TÁI CƠ CẤU NGUỒN VỐN CHO ĐẦU TƯ CÔNG

TÁI CƠ CẤU NGUỒN VỐN
CHO ĐẦU TƯ CÔNG
TS. Trần Văn
Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội

Vốn đầu tư là tiền đề cơ bản trong sự nghiệp phát triển kinh tế - xã
hội của mỗi quốc gia. Trong tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của nước
ta thì tỷ lệ động viên vào NSNN chỉ ở mức dưới 25% GDP, còn lại hơn
75% GDP được phân phối qua các thành phần kinh tế và các kênh đầu
tư khác nhau. Đó chính là những nguồn lực tài chính rất lớn và dồi dào,
còn tiềm ẩn để thực hiện tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công bên cạnh
nguồn vốn đầu tư từ NSNN.
Phát biểu bế mạc Hội nghị Trung ương 3 (khóa XI), Tổng Bí thư
Nguyễn Phú Trọng đã nhấn mạnh yêu cầu “Trong 5 năm tới, cần tập
trung vào 3 lĩnh vực quan trọng nhất: tái cấu trúc đầu tư với trọng tâm
là đầu tư công; cơ cấu lại thị trường tài chính với trọng tâm là tái cấu
trúc hệ thống ngân hàng thương mại và các tổ chức tài chính; tái cấu
trúc doanh nghiệp nhà nước mà trọng tâm là các tập đoàn kinh tế và
tổng công ty nhà nước”81. Tiếp đó, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4
(khóa XI) đã khẳng định “Nguồn lực đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng
ngày càng lớn và đa dạng. Ngoài nguồn lực của Nhà nước, đã và đang
mở rộng sự tham gia của toàn xã hội”.
Tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công là tổng thể các biện pháp,
cách thức để thu hút, huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn vốn tiềm
năng của toàn xã hội cho yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội đất nước.
Chủ trương, đường lối đúng đắn của Đảng đang đem lại cơ hội và động
lực để tất cả các thành phần kinh tế tham gia đầu tư phát triển.
81

423

1. Các nguồn vốn cho đầu tư công
1.1. Nguồn vốn đầu phát triển từ ngân sách nhà nước
Căn cứ vào mục đích của các khoản chi thì nội dung chi đầu tư phát
triển của NSNN bao gồm chi đầu tư xây dựng cơ bản và các khoản chi
không có tính chất đầu tư xây dựng cơ bản.
Chi đầu tư xây dựng cơ bản là khoản chi lớn của NSNN, là yêu
cầu tất yếu nhằm bảo đảm cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi
quốc gia. Ngoài việc tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất
phục vụ và vật tư hàng hoá dự trữ cần thiết của nền kinh tế. Chi đầu tư
phát triển từ NSNN còn có ý nghĩa là vốn mồi để thu hút các nguồn vốn
trong nước và ngoài nước vào đầu tư phát triển theo định hướng của
Nhà nước trong từng thời kỳ. Quy mô và tỷ trọng chi NSNN cho đầu tư
phát triển trong từng thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương, đường lối phát
triển kinh tế - xã hội của Nhà nước và khả năng nguồn vốn NSNN. Nhìn
chung các quốc gia luôn có sự ưu tiên NSNN cho chi đầu tư phát triển,
nhất là các quốc gia đang phát triển, cơ sở hạ tầng còn thấp kém. Thứ tự
và tỷ trọng ưu tiên chi đầu tư phát triển của NSNN từng lĩnh vực kinh
tế - xã hội thường có sự thay đổi giữa các thời kỳ.
1.2. Nguồn vốn trái phiếu Chính phủ
Trái phiếu chính phủ (TPCP) được phát hành cho mục đích đầu tư
phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách Trung ương
theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước. Trong giai đoạn vừa qua,
Quốc hội đã ban hành một số Nghị quyết về việc sử dụng nguồn vốn
TPCP đầu tư các công trình giao thông, thủy lợi, di dân tái định cư các
dự án thủy điện lớn, y tế, giáo dục cấp bách. Đây là nguồn vốn bổ sung,
hỗ trợ đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng hàng năm của nhà nước bên cạnh
các nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, có tính chất tập trung cao
nhằm hỗ trợ phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội theo mục tiêu,
chiến lược phát triển kinh tế - xã hội ở từng giai đoạn, từng thời kỳ.

Toàn bộ số tiền thu được từ phát hành trái phiếu chính phủ đều
được tập trung vào ngân sách Trung ương để sử dụng theo đúng mục
đích phát hành theo quy định của pháp luật.
424


1.3. Nguồn vốn tín dụng nhà nước
Nguồn tín dụng ngân hàng là một kênh huy động vốn quan trọng
cho đầu tư công. Nhưng do đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cần
một nguồn vốn lớn nhưng thu hồi vốn chậm hoặc không có khả năng
thu hồi vốn, nên rất ít các ngân hàng thương mại đầu tư vốn trực tiếp để
xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, mà nguồn vốn này tập trung
chủ yếu ở Ngân hàng Phát triển Việt Nam, tổ chức tài chính thuộc sở
hữu 100% của Chính phủ và hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận.
1.4. Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)
Nguồn vốn này gồm các khoản viện trợ và cho vay với các điều
kiện ưu đãi, được phân bổ theo công trình, dự án. Chính phủ lên danh
sách các lĩnh vực kêu gọi vốn viện trợ phát triển, hàng năm chính phủ
họp với nhà tài trợ để kêu gọi tài trợ, các nhà tài trợ sẽ xác định lĩnh vực
cần viện trợ, xây dựng dự án và tài trợ theo dự án.
Đây là một trong những nguồn vốn quan trọng của Nhà nước, sử
dụng cho những mục tiêu ưu tiên trong phát triển kinh tế - xã hội. Năm
lĩnh vực ưu tiên thu hút và sử dụng ODA bao gồm:  phát triển nông
nghiệp và nông thôn (bao gồm nông nghiệp, thuỷ lợi, lâm nghiệp, thuỷ
sản kết hợp xóa đói, giảm nghèo); xây dựng hạ tầng kinh tế theo hướng
hiện đại; xây dựng kết cấu hạ tầng xã hội (y tế, giáo dục và đào tạo,
dân số và phát triển và một số lĩnh vực khác); bảo vệ môi truờng và các
nguồn tài nguyên thiên nhiên và; tăng cường năng lực thể chế và phát
triển nguồn nhân lực, chuyển giao công nghệ, nâng cao năng lực nghiên
cứu và triển khai.

1.5. Nguồn vốn đầu tư từ DNNN
Đây cũng là một nguồn vốn đầu tư phát triển vô cùng quan trọng
do tiềm lực kinh tế của các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước rất
lớn, đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân.

425


Hình 1. Các nguồn vốn cho đầu tư phát triển

1.6. Nguồn vốn đầu tư nước ngoài (FDI) và từ khu vực tư nhân
Do nguồn vốn có hạn, nên ngân sách nhà nước chỉ có thể đầu tư
cho các lĩnh vực, công trình trọng điểm, các vùng nông thôn, miền núi,
vùng khó khăn, còn lại Nhà nước khuyến khích mạnh mẽ xã hội hóa,
thông qua các cơ chế, chính sách động viên các cá nhân, tổ chức, doanh
nghiệp trong và ngoài nước tham gia đầu tư xây dựng, quy hoạch, phát
triển kết cấu hạ tầng là mục tiêu hàng đầu trong quá trình phát triển kinh
tế - xã hội nhanh, bền vững.
Nguồn vốn FDI và các nguồn vốn của doanh nghiệp tư nhân đầu
tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội chủ yếu dưới các hình thức
đầu tư sử dụng các nguồn vốn tư nhân, nguồn vốn hỗn hợp nhà nước tư nhân82 cho các công trình, dự án BOT, BT, BTO v.v… nhằm mở rộng
huy động đầu tư toàn xã hội để phát triển hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã
hội.
2. Thực trạng nguồn vốn đầu tư phát triển giai đoạn 20012010
Số liệu cho thấy, trong những năm qua, tổng đầu tư toàn xã hội liên
tục tăng và duy trì ở mức cao. Tỷ lệ vốn/GDP đã tăng từ 34% năm 2001
82Hợp

426

tác công - tư viết tắt theo tiếng Anh là PPP - Public Private Partnerships.


lên trên 41,9% năm 2010, bình quân cho cả giai đoạn 2001 - 2010 là xấp
xỉ 41%, so với 30,7% trong giai đoạn 1991 - 2000, thuộc loại cao nhất
khu vực Đông và Đông Nam Á83.
Hình 2. Vốn đầu tư theo thành phần kinh tế

Nguồn: Tổng cục thống kê. Niên giám thống kê 2010.

