QUẢN LÍ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI CÓ SỰ THAM GIA Vai trò của Chính quyền trong quản lí nhà nước và thực thi chính sách đất đai ở địa phương

Page52

Trung tâm Phát triển Nông thôn Bền vững

BÁO CÁO
QUẢN LÍ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI CÓ SỰ THAM GIA
Vai trò của Chính quyền trong quản lí nhà nước và thực thi chính
sách đất đai ở địa phương

Tư vấn

Lê Đức Thịnh
Trưởng Bộ môn thể chế nông thôn
Viện Chinh sách và Chiến lược phát triển NNNT

HÀ NỘI. 03. 2012


Page52

Những người tham gia thực hiện
TT
1

Họ và tên
Nguyễn Thị Hòa

Chức vụ, đơn vị
Phó giám đốc Trung tâm Phát triển Nông thôn Bền vững
Trưởng phòng Nghiên cứu, Vận động chính sách và

2
3
4
5
6
7
8

Trương Quốc Cần
Đỗ Thị Hà An
Dương Anh Tú
Trần Văn Lợi
Hà Ngọc Anh
Nguyễn Thị Loan
Nguyễn Hồng Văn

Truyền thông - Trung tâm Phát triển Nông thôn Bền vững
Cán bộ dự án - Trung tâm Phát triển Nông thôn Bền vững
Viện CS&CL Phát triển NNNT
Cán bộ dự án – Trung tâm Phát triển Nông thôn Bền vững
Dự án Plum, Phú thọ
Dự án Plum, Phú thọ
Dự án Plum, Phú thọ

Chữ viết tắt trong báo cáo.
ANLT

An ninh lương thực

HĐND

Hội đồng nhân dân

QLSDĐĐ

Quản lí sử dụng đất đai

QLNN

Quản lí nhà nước

LĐĐ

Luật đất đai

KHKT

Khoa học kỹ thuật

TTKN

Trung tâm khuyến nông

SRD

Trung tâm phát triển nông thôn bền vững

SRI

Hệ thống thâm canh lúa cải tiến

UBND

Ủy ban nhân dân

Một số từ khóa trong báo cáo
1. Huyện Phù Ninh, Tỉnh Phú Thọ.
2. Các xã: Trạm Thản; Bảo Thanh và Vĩnh Phú, huyện Phù Ninh
3. Quản lí nhà nước về đất đai
4. Chính sách đất đai


Phần A. Mục đích, Nội dung và Phương pháp nghiên cứu
Page52

I.

Mục đích nghiên cứu

Mục đích của nghiên cứu này là:
•

Xem xét những thuận lợi, khó khăn của chính quyền địa phương và người dân trong
việc triển khai pháp luật và chính sách đất đai, chấp hành các nội dung pháp luật và
chính sách đất đai trong thực tiễn đời sống sản xuất và sinh hoạt của nhân dân.

•

Xác định những bất cập của các chính sách này, tác động của nó đến đời sống và sản
xuất của người dân.

•

Xác định các cơ hội cũng như điều kiện để người dân có thể tham gia một cách chủ
động hơn vào quá trình sử dụng và quản lý đất đai, nhằm đưa ra các kiến nghị cho dự
án, chính quyền địa phương giảm bớt được bất cập trong việc thực thi chính sách.

II.

Kết quả mong đợi:
•

Phân tích nội dung văn bản (chính sách, quy phạm) hướng dẫn về việc quản lý và sử
dụng đất tại địa phương và tính chất hợp và chưa phù hợp của các văn bản quy phạm
này đối với chínhquyền địa phương khi triển khai các hướng dẫn này? Lí do tại sao?

•

Nghiên cứu những thuận lợi, khó khăn của người dân và chính quyền địa phương khi
triển khai và thực thi các chính sách, hướng dẫn về quản lí và sử dụng đất và kế hoạch
quy hoạch sử dụng đất.

•

Nghiên cứu tác động của các chính sách, quy định, hướng dẫn đó đến hiệu quả của
việc quản lý và sử dụng đất.

•

Đề xuất các khuyến nghị cho dự án và chính quyền địa phương để nâng cao hiệu quả

tác động tích cực của các chính sách, quy định đó đối với đời sống và sản xuất của
người dân địa phương.

III. Phương pháp nghiên cứu
3.1 Tổ chức thảo luận, phỏng vấn cán bộ, người dân
a)

Phỏng vấn/hội thảo nhóm:

Để bảo đảm nguyên tắc nghiên cứu có sự tham gia, Nhóm nghiên cứu đã tổ chức các buổi thảo
luận, tham vấn từ dưới lên trên, cụ thể:


-

Thực hiện 6 buổi PRA về tổ chức quản lí đất đai ở 2 khu/xã với đại diện là Chính quyền
cấp thôn/các đoàn thể cơ sở như Phụ nữ, Hội Nông dân, chi bộ và đại diện người dân

Page52

trong khu. Mục đích buổi tháo luận nhằm:
o

Xác định các khó khăn trong quản lí đất đai ở các thôn/khu.

o

Những tác động của quản lí đất đai đến sản xuất và đời sống

o

Các biện pháp tháo gỡ và những kiến nghị của người dân trong việc nâng cao
hiệu quả sử dụng đất ở địa phương và cải tiến công tác quản lí đất đai.

-

Tại mỗi xã, sau khi đã thảo luận với 2 khu, Nhóm nghiên cứu dành một buổi thảo luận
với chính quyền (đại diện UBND và HĐND) và các ban ngành ở xã như nông nghiệp,
Hội nông dân về các nội dung:

b)

o

Thực trạng công tác QLNN về đất đai ở xã, những thuận lợi khó khăn

o

Những vấn đề của người dân xung quanh vấn đề quản lí đất đai ở địa phương

o

Nhưng giải pháp nâng cao hiệu quả quản lí đất đai ở xã

Phỏng vấn hộ nông dân

Ngoài những hội thảo/PRA với đại diện người dân, Chính quyền và các Đoàn thể ở địa
phương, Nhóm nghiên cứu còn tổ chức cuộc điều tra ở 114 hộ nông dân ở 3 xã, trung bình gần
40 hộ/xã, theo bảng hỏi bán cấu trúc (xem phụ lục 1).
Mục đích của cuộc điều tra này là tìm hiểu hiện trạng quản lí đất đai và vấn đề thực hiện quyền

đất đai ở các hộ nông dân, những thuận lợi và khó khăn của nông hộ và tác động của quản lí
nhà nước về đất đai đến tình hình quản lí sử dụng đất đai ở hộ nông dân. Điều tra cũng đề cập
đến những ý kiến đánh giá của người dân về công tác quản lí đất đai ở địa phương.Qua đó
thấy được những vấn đề nảy sinh và yêu cầu cải cách công tác quản lí đất đai ở địa phương.
Việc lựa chọn các hộ để phỏng vấn được thực hiện theo nguyên tắc chọn hộ ngẫu nhiên ở mỗi
khu/xóm dưa trên danh sách do địa phương cung cấp. Con số hộ điều tra trung bình 40 hộ/xã
bảo đảm cho việc tính toán các chỉ số trung bình khá chính xác.
c)

Hội thảo lấy ý kiến ở cấp huyện

Ngoài ra, kết thúc đợt khảo sát ở các xã, Nhóm nghiên cứu đã tổ chức một hội thảo tham vấn ở
huyện. Mục đích của hội thảo nhằm lấy ý kiến phản hồi của các ban ngành ở huyện xung
quanh các phát hiện của Nhóm nghiên cứu. Hội thảo do UNND huyện đứng ra chủ trì với sự
tham gia của đại diện Phòng Tài nguyên, Phòng Nông nghiệp, Trạm khuyến nông huyện, đại


diện các xã Trạm Thản, Bảo Thanh và Vĩnh Phú và một số nông dân ở các xã này. Hội thảo còn
có sự tham gia của Phó Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường, Chủ tịch Liên hiệp hội Khoa

Page52

học và Kỹ thuật tỉnh.
Lịch trình khảo sát ở các địa phương được thể hiện phụ lục 2
3.2 Chọn xã để khảo sát
Huyện Phù Ninh tỉnh Phú Thọ có tổng cộng 19 xã, phường. Tuy nhiên do thời gian và nguồn
lực Nhóm nghiên cứu đã chỉ chọn 3 xã để khảo sát, đây là các xã nằm trong địa bàn tác động
của dự án PLUM và đại diện cho 3 vùng sinh thái đặc trưng của huyện Phù Ninh là:
1) Xã Trạm Thản, gò đồi, phát triển lâm nghiệp
2) Xã Bảo Thanh, đại diện cho vùng giữa của huyện, độc canh cây lúa.

