầm nhìn dài hơn,
trớc mắt cần khẩn trơng rà soát lại quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch phát
triển rừng, thủy sản đi đôi với quy hoạch thủy lợi, giao thông. Công khai,
minh bạch trong quy hoạch sử dụng đất, các nguồn vốn đầu t trên địa bàn ;
tạo điều kiện thuận lợi để ngời dân tham gia thi công, giám sát và quản lý
công trình xây dựng ở địa phơng mình.
Năm là : Đào tạo cán bộ xã, bản làng, phum sóc, phát triển nguồn

nhân lực, nâng cao dân trí cho các xã thuộc Chơng trình. Trong những năm
tới cần tập trung đào tạo, bồi dỡng cán bộ về chính trị, quản lý hành chính,
kinh tế, an ninh quốc phòng, nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ cơ sở vùng
đồng bào dân tộc miền núi.
Sáu là : Tăng cờng công tác kiểm tra, giám sát tại cơ sở để đảm bảo
tiến độ và chất lợng công trình, góp phần chấn chỉnh những sai phạm, khuyết
15


điểm, tăng cờng hơn nữa công tác quản lý, công khai tài chính, chống tham
nhũng, thất thoát vốn Nhà nớc, sử dụng hiệu quả vốn đầu t.
Bảy là : Phối hợp giữa các Bộ, ngành liên quan và các địa phơng cần
bổ sung chính sách hỗ trợ nhà ở, xoá nhà tạm, cải thiện đời sống của đồng
bào vùng đặc biệt khó khăn ; tập trung giải quyết căn bản vấn đề ổn định dân
c, tổ chức định canh, định c, khắc phục tình trạng di dân tự do.
Tám là : Tăng cờng công tác quản lý nhà nớc trong thực hiện chơng
trình ; từ khâu xây dựng kế hoạch, đầu t, đến thiết kế, quản lý xây dựng công
trình, kiểm soát, cấp phát, thanh toán vốn đầu t đảm bảo đúng quy trình, thủ
tục ; nâng cao trình độ quản lý của cán bộ xã. Đồng thời giảm bớt thủ tục
hành chính, rút ngắn thời gian chờ đợi, xét duyệt, giảm bớt các khâu, thủ tục
cho chủ đầu t và các đơn vị thi công, tinh giảm biên chế cơ quan Nhà nớc,
giảm chi phí hành chính.
Chín là : Lập kế hoạch vốn và kế hoạch hiện vật phải phù hợp về tổng
mức cũng nh tiến độ đầu t, cân đối giữa nhu cầu vốn và nguồn lực có khả
năng huy động. Tránh trờng hợp thiếu vốn hoặc không cấp vốn kịp thời, ảnh
hởng đến tiến độ và chất lợng công trình.

kết luận

Chơng trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền

núi, vùng sâu, vùng xa là một chính sách cực kỳ quan trọng của Đảng và
Nhà nớc ta trong việc phát triển kinh tế - xã hội, an ninh - quốc phòng của cả
Quốc gia. Để Chơng trình 135 có hiệu quả tốt, phải tăng cờng quản lý Nhà n16


ớc trong quá trình thực hiện chơng trình này, trong đó trớc hết phải bắt đầu từ
việc đổi mới nhận thức, cải tiến phơng pháp quản lý, thực hiện chơng trình,
xây dựng bộ máy và tăng cờng năng lực và trình độ đội ngũ cán bộ quản lý
và cần làm tốt khâu kiểm tra, kiểm soát việc thực hiện trong phạm vi chơng
trình.
Chơng trình 135 đến hết năm 2005 đã kết thúc giai đoạn I, chuẩn bị
chuyển sang giai đoạn II từ năm 2006 đến 2010. Đây là lúc chúng ta cần nhìn
lại những gì đã đạt đợc và còn hạn chế, từ đó rút ra những bài học kinh
nghiệm và những giải pháp để Chơng trình 135 có thể phát huy tác dụng,
hiệu quả hoàn thiện hơn.
Trong những năm tới, cụ thể là trong giai đoạn II của Chơng trình 135,
với sự thống nhất nhận thức, quan điểm chỉ đạo và nhiệm vụ đối với chơng
trình trong các cấp, các ngành, chắc chắn chất lợng chơng trình sẽ đợc nâng
cao, đáp ứng cho giai đoạn phát triển mới công nghiệp hóa, hiện đại hoá đất
nớc, thực hiện dân giàu, nớc mạnh, xã hội công bằng, văn minh, đảm bảo sự
trật tự ổn định và phát triển đất nớc.

- Hoàn thiện cơ chế quản lý đầu t xây dựng cơ sở hạ tầng các xã đặc
biệt khó khăn; Hoàn thiện quy trình lập, giao kế hoạch đầu t, gắn kết giữa kế
hoạch vốn với khả năng thực hiện, đơn giản thủ tục hành chính;Phân định rõ
trách nhiệm và có quy chế phối hợp giữa các cơ quan chức năng đợc giao
nhiệm vụ quản lý chơng trình ; Xác định trách nhiệm của các cơ quan trong
công tác kiểm tra, giám sát đầu t xây dựng cơ sở hạ tầng các xã đặc biệt khó
khăn; Nâng cao chất lợng và hiệu quả công tác quản lý, kiểm soát, thanh toán
vốn của Kho bạc Nhà nớc:

Việc quản lý vốn đầu t phải đáp ứng đợc các yêu cầu: 1) cung cấp vốn
đầy đủ, kịp thời cho công trình theo tiến độ thực hiện; 2) quản lý, kiểm soát
17


thanh toán vốn đúng chính sách, chế độ, tiết kiệm, không tham ô lãng phí; 3)
chi trả vốn đến đúng đối tợng đợc hởng, đảm bảo quyền lợi ngời dân; 4) thực
hiện quy trình quản lý, thanh toán vốn hợp lý, tạo thuận lợi, giảm thời gian và
chi phí cho các chủ đầu t cũng nh của hệ thống Kho bạc Nhà nớc; 5) cung
cấp thông tin báo cáo chính xác, kịp thời để phục vụ công tác điều hành của
các cơ quan chức năng.
Nâng cao chất lợng kiểm soát thanh toán vốn, đảm bảo tính đầy đủ,
hợp pháp hợp lệ, quy trình thực hiện các thủ tục đầu t, tính chính xác của số
liệu, hồ sơ thanh toán vốn.
Tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện xây dựng quy trình kiểm soát, thanh
toán vốn của Kho bạc Nhà nớc, bởi vì trong quá trình thực hiện luôn phát
sinh các vấn đề mới, do đó cần nghiên cứu đề xuất phơng hớng, biện pháp
giải quyết mang tính sáng tạo, phù hợp với đặc điểm cụ thể của các xã đặc
biệt khó khăn. Đồng thời, thực hiện cải cách thủ tục hành chính trong quản
lý, thanh toán vốn của hệ thống Kho bạc Nhà nớc.
Thực hiện chức năng tham mu. Số liệu cấp phát, thanh toán vốn của
Kho bạc Nhà nớc phản ánh về mặt giá trị của các họat động đầu t nên đợc lợng hóa một cách chính xác. Đây là một kênh thông tin quan trọng cần đợc
tổng hợp, phân tích, đánh giá và khai thác phục vụ yêu cầu quản lý điều hành
của chủ đầu t cũng nh cơ quan quản lý cấp trên. KBNN cần cung cấp thông
tin nh tiến độ đầu t, thanh toán vốn so với kế hoạch, so với năm trớc, phát
hiện những vấn đề vớng mắc trong các khâu chuẩn bị đầu t, xây lắp, để đề
xuất các biện pháp tháo gỡ cho các cơ quan chức năng. Đánh giá đợc năng
lực quản lý, điều hành, triển khai thi công của các chủ đầu t, Ban quản lý,
đơn vị thi công trên từng địa bàn; sự cân đối và phù hợp về tỷ trọng các loại
công trình, giữa các địa bàn. Đánh giá về mặt xây dựng dự toán, mức độ hợp

lý của các loại chi phí nguyên vật liệu, nhân công, máy thi công, chi phí
khác... của công trình này so với công trình khác cùng loại, trên cùng địa bàn
và giữa các địa bàn.
Từ kết quả so sánh, phân tích đa ra các đề xuất, kiến nghị đối với chủ
đầu t, các cơ quan chức năng để có các biện pháp giải quyết. Tham mu cho
lãnh đạo địa phơng về khả năng đầu t trên các địa bàn, xác định loại công
trình cần tập trung đầu t, điều chỉnh kế hoạch đầu t, nguồn vốn từ các công
trình ít thiết thực, kém hiệu quả để đầu t cho các công trình và địa bàn thực
hiện tốt hơn. Tập trung vốn cho các địa phơng thực hiện có kết quả tốt, làm
điển hình nhân rộng ra các địa bàn khác.
Bố trí và sử dụng cán bộ, tiết kiệm chi phí quản lý. Các Kho bạc Nhà
nớc tỉnh cử cán bộ tăng cờng cho cơ sở, phụ trách các địa bàn cán bộ cấp
huyện còn yếu trong công tác quản lý, thanh toán vốn; đồng thời phải có quy
trình xử lý công việc khoa học, chặt chẽ, phân định rõ trách nhiệm, thời gian
xử lý, kế hoạch xử lý công việc.
Đa ứng dụng tin học vào công tác quản lý, nâng cao hiệu quả và chất lợng thông tin, báo cáo. Nhìn chung, các địa bàn miền núi, vùng sâu vùng xa,
18


trình độ tin học của cán bộ Kho bạc Nhà nớc còn nhiều hạn chế, thiết bị tin
học cha đợc trang bị đầy đủ. Việc theo dõi, quản lý nguồn vốn, báo cáo đều
lập thủ công, mất rất nhiều công sức và thời gian của cán bộ, mặt khác thông
tin không đảm bảo kịp thời, chính xác.
Xét trên yêu cầu hiện đại hoá công nghệ thông tin của toán ngành, cần
thiết phải ứng dụng toàn diện vào mọi mặt hoạt động nghiệp vụ Kho bạc Nhà
nớc, trong đó lĩnh vực quản lý vốn chơng trình 135. Tiếp tục hoàn thiện chơng trình phần mềm quản lý vốn đầu t xây dựng cơ bản, cải tiến cho phù hợp
với một số đặc thù về quy trình thanh toán và chỉ tiêu báo cáo của chơng
trình 135; nâng cao chất lợng công tác quản lý, giảm thiểu thời gian tổng
hợp, lập, gửi báo cáo, tạo điều kiện cho cán bộ có thời gian công tác thực tế ở
cơ sở, nâng cao chất lợng và hiệu quả quản lý.

Đối với Kho bạc Nhà nớc, cần trang bị đầy đủ trang thiết bị kỹ thuật,
xây dựng chơng trình phần mềm quản lý, hớng dẫn, tập huấn cụ thể, chi tiết
về sử dụng và vận hành chơng trình cho cán bộ nghiệp vụ. Các Kho bạc Nhà
nớc tỉnh, huyện cần xây dựng và thực hiện nghiêm túc chế độ thông tin, báo
cáo đảm bảo thờng xuyên, kịp thời, thông tin chính xác để phục vụ tốt cho
công tác quản lý, điều hành.

19