Giai đoạn 2001-2010, tổng đầu tư xã hội tăng bình quân 11-13%/
năm, đạt trên 150 tỷ USD so với 46 tỷ USD giai đoạn 1991-2000. Trong
tổng vốn đầu tư toàn xã hội, đầu tư từ NSNN đạt 7-8% GDP (giai đoạn
1991-2000 đạt 6,4% GDP), tín dụng nhà nước 5,5-6% GDP, vốn đầu tư
của các DNNN đạt 5,5-6% GDP, vốn đầu tư của dân cư đạt 7-8% GDP,
FDI đạt 5-6% GDP. Nếu so với tổng vốn đầu tư toàn xã hội thì cơ cấu
vốn đầu tư phát triển thể hiện trong bảng 1.
Phần vốn Nhà nước có thể chi phối một phần là nguồn vốn đầu tư
của các DNNN, dự kiến tổng giai đoạn 2001-2010 trung bình chiếm
5,5-6% GDP. Với việc gia tăng trao quyền tự chủ cho các DNNN, sự
chi phối của Nhà nước đối với việc sử dụng và phân bổ nguồn vốn này
càng ngày càng hạn chế. Với các nguồn vốn dân cư, đầu tư nước ngoài,
Nhà nước chỉ có thể định hướng và hướng dẫn đầu tư thông qua việc
sử dụng các nguồn đầu tư mà mình có thể chi phối, và qua các cơ chế,
chính sách tài chính khác.
83Năm

2007, tỷ lệ vốn đầu tư/GDP của Việt Nam chỉ thấp hơn so với Trung Quốc (44,2%),
nhưng cao hơn nhiều so với Hàn Quốc (29,4%), Thái Lan (26,8%), Indonesia (24,9%),
Malaysia (21,9%) và Philippines (15,3%). Qua các năm, tỷ trọng này đều có xu hướng

giảm ở hầu hết các nước, trong khi ở Việt Nam lại tăng mạnh và luôn duy trì ở mức cao.

427


Trong những năm qua, số liệu cho thấy, tỷ trọng đầu tư theo thành
phần kinh tế cũng có nhiều chuyển biến: khu vực kinh tế nhà nước trong
tổng đầu tư xã hội đã giảm khá nhanh, từ 59,1% (năm 2000) xuống còn
41% năm 2010; tỷ trọng vốn đầu tư khu vực ngoài nhà nước tăng lên
từ 22,9% lên 33,9% và tỷ trọng khu vực đầu tư nước ngoài tăng từ 18%
lên 25,6% trong cùng thời kỳ.
Trong 10 năm qua, vốn của khu vực đầu tư nước ngoài tăng 6,7
lần, khu vực kinh tế tư nhân tăng 6,9 lần và khu vực kinh tế nhà nước
tăng 4,6 lần. Tuy nhiên, xét về cơ cấu thì khu vực kinh tế nhà nước vẫn
chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng đầu tư xã hội, mặc dù tỷ trọng của khu
vực này đã giảm từ 59,1% năm 2001 xuống còn 40,6% năm 2010, theo
đó, việc giảm sút này không phải do nhà nước hạn chế bớt đầu tư công,
mà do các khu vực kinh tế khác có tốc độ tăng cao hơn.
Bảng 1. Tổng vốn đầu tư toàn xã hội phân theo thành phần kinh tế
Vốn đầu tư theo thành phần kinh tế
Năm

Tổng số
(Tỷ đồng)

Kinh tế Nhà nước

Kinh tế ngoài
nhà nước

Khu vực có vốn
đầu tư nước ngoài

2000

151.183

Số tiền
89.417

Tỷ lệ %
59,1%

Số tiền
34.594

Tỷ lệ %
22,9%

Số tiền
27.172

Tỷ lệ %
18,0%

2001

170.496

101.973

59,8%

38.512

22,6%

30.011

17,6%

2002

200.145

114.738

57,3%

50.612

25,3%

34.795

17,4%

2003

239.246

126.558

52,9%

74.388

31,1%

38.300

16,0%

2004

290.927

139.831

48,1%

109.754

37,7%

41.342

14,2%

2005

343.135

161.635

47,1%

130.398

38,0%

51.102

14,9%

2006

404.712

185.102

45,7%

154.006

38,1%

65.604

16,2%

2007

532.093

197.989

37,2%

204.705

38,5%

129.399

24,3%

2008

616.735

209.031

33,9%

217.034

35,2%

190.670

30,9%

2009

708.826

287.534

40,6%

240.109

33,9%

181.183

25,6%

2010

830.278

316285

38,1%

299.487

36,1%

214.506

25,8%

Nguồn: Tổng cục Thống kê. Niên giám thống kê 2010.

428


2.1. Thực trạng vốn đầu tư từ NSNN
Vốn đầu tư từ NSNN hàng năm được phân bổ theo các ngành, lĩnh
vực trong nền kinh tế quốc dân theo các định mức, tiêu chí do Chính
phủ quy định. Nguồn vốn NSNN tập trung đầu tư cho các dự án xây
dựng kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội, phát triển nguồn nhân lực, bảo
vệ môi trường v.v… không có khả năng thu hồi hoặc thu hồi vốn chậm;
đầu tư vào các lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không muốn
hoặc không thể tham gia, vì hiệu quả kinh tế thấp. Số liệu những năm
vừa qua cho thấy, chi NSNN cho đầu tư phát triển không ngừng tăng.
Bảng 2. Số liệu chi đầu tư phát triển từ NSNN
2005

2006

2007

2008

2009

2010

Chi đầu tư phát triển từ NSNN,
79.199 88.341 104.302 119.462 179.961 145.000
trong đó: (tỷ đồng)
72.041 81.145 92.130 110.250 169.036 139.046
- Chi đầu tư xây dựng cơ bản
Nguồn: Bộ Tài chính, Báo cáo quyết toán NSNN.

Đầu tư phát triển từ NSNN trong những năm qua đã làm thay đổi
đáng kể kết cấu hạ tầng kỹ thuật, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, góp phần
nâng cao chất lượng đời sống người dân, song đánh giá hiệu quả của
việc sử dụng vốn đầu tư từ NSNN cần xem xét mối tương quan giữa
lượng vốn đã bỏ ra và kết quả đạt được (hệ số ICOR). Bảng số liệu
dưới đây cho thấy hiệu quả đầu tư của Việt Nam giai đoạn 2000-2007
là tương đối thấp so với Đài Loan (Trung Quốc) là 2,7 giai đoạn 1981
- 1990, Hàn Quốc là 3,2 (1981-1990), Nhật Bản 3,2 (1961-1970) và
Trung Quốc 4,1 (1991-2003)84.
Vốn đầu tư của nền kinh tế có hiệu quả kém, chủ yếu là do đầu
tư từ vốn NSNN, hệ số ICOR cho khu vực nhà nước là 7,8 (giai đoạn
2000-2007) cao hơn mức trung bình chung của nền kinh tế là 5,2. Hiệu
quả đầu tư công thấp là hệ quả của đầu tư thiếu quy hoạch, dàn trải và
phân tán dẫn đến các dự án thường thiếu vốn và kéo dài tiến độ, làm
tăng chi phí đầu tư, gây lãng phí, tạo kẽ hở cho tham ô, tham nhũng;
84Vũ

Tuấn Anh. Tóm tắt về tình hình đầu tư công ở Việt Nam trong 10 năm qua. Trang www.
vnep.org.vn.