3) Xã Vĩnh Phú, đại diện cho vùng ven sông, phát triển sản xuất lúa và màu
Đặc điểm chung của các xã được thể hiện ở Phụ luc 3


Page52

Phần B. Kết quả nghiên cứu
I.

Quản lí đất đai và Quản lí nhà nước về đất đai ở địa phương

I.1

Khái niệm về quản lí đất đai

Quản lí đất đai là khái niệm rộng và được định nghĩa tùy thuộc vào đối tượng là chủ thể quản lí
như Nhà nước, Cộng đồng hay cá nhân hộ nông dân, tùy thuộc vào quan điểm về chức năng
của đối tượng quản lí là đất đai. Nhìn chung đất đai có những chức năng cơ bản như:
•

Là tư liệu sản xuất: Tham gia quá trình sản xuất ra của cải vật chất cho xã hội

•

Là tài nguyên, nhưng là tài nguyên có hạn và không tái tạo. Tài nguyên đất, giống như
nước, khi đã sử dựng vào mục đích này thì mục đích kia sẽ không thực hiện được.

•

Là tài sản: Đất đai có thể là bất động sản có giá trị, tham gia vào thị trường vốn.

•

Là không gian sinh tồn: Ai cũng phải sống trên đất. Các sinh vật trong đó có loài người
tạo dựng cho mình không gian sống xung quanh phù hợp và hài hòa với việc xây dựng
nhà cửa, CSHT, cây xanh…

Như vậy quản lí đất đai, đồng nghĩa với việc quản lí một tư liệu sản xuất, một tài nguyên thiên
nhiên không tái tạo, một tài sản hay một không gian sống (của cá nhân, cộng đồng hay quốc
gia)… Tùy theo hoàn cảnh hay ý thức hệ, đất đai có thể cùng lúc đảm nhận tất cả hay chỉ một
vài các chức năng trên đây. Nhiệm vụ của quản lí đất đai không chỉ là duy trì về mặt số lượng
mà còn bảo đảm tốt hơn về mặt chất lượng của đối tượng quản lí là đất đai. Ở khía cạnh chất
lượng, tùy thuộc vào chức năng của đất đai mà yêu cầu bảo đảm chất lượng cũng khác nhau
và vì thế mục tiêu quản lí cũng khác nhau. Nếu xem đất đai như tư liệu sản xuất thì chất lượng
của đất đai đòi hỏi phải hợp với mục đích canh tác. Còn khi đất đai với tư cách là tài nguyên,
không gian sinh tồn, cần phải đấu tranh chống mọi sự hủy hoại, gây ô nhiễm cho đối tượng này.
I.2

Mục đích quản lí nhà nước về đất đai

Mục tiêu và nhiệm vụ của quản lí nhà nước về đất đai là nhằm bảo đảm phát huy hiệu quả sử
dụng nguồn lực đất đai. Quản lý nhà nước về đất đai là nhu cầu khách quan, là công cụ bảo vệ
và điều tiết các lợi ích gắn liền với đất đai, và quan trọng nhất là bảo vệ chế độ sở hữu về đất
đai.
I.3

Nhiệm vụ của QLNN về đất đai quy định trong pháp luật đất đai Việt nam.


Theo quy định của pháp luật đất đai, quản lí nhà nước về đất đai bao gồm 13 nội dung sau đây

(xem Điều 6, Luật Đất đai 2003):

Page52

1. Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực
hiện các văn bản đó;
2. Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành
chính;
3. Khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất; lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử
dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất;
4. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
5. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất;
6. Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất;
7. Thống kê, kiểm kê đất đai;
8. Quản lý tài chính về đất đai;
9. Quản lý và phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản;
10. Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất;
11. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi
phạm pháp luật về đất đai;
12. Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc quản
lý và sử dụng đất đai;
13. Quản lý các hoạt động dịch vụ công về đất đai.
Tuy nhiên ở cấp xã, với tư cách là cấp quản lí nhà nước thấp nhất, vai trò và nhiệm vụ
QLSDĐĐ chỉ liên quan chủ yếu đến 8/13 nội dung sau đây:
1. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
2. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất;
3. Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất;
4. Thống kê, kiểm kê đất đai;

5. Quản lý tài chính về đất đai;
6. Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất;

Page52

7. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi
phạm pháp luật về đất đai;
8. Tham gia giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong
việc quản lý và sử dụng đất đai;
I.4

Tính đại diện của cấp xã về QLNN về đất đai.

UBND xã là cấp hành chính cuối cùng của cấp quản lí nhà nước thực thi vai trò QLNN nói
chung và QLNN về đất đai nói riêng ở địa phương. Việc hoàn tất các nhiệm vụ của cơ quan
quản lí nhà nước là đương nhiên đối với cấp xã. Tuy nhiên, cấp xã cũng là cấp đại diện cho các
cộng đồng dân cư nông thôn cụ thể. Vì thế việc chuyển tải nguyện vọng và tiếng nói của cộng
đồng lên các cấp quản lí ở trên là yêu cầu quan trọng đối với nhiệm vụ QLNN về đất đai của
cấp này. Việc xem xét đến yêu cầu, khả năng và điều kiện cho phép cấp xã thực hiện tính đại
diện của cộng đồng trong hệ thống QLNN về đất đai là rất cần thiết.

II.

Hiện trạng sử dụng đất ở huyện Phù ninh và các xã khảo sát

II.1

Hiện trạng sử dụng đất đai ở huyện Phù Ninh

a)

Hiện trạng sử dụng đất ở huyện Phù Ninh

Diện tích tự nhiên của huyện Phù hiện nay là 15,648 ha. Tính đến hết năm 2010, diện tích đất
nông nghiệp của Huyện là 7794 ha, bằng 46,6% diện tích tự nhiên. Là tỉnh trung du nhưng diện
tích đất lâm nghiệp chỉ là là 3271 ha, bằng 19,5% diện tích tự nhiên. Diện tích nuôi trồng thủy
sản hầu như không đáng kể, cả huyện có chưa đầy 287 ha, bằng 1,72% tổng diện tích tự
nhiên.
Bảng 1: Hiện trạng và biến động đất đai trong vòng 10 năm qua ở huyện Phù Ninh
Năm 2000
Thứ tự

1
1.1
1.1.1
1.1.1.1
1.1.1.2

Chỉ tiêu
DIỆN TÍCH ĐẤT TỰ NHIÊN
ĐẤT NÔNG NGHIỆP
Đất sản xuất nông nghiệp
Đất trồng cây hàng năm
Đất trồng lúa
Đất trồng cây hàng năm còn

HT năm 2010

Diện tích
(ha)
16,719.27

Cơ cấu
(%)
100.00

15,648.01

Cơ cấu
(%)
93.59

12,091.11
8,373.68
5542.39
3794.13
1748.26

72.32
50.08
33.15
22.69
10.46

11,355.55
7794.05
4754.32
3165.87

1588.45

67.92
46.62
28.44
18.94
9.5

Diện tích

Tăng (+) giảm (-) so
với năm 2000
Diện tích
Tăng
(ha) giảm (%)
-1,071.26
-6.41
-735.56
-579.63
-788.07
-628.26
-159.81

-6.08
-6.92
-14.22
-16.56
-9.14

Page52

1.1.2
1.2
1.2.1
1.2.1.2
1.2.1.4
1.2.2
1.2.2.1
1.2.2.2
1.2.2.4
1.3
1.4
2
2.1
2.1.1
2.1.2
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
3
3.1
3.2
3.3

lại
Đất trồng câu lâu năm
Đất lâm nghiệp

Đất rừng sản xuất
Đất có rừng trồng sản xuất
Đất trồng rừng sản xuất
Đất rừng phòng hộ
Đất có rừng tự nhiên phòng
hộ
Đất có rừng trồng phòng hộ
Đất trồng rừng phòng hộ
Đất nuôi trồng thủy sản
Đất nông nghiệp khác
ĐẤT PHI NÔNG NGHIỆP
Đất ở
Đất ở tại nông thôn
Đất ở tại đô thị
Đất chuyên dùng
Đất tôn giáo, tín ngưỡng
Đất nghĩa trang, nghĩa địa
Đất sông suối và mặt nước
CD
Đất phi nông nghiệp khác
ĐẤT CHƯA SỬ DỤNG
Đất bằng chưa sử dụng
Đất đồi núi chưa sử dụng
Núi đá không có rừng cây

