Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân tỉnh nam định

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC BÁCH KHOA HÀ NỘI
---------------------------------------

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC
NGÀNH QUẢN TRỊ KINH DOANH

THỰC TRANG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU
QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN TỈNH NAM ĐINH

NGUYỄN THỊ THU HIỀN
Người hướng dẫn Luận văn: TRẦN VĂN BÌNH

Hà Nội, 2010


Mục lục
trang
Những chữ viết tắt trong đề tài .

5

Phần mở đầu .

6
6
9
10
10
10

11
11

1. Tính cấp thiết của đề tài ....
2. Tình hình nghiên cứu ....
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn .
3.1. Mục đích nghiên cứu.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
4- Đối tợng và phạm vi nghiên cứu ..................................................................
5. Cơ sở lý luận và phơng pháp nghiên cứu ......................................................
Kết cấu đề tài
Chơng I : Một số vấn đề chung về hoạt động giám sát
của HĐND ......................................................................................................
1.1. Những yếu tố cơ bản hình thành HĐND .
1.1.1. Cơ sở lý luận và pháp lý về tính quyền lực và tính đại diện của hệ
thống cơ quan quyền lực trong Nhà nớc pháp quyền XHCN của dân,
do dân, vì dân ..
1.1.2. Cơ sở pháp lý hình thành cơ quan quyền lực nhà nớc ta ..
1.1.3. Đảng CS Việt Nam với việc tổ chức và hoạt động của cơ quan quyền
lực
1.1.4. Mô hình tổ chức HĐND cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa phơng.
1.2. Những vấn đề chung về HĐND cấp tỉnh..
1.2.1. Vị trí, vai trò của HĐND cấp tỉnh
1.2.2. Chức năng của HĐND cấp tỉnh ..
1.3. Chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh .
1.3.1. Khái niệm hoạt động giám sát .
1.3.2. Những đặc điểm của hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh .
1.3.2.1. Về chủ thể giám sát
1.3.2.2. Về đối tợng giám sát ..
1.3.2.3. Về hình thức giám sát

1.3.3. Mục tiêu và bản chất của hoạt động giám sát của HĐND tỉnh ..
1.3.4. Nội dung giám sát của HĐND tỉnh ..
1.3.5. Sự khác biệt giữa hoạt động giám sát của HĐND với hoạt động .
1.3.5.1. Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan
quyền lực Nhà nớc cao nhất của nớc CHXNCN Việt Nam .
1.3.5.2. Hoạt động kiểm tra, giám sát của Đảng

1

12
12

12
13
15
18
21
21
23
25
25
27
27
28
29
29
30
31
31
33

1.3.5.3- Hoạt động thanh tra (chủ yếu nêu hoạt động của thanh tra nhân
dân) ............................................................................................

35

1.3.5.4.- Hoạt động giám sát của MTTQ Việt Nam .

36

1.3.5.5- Hoạt động giám sát của cơ quan báo chí .

37

Chơng II : Thực trạng và kết quả giám sát của HĐND
tỉnh Nam Định nhiệm kỳ 2005-2009 ....

39

2.1. điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế xã hội tỉnh Nam Định .
2.1.1. Vị trí địa lý ...........................................................................................
2.1.2. Về dân số và lao động cuộc sống ..........................................................
2.1.3. Tổ chức hành chính ...............................................................................
2.1.4. Về kinh tế xã hội .................................................................................
2.2. Cơ cấu tổ chức HĐND tỉnh Nam Định nhiệm kỳ 2004-2009.......................
2.3. Tình hình hoạt động và kết qủa giám sát của HĐND tỉnh từ đầu nhiệm kỳ
đến nay, nh sau ..
2.3.1. Giám sát của HĐND .
2.3.1.1. Xem xét báo cáo công tác của thờng trực HĐND, UBND,

TAND và VKSND tỉnh .
2.3.1.2. HĐND tỉnh giám sát thông qua hoạt động xem xét việc trả lời
chất vấn.
2.3.1.3. Giám sát thông qua hoạt động xem xét văn bản quy phạm pháp
luật của UBND tỉnh, nghị quyết của HĐND cấp huyện................
2.3.1.4. HĐND thành lập đoàn giám sát khi xét thấy cần thiết
2.3.1.5. Việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với ngời giữ chức vụ do HĐND bầu
gồm..
2.3.2. Giám sát của thờng trực HĐND tỉnh
2.3.3. Giám sát của các Ban HĐND tỉnh..
2.3.4. Giám sát của đại biểu HĐND tỉnh.
2.3.5. Những vấn đề rút ra qua thực tiễn giám sát của HĐND tỉnh Nam
Định..
2.3.5.1. Các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND
cấp tỉnh đây là yếu tố tiên quyết.