429

quản lý và giám sát đầu tư còn yếu kém làm thất thoát, giảm chất lượng
công trình; phân cấp quyết định và sử dụng vốn đầu tư chưa đi kèm với
giám sát, kiểm soát chặt chẽ chất lượng và hiệu quả đầu tư v.v…
Bảng 3. Hệ số ICOR thời kỳ 2000 - 2007
Hệ số ICOR
5,2
7,8
3,2
5,2

Toàn nền kinh tế
Khu vực nhà nước
Khu vực ngoài nhà nước
Khu vực có vốn FDI

Nguồn: Bùi Trinh. Hiệu quả đầu tư của các khu vực kinh tế thông qua hệ số ICOR. Báo cáo
chuyên đề. Viện Kinh tế Việt Nam. Năm 2009.

2.2. Thực trạng nguồn vốn đầu tư từ tín dụng Nhà nước và DNNN
Nguồn vốn ODA luôn có tầm quan trọng đặc biệt trong phát triển
kinh tế đất nước và tăng cường quan hệ hợp tác quốc tế. Chính phủ đã
lựa chọn mục tiêu đầu tư, dự án có triển vọng và tính khả thi cao, tổ
chức triển khai có hiệu quả, hài hoà cả mục tiêu kinh tế và xã hội. Ngoài
ODA, Việt Nam vẫn có thể tiếp cận nguồn vốn vay rất dồi dào từ các
định chế tài chính khác, tuy ít ưu đãi hơn giai đoạn trước, nhưng hạn
mức vay lớn và thời hạn cho vay dài.
Đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước cũng là một nguồn đầu tư
lớn, tuy nhiên tập trung chủ yếu cho nhu cầu thực tại của doanh nghiệp.

Nhưng do các DNNN chiếm giữ nhiều nguồn lực quan trọng của đất
nước như đất đai, tài nguyên, khoáng sản, tài chính, v.v... nên việc khai
thác các nguồn lực này cần được đặc biệt chú ý. Nếu chỉ tính riêng đất
đai, theo Cục quản lý công sản, hiện nay các DNNN đang quản lý, sử
dụng khoảng 155 triệu m2 đất, đã được phê duyệt sắp xếp lại 9 triệu m2,
chuyển nhượng gần 100 ngàn m2, thu được 24.812 tỷ đồng.85
Thực trạng nguồn vốn đầu tư từ khu vực tư nhân
Nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài đóng vai trò ngày càng quan
trọng trong nền kinh tế, từ yếu tố vốn, công nghệ, tạo công ăn việc làm,
quản trị v.v… đến khả năng tham gia hội nhập. Tuy nhiên, sư thiên lệch
85Anh

430

Vũ. Lãng phí đất thuộc sở hữu nhà nước. Báo Thanh niên số 84(5936) ngày 24/3/2012.


trong cơ cấu theo ngành, lĩnh vực của dòng vốn này rất rõ. Nguồn vốn
FDI chủ yếu tập trung vào lĩnh vực sản xuất, trong đó công nghiệp nặng
chiếm vị trí đầu tiên với khoảng 21% tổng vốn đăng ký, tiếp theo là xây
dựng, bất động sản v.v… Nông nghiệp, ngư nghiệp và lâm nghiệp chỉ
chiếm khoảng 6% tổng số vốn cam kết. Các công trình, dự án hạ tầng
kỹ thuật hiện còn rất ít mặc dù Chính phủ đã áp dụng nhiều biện pháp
khuyến khích, ưu đãi đầu tư.
Nhà nước đã thực hiện giao, bán, khoán, cho thuê v.v… tạo điều
kiện thuận lợi cho các tổ chức tư nhân cùng với Nhà nước tham gia
cung ứng dịch vụ công hoặc ngược lại, đồng thời tiếp tục hoàn thiện cơ
chế tài chính thích hợp khuyến khích các doanh nghiệp và các tầng lớp
dân cư đóng góp vào sự phát triển giáo dục, khoa học và công nghệ, văn
hóa, thể thao và các dịch vụ công cộng khác.

3. Tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công
Nếu so với GDP thì dự kiến trong giai đoạn 2011-2020, tổng vốn
đầu tư toàn xã hội trung bình sẽ vào khoảng 30-32% GDP. Trong đó,
có những nguồn vốn nhà nước có thể chi phối hoàn toàn, có nguồn Nhà
nước chỉ có thể chi phối một phần, hoặc chỉ có thể hướng dẫn gián tiếp
việc phân bổ và sử dụng thông qua các cơ chế, chính sách tài chính.
- Nhà nước có khả năng chi phối hoàn toàn đối với các nguốn vốn
đầu tư từ NSNN chiếm khoảng 7-8%. Phần vốn đầu tư này có vai trò
quan trọng, vừa làm chức năng như các loại vốn đầu tư thông thường
khác là sinh lời, tạo nền tảng tăng trưởng kinh tế, vừa làm chức năng
định hướng hướng dẫn các nguồn vốn đầu tư khác.
- Phần vốn nhà nước có thể chi phối phần lớn là nguồn vốn tín
dụng Nhà nước, dự kiến trong giai đoạn 2001-2010 chiến 5,5-6% GDP.
Nguồn vốn này được sử dụng vừa nhằm tạo thêm nguồn lực cho phát
triển, vừa nhằm định hướng đầu tư thông qua các hình thức chọn lọc về
đối tượng sử dụng dựa trên các tiêu chí chủ thể đầu tư, lĩnh vực đầu tư
hoặc địa bàn đầu tư.
Tái cơ cấu nguồn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã
hội có vai trò quan trọng, là điều kiện tiền đề, nền tảng vật chất giúp
tăng trưởng và phát triển kinh tế bền vững, góp phần bảo đảm an sinh
431


xã hội, nâng cao chất lượng đời sống của nhân dân. Cụ thể là đa dạng
hóa nguồn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng tạo chuyển biến mạnh
mẽ trong phát triển sản xuất nông nghiệp, kinh tế nông thôn và nâng cao
đời sống nông dân
Việc tái cơ cấu nguồn vốn đầu tư công tăng tính chủ động và tích
cực hội nhập kinh tế quốc tế, thực hiện có hiệu quả các cam kết với
các nước, các tổ chức quốc tế, trước hết là với khu vực mậu dịch tự

do ASEAN; hoàn thiện, đổi mới thể chế kinh tế, hoàn chỉnh hệ thống
pháp luật, bảo đảm lợi ích quốc gia và phù hợp với các quy định, thông
lệ quốc tế, từ đó, cải thiện môi trường đầu tư, chú trọng cải cách hành
chính, đào tạo nguồn nhân lực, tạo lập những điều kiện thuận lợi để thu
hút mạnh vốn đầu tư quốc tế.
Bảng 4. Vốn đầu tư phát triển toàn xã hội giai đoạn 2011- 2015 phân theo
nguồn vốn và tỷ trọng so GDP
Nguồn vốn 2011-2015
NSNN
17,8
TPCP
3,9-3,7
Tín dụng NN 5,4-5,3
DNNN
10,7-10,0
Tư nhân
44,4-45,2
FDI
16,5-16,4
Vốn khác
1,3-1,0

2011
20,2
5,2
5,8
9,5
39,3
19,1
1,0

2012
18,4-18,0
4,6-4,5
5,6-5,6
10,2-10,0
41,8-43,0
17,9-17,5
1,4-1,4

2013
17,5-17,7
4,0-3,8
5,5-5,3
10,8-10,1
43,9-45,5
17,0-16,3
1,3-1,3

2014
17,1-17,4
3,5-3,2
5,3-5,0
11,2-10,2
45,7-47,9
15,9-15,2
1,2-1,1

2015
16,8-16,7

3,0-2,7
5,2-5,0
11,3-10,3
48,1-50,5
14,3-13,7
1,2-1,1

(*) Số liệu năm 2011 là ước thực hiện
Nguồn: Báo cáo số 206/BC-CP của CP gửi Quốc hội về kế hoạch phát triển KT-XH 2011-2015.