2831.29
3588.02
3461.99
3114.43
347.56

126.03

16.93
21.46
20.71
18.63
2.08
0.75

3039.73
3270.96
3170.02
3147.52
22.5
76.9

18.18
19.56
18.96
18.83
0.13
0.46

208.44
-317.06
-291.97
33.09
-325.06
-49.13

7.36
-8.84
-8.43
1.06
-93.53
-38.98

26.03

0.16

25.9

0.15

-0.13

-0.50

0
100
129.41
0
3575.16

0
0.6
0.77
0
21.38

51
0
286.94
3.6
3739.79

0.31
0
1.72
0.02
22.36

51.00
-100.00
157.53
3.60
164.63

629.76
571.08
58.68
1930.15
11.81
163.42

3.77
3.42
0.35
11.54

0.07
0.98

636.08
562.64
73.44
2163.26
12.17
137.73

3.8
3.37
0.44
12.94
0.07
0.82

6.32
-8.44
14.76
233.11
0.36
-25.69

1.00
-1.48
25.15
12.08
3.05
-15.72

836.62

5

790.55

4.73

-46.07

-5.51

3.4
1053
188.62
855.38
9

0.02
6.3
1.13
5.12
0.05

0
552.67
105.35
447.32
0

0
3.31
0.63
2.68
0

-3.40
-500.33
-83.27
-408.06
-9.00

-100.00
-47.51
-44.15
-47.71
-100.00

-100.00
121.73
4.60

Về đất phi nông nghiệp, cả huyện năm 2010 có 3740 ha, chiếm khoảng 22,4%. Trong đó quá
nửa, 12,9% là đất chuyên dùng (hạ tầng về đường xá, cầu cống, đất xây dựng công cộng…).
Đất ở bao gồm cả đất ở đô thị và đất ở nông thôn chiếm tỷ lệ khá nhỏ. chưa đầy 4% tổng diện
tích tự nhiên, mặc dù đây là huyện nông thôn vùng trung du. Quỹ đất chưa sử dụng cũng không
còn nhiều, khoảng trên 500 ha và chủ yếu là đất đồi trọc, rất khó có thể khai thác đưa vào sử
dụng.
b)

Những biến động về đất đai trong vòng 10 năm qua ở Phù Ninh.

•

Đất nông nghiệp đang bị thu hẹp, đặc biệt là đất trồng lúa

Trên biểu đồ so sánh biến động đất đai sau 10 năm ở huyện Phù Ninh cho thấy: nhóm đất canh
tác nông nghiệp và lâm nghiệp có xu thế giảm. Sau gần 10 năm, diện tích đất nông nghiệp của
toàn huyện đã giảm từ 8373 ha năm 2000 xuống còn 7794 ha, giảm trên 579 ha. Đất lâm
nghiệp cũng giảm từ 3588 ha xuống còn 3270 ha, giảm 317 ha.


Trong đất nông nghiệp, diện tích đất lúa và cây hàng năm khác đang có xu thế giảm xuống.
Mười năm qua, toàn huyện Phù Ninh đất lúa đã giảm mất 628 ha, từ 3794 ha năm 2000 xuống

Page52

chỉ còn 3166 ha năm 2010. Bình quân mỗi năm huyện mất trên dưới 60 ha đất lúa phải chuyển
sang mục đích khác.

Đồ thị 1: So sánh diện tích các loại đất ở Phù Ninh thời kỳ 2000 và 2010.

Nguồn: Phòng Tài nguyên và Môi trường huyện.
Đồ thị 2: So sánh diện tích đất lúa ở Phù Ninh thời kỳ 2000 và 2010.


Page52

•

Đất trồng cây lâu năm có xu thế tăng lên.

Trong vòng 10 năm qua, thống kê đất đai cho thấy diện tích cây lâu năm Huyện Phù Ninh có xu
thế tăng lên (đạt trên 3000 ha, tăng 208 ha, mỗi năm trung bình tăng khoảng 20 ha trong vòng
10 năm). Cây trồng lâu năm ở đây chủ yếu là chè và cây ăn quả. Huyện Phù Ninh đã quy
hoach một số xã ở phía bắc huyện để phát triển chè và cây ăn quả. Tuy nhiên, các cây ăn quả
ở đây chưa có cây gì đặc biệt và tạo ra được vùng sản xuất hàng hóa lớn. Đối với cây chè hiện
đang được thử nghiệm thay giống và thâm canh, nhưng quy mô chưa lớn. Đa phần chè ở Phù
Ninh vẫn sử dụng giống chè Trung du, năng suất thấp. Diện tích cây lâu năm tăng chủ yếu có
nguyên nhân từ việc chuyển đổi một số diện tích rừng sản xuất sang trồng chè và cây ăn quả ở
các xã phía bắc của huyện.
•

Đất phi nông nghiệp có xu thế mở rộng.

Trong vòng 10 năm, đất phi nông nghiệp của huyện Phù Ninh tăng xấp xỉ 164,0 ha. Sự mở rộng
đất phi nông nghiệp chủ yếu là dùng vào việc xây dựng cơ sở hạ tầng như đường xá, công
trình công cộng (cả huyện tăng 233 ha). Khi mở rộng đất xây dựng cơ sở hạ tầng này một số
diện tích đất sông suối, đồi núi chưa sử dụng đã giảm xuống gần 500,0 ha. Điều này có lợi là
đất đai như vậy đã được tận dụng triệt để hơn để phục vụ mục đích phát triển của con người
nhưng nó cũng có sự bất lợi là nhiều sông suối, dòng chảy vì thế mà bị san lấp, sa bồi, cảnh
quan bị phá vỡ ảnh hưởng không nhỏ đến sản xuất nông nghiệp và sinh hoạt của người dân.


II.2

Diện tích các loại đất do hộ quản lí.

Page52

Bảng dưới đây là diện tích trung bình các loại đât mà một hộ ở các xã nghiên cứu đang quản lí.
Bảng 2: Diện tích trung bình các loại đất do hộ đang quản lí (Đơn vị tính m2)
Tên xã

Đất ở

1) Xã Trạm Thản
2) Xã Bảo Thanh
3) Xã Vĩnh Phú
Trung bÌnh

326
336
342
335

Đất
vườn
613
670
169
484

Đất lúa
1317
1773
1060
1383

Thủy
sản
93.5
89
78
87

Ao
45
0
0
15

Đất lâm
nghệp
2054
106
424
861

Đất
khác
725.0
695.0
524.0
648

Đối với đất khu dân cư: Có thể thấy, diện tích đất ở trung bình của các hộ hiện nay đều không
vượt mức luật đất đai cho phép, trung bình chỉ có 335 m2 trong khi định mức quy định của
Chính phủ đối với đất ở nông thôn là 400 m2/hộ, nhưng bên cạnh đó các hộ lại còn diện tích