39
39
39
40
40
43
45
45
45
47
49
50
50
50

54
63
64
64

2.3.5.2. Tổ chức bộ máy, hoạt động của Thờng trực và các Ban HĐND cấp
tỉnh - đây là yếu tố quan trọng..

65

2.3.5.3. Năng lực, bản lĩnh, trách nhiệm và phẩm chất thực hiện chức
năng giám sát của đại biểu HĐND- đây là yếu tố quyết định đến
hiệu quả..

65

2.3.5.4. Chơng trình, kế hoạch, phơng thức giám sát của HĐND - bảo
đảm cho hoạt động giám sát đợc thờng xuyên, liên tục

66

2.3.5.5. Chất lợng, hiệu lực và hiệu quả giám sát tức là năng lực hoàn

2


thành nhiệm vụ thớc đo đánh giá kết quả...

67

2.3.5.6. Điều kiện vật chất, chi phí cho hoạt động giám sát của HĐND
chất xúc tác tăng thêm trách nhiệm và hiệu quả

67

2.4. Những hạn chế và nguyên nhân hạn chế trong hoạt động giám sát của
HĐND tỉnh.
2.4.1. Hạn chế trong hoạt động giám sát.
2.4.2. Nguyên nhân của hạn chế trong hoạt động giám sát.
2.5. Hoạt động của HĐND Nam Định trong điều kiện thực hiện thí điểm không
tổ chức HĐND huyện, quận, phờng.
2.5.1. Việc triển khai thực hiện sự chỉ đạo của Đảng và Nhà nớc..
2.5.2. Kết quả thực hiện và những vớng mắc
2.5.2.1. Kết quả của việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện,
phờng tỉnh Nam Định.
2.5.2.2. Những vớng mắc trong việc thực hiện thí điểm không tổ chức
HĐND huyện, phờng tỉnh Nam Định .
Chơng III : Phơng hớng và giải pháp nâng cao
hiệu lực, hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nam Định .
3.1. Phơng hớng nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nam
Định
3.1.1- Nâng cao nhận thức về vai trò hoạt động giám sát của HĐND..
3.1.2- Tăng cờng tính thờng xuyên, có kế hoạch trong hoạt động giám sát
của HĐND.
3.1.3- Giám sát phải tôn trọng sự thật khách quan và phải tiến hành theo
đúng quy định của Hiến pháp, Pháp luật...
3.1.4- Giám sát phải mang lại hiệu quả thiết thực
3.2. Những giải pháp nâng cao hiệu lực của hoạt động giám sát của HĐND
tỉnh Nam Định...
3.2.1- Tăng cờng sự lãnh đạo của các cấp uỷ đảng; đổi mới nội dung,

phơng thức lãnh đạo đối với hoạt động của HĐND và hoạt động giám
sát của HĐND
3.2.2- Tiếp tục hoàn thiện cơ cấu, tổ chức, phơng thức hoạt động của
HĐND tỉnh, tạo các điều kiện cần thiết, bảo đảm cho hoạt động giám
sát của HĐND tỉnh có thực chất, có thực quyền
3.2.2.1. Tăng cờng thẩm quyền HĐND
3.2.2.2. Kiện toàn nhân sự Thờng trực HĐND..
3.2.2.3. Kiện toàn nhân sự các Ban của HĐND tỉnh.
3.2.2.4. Củng cố và nâng cao vai trò của tổ đại biểu HĐND.
3.2.2.5. Nâng cao năng lực, bản lĩnh thực hiện nhiệm vụ đại biểu
HĐND......
3.2.2.6. Kiện toàn tổ chức bộ máy Văn phòng giúp việc của HĐND..

3

68
68
70
72
72
73
73
75
79
79
79
80
81
82
85

85

87
87
88
89
90
90
91


3.2.3- Nâng cao năng lực hoạt động giám sát của Thờng trực HĐND, các
ban của HĐND, các đại biểu HĐND tỉnh Nam Định
3.2.4. Tăng cờng mối quan hệ phối kết hợp với các cấp, các sở, ban, ngành,
đoàn thể.
3.2.5. Đảm bảo điều kiện làm việc của HĐND trong công tác giám sát.
3.2.6. Đổi mới phơng thức và nội dung giám sát của HĐND.
3.2.6.1. Đổi mới, nâng cao chất lợng công tác thẩm tra, xem xét báo
cáo
3.2.6.2. Đổi mới phơng thức thực hành quyền chất vấn của đại biểu
HĐND.