Phát biểu bế mạc Hội nghị Ban chấp hành Trung ương lần thứ 3
(khóa XI), Tổng bí thư Nguyễn Phú Trọng đã chỉ ra rằng “Tái cấu trúc
đầu tư với trọng tâm là đầu tư công chỉ có thể thành công trên cơ sở
tiếp tục đổi mới tư duy và phương pháp xây dựng, tổ chức thực hiện
kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm và 5 năm để huy động,
phân bổ và sử dụng có hiệu quả nhất, theo thứ tự ưu tiên hợp lý nhất các
nguồn lực của Nhà nước và xã hội, nội lực và ngoại lực cho đầu tư phát
triển theo quy hoạch” 86.
86.

432


Nghị quyết 13 của Ban Chấp hành TW Đảng (khóa XI) đã nêu rõ
quan điểm “Huy động mạnh mẽ mọi nguồn lực của xã hội, bảo đảm lợi
ích hợp lý để thu hút các nhà đầu tư, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài
vào phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội; đồng thời tiếp tục dành
vốn nhà nước tập trung đầu tư vào các công trình thiết yếu, quan trọng,
khó huy động các nguồn lực xã hội” và “Phát triển kết cấu hạ tầng là
sự nghiệp chung, vừa là quyền lợi vừa là nghĩa vụ của toàn xã hội, mọi

người dân đều có trách nhiệm tham gia đóng góp, trước hết là trong
thực hiện chính sách đền bù, giải phóng mặt bằng; bảo đảm lợi ích hài
hoà giữa Nhà nước, người dân và nhà đầu tư”.
Tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công là quá trình kết hợp nhiều
hình thức sở hữu vốn trong các hoạt động đầu tư phát triển, góp phần
đạt được các mục tiêu tối ưu của quá trình đầu tư, thúc đẩy nhanh quá
trình sản xuất kinh doanh, tạo ra nhiều sản phẩm cho xã hội để tạo ra sự
tăng trưởng mạnh các chỉ tiêu kinh tế của đất nước. Với ý nghĩa đó, tái
cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công là một yêu cầu khách quan xuất phát
từ tính đa dạng của các nguồn vốn trong nền kinh tế thị trường: nguồn
vốn ngân sách nhà nước (nguồn vốn đầu tư phát triển, nguồn vốn hỗ trợ
phát triển chính thức ODA, nguồn tăng thu từ ngân sách Trung ương);
nguồn vốn ngoài cân đối ngân sách nhà nước (trái phiếu Chính phủ, một
số khoản phí, lệ phí, vay về cho vay lại); nguồn vốn của doanh nghiệp
thuộc các thành phần kinh tế; và các nguồn vốn.
- Yêu cầu tái cơ cấu vốn cho đầu tư công còn do ngân sách nhà
nước còn hạn hẹp, vốn đầu từ từ ngân sách không đủ để phát triển kết
cấu hạ tầng. Do vậy, muốn công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước tất
yếu phải tái cơ cấu nguồn vốn đầu tư nhằm huy động các nguồn vốn
nằm rải rác trong các khu vực dân cư cho đầu tư phát triển để phát huy
hiệu quả của các nguồn vốn.
- Bên cạnh đó, nền kinh tế Việt Nam vẫn ở giai đoạn phát triển thấp
để chống nguy cơ tụt hậu, cần phải đẩy nhanh tốc độ phát triển và một
trong những yếu tố quan trọng cho phát triển là vốn đầu tư. Do đó, đa
dạng hoá các nguồn vốn đầu tư là một chiến lược lâu dài nhằm thu hút
vốn, khai thác mọi nguồn lực trong và ngoài nước cho sự phát triển kinh
tế của đất nước.
433

Việc thực hiện tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công chịu ảnh
hưởng của nhiều yếu tố. Trước hết là hệ thống các văn bản, quy định
của Nhà nước ban hành về chế độ quản lý và sử dụng vốn đầu tư. Tiếp
đến là phân cấp quản lý nhà nước về đầu t­ư đối với từng loại nguồn vốn
của các chủ sở hữu, từng nhóm dự án để các chủ sở hữu chủ động trong
các quyết định đầu tư, sử dụng vốn của mình. Việc xây dựng định mức
kinh tế, kỹ thuật, các quy phạm kỹ thuật và quản lý đơn giản, minh bạch
góp phần nâng cao hiệu quả vốn đầu tư, cũng là nhân tố tác động đến
tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công. Cuối cùng là sự phát triển của thị
trường tài chính, thị trường vốn ngày càng mạnh mẽ dưới nhiều hình
thức khác nhau như phát hành cổ phiếu, trái phiếu với các hình thức
ngắn hạn và dài hạn. Trong điều kiện hiện nay, thị trường tài chính là
nơi cung cấp vốn cho các doanh nghiệp và tổ chức có nhu cầu, có ảnh
hưởng tích cực đến sự đa dạng hoá nguốn vốn đầu tư phát triển kết cấu
hạ tầng kinh tế - xã hội.
Chính sách thu hút vốn đầu tư qua kênh NSNN chịu ảnh hưởng của
tỷ lệ động viên vào NSNN và quy mô của nền kinh tế. Khi quy mô kinh
tế tăng lên, nền kinh tế - xã hội đạt tới trình độ phát triển cao hơn, thì tỷ
lệ động viên từ thuế, phí, lệ phí sẽ có khả năng tăng lên.
Để thu hút mạnh mẽ các nguồn vốn để bổ sung cho nguồn vốn
NSNN, các cơ chế, chính sách tài chính, tín dụng, tiền tệ đã tạo lập
được môi trường thông thoáng, thu hút mạnh vốn đầu tư tư nhân trong
và ngoài nước, thúc đẩy các thành phần kinh tế đầu tư phát triển cơ sở
hạ tầng. Vốn ngân sách nhà nước từ chỗ đầu tư trực tiếp chuyển sang hỗ
trợ và điều tiết cạnh tranh cho các công trình xây dựng hạ tầng. Nguồn
vốn ngân sách cho phát triển hạ tầng chỉ được sử dụng để tập trung cho
các công trình trọng điểm, giải quyết các nhu cầu đầu tư đối với các dự
án công trình ít mang lại lợi ích kinh tế tài chính trực tiếp, không hấp
dẫn đối với khu vực tư nhân. Đồng thời, nguồn vốn nhà nước được sử
dụng hợp lý trong việc tham gia các công trình, dự án hạ tầng đầu tư

theo mô hình hợp tác công - tư nhằm đảm bảo độ tin cậy, chia sẻ rủi ro
trong đầu tư phát triển và kinh doanh các công trình dự án hạ tầng có
sự tham gia của khu vực tư nhân. Theo đó, nguồn vốn ngân sách có thể
được sử dụng để hỗ trợ giải phóng mặt bằng, tạo điều kiện để các dự án
434