đất vườn liên kề trong khu dân cư khá lớn nhất là ở 2 xã Bảo Thanh và Trạm Thản.
Đối với người dân, đất vườn liền kề đất ở do ông cha để lại họ quan niệm như đất thổ cư. Tuy
nhiên trong luật đất đâi quy định, nếu diện tích đất ở và vườn vượt con số 400 m2 thì phần dư
ra phải được coi đó là đất canh tác.
Đối với đất canh tác lúa: Trong 3 xã điều tra, Bảo Thanh là xã có bình quân diện tích đất lúa/hộ
cao hơn các xã khác lên đến xấp xỉ 1500 m2/hộ, tiếp theo là Trạm Thản 1317 m2 và ít nhất là
Vĩnh Phú 1060 m2. Với diện tích bình quân khá thấp này, việc canh tác lúa cơ bản chi đáp ứng
nhu cầu lương thực của hộ mà khó có thể dư dật thóc để bán. Phần đất nuôi trồng thủy sản
nếu tính bình quân trên hộ thì mỗi hộ có chưa đầy 100m2. Phần đông các hộ ở cả 3 xã đều
không có ao và mặt nước nuôi trồng thủy sản, nhưng cá biệt cũng có một số hộ có diện tích
nuôi khá lớn lên đến hàng chục ha như ở Bảo Thanh và Vĩnh Phú. Đây là những hộ đấu thầu
các mặt nước hồ ao của tập thể để nuôi cá.
Đối với đất lâm nghiệp: Diện tích bình quân trên hộ ở Trạm thản là cao nhất, với hơn 2000
m2/hộ. Ở Trạm thản, rừng chủ yếu là rừng trồng bạch đàn. Có một số diện tích đất lâm nghiệp
chuyển sang trồng cây ăn quả hay chè. Bảo thanh và Vĩnh Phú là các xã có một diện tích nhỏ
các đồi thấp trồng bạch đàn hoặc các cây khác như sắn,đậu nhưng diện tích không nhiều.
Đất khác: Ngoài các đất trên, bình quân các hộ ở địa phương còn có từ 500 đến 700 m2 đất
khác (ở cả 3 xã), đó là các đất khai hoang trên đồi hoạc dưới ruộng chưa được cấp giấy chứng
nhận, đất bãi bồi ven sông tận dụng để trồng cấy.
II.3

Đặc điểm sử dụng của các loại đất chính
•

Đất canh tác lúa manh mún


Đất lúa: Là vùng trung du, miền núi địa hình đất đai thay đổi liên tục, tình hình phân bổ đất đai ở
Phù Ninh nói chung và các xã khảo sát nói riêng khá manh mún. Mỗi xã, mỗi thôn đều có đất

Page52

lúa nhưng diện tích không lớn, bình quân chỉ trên dưới 300m2/khẩu nhưng bao gồm nhiều loại:
đất 2 lúa (phổ biến nhất), đất 1 vụ lúa, cũng có đất 1 vụ lúa + 1 vụ màu. Các mảnh ruộng nhỏ lẻ
phân tán nhưng rất khó để động viên các hộ “dồn điền đổi thửa” như cách làm ở các địa
phương khác trong vùng ĐBSH nhằm tập trung đất, tăng quy mô sản xuất trên mỗi mảnh, thửa.
Theo kết quả đều tra của chúng tôi ở 3 xã là Trạm Thản, Bảo Thanh và Vĩnh Phú, bình quân
mỗi hộ có trung bình 1255 m2 đất lúa chia làm 4 đến 5 mảnh, cá biệt có 8 hoặc 9 mảnh/hộ.
Như vậy trung bình mỗi mảnh ruộng ở đây chỉ khoảng 340 m2/mảnh đất lúa (xem bảng dưới).
Trong 3 xã nghiên cứu, Trạm Thản là xã vùng cao, nhưng do ở đây đã thực hiện dồn điển đổi
thửa 1 lần nên mức độ manh mún có thấp hơn, xấp xỉ 3 mảnh đất lúa /hộ. Nhưng với 2 xã còn
lại là Bảo Thanh và Vĩnh Phúc số mảnh/hộ trung bình vẫn là 5.
Bảng 3: Manh mún đất trồng lúa ở các xã nghiên cứu
Tên xã
Xã Trạm Thản

Diện tích đất lúa được
giao/hộ (m2)*
1233

Bình quân số
lượng mảnh/hộ
2.88

Diện tích trung
bình/mảnh đất lúa (m2)
428

Xã Bảo Thanh

1494

4.92

304

Xã Vĩnh Phú

1039

4.68

288

Trung bÌnh

1255

4.16

340

Đất lâm nghiệp: Trường hợp đất lâm nghiệp có khác hơn. Không phải tất cả các hộ dân ở địa
phương đều có đất lâm nghiệp. Nhưng phần lớn những hộ có đất lâm nghiệp chỉ có 1 mảnh,
nhiều lắm là 2 hoặc 3. Nguyên nhân là vì trước đây khi chia đất lâm nghiệp, người ta đã không
áp dụng nguyên tắc bình quân “có gần, có xa, có xấu có tốt” như đất lúa.
•

Suy thoái đất và tình trạng đất canh tác bị xô, bồi càng ngày càng nhiều

Năng suất thấp ở Phù Ninh chỉ bằng 94.7% trung bình toàn tỉnh (48,3 tạ/ha so với 51,0 tạ/ha)
và bằng 82,1% trung bình cả nước (48,3 tạ/ha so với 51,0 tạ/ha) có một phần là do chất lượng
đất đai và điều kiện canh tác ở địa phương đang có biểu hiện suy thoái và khó khăn hơn.
Các kết quả thảo luận ở các khu (thôn) cho thấy, có một phần diện tích đất canh tác bị xô bồi
gây khó khăn cho canh tác. Nguyên nhân đất canh tác bị xô bồi chủ yếu là do (theo kết quả
thảo luận với người dân ở các khu):
-

Tình trạng mưa lũ diễn ra ngày càng phức tạp, tập trung hơn.

-

Hệ thống thủy nông, thủy lợi và cơ sở hạ tầng nông nghiệp xuống cấp.


-

Các công trình hạ tầng mới xây dựng (đường xá cầu cống) cản trở dòng tiêu thoát.

Khi đất đai bị xô bồi, việc canh tác trở nên khó khăn, có chỗ phải chuyển sang canh tác cây

Page52

trồng cạn, cũng có chỗ bị xô bồi lớn đành bỏ hoang. Điều đáng tiếc là hiện tại, tỷ lệ diện tích
loại này không lớn nhưng lại có xu hướng gia tăng trong tương lai, nhất là khi các công trình hạ
tầng cơ sở, giao thông, đô thị ngày càng phát triển.
Hộp 1: Điều kiện canh tác và đất đai thoái hóa theo phản ánh của người dân ở các xã
nghiên cứu
Tại khu 1 xã Trạm Thản, người dân tham gia PRA đánh giá rằng diện tích đất xô bồi hằng
năm tăng trung bình 2%-3%/năm. Tại khu 6 xã Bảo Thanh, thông tin người dân cho biết:

Cách đây đã hàng chục năm, kênh mương tưới, tiêu không được nạo vét, trong khi ruộng đất
của khu này lại ở cuối mương, vì vậy ngập úng diên ra nhiều nhiều, diện tích ngập úng
thường rơi vào diện tích vụ chiêm (5.1 ha). Về tưới, 100% diện tích của khu 6 chỉ có thể sử
dụng nước trời. Thời gian vừa qua do làm đường 32D nên hơn 1 ha đất 2 lúa của khu trở
thành lòng chảo, không thoát nước nên bây giờ chỉ cấy được một vụ.
Còn người dân ở xã Vĩnh Phú lãi cho biết: Tình trạng canh tác khó khăn do ruộng manh mún,
tưới tiêu không đảm bảo, hệ thống mương bê tông không được cải tạo nên hễ mưa thì úng,
hễ nắng hạn. Đa số những người được phỏng vấn đều cho rằng thủy lợi là quan trọng nhất,
dù có đầu tư giống tốt hơn, phân bón nhiều hơn mà tình trạng tưới tiêu như hiện nay thì
không thể nào có thể nâng cao được nền bón thâm canh và năng suất lúa của địa phương
lên được.
•

Hiệu quả sử dụng đất và năng suất cây trồng thấp

Trong khi bình quân chung về năng suất lúa của cả nước là 58,8 tạ/ha, của tỉnh Phú thọ là 51,0
tạ/ha, thì năng suất lúa ở Phù Ninh trung bình mới chỉ đạt 48,3 tạ/ha (số liệu 2011, nguồn thống
kê các cấp ở Phú Thọ). Qua điều tra ở 3 xã vừa qua, tổng doanh thu 1 bình quân trên 1 sào đất
lúa/năm đạt cao nhất là ở Trạm Thản cũng chỉ là 4960 ngàn đồng/năm, Bảo thanh là 3277 ngàn
còn Vĩnh Phúc thấp nhất là 2807 ngàn đồng (xem bảng 4).
Bảng 4: Tổng doanh thu và doanh thu trồng trọt của hộ ở 3 xã điều tra.
Đơn vị: 1000 đồng
Tên xã