91
93
95
96
96
98

3.2.6.3. Đổi mới phơng thức giám sát qua hoạt động của các Đoàn

giám sát. . 100
3.2.6.4. Đổi mới phơng thức giám sát thông qua việc tiếp công dân, theo
dõi, đôn đốc việc giải quyết đơn th khiếu nại, tố cáo của công
dân 102
3.2.6.5. Đổi mới nội dung, phơng pháp giám sát khác của HĐND 102
3.3. Kiến nghị một số vấn đề về hoàn thiện các quy định trong các văn bản
pháp luật về HĐND 103
3.3.1. Văn bản luật về hoạt động giám sát 103
3.3.1.1. Cần ban hành Luật hoạt động giám sát của HĐND 103
3.3.1.2. Sửa đổi, bổ sung một số nội dung Luật tổ chức HĐND và UBND. 104
3.3.2. Một số ý kiến kiến nghị khi thực hiện Nghị quyết
26/2008/UBTVQH12. ...

106

Kết luận .

110

Danh mục tài liệu tham khảo ..

105

4


Những chữ viết tắt trong đề tài
1. HĐND : Hội đồng nhân dân
2. UBND : Uỷ ban nhân dân
3. XHCN : Xã hội chủ nghĩa

4. CNXH : Chủ nghĩa xã hội
5. CS : Cộng sản
6. CNCS : Chủ nghĩa cộng sản
7. BCH : Ban chấp hành
8. TW : Trung ơng
9. MTTQ : Mặt trận tổ quốc
10. TAND : Toà án nhân dân
11. VKSND : Viện Kiểm sát nhân dân
12. UBMTTQVN : Uỷ ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam
13. UBTVQH : UBTVQH
14. DBQH : Đại biểu Quốc hội
15. QPPL : Quy phạm pháp luật
16. THPT : Trung học phổ thông
17. PGS.TS : Phó giáo s, tiến sĩ

5


Phần Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài:
Nhà nớc Cộng hoà XHCN Việt Nam mang bản chất nhân dân dới sự lãnh
đạo trực tiếp, toàn diện của Đảng CS Việt Nam, là Nhà nớc của dân, do dân và vì
dân. Tất cả quyền lực thuộc về nhân dân. Ngay từ những ngày đầu thành lập nớc
Việt Nam dân chủ cộng hòa, dới sự lãnh đạo của Đảng CS Đông Dơng nay là
Đảng CS Việt Nam và cũng ngay từ Hiến pháp năm 1946 Hiến pháp đầu tiên của
nớc Việt Nam dân chủ cộng hòa, tại điều thứ 1 đã khẳng định Tất cả quyền bính
trong nớc là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai,
giầu nghèo, giai cấp, tôn giáo và tại Điều 32 cũng nêu rõ Những việc quan hệ đến
vận mệnh quốc gia sẽ đa ra nhân dân phúc quyết. T tởng Hiến định đó cùng với
cơ chế Đảng lãnh đạo nhân dân làm chủ nhà nớc quản lý đợc thể hiện qua thực

tiễn lập pháp, lập quy và tổ chức bộ máy Nhà nớc theo một thể chế chính trị nhất
quán, phát triển cùng chiều dài lịch sử công cuộc cách mạng chống thù trong, giặc
ngoài, xây dựng, bảo vệ và phát triển đất nớc Việt Nam, luôn đợc bổ sung, sửa đổi,
hoàn thiện từ khi Nhà nớc dân chủ nhân dân tiên tiến ra đời đến Nhà nớc Cộng hòa
XHCN Việt Nam hiện nay, đã giành đợc những thành quả to lớn trên mọi lĩnh vực,
trong đó có lập pháp, nhằm bảo vệ về mặt pháp lý những thành quả đó ở trong nớc
cũng nh trên trờng quốc tế, phù hợp với điều kiện lịch sử, có tính vững chắc và phát
triển theo xu thế thời đại.
Kế thừa và phát triển các Hiến pháp năm 1946, năm 1959, năm 1980, Hiến
pháp năm 1992 đã xác định và nâng tầm cao mới đích thực về quyền lực hữu hiệu của
nhân dân thông qua một hệ thống cơ quan Nhà nớc từ Trung ơng đến địa phơng
là Nhà nớc Cộng hòa XHCN Việt Nam là Nhà nớc pháp quyền XHCN của nhân
dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nớc thuộc về nhân dân mà nền
tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức,
Quyền lực Nhà nớc là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan
Nhà nớc trong việc thực hiện các quyền lực lập pháp, hành pháp và t pháp (Điều 2
Hiến pháp năm 1992); Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nớc thông qua Quốc hội
và HĐND là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân
dân bầu ra và chịu trách nhiệm trớc nhân dân (Điều 6 Hiến pháp năm 1992).