hạ tầng có lợi ích kinh tế trực tiếp, hấp dẫn các nhà đầu tư khu vực tư
tham gia đầu tư phát triển hạ tầng, bảo đảm cho các nhà đầu tư có mặt
bằng sạch khi tham gia góp vốn đầu tư. Bên cạnh đó, cũng cần khuyến
khích các địa phương, tổ chức phát hành trái phiếu công trình để thu hút
thêm nguồn vốn đầu tư phát triển, trước hết là đối với các công trình
trọng yếu, có ảnh hưởng lớn tới sự phát triển chung của nền kinh tế.
Dù được coi là một kênh thu hút vốn quan trọng của giai đoạn tới,
nhưng mô hình hợp tác nhà nước - tư nhân thường gặp những trở ngoại
lớn là sự khác biệt trong quan niệm về lợi ích kinh tế của một dự án theo
cách đánh giá lợi ích của nhà đầu tư tiềm năng. Do đó, để thực sự thu
hút được khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển hạ tầng kỹ thuật,
cần khẩn trương hoàn thiện khung pháp lý bảo đảm tính cạnh tranh của
các dịch vụ cơ sở hạ tầng giữa các đơn vị kinh doanh khai thác thuộc các
thành phần kinh tế. bên cạnh đó, cần xây dựng cơ chế, chính sách và các
quy định thực hiện việc chuyển đổi các dự án đang đầu tư dở dang từ
ngân sách nhà nước sang tiếp tục đầu tư bằng nguồn vốn tư nhân thông
qua các hình thức bán, chuyển nhượng công trình, coi phần đã đầu tư
của ngân sách là phần góp vốn của nhà nước trong các dự án này.
Tăng cường nguồn vốn tín dụng nhà nước, viện trợ phát triển chính
thức
Tuy nguồn vốn ODA đóng vai trò rất quan trọng nhưng cơ chế huy
động và sử dụng còn bất cập, chưa sử dụng hết tiềm năng. Hình thức
huy động các nguồn tín dụng còn chưa đa dạng. Cơ chế cho phép địa

phương huy động vốn vay đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng trên địa bàn
còn chưa thật cởi mở. Đồng thời do công tác quy hoạch thu hút các
nguồn vốn còn hạn chế nên nguồn lực này vẫn chưa được khai thác triệt
để, một số dự án sử dụng vốn ODA còn kém hiệu quả, tốc độ giải ngân
còn chậm.
Tiếp tục hoàn thiện cơ chế tín dụng nhà nước, cơ chế đấu thầu trái
phiếu nhằm cung cấp thêm nguồn lực tài chính thúc đẩy quá trình điều
chỉnh cơ cấu kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội, tôn trọng nghiêm
ngặt yêu cầu hiệu quả sử dụng vốn vay và khả năng trả nợ. Đa dạng hoá
các kênh huy động vốn vay bên ngoài. Chủ động và tích cực tham gia
thị trường tài chính quốc tế. Tranh thủ tối đa, nâng cao hiệu quả sử dụng
435


các nguồn vốn ODA. Đảm bảo an toàn tài chính trong khi huy động các
nguồn vốn tín dụng ngoài nước. Tăng lượng phát hành trái phiếu chính
phủ trên thị trường chứng khoán. Đa dạng hóa các hình thức trái phiếu
công trình trung và dài hạn.
Cho phép một số địa phương, nhất là các vùng kinh tế trọng điểm
phát hành trái phiếu công trình để huy động vốn xây dựng cơ sở hạ
tầng kinh tế - xã hội, nếu có đủ điều kiện vay và trả nợ và có ý kiến của
Chính phủ trên cơ sở địa phương phải kiểm soát được vốn vay, cam kết
tôn trọng kế hoạch trả nợ.
Đổi mới và hoàn thiện kế hoạch huy động và sử dụng vốn tín dụng
Ngân hàng phát triển Việt Nam theo hướng tăng khả năng huy động
nguồn vốn nhàn rỗi trong xã hội, mở rộng diện ưu đãi sau đầu tư, thu
hẹp đối tượng vay trực tiếp, đảm bảo ổn định về nguồn vốn, đáp ứng
đúng tiến độ của các dự án.
Đẩy nhanh việc nghiên cứu để từng bước triển khai cơ chế huy
động vốn đầu tư gián tiếp của các chủ đầu tư ngoài nước trên thị trường

chứng khoán trong nước. Nghiên cứu, xây dựng cơ chế cho phép các
doanh nghiệp phát hành trái phiếu trên thị trường vốn quốc tế, tạo điều
kiện chủ động đầu tư tìm kiếm công nghệ tốt và hạn chế các ràng buộc
bất lợi khi được sử dụng các nguồn vốn vay ưu đãi.
Đối với nguồn vốn ODA, tiếp tục hoàn thiện cơ chế, chính sách
thu hút và thủ tục giải ngân vốn ODA, hoàn chỉnh cơ chế, chính sách
vốn đối ứng, cơ chế bảo lãnh của Chính phủ, cơ chế cho vay đối với các
chương trình dự án ODA.
Đẩy mạnh thu hút các nguồn vốn từ khu vực tư nhân
Hợp tác nhà nước - tư nhân là một trong những hướng đi quan
trọng nhằm thu hút các nguồn vốn của khu vực tư nhân, bằng cách
chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư mà trước đây thường
do khu vực công cấp vốn hoặc thực hiện. Các hình thức hợp tác nhà
nước - tư nhân chủ yếu dựa trên tính hiệu quả tương đối phụ thuộc vào
khả năng cạnh tranh của dự án trong lĩnh vực hạ tầng là lĩnh vực có khả
năng thu hồi vốn chậm nhất.
Ngay từ năm 2008, Thủ tướng Chính phủ đã có quyết định số 1250/
QĐ-TTg về các công trình dự án giao thông trọng điểm, trong đó có
436


các dự án sử dụng các nguồn vốn hỗn hợp nhà nước - tư nhân - doanh
nghiệp, v.v… Chúng tôi xin dẫn ra một số dự án trong bảng dưới đây để
thấy rõ tiềm năng của các dự án PPP trong lĩnh vực giao thông vận tải,
trong đó có những dự án được ưu tiên kêu gọi các nhà đầu tư tham gia
theo phương thức PPP như ở bảng 6.
Vấn đề cơ bản là khu vực tư nhân quan tâm như thế nào đến các dự
án này khi dự án có thể đem lại lợi ích cao nếu nhìn từ góc độ xã hội,
lại không có lợi nhuận khi nhìn từ đầu tư tư nhân. Cách thường dùng
để xem xét vấn đề này là phân tích sự khác biệt giữa lợi ích kinh tế và

lợi ích tài chính.
Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp
dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán
theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác sẽ mang lại lợi ích cho
cả nhà nước và người dân vì tận dụng được nguồn lực tài chính và quản
lý từ tư nhân, trong khi vẫn đảm bảo các lợi ích cho người dân.
Bảng 5. Một số hình thức và thể thức hợp tác nhà nước - tư nhân
Hình thức hợp tác nhà nước - tư nhân

Thể thức
Khu vực tư nhân chịu trách nhiệm thiết kế, xây
Xây dựng - sở hữu - vận hành (BOO)
dựng, sở hữu, phát triển, vận hành và quản lý
Xây dựng - phát triển - vận hành (BDO)
một tài sản và không có nghĩa vụ phải chuyển
Thiết kế - xây dựng - quản lý - cấp vốn (DCMF)
quyền sở hữu cho Chính phủ.
Khu vực tư nhân mua hoặc thuê một tài sản
Mua - xây dựng - vận hành (BBO)
hiện có sẵn của Chính phủ, làm mới, hiện đại
Thuê - phát triển - vận hành (LDO)
hóa, và hoặc mở rộng tài sản đó, sau đó vận
Mở rộng (WAA)
hành tài sản mà không có nghĩ vụ phải chuyển
trả lại quyền sở hữu cho Chính phủ.
Khu vực tư nhân thiết kế, xây dựng tài sản và
Xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT)
vận hành, rồi sau đó chuyển giao cho Chính
Xây dựng - sở hữu - vận hành - chuyển giao (BOOT)
phủ khi hết thời hạn hợp đồng hoặc một thời

Xây dựng - thuê - sở hữu - chuyển giao (BROT)
hạn được xác định từ trước. Cuối cùng, đối tác
Xây dựng - cho thuê - vận hành - chuyển giao (BLOT)
tư nhân có thể thuê lại tài sản này từ Chính
Xây dựng - chuyên giao - vận hành (BTO)
phủ.
Nguồn: IMF, năm 2004.