Tổng doanh thu hộ

Doanh thu trồng
trọt/hộ

Doanh thu/sào đất canh

tác của hộ/năm

Lưu ý ở đây là Tổng doanh thu, chứ không phải thu nhập. Để đảm bảo thời gian điều tra nhanh/hộ,
chúng tôi đã không điều tra thu nhập mà chỉ điều tra tổng doanh thu của các hoạt động.
1


Page52

1) Xã Trạm Thản
2) Xã Bảo Thanh
3) Xã Vĩnh Phú
Trung bÌnh

68136
91109
63469
74238

16990
13600
8100
12897

4960.6
3277.1
2806.5
3698.5

Biểu đồ 4: Cơ cấu doanh thu của hộ ở các xã điều tra

Xã Trạm thản

Xã Bảo Thanh

Xã Vĩnh Phúc

Nhưng điều quan trọng hơn là doanh thu trồng trọt của các hộ nông dân ở đây chỉ chiếm tỷ lệ
rất thấp trong tổng doanh thu của hộ. Các con số tương ứng của các xã lần lượt là 25%, 15%
và 13% (xem đồ thị 4). Với doanh thu và tỷ lệ doanh thu của ngành trồng trọt trong tổng doanh
thu của hộ thấp sẽ không khuyến khích các hộ nông dân quản lí tốt diện tích đất mà họ
đang có.
Hiệu quả sử dụng đất và năng suất cây trồng ở Phù Ninh nói chung và các xã khảo sát nói
riêng chưa cao. Điều này xuất phát từ nguyên nhân khách quan là do đất đai ở đây đa phần là
đất bồi tụ (đối với đất ruộng), địa hình cao thấp phức tạp, hệ thống tưới tiêu và cơ sở hạ tầng
phục vụ nông nghiệp còn chưa đảm bảo. Đối với đất đồi và các loại đất khác cũng bị rửa trôi
hoặc sói mòn đáng kể do không có thảm thực vật bảo vệ hoặc quy trình canh tác chưa phù
hợp.
•

Cạnh tranh lao động giữa nông nghiệp và các ngành nghề khác

Những nghiên cứu tại 6 khu của 3 xã khảo sát cho thấy vấn đề là càng ngày lực lượng lao động
trẻ khỏe càng rời xa nông nghiệp. Đa số trong nông thôn, lực lượng lao động chính hiện nay là
người già, phụ nữ. Nguyên nhân căn bản là do:
- Năng suất lao động nông nghiệp thấp hơn so với các khu vực dịch vụ và công nghiệp.
- Bình quân diện tích đất đai/hộ lại quá hạn hẹp, không đủ công ăn việc làm.


- Điều kiện sản xuất khó khăn (thủy lợi xuống cấp, giá cả đầu vào tăng cao, đất đai bị bạc

màu, ô nhiễm)

Page52

- Lao động trẻ thích bay nhảy, công việc lao động phi nông nghiệp hơn là nông nghiệp.
- Thu nhập từ lao động nông nghiệp ngày càng giảm, trong khi nhiều các hoạt động phi
nông nghiệp cho thu nhập bằng tiền nhanh.
Đối với vấn đề quản lí đất đai ở cấp nông hộ: Tình trạng cạnh tranh lao động này liên quan mật
thiết với vấn đề quản lí đất đai ở địa phương nói chung trên một số khía cạnh, cụ thể là:
•

Những lao động khỏe mạnh, có hiểu biết và có khả năng tiếp thu tốt kỹ thuật canh tác có
xu hướng rời bỏ nông nghiệp. Ở lại nhà; đất đai trao lại cho các lao động có trình độ kỹ
thuật và khả năng quản lí nông hộ, đất đai thấp hơn.

•

Giá lao động ở nông thôn chịu ảnh hưởng của đô thị hóa đã được đẩy lên cao trong
vòng mươi năm trở lại đây, làm tăng chi phí, giảm lợi nhuận của sản xuất nông nghiệp2.

Đối với vấn đề quản lí nhà nước về đất đai ở địa phương: Tình trạng cạnh tranh lao động cũng
tạo ra những khó khăn, cụ thể là:
•

Các lao động đi làm việc ngoài địa phương, không trực tiếp sản xuất nông nghiệp nữa
nhưng vẫn đứng tên giữ đất nông nghiệp, họ có thể cho mượn, cho thuê nhưng rất ít
người bán, nhượng đất đai và làm thủ tục đầy đủ để thông qua chính quyền vì thế mà
chính quyền cơ sở càng gặp khó quản lí đất đai. Đây cũng là nguyên nhân khiến tình
trạng manh mún khó có thể được khắc phục.

•

Đối với đất thổ cư, ở một số vùng ven đô thị hay khu công nghiệp trở nên đắt đỏ và
càng bị chia mảnh manh mún thêm do dân số đông mua đất và định cư ở các địa
phương này.

III.

Tình hình thực hiện quản lí đất đai ở các địa phương khảo sát

III.1 Thực hiện công tác quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
a)

Có quy hoạch sử dụng đất nhưng vai trò của cấp xã rất thụ động và tài liệu quy hoạch
dường như không hiện hữu ở địa phương.

Trong pháp luật đất đai Viêt nam quy định quy hoạch sử dụng đất là quy hoạch bắt buộc và ở
cấp xã thực hiện theo thời kỳ 10 năm sẽ điều chỉnh lại một lần. Trên quy hoạch này cấp xã sẽ
Giá lao động nông nghiệp tăng liên tục từ 20 ngàn đồng/ngày công gặt lúa trước năm 2000 lên 50,0
ngàn đồng khoảng năm 2007 và hiện nay là 100,0 đến 130,0 ngàn đồng/công. Tương tự giá làm đất tăng
từ 70.000 đồng/sào năm 2008 lên 135.000 đồng/sào hiện nay.
2


xây dựng kế hoạch sử dụng đất 5 năm và hàng năm. Quy hoạch sử dụng đất cũng phải được
công khai cả trong quá trình thực hiện và công bố kết quả.

Page52

Tuy nhiên, cả đợt khảo sát vừa qua ở 3 xã huyện Phù Ninh, mặc dù cán bộ các xã và thôn đều

khẳng định có quy hoạch sử dụng đất này nhưng chúng tôi đã không thể tiếp cận được, nên
không thể bình luận thêm gì về nội dung quy hoạch này. Lí do của sự không hiện hữu những
quy hoạch sử dụng đất là:
-

Quy hoạch sử dụng đất cấp xã do xã chủ trì nhưng thường lại được thực hiện bởi các
cơ quan chuyên môn cấp trên, huyện, tỉnh (do cấp xã không có khả năng về chuyên
môn để thực hiện). Sau khi đã được huyện phê duyệt mới bàn giao lại cho xã. Thông
thường 10 năm, thậm chí lâu hơn mới thực hiện lại nên các cán bộ cấp xã ở các khóa
sau không nắm được.

-

Cũng có trường hợp việc thực hiên quy hoạch kéo dài hàng năm hoặc thậm chí nhiều
năm. Cấp xã đã thực hiện xong trình lên huyện phê duyệt nhưng do quy hoạch mới của
huyện chưa được tỉnh phê duyệt nên việc phê duyệt quy hoạch của xã tạm thời phải
chờ đợi (tuân thủ nguyên tắc kế thừa từ trên xuống).

-

Cũng có khi huyện, tỉnh điều chỉnh quy hoạch mới liên quan đến một số dự án đang chờ
phê duyệt thực hiện (ví dụ ở Trạm thản là dự án xây dựng Trụ sở Ngân hàng NN&PTNT
và Trụ sở của Trạm công an) nên quy hoạch của xã sẽ phải điều chỉnh

Có thể còn rất nhiều nguyên nhân khác như tài liệu hư hỏng, thất lạc. Nhưng thực tế này đặt ra
câu hỏi: Chính những cán bộ cấp cơ sở thực thi việc quản lí nhà nước đất đai cũng không tiếp
cận thường xuyên tài liệu này thì liệu người dân sẽ khó khăn đến nhường nào nếu muốn biết
được các thông tin về quy hoạch sử dụng đất này?
b)

Cơ sở của các quy hoạch sử dụng đất chưa thể hiện mong mỏi của người dân.