6


Từ những căn cứ pháp lý trên, khẳng định : ý chí của Quốc hội, HĐND các
cấp là thể hiện quyền lực của nhân dân theo nguyên tắc tập trung dân chủ, có tính
pháp lý điều chỉnh các hoạt động xã hội và công dân, hay nói cách khác nó điều chỉnh
ngay hành vi của chủ thể là công dân ngời làm chủ, nhằm bảo vệ các khách thể
theo Hiến định. Do đó, ngay từ khi Nhà nớc ra đời cho đến nay, Đảng và Nhà nớc
ta luôn quan tâm đến việc xây dựng, củng cố, kiện toàn tổ chức bộ máy Nhà nớc,
trớc hết là các cơ quan quyền lực : Quốc hội, HĐND các cấp với mục tiêu là đảm

bảo cho Quốc hội, HĐND các cấp có đủ quyền lực, năng lực thực hiện chức năng,
nhiệm vụ của mình.
Trong bộ máy nhà nớc, HĐND vừa là cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa
phơng, vừa là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân
dân. Vì vậy, xây dựng HĐND các cấp có thực quyền để đảm đơng đầy đủ vai trò,
trách nhiệm của mình là một yêu cầu bức xúc hiện nay ở từng địa phơng cũng nh
trong cả nớc.
HĐND có hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức năng giám
sát. Trong hai chức năng đó, giám sát có một vị trí, vai trò rất quan trọng bảo đảm
HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, thực hiện
đúng nguyên tắc quyền lực nhà nớc thuộc về nhân dân. Thực hiện tốt chức năng
giám sát là một trong những yêu cầu cơ bản để nâng cao hiệu quả hoạt động của
HĐND. Điều này đã đợc nhấn mạnh trong văn kiện Đại hội VIII của Đảng: "Nâng
cao chất lợng, hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND. Xác
định rõ phạm vi, nội dung, cơ chế giám sát của Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội và
của HĐND các cấp; phân định rõ tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác
nhau giữa hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND với hoạt động kiểm tra, thanh
tra, kiểm sát...". Trớc yêu cầu đó, Luật tổ chức HĐND và UBND đợc Quốc hội
ban hành năm 2003 đã bổ sung thêm một chơng mới quy định một cách toàn diện
và có hệ thống chức năng giám sát của HĐND. Điều đó thể hiện yêu cầu bức xúc
phải nâng cao vai trò của chính quyền địa phơng trong quản lý nhà nớc.
Trong những năm qua, hoạt động giám sát của HĐND có nhiều chuyển biến
rõ rệt. Hàng năm đã xây dựng chơng trình kế hoạch giám sát; tổ chức các đoàn giám
sát khi cần thiết, trong thực hiện giám sát có những hình thức phối hợp với các cấp,
các ngành... Do đó, đã đem lại nhiều kết quả khả quan, bớc đầu góp phần khắc phục
tính hình thức trong hoạt động của HĐND nói chung và hoạt động giám sát nói riêng.