437


Năm 2009 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 108/2009/NĐ-CP
về đầu tư theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển
giao, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây
dựng - Chuyển giao. Tiếp đó, năm 2010 Thủ tướng Chính phủ lại có
Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg quy định 9 lĩnh vực áp dụng quy chế
thí điểm hợp tác công - tư. Nhà đầu tư thực hiện các dự án BOT, BTO
được Nhà nước dành cho nhà đầu tư quyền kinh doanh công trình đó
trong một thời gian nhất định để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận. Đối
với dự án BT, Nhà nước tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án
khác để thu hồi vốn và lợi nhuận hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo
thoả thuận trong Hợp đồng BT. Những cơ sở pháp lý như vậy tạo tiền
đề cơ bản cho việc thúc đẩy đầu tư của khu vực tư nhân vào hạ tầng kỹ
thuật kinh tế, xã hội của đất nước.
Thuê khoán trong thỏa thuận phát triển hạ tầng giao thông là quan
hệ hợp đồng hợp tác công tư trong các hình thức: tư vấn thiết kế, xây
dựng, tài chính, bảo dưỡng - sửa chữa, sở hữu, khai thác, chuyển giao
công trình, dự án; trong thiết kế xây dựng với sự thỏa thuận sử dụng các
nguồn lực của nhà đầu tư.
Bảng 6. Một số công trình trọng điểm thực hiện đầu tư theo hình thức PPP

Tên dự án
1
2
3
4
5
6
7
8
9

Đường cao tốc Ninh Bình - Thanh Hóa
Đường cao tốc Thanh Hóa - Hà Tĩnh
Đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết
Trung Lương - Mỹ Thuận - Cần Thơ
Đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng
Đường cao tốc Nội Bài - Hạ Long
Đường cao tốc Biên Hòa - Vũng Tàu
Đường cao tốc Dầu Giây - Đà Lạt
Cảng trung chuyển container Văn Phong

Tổng mức đầu tư dự
Hình thức đầu tư
kiến (tỷ USD)
1,4
BOT
1,3
PPP
0,8
PPP

1,0
BOT
1,3
PPP
0,9
PPP
0,4
PPP
1,0
PPP
0,2
BO

Nguồn: Báo cáo số 62/BGTVT-VPBCĐ ngày 5/1/2009 về tình hình thực hiện các dự án
trọng điểm ngành Giao thông Vận tải.

438


Sự ủy thác thỏa thuận phát triển hạ tầng giao thông thực hiện theo
mức độ tự chủ và hình thức doanh nghiệp: 100% sở hữu tư nhân khai
thác, doanh nghiệp phi lợi nhuận, doanh nghiệp hỗn hợp, doanh nghiệp
đại chúng, quỹ hạ tầng, doanh nghiệp công ích. Các cấu trúc hợp tác
công - tư có thể hình thành theo chiều ngang với các hình thưc chủ dự
án công bán cổ phần cho các đối tác tư nhân, thỏa thuận với cổ đông
lập công ty liên doanh cổ phần tư nhân hoặc nhà nước; hay hợp tác theo
chiều dọc giữa đối tác công và đối tác tư nhân qua hợp đồng hợp tác
công - tư87 trong toàn bộ chuỗi giá trị phát triển dự án từ tư vấn thiết kế,
thu xếp tài chính, xây dựng, quản lý dự án.
Để các dự án PPP tiếp cận được với nguồn tài chính quốc tế thì về

lâu dài, Việt Nam cần nâng cao mức tín nhiệm trên thị trường tài chính.
Và trong ngắn hạn, Chính phủ có thể thực hiện việc đảm bảo về tỷ giá
và mức doanh thu tối thiểu; cho phép nhà đầu tư đẩy nhanh quá trình
hoàn vốn, vận hành theo cơ chế thị trường, chấp nhận tăng giá dịch vụ
một cách hợp lý đối với một số dự án cơ sở hạ tầng trên cơ sở của các
nhà đầu tư tư nhân có năng lực trung bình.
Mới đây, ngày 18/8/2011, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết
định số 44/2011/QĐ-TTg “Danh mục các chương trình, dự án ưu tiên
được xem xét cấp bảo lãnh Chính phủ” hướng dẫn thực hiện Khoản 2
Điều 6 của Nghị định số 15/2011/NĐ-CP ngày 16/02/2011 của Chính
phủ về cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ. Theo đó, các chương trình,
dự án được ưu tiên xét cấp bảo lãnh là các chương trình dự án “được
Quốc hội hoặc Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư và là
dự án trọng điểm, thuộc diện triển khai cấp bách trong mọi lĩnh vực”88.
4. Một số giải pháp
Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4 của Đảng đã chỉ ra những giải
pháp chủ yếu tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công là: “Rà soát, hoàn
thiện các quy định của pháp luật về đầu tư công, mua sắm công. Sửa đổi
cơ chế phân cấp đầu tư và nâng cao năng lực quản lý đầu tư theo hướng
87Transport

investment. Frameworks for the provision and financing of surface transport infrastructure. © OECD.
88Danh mục các chương trình, dự án ưu tiên được xem xét cấp bảo lãnh Chính phủ ban hành
kèm theo Quyết định số 44/2011/QĐ-TTg ngày 18/8/2011 của Thủ tướng Chính phủ.

439


người quyết định đầu tư phải cân đối khả năng bố trí vốn trước khi phê
duyệt dự án đầu tư, chịu trách nhiệm quyết định hình thức lựa chọn nhà

thầu và chất lượng, hiệu quả của dự án.
Thu hút mạnh và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA. Đẩy mạnh
vận động các đối tác, các nhà tài trợ tiếp tục cung cấp ODA để phát triển
kết cấu hạ tầng, nhất là các công trình lớn. Rà soát, sửa đổi, bổ sung các
văn bản pháp luật có liên quan; ưu tiên bố trí vốn đối ứng và tháo gỡ khó
khăn để đẩy nhanh tiến độ giải ngân, hoàn thành các dự án.
Thu hút mạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước
ngoài tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, bảo đảm lợi ích thoả
đáng của nhà đầu tư. Mở rộng hình thức Nhà nước và nhân dân cùng
làm. Sửa đổi, bổ sung các quy định về chính sách hỗ trợ tài chính, thuế,
giá, phí, lệ phí, nhượng quyền v.v… để tăng tính thương mại của dự
án và sự đóng góp của người sử dụng. Hoàn thiện cơ chế, chính sách
khuyến khích đầu tư theo các hình thức PPP, BT, BOT v.v… Mở rộng
hình thức Nhà nước và nhân dân cùng làm; khuyến khích, vinh danh
các tổ chức, cá nhân có nhiều đóng góp cho xây dựng kết cấu hạ tầng,
nhất là ở vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc.
Đổi mới, tăng cường công tác xúc tiến đầu tư nước ngoài; có cơ chế,
chính sách phù hợp để thu hút đầu tư vào các lĩnh vực kết cấu hạ tầng”.
Cụ thể như sau:
4.1. giải pháp huy động và sử dụng vốn đầu tư xã hội
Trong giai đoạn tới cần đẩy nhanh tiến trình hoàn thiện hệ thống cơ
chế, chính sách điều chỉnh, hướng dẫn, khuyến khích các doanh nghiệp,
các tầng lớp dân cư đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, thúc đẩy các thành
phần kinh tế sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư. Các cơ chế, chính sách tài
chính và tiền tệ phải định hướng tốt hơn cho việc phân bổ và sử dụng
vốn đầu tư gắn với lộ trình hội nhập quốc tế của nền kinh tế, nâng cao
sức cạnh tranh của bản thân các doanh nghiệp và của cả nền kinh tế.
Tiếp tục cải cách hệ thống thuế, ngân hàng, kế toán, kiểm toán, giá
cả v.v... nhằm tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh, thống nhất về cơ
chế, chính sách ưu đãi, tạo thêm nhiều cơ hội kinh doanh cho các nhà