Mặc cho những quy định có tính bắt buộc trong quy trình thực quy hoạch sử dụng đất ở nông
thôn về sự tham vấn ý kiến của người dân địa phương, các phương án quy hoạch vẫn được
các chuyên gia thiết lập trên cơ sở:
-

Nặng về đánh giá về chất lượng đất lí hóa tính của đất (nhất là đối với đất nông nghiệp)
để bố trí cơ cơ cấu cây trồng mà xem nhẹ các yếu tố khác như thị trường, vấn đề hạ
tầng cơ sở, hay thậm chí là chất lượng đất nhưng dưới góc độ kinh tế xã hội đối với
người dân3.

Người ta thường sử dụng phương pháp đánh giá độ thích hợp trong quy hoạch bố trí hệ thống cây
trồng (Phương pháp do viện QHTKNN đề xuất), đố là tập hợp hàng mấy chục chỉ tiêu khác nhau về tính
3


-

Nặng về định mức phân bổ mà chưa thể hiện được xu hướng và nguyện vọng của
người sử dụng đất, đặc biệt là đất thổ cư và các loại đất khác. Luật đất đai quy định đất
thổ cư cấp tối đa ở vùng nông thôn không thể quá 400 m2/hộ. Tuy nhiên, điều đó không

Page52

có nghĩa là ở nông thôn vùng trung du nên khuyến khích các loại nhà ống, các lô đất thổ
cư chỉ vẻn vẹn từ 50 đến 100 m2. Điều này sẽ làm mất đi cảnh quan nông thôn và biến
mất không gian sinh tồn truyền thống của người dân, cái có thể mang lại phúc lợi xã hội
môi trường tốt đối với họ.
c)

Vấn đề thực hiện quy hoạch và hướng dẫn người dân tham gia thực hiện quy hoạch.

Có thể nói cụ thể rằng, các quy hoạch sử dụng đất nếu có hiện nay thường chỉ để các cấp
ngành căn cứ vào đó để xây dụng các chính sách liên quan đến sử dụng đất. Nói cách khác,
người dân đối tượng đáng lẽ ra phải là người hưởng lợi chính từ các quy hoạch này lại rất ít
được biết và tham gia vào việc thực hiện triển khai các quy hoạch trên thực tế. Người dân và
cả cán bộ ở xã cũng không biết và không có thông tin về các phương án quy hoạch vì thế họ
không biết nên lựa chọn cách sử dụng đất đai nào là đúng? Quy hoạch thì cứ làm, người dân
vẫn sử dụng theo cách họ nghĩ. Nếu có sự mâu thuẫn thì sự đã rồi, địa phương lại phải tìm
cách khắc phục gây nên những tốn kém không cần thiết cho xã hội.
Ở góc độ khác, các cán bộ xã có những mong muốn có những tài liệu khoa học hướng dẫn sử
dụng đất một cách đơn giản và hiệu quả, kiểu như các bản đồ nông hóa thổ những trước đây,
cái cho phép họ hình dung tốt hơn về chất lượng đất đai của địa phương và có thể khuyến cáo
và tư vấn cho người dân sử dụng theo. Nhưng hiện nay các tài liệu này không có ở địa
phương, cấp xã4.
III.2 Khả năng tham gia hạn chế của người dân trong quá trình thực hiện quy hoạch
a)

Sự tham gia của người dân vào công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Tìm hiểu về khả năng tham gia của người dân vào quy hoach sử dụng đất ở địa phương (xã)
cho thấy điều này cũng rất hạn chế. Có thể miêu tả quá trình tham gia đó như sau:
Bảng 5: Sự tham gia của cộng đồng nông thôn vào quy hoạch sử dụng đất.
Nội dung tham gia

Thực tế tham gia của cộng
đồng*

chất lí hóa của đất, về chế độ nước, năng suất cây trồng gần đây. Các chỉ tiêu này được gán với những

thang điểm nhất định. Một phương án bố trí cơ cấu cây trồng được chọn là phương án có tổng số điểm
cao nhất.
4
Thông tin thì tỉnh Phú thọ bỏ ra cả chục tỷ đồng để xây dựng bản đồ nông hó thổ nhưỡng nhưng ở tỷ lệ
nhỏ và không sao cấp cho các xã được.


1) Tham gia tự nguyện trong suốt quá trình quy hoạch sử dụng đất và giao đất

Page52

•

•

Dự họp đầy đủ trong những cuộc họp thôn/bản

Có thể có những cuộc họp thôn

để hiểu rõ về nguồn tài nguyên thiên nhiên của

bản

cộng đồng; khả năng tiếp cận và kiểm soát, quản

phương án quy hoạch và lấy ý kiến

lý nguồn tài nguyên này; về quyền lợi, nghĩa vụ

bổ sung chứ không có nội dung

nhận đất …

đánh giá tài nguyên

Cung cấp những thông tin về dân tộc, dân số và

Công đồng không trực tiếp tham

lao động trong khu, thôn và về mức sống của họ,

gia mà chỉ thông qua cán bộ xã,

những khó khăn, thuận lợi; nhu cầu, nguyện vọng

thôn.

nhưng

là

để

thông

báo

trong việc quản lý tài nguyên của cộng đồng.
•

Tham gia cùng cán bộ điều tra xác định hiện

Cán bộ quy hoạch chỉ lấy thông tin

trạng sử dụng đất; quỹ đất hiện đang quản lý và

qua các cán bộ xã, thôn.

sử dụng; cùng nhau ghi nhận tác động của việc
sử dụng đất theo quy hoạch trước đó.
•

Cùng cán bộ thảo luận việc bố trí sử dụng đất

Không. Cán bộ quy hoạch chỉ

(quy hoạch sử dụng đất) như thế nào? đâu là đất

thông qua quy hoạch khi có các đề

trồng cây lương thực, trồng CAQ, cây công

án để lấy ý kiến bổ sung. Trong

nghiệp, bãi chăn thả, nghĩa địa… Cùng nhau xác

nhiều trường hợp các cũng lấy ý

định các loại cây trồng phù hợp trên đất của thôn,

kiến ở cấp thôn, bản.

bản.
2) Tham gia vào các hoạt động của quá trình quy hoạch và giao đất:
•

Họp phổ biến về hoạt động quy hoạch và điều

Không có vì công việc này chỉ làm

chỉnh quy hoạch sử dụng đất.

ở cấp xã. Ngay cán bộ cấp thôn
cũng không được biết.

•

Tham gia vào việc xác định chủ sử dụng đất đai,

Không có. Chỉ xảy ra khi mảnh đất

vị trí và ranh giới cùng với cán bộ địa chính

có sự tranh chấp, không rõ ràng.

huyện và tỉnh.
•

Cùng với cán bộ địa chính huyện và tỉnh tiến

Không có.

hành đo đạc trên thực địa.
•
•

Tham gia các lớp tập huấn nâng cao nhận thức

Không có. Vì các cán bộ hội cho

và kiến thức về chính sách, pháp luật QLĐĐ...

rằng không có kinh phí thực hiện

Cung cấp những thông tin tại cộng đồng liên

Rất ít, hoặc không có.

quan đến quy hoạch sử dụng đất.


•

Tham gia xác định tình trạng sử dụng đất, phát

Không có.

hiện những bất hợp lý, cùng nhau ghi nhận quỹ

Page52

đất hiện đang quản lý sử dụng.
*) Kết quả ghi theo sự mô tả của cả người dân và cán bộ ở địa phương
Tóm lại, những bản quy hoạch sử dụng đất ở cấp xã hiện được thực hiện khá chủ quan. Không
chỉ có người dân mà cả các cán bộ xã, thôn đều thừa nhận rằng những hoạt động lấy ý kiến
cộng đồng khi thực hiện các bản quy hoạch này mang tính “hình thức”, làm một cách hình thức,
chiếu lệ cho có.
Trên thực tế thì Bộ Tài nguyên và Môi trường (MONRE) trước đây đã ban hành Quy trình xây
dựng quy hoạch đất các cấp tỉnh, huyện và xã Ban hành kèm theo Quyết định số 04/2005/QĐBTNMT ngày 30 tháng 6 năm 2005 của Bộ Trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường (xem phụ lục
4). Vì thế, có thể các cán bộ làm quy hoạch cho rằng họ đã làm đúng theo quy trình hướng dẫn
về xây dựng quy hoạch sử dụng đất. Nhưng theo nhận xét của chúng tôi, quy trình hướng dẫn
này có mấy nhược điểm lớn sau đây:
•

Các hệ thống tiêu chí hướng dẫn quy hoạch quá phức tạp, nhiều tiêu chí không phù hợp
với cấp xã, ví dụ trong bước 3, yêu cầu đánh giá tiềm năng đất đai tại mục 3) của phần
III) yêu cầu phải đánh giá tiềm năng của các loại đất phi nông nghiệp bao gồm cả đất
khu hành chính, khu công nghệ cao, khu kinh tế…Những khái niệm này vốn phức tạp,
khó hiểu ngay với cả những người có chuyên môn về quản lí đất đai, còn đối với cán bộ
cấp xã hay người dân thì quả thật đây là khái niệm vô cùng xa lạ. Đây chính là điều
khiến cho cấp xã khó có thể tham gia vào thực hiện quy hoạch sử dụng đất của chính
địa phương mình.