7

Tuy nhiên trong thực tiễn, hoạt động giám sát của HĐND còn nhiều hạn chế.
Chẳng hạn nh việc xây dựng chơng trình, cách thức tổ chức giám sát cha thật sự
khoa học; một số vụ việc tiêu cực của các cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phơng
cha đợc phát hiện kịp thời; các kết luận sau khi giám sát thờng chung chung, thiếu
kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận đó nên vẫn còn hiện tợng sau giám sát đâu
lại vào đấy; kỹ năng giám sát của các đại biểu HĐND còn nhiều bất cập... Chính vì
vậy, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND hiện nay còn thấp. Để khắc phục tình
trạng trên, yêu cầu cấp thiết đặt ra hiện nay là phải nâng cao hiệu quả giám sát của
HĐND. Nh văn kiện Đại hội X của Đảng đã khẳng định: "Cần xây dựng, hoàn thiện
cơ chế kiểm tra giám sát... nâng cao chất lợng hoạt động của HĐND và UBND đảm
bảo quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phơng trong phạm vi
đợc phân cấp. Phát huy vai trò giám sát của HĐND..."
Trong các cấp HĐND thì HĐND cấp tỉnh có vai trò hết sức quan trọng, nổi
bật, làm cầu nối và chịu sự giám sát, hớng dẫn của UBTVQH, chịu sự hớng dẫn và
kiểm tra của Chính phủ trong việc thực hiện các văn bản của cơ quan Nhà nớc cấp
trên theo quy định của UBTVQH và bầu ra UBND cấp tỉnh là cơ quan Nhà nớc cao
nhất thực hiện quản lý Nhà nớc ở địa phơng triển khai, thực hiện Hiến pháp, Luật,
các văn bản của cơ quan Nhà nớc cấp trên, của HĐND tỉnh, lãnh đạo thực hiện các
chủ trơng, biện pháp phát triển kinh tế xã hội, củng cố quốc phòng an ninh và
thực hiện các chính sách khác trên địa bàn tỉnh. Theo quy định của Luật Tổ chức
HĐND và UBND năm 2003, thực chất HĐND và UBND đều là thực hiện quản lý
hành chính Nhà nớc ở địa phơng, nhng có sự diễn đạt, thể hiện tính pháp lý về
chức năng, nhiệm vụ giữa HĐND cơ quan quyền lực và UBND cơ quan chấp
hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nớc ở địa phơng. Hoạt động của HĐND
đợc thể hiện một cách bao quát và đầy đủ trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội
ở địa phơng. Do đó, nghiên cứu hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh sẽ tạo điều
kiện thuận lợi để tìm hiểu hoạt động giám sát của HĐND cấp khác. Trong khuôn khổ
một luận văn thạc sĩ, tôi lựa chọn nghiên cứu hoạt động giám sát của HĐND ở một địa
phơng cụ thể trong nhiệm kỳ cụ thể để rút ra những vấn đề có ý nghĩa góp phần nâng
cao chất lợng hoạt và tăng cờng hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND nói chung.

Xuất phát từ những yêu cầu bức xúc về lý luận và thực tiễn nêu trên, lại vào
thời kỳ thực hiện Nghị quyết số 26/2008/QH12, ngày 15/11/2008 về thực hiện thí
điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phờng và Nghị quyết số

8


725/2009/UBTVQH12, ngày 16/01/2009 của UBTVQH điều chỉnh nhiệm vụ, quyền
hạn của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng và quy định nhiệm vụ,
quyền hạn, tổ chức bộ máy của UBND huyện, quận, phờng nơi không tổ chức
HĐND huyện, quận, phờng. Trong đợt thí điểm này có tỉnh Nam Định. Chính vì thế
tôi quyết định chọn đề tài Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động
giám sát của HĐND tỉnh Nam Định làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu :
ở Việt Nam, nghiên cứu về hoạt động của HĐND nói chung, hoạt động giám
sát của HĐND từng cấp nói riêng đợc các nhà khoa học quan tâm nghiên cứu và tiếp
cận dới nhiều góc độ khác nhau. Có thể nêu một số công trình tiêu biểu liên quan
nh sau:
- Sách chuyên khảo: Một số vấn đề cơ bản về hoàn thiện bộ máy Nhà nớc
Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam do GS,TS Nguyễn Duy Gia chủ biên; Giám
sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực Nhà nớc do GS,TSKH Đào Trí úc
và PGS,TS Võ Khánh Vinh đồng chủ biên; HĐND trong hệ thống cơ quan quyền
lực nhà nớc do PTS Nguyễn Đăng Dung chủ biên; HĐND và ủy ban nhân dân
theo Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 của
Phùng Văn Tửu; Quyền giám sát tối cao của Quốc hội do PTS Phạm Ngọc Kỳ chủ
biên.
- Đề tài, Luận án: Nhận thức và thực tiễn vận dụng quan điểm của Đảng CS
Việt Nam về tổ chức bộ máy nhà nớc trong thời kỳ đổi mới do Viện Nhà nớc và
Pháp luật, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh chủ trì; Vấn đề
nhân dân giám sát các cơ quan dân cử ở nớc ta hiện nay của Viện Khoa học chính

trị, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh chủ trì; Đổi mới tổ chức
và hoạt động của các cơ quan đại diện ở nớc ta hiện nay luận án tiến sĩ luật học
của Chu Văn Thành, 1992