đầu tư thuộc các thành phần kinh tế. Tăng cường phối hợp chặt chẽ giữa
tài chính với kế hoạch và các ngành hữu quan trong việc lập các quy
440


hoạch đầu tư phát triển ngành, vùng lãnh thổ; thực hiện công khai hóa
các danh mục công trình, dự án, quy trình và cơ chế khuyến khích đầu
tư của Nhà nước để định hướng cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước
lựa chọn, làm cơ sở cho việc huy động các nguồn vốn.
Phát triển và hoàn thiện các cơ chế, chính sách đặc thù áp dụng
cho những vùng kinh tế đặc biệt có tác dụng lôi kéo tăng trưởng kinh
tế của cả nước để định hướng nguồn lực tài chính của xã hội tập trung
đầu tư cho các vùng trọng điểm, có thế mạnh xuất khẩu, có tốc độ tăng
trưởng cao hơn mức bình quân chung, làm động lực hỗ trợ cả nước cùng
phát triển. Tiếp tục đổi mới cơ chế đầu tư tín dụng nhà nước, nâng cao
hiệu quả sử dụng và khả năng trả nợ các nguồn vốn vay. Chỉ áp dụng
tín dụng ưu đãi đối với các dự án thuộc diện ưu tiên cao của Nhà nước
nhưng có nhu cầu vốn lớn và khả năng sinh lời thấp.
Mở rộng và thúc đẩy đầu tư thông qua thị trường tài chính, sử dụng
tốt tất cả các kênh, các công cụ, đa dạng hóa các hình thức đầu tư, góp
phần tích cực cho việc thực hiện chính sách phân phối và phân phối lại
nguồn lực tài chính và các nguồn thu nhập trong xã hội.
Hợp tác công - tư (PPP) có vị trí quan trọng trong cơ chế huy động
tài chính từ đất để đầu tư cho cơ sở hạ tầng. Trên thực tế, tài chính liên
quan đến đất đai có thể được coi là cơ hội lớn nhất để thực hiện PPP
trong lĩnh vực đầu tư vào cơ sở hạ tầng, nhất là hạ tầng đô thị89. Trong
lịch sử, hình thức nhà nước giao đất để khuyến khích các DNTN đầu tư
hạ tầng đã được thực hiện từ rất lâu. Ví dụ dự án xây tuyến đường sắt
xuyên lục địa của Mỹ, hay các sân bay lớn, các tuyến đường vành đai,
v.v… đã được đầu tư nhờ việc chuyển giao một diện tích đất lớn cho

các công ty khai thác đường sắt, hàng không, các tuyến vành đai, v.v…
với kỳ vọng giá trị đất sẽ tăng nhanh nhờ chuỗi đô thị, trung tâm thương
mại nằm dọc theo tuyến đường sắt, đường vành đai hay xung quanh các
sân bay. Chính chênh lệch địa tô này là một phần và có khi là toàn bộ
lợi ích kinh tế mà nhà đầu tư tư nhân được hưởng từ hạ tầng công ích
được đầu tư theo hình thực PPP.

89George

E.Peterson. Giải phóng giá trị đất đai để cung cấp tài chính cho cơ sở hạ tầng đô thị.
Ngân hàng Thế giới. Quỹ phát triển hạ tầng công - tư PPIAF, trang 26, năm 2010.

441


Các hình thức hợp tác Nhà nước - tư nhân trong phát triển cơ sở
hạ tầng là một phương thức triển vọng để cung cấp tài chính cho phát
triển cơ sở hạ tầng và nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ cơ sở hạ tầng.
Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, ước thị trường này sẽ có quy mô khoảng
70 - 80 tỷ đô la Mỹ trong 10 năm tới.
4.2. Giải pháp phân bổ và sử dụng vốn đầu tư từ NSNN
Vốn đầu tư toàn xã hội được phân bổ và sử dụng có hiệu quả, phục
vụ thiết thực cho các nhiệm vụ của chiến lược phát triển kinh tế - xã
hội, góp phần tạo ra tăng trưởng nhanh, bền vững. Cơ chế hoạt động của
thị trường trở thành các công cụ chính trong việc định hướng phân bổ
và sử dụng vốn đầu tư xã hội. Sức cạnh tranh của sản phẩm, của doanh
nghiệp, và của cả nền kinh tế trên thị trường là thước đo chủ yếu hiệu
quả đầu tư. Các tiêu chuẩn về tài nguyên, môi trường, lao động là thước
đo quan trọng về khả năng phát triển bền vững của nền kinh tế.
Trong điều kiện một số nguồn vốn đầu tư của Nhà nước không tăng

thì nguồn vốn đầu tư từ NSNN được cân đối trong NSNN hàng năm có
vai trò và vị trí quan trọng để phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.
Nguồn vốn đầu tư từ NSNN chỉ chiếm tỷ trọng nhỏ trong tổng vốn đầu
tư của Nhà nước và chiếm tỷ trọng nhỏ hơn trong tổng vốn đầu tư toàn
xã hội, nhưng có vai trò “vốn mồi”, kích thích, tạo “cú hích” để thúc đẩy
và thu hút các nguồn vốn thuộc các thành phần kinh tế khác.
Giải pháp đối với nguồn vốn đầu tư từ NSNN cần được triển khai
theo hướng giảm dần đầu tư từ NSNN (cả về tỷ trọng, danh mục dự án,
lĩnh vực đầu tư), đồng thời với việc đẩy mạnh huy động các nguồn vốn
khác bằng các hình thức thích hợp. Ưu tiên đầu tư cho lĩnh vực nông
nghiệp, nông thôn, hạ tầng nuôi trồng thủy sản; an ninh quốc phòng;
giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ, y tế, văn hóa, xã hội, bảo vệ môi
trường; các mục tiêu về an sinh xã hội; đột phá về xây dựng hệ thống
kết cấu hạ tầng tập trung cho các dự án chuyển tiếp cần đẩy nhanh tiến
độ. Đối với các khu kinh tế, khu công nghiệp, khu kinh tế cửa khẩu phải
lựa chọn để đầu tư có trọng điểm, sớm đưa công trình vào sử dụng để
phát huy hiệu quả.
Tập trung đầu tư hoàn thành đúng tiến độ các dự án, công trình
quan trọng quốc gia, các dự án công trình cấp bách thuộc nguồn vốn
442


đầu tư từ NSNN. Khuyến khích đầu tư trong các lĩnh vực tạo ra nhiều
sản phẩm có giá trị gia tăng cao, có giá trị xuất khẩu lớn; đầu tư kinh
doanh trong các ngành, lĩnh vực góp phần thúc đẩy chuyển dịch cơ
cấu kinh tế, nâng cao hiệu quả và khả năng cạnh tranh của nền kinh tế.
Trong từng vùng, cần tập trung đầu tư ở các vùng kinh tế trọng điểm
để nâng cao hiệu quả kinh tế đi đôi với khuyến khích đầu tư ở các vùng
miền núi, các vùng có nhiều khó khăn, kết hợp với việc thực hiện đồng
bộ các chính sách an sinh xã hội ở các vùng khó khăn.