•

Trong tài liệu có quy định việc tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về dự thảo
phương án quy hoạch sử dụng đất chi tiết theo Điều 18 của Nghị định số 181/2004/NĐCP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai. Theo đó, dự thảo quy
hoạch sử dụng đất chi tiết đến từng tổ dân phố, thôn, xóm, buôn, ấp, làng, bản, phum,
sóc và các điểm dân cư khác; đồng thời niêm yết công khai tại trụ sở Uỷ Ban Nhân Dân
xã và lấy ý kiến của các ban ngành , đoàn thể ở địa phương. Tuy nhiên, ở các thực hiện

quy hoạch lại không có quy định cụ thể bắt buộc đối với việc tham vấn người dân hay
cộng đồng. Ngay cả khi quy định ở mỗi bước phải tổ chức hội thảo, nhưng hội thảo thế
nào và ai tham gia thì không có quy định. Vì thế các buổi đóng góp vào dự thảo phương
án quy hoạch trở nên “hình thức”, “chiếu lệ”.


•

Một hạn chế nữa là các quy hoạch sử dụng đất chú ý nặng về phân bổ nguồn lực đất
đai, ít chú ý đến các giải pháp hỗ trợ người dân quản lí tốt hơn diện tích đất đai mà họ
đang có. Nếu như nội dung quy hoạch ở cấp xã khá tương thích với nội dung quy hoạch

Page52

ở cấp huyện tạo thuận lợi cho công tác quản lí đất đai ở các cấp thì nội dung quy hoạch
ở cấp xã lại không có sự tương thích và hỗ trợ tốt cho công tác quản lí đất đai ở cấp
nông hộ.
Bảng 6: Mục đích và nội dung quản lí đất đai ở nông hộ
TT
1

Mục đích/Yêu cầu quản lí đất đai ở cấp nông hộ
Không chỉ là hiệu quả sản xuất mà còn bảo đảm nhu cầu rất đa dạng của nông hộ (ví
dụ bảo đảm lương thực tối thiểu cho hộ hay nhu cầu tránh rủi ro thiên tai, bảo vệ tài
sản, tài nguyên đất đai của hộ)

2

Không chỉ là bảo vệ được nguồn lực đất đai mà còn bảo đảm chất lượng nông sản và
bảo vệ sức khỏe cho con người và gia súc sống sinh hoạt và canh tác trên đất

3

Không chỉ quan tâm đến sự phân bổ hợp lí nguồn lực cho các tác nhân khác nhau, ở
cấp nông hộ quy mô mảnh ruộng và quy mô đất đai/lao động nhằm khai tác hiệu quả
nguồn nhân lực của hộ.

4

Nếu các cấp khác nhau từ xã trở lên có cách thức ứng xử trong quản lí đất đai là việc
coi đất đai là nguồn lực và tư liệu sản xuất thì nông hộ coi đất đai vừa là tư liệu sản
xuất vừa là tài sản và không gian sinh tồn của họ.

Một vài điểm khác biệt trong quản lí đất đai ở cấp nông hộ so với các cấp hành chính khác cho
phép chúng ta giải thích tại sao đa phần những người dân được phỏng vấn thừa nhận sự manh
mún đất đai là một cản trở khó khăn đối với sản xuất ở các xã khảo sát, nhưng lại không có ý
kiến nào đồng tình ủng hộ phương thức dồn điền đổi thửa áp dụng ở đây. Một người dân ở Khu
6 Bảo thanh nói: “Dồn điền đổi thửa cơ bản là tốt, nhưng tốt ở chỗ này nhưng chưa chắc đã tốt
ở chỗ kia. Ở quê chúng tôi, ruộng đất manh mún nhưng có chỗ thi 2 vụ, chỗ một vụ. Dồn vào ai
lấy chỗ 2 vụ, ai lấy chỗ 1 vụ đây? Chúng tôi đã từng dồn thửa nhưng không thành công lắm,
dồn đổi nữa thì không nên”
b)

Điều chỉnh quy hoạch và tính pháp lí của các bản quy hoạch sử dụng đất cấp cơ sở.

Một khó khăn nữa ở địa phương trong công tác lập quy hoạch sử dụng đất đó là tính chất
không ổn định của quy hoạch. Các bản quy hoạch sau khi xác lập vì nhiều lí do thường bị thay
đổi hay bổ sung liên tục bất chấp những phản ứng của cộng đồng.
Hộp 2: Thay đổi và điều chỉnh quy hoạch làm thiệt hại tài sản của dân.

Trước đây đường 32D đi qua trung tâm xã Bảo Thanh được quy hoạch với chiều rộng mặt
đường là 8 mét. Sau quy hoạch này, Chính quyền đã cho đấu thầu khu đất ven đường 32D

Page52

để làm đất ở. Nhưng mới đây năm 2010 Chính quyền (tỉnh, huyện) lại thay đổi quy hoạch
nâng cấp đường rộng lên thành 12 mét và để mốc giới lưu không lên đến 20 mét. Vì thế các
lô đất quy hoạch đã bị cắt xén, có hộ mất trên 1 nửa diện tích. Nhưng Chính quyền chỉ đền bù
theo khung giá nhà nước mà theo các hộ là thấp chưa bằng ½ giá thị trường. Vì thế một số
hộ bị thu hồi đất ở đây đã không thể mua lại được mảnh đất cho mình.
Nguồn: Kết quả thảo luận với người dân ở Khu 6, Bảo Thanh
Ngoài ra còn rất nhiều các dự án quy hoạch bổ sung hoặc thay đổi quy hoạch như dự án xây
dựng Công viên Vĩnh hằng (ở Bảo Thanh), dự án xây dựng trụ sở Trạm công an (ở Trạm Thản)
chính quyền đã làm mà không nhận được sự ửng hộ của người dân.
c)

Kế hoạch điều chỉnh hàng năm chỉ mang tính chất sửa chữa hiệu chỉnh những hoạt động
phát sinh trong năm và không thực hiện trên thực địa

Tương tự như nội dung quy hoạch, nội dung xây dựng kế hoạch sử dụng đất hàng năm cũng
được làm theo một quy trình và quy định cụ thể do Bộ TNMR hướng dẫn. Tuy nhiên qua khảo
sát ở địa phương chúng tôi thấy 2 điểm khó khăn của hoạt động này ở cơ sở:
•

Thứ nhất, việc thiết lập kế hoạch hàng năm mặc dù được thông qua Hội đồng Nhân dân
xã nhưng về cơ bản có tính chất hiệu chỉnh kết quả thực hiện của năm trước với một vài
dự kiến của năm thực hiện. Việc này ít liên quan đến quy hoạch sử dụng đất (vì nó
không tồn tại rõ ràng).

•

Công tác này chủ yếu thực hiện trên các mẫu bảng biểu thống kê đất đai mà ít hoặc
không có sự hiệu chỉnh trên bản đồ địa chính và thực địa. Vì thế qua nhiều năm, cùng
với sự biến động đất đai các mốc giới bản đồ địa chính đã thay đổi toàn bộ. Hồ sơ địa
chính đặc biệt là bản đồ giải thửa không còn phù hợp nữa.

d)

Những bất cập và hệ quả của vấn đề quy hoạch sử dụng đất:

Những khó khăn và bất cập chính:
Công tác quy hoạch và quản lí quy hoạch sử dụng đất ở cấp xã hiện đang có nhiều bất cập và
khó khăn sau đây:
•

Quá trình xây dựng quy hoạch phần lớn được thực hiện bởi tư vấn bên ngoài nhưng
khả năng tham gia của cộng đồng người dân và bản thân các cán bộ, nhà quản lí ở địa
phương rất thấp.


•

Tiêu chí xây dựng quy hoạch sử dụng đất phức tạp có nhiều điểm không thù hợp với
yêu cầu quản lí đất đai ở địa phương.

Page52

•

Do nhiều lí do, công tác trình, thẩm định và phê duyệt (do cấp huyện thực hiện) khá
phức tạp và mất thời gian.

•

Cấp xã khá thụ động trong quá trình thực hiện quy hoạch sử dụng đất. Được thực hiện
theo nguyên tắc “xây dựng từ dưới lên, phê duyệt từ trên xuống” nhưng các quy hoạch
này luôn bị điều chỉnh hoặc bổ sung và các quy hoạch cấp trên thay đổi bổ sung. Qua
trình đó thiết lập nguyên tắc mới “trên bảo dưới phải nghe”.

Một số hệ quả:
•

Bản quy hoạch sử dụng đất cấp xã thường ít khả thi.

•

Xây dựng tốn kém về mặt kinh phí (mặc dù nhà nước có định mức xây dựng quy hoạch)

•

Tương thích tốt hơn với các quy hoạch cấp trên nhưng không hỗ trợ được nhiều cho
quản lí đất đai ở nông hộ.

•

Hồ sơ địa chính trở nên không đồng bộ gây khó khăn cho công tác quản lí đất đai ở địa
phương.

Cần phải lưu ý rằng những bất cập của công tác xây dựng và thực hiện quy hoạch và kế hoạch

sử dụng đất ảnh hưởng không nhỏ đến các vấn đề quản lí nhà nước về đất đai ở địa phương
và quản lí đất đai ở nông hộ bởi tài liệu quy hoạch sử dụng đất là tài liệu pháp lí quan trọng đầu
tiên làm căn cứ cho các công tác quản lí đất đai về sau.
III.3 Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
a)

Vai trò chung của cấp xã.

Theo quy định của Pháp luật đất đai, cấp xã là cấp không có quyền quyết định phê duyệt cấp
đất, cho thuê đất, thu hồi hay chuyển mục đich sử dụng. Tuy nhiên cấp xã lại là cấp tham gia
vào hầu hết các hoạt động này. Vai trò của cấp xã thể hiện rất rõ ở những điểm như:
-

Chuẩn bị tài liệu, hồ sơ đất đai liên quan đến các hoạt động này

-

Tham gia xác nhận, chứng nhận hồ sơ

-

Tham gia các công tác thu hồi, bàn giao ở thực địa.

-

Tham gia vào công tác giám sát, theo dõi sau dự án.

Chúng tôi mô phỏng vai trò của cấp xã trong tiến trình giao đất cho dự án như sau:

Page52

Bảng 7: Vai trò tham gia của cấp xã trong quá trình giao đất.
Bước

Trình tự giao đất

Vai trò trách nhiệm của xã

1

Giới thiệu chủ trương: Bước này thường

Tham gia nghe phổ biến về chủ trương:

do cấp tỉnh thực hiện đơn xin cấp đất của

Tỉnh phổ biến. DN xã và huyện tham gia.

DN.
2

Giới thiệu địa điểm: Địa điểm dự kiến sẽ

Xã (đại diện UBND xã, địa chính…) tham

do các cơ quan chức năng ở tỉnh dự kiến.

gia giới thiệu địa điểm ngoài thực địa

Sở xây dựng, sở tài nguyên phối hợp với

(mốc giới khu đất, tài sản trên đất).

chính quyền huyện, xã tổ chức giới thiệu
địa điểm ở thực địa.
3

4

Tạm giao địa điểm: các ban ngành cấp

Xã tham gia kí biên bản tạm giao địa

tỉnh chuẩn bị biên bản

điểm đầu tư.

Xây dựng hồ sơ dự án, bao gồm: 1) Hiệu
chỉnh lại dự án sản xuất và 2) Phương án
đền bù đất.

5

Đền bù và giải phóng mặt bằng.

Trung gian tổ chức họp dân để DN và
dân thực hiện phương án đền bù
Hỗ trợ xác nhận đền bù cho hộ bị thu hồi
đất

Đôi khi là tổ chức nhân công, nhân sự để
thực hiện.

6

Ra quyết định giao đất;

Không tham gia

7

Sau dự án

Thực hiện hoạt động tư pháp: Chứng
thực các hợp đồng thuê đất, chuyển
quyền sử dụng… khi đối tượng sử dụng
đất có nhu cầu.
Giám sát mục đích sử dụng đất.

Xin lưu ý là ở mỗi tỉnh đều có ban hành quy trình, thủ tục giao đất, cho thuê đất khá cụ thể ở
các cấp tỉnh (thực hiện giao đất cho các tổ chức, cơ quan, đơn vị) và huyện (thực hiện giao đất


cho các cá nhân). Nhưng trong các quy định về hành chính công, ngoài trách nhiệm chứng
thực các giấy tờ hồ sơ đất đai thì hầu như không có các quy định cụ thể nào liên quan đến sự

Page52

tham gia và trách nhiệm của UBND xã ở các bước từ 1 đến 6.
Như vậy có thể nói, vai trò của cấp xã khá thụ động và chủ yếu là tham gia hoàn chỉnh hồ sơ,

chức thực xác thực hành chính. Dưới đây là một số thuận lợi, khó khăn trong công tác quản lí
nhà nước đối với nhiệm vụ giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
a)

Với đất thổ cư, đất giãn dân và đất đấu thầu đất ở mới:

Đối với đất ở: Những thống kê từ phiếu điều tra ở 3 xã cho thấy có từ 85% đến 100% các hộ ở
các địa phương đã được cấp sổ đỏ. Một số hộ chưa được cấp chủ yếu là hộ mới tách hoặc đất
ở đang mượn tạm tập thể… Có thể thấy hầu như không có phát sinh vấn đề trong công tác
quản lí đất ở.
Đối với đất giãn dân và đấu thấu đất ở: Theo quy định của pháp luật đất đai do dân số gia tăng
nên hằng năm các địa phương có thể làm hồ sơ cấp đất “giãn dân”. Trong điều kiện nếu địa
phương (xã, thôn) tìm ra được các diện tích để cấp mới đất ở thì các gia đình đông con cái ra ở
riêng tách hộ, ưu tiên các gia đình chính sách, sẽ được xem xét cấp đất ở bổ sung. Tuy nhiên
hiện nay, theo phản ánh của người dân (khu 1, Trạm thản) các dự án cấp đất giãn dân lại được
thực hiện theo cơ chế đấu thấu. Chính quyền quy hoạch một khu đất ở mới sau đó tổ chức đấu
thấu bán đất có xem xét ưu tiên đến các gia đình chính sách 5. Ai trả giá cao sẽ mua được đất ở
này. Chính vì thế người dân ở Phù Ninh không quan tâm đến chính sách này với 3 lí do:
-

Cấp đất giãn dân sẽ ảnh hưởng đến quỹ đất sản xuất nông nghiệp vốn đã rất hạn hẹp.

-

Cơ chế đấu thầu khiến họ không thể mua được đất, chỉ người có tiền mới tiếp cận
được đất này.

-

Người dân thấy ngay sự bất cập khi thu hồi đền bù 62 ngàn đồng/m2, đến khi đấu thầu

giá đất ở lên trên 300 ngàn đồng/m2. Cao gấp 5 lần trước đó.

Về phía Chính quyền xã các dự án đấu giá đất cũng tạo ra những khó khăn, nhất là kinh phí sử
dụng để bù đắp phần chênh lệch giữa diện tích thu hồi và diện tích đấu thầu. Khu chuẩn bị khu
đất đáu thầu, Chính quyền bao giờ cũng phải thu hồi diện tích lớn hơn nhiều so với điện tích
sau này đấu thầu để làm quy hoạch cơ sở hạ tầng cho cả khu. Nhưng khi đấu thầu phần diện
tích bán thầu thường chỉ bằng 70-80% diện tích thu hồi. Xã sẽ phải trả phần kinh phí đền bù để
thu hồi phần đất làm hạ tầng cơ sở trên. Theo quy định, tiền đấu thầu đất sau khi thu được sẽ
Trong nhiều trường hợp, nếu giá đấu thầu bằng nhau hoạch chênh lệch không lớn thì các hộ gia đình
chính sách sẽ thắng thầu.
5