Trong từng ngành, lĩnh vực, chương trình bổ sung có mục tiêu cần
được thu gọn và sắp xếp theo thứ tự ưu tiên trên cơ sở lựa chọn đầu tư
các dự án quan trọng, cấp bách, mang lại hiệu quả đầu tư cao. Rà soát,
đình hoãn, giãn tiến độ thực hiện hoặc chuyển đổi chủ đầu tư các dự
án chuyển tiếp chưa thực sự cấp bách hoặc có khả năng huy động các
nguồn vốn khác nhằm khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, lãng phí, kéo
dài thời gian thực hiện như hiện nay.
Rà soát lại danh mục các dự án để phân kỳ đầu tư hợp lý hơn và
loại bỏ các dự án kém hiệu quả. Các quyết định đầu tư của cấp có thẩm
quyền đối với từng công trình, dự án chỉ được phê duyệt khi đã xác định
rõ về nguồn vốn và khả năng cân đối nguồn vốn ở từng cấp ngân sách,
tránh tình trạng nợ xây dựng cơ bản lớn, kéo dài không có nguồn thanh
toán. Việc xác định nguồn vốn và cân đối vốn phải được coi là nội dung
quan trọng trong hồ sơ dự án và thẩm định các dự án được đầu tư bằng
nguồn vốn NSNN.
4.3. Giải pháp về cơ chế quản lý vốn cho đầu tư công
Vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đã góp phần tạo ra cơ sở vật
chất tuy chưa nhiều nhưng rất có ý nghĩa cho các bước tiếp theo. Cơ chế
quản lý vốn đầu tư đã có nhiều thay đổi tích cực, thể hiện trình độ, năng
lực tư duy và hiểu biết ngày càng cao của các nhà hoạch định chính
sách. Bên cạnh đó, sự phát triển nhanh chóng và đa dạng của các nguồn
vốn đầu tư, các phương pháp quản lý hiện đại đã bao quát hết những đòi
hỏi của cuộc sống; một số khó khăn, lúng lúng đã bước đầu được tháo
gỡ. Tuy nhiên, đổi mới cơ chế quản lý vốn đầu tư là vấn đề rộng lớn,
phức tạp, không thể giải quyết một lần, một sớm một chiều, trong một
văn bản mà cần có thời gian xử lý đồng bộ, đảm bảo tính hệ thống.
443


Quản lý vốn đầu tư từ NSNN hiện nay chưa được phân định rõ

ràng các nguồn vốn đầu tư của Nhà nước căn cứ vào nguồn hình thành
và tính chất của từng nguồn vốn, xác định rõ hướng sử dụng đối với
từng nguồn vốn để có cơ chế quản lý thích hợp. Thiết lập mối quan hệ
giữa các cơ quan quản lý vốn (kế hoạch, cấp phát hoặc cho vay, thanh
toán, quyết toán) với người sử dụng vốn, xóa bỏ khâu trung gian nhằm
xác định rõ trách nhiệm của người sử dụng vốn đầu tư.
Việc xác định danh mục các dự án đầu tư gắn liền với các lĩnh vực
cần đầu tư như hạ tầng giáo dục, y tế, giao thông, năng lượng, nông
nghiệp, khoa học - công nghệ, quốc phòng, an ninh v.v… phải thực hiện
đồng thời với việc xây dựng một cơ chế tổng hợp kế hoạch vốn đầu tư
thuộc các nguồn vốn khác nhau trong xã hội từ 3-5 năm để Nhà nước
sắp xếp bố trí trong hàng năm, tập trung vốn đầu tư của Nhà nước vào
các ngành then chốt, những địa bàn trọng điểm tạo ra sự thay đổi trong
cơ cấu kinh tế và đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế.
Nếu đánh giá căn cứ vào các mục tiêu trên, việc đổi mới cơ chế
quản lý vốn đầu tư các nguồn vốn đầu tư công trong thời gian qua cần
được phân loại, sắp xếp hợp lý căn cứ vào tính chất nguồn vốn hình
thành, khắc phục sự lẫn lộn giữa các nguồn vốn, gây trùng lắp và khó
quản lý.
Tóm lại, cùng với sự phát triển kinh tế hàng hóa nhiều thành phần,
sự phong phú và đa dạng về nguồn vốn đầu tư phát triển đã vượt ra
ngoài phạm vi quy định về nguồn vốn có tính chất truyền thống. Do đó,
trong quá trình tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công, vốn NSNN bố
trí trong kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản tập trung có xu hướng giảm
dần, nguồn vốn tín dụng nhà nước, vốn tín dụng thương mại do các
ngân hàng tự huy động và cho vay vẫn đóng vai trò quan trọng. Trong
khi nguồn vốn ODA có xu hướng giảm dần thì nguồn vốn đầu tư từ các
doanh nghiệp nhà nước và nguồn vốn đóng góp của dân cư sẽ dần tăng
lên.
Trong tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công, thì vốn NSNN sẽ

được tập trung cho các công trình dự án không có khả năng thu hồi vốn,
các công trình văn hóa xã hội, phúc lợi công cộng, các công trình trọng
444


điểm nhà nước quy mô lớn ảnh hưởng đến cơ chế kinh tế và tốc độ tăng
trưởng. Đối với các công trình có khả năng thu hồi vốn thì có thể sử
dụng nguồn vốn xã hội hóa.
Thiết lập mô hình tài chính cho các dự án đầu tư công để kết hợp
các nguồn vốn công, nguồn vốn tư nhân và sự hỗ trợ của các nhà tài trợ
trong cùng một dự án là một yêu cầu quan trọng. Bên cạnh đó, cần nâng
cao và hoàn thiện công tác quy hoạch phát triển đi đôi với tăng cường
quản lý việc thực hiện quy hoạch, xây dựng kế hoạch đầu tư trung, dài
hạn trên cơ sở kế hoạch, quy hoạch được phê duyệt. Công tác chuẩn bị
đầu tư phải đi trước một bước để có cơ sở bố trí kế hoạch đầu tư hàng
năm. Đồng thời, mô hình tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công cũng
đòi hỏi phải có sự chuyển dịch về quyền lực và trách nhiệm của cơ quan
nhà nước, chuyển dịch bên cung cấp dịch vụ cũng như chuyển dịch sự
đánh giá từ phương thức đầu tư và chi trả đầu vào. Tất cả đều đòi hỏi
phải có một hệ thống luật pháp, quy tắc, chính sách, cấu trúc và cách
thức tiến hành hoàn chỉnh để tạo lòng tin cho nhà đầu, nhất là nhà đầu
tư tư nhân.

445


Tài liệu tham khảo
1. Văn kiện Đại hội XI Đảng Cộng sản Việt Nam. NXB Chính trị
quốc gia, Hà Nội - 2011.
2. Văn kiện các Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương 3 và 4 của Đảng.

3. Nghị quyết và một số báo cáo quan trọng tại kỳ họp thứ 9 Quốc
hội khóa XII. NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội - 2011.
4. Huy động và sử dụng vốn. Báo cáo phát triển Việt Nam năm
2009. Ngân hàng thế giới. Hà Nội, ngày 4-5/12/2008.
5. Môi trường đầu tư tốt hơn cho mọi người. Báo cáo phát triển thế
giới năm 2005. Ngân hàng thế giới.
6. Marelize Gorgens và Jody Zall Kusek. Triển khai các hệ thống
theo dõi và đánh giá. Ngân hàng thế giới. Năm 2010.
7. Linda G. Morra Imas và Ray C. Rist. Đường đến kết quả - Thiết
kế và thực hiện các đánh giá phát triển hiệu quả. Ngân hàng thế giới,
năm 2009.
8. Ed Farquharson and Javier Encinas. Public-Private Partnership
Solution. World Bank Institute. March 2010.
9. Public-Private Partnership in pursuit of risk sharing and value
for money. © OECD 2008.
10. Public-Private Partnership Legislation and Regulation.
Transport infrastructure investment: Option for efficiency. © OECD/
TIF, 2008.
11. Sonia Arujo, Douglas Sutherland. OECD Economics
Department. Working paper No.803. Public - Private Partnership and
Investment in Infrastructure. © OECD, 2010.
12. Infrastructure Investment: Links to Growth and the Role of
Public Policy. © OECD 2009.
13. George E. Peterson. Giải phóng giá trị đất đai để cung cấp tài
chính cho cơ sở hạ tầng đô thị. Ngân hàng Thế giới. Quỹ phát triển cơ
sở hạ tầng công - tư PPIAF, Hà Nội, 2010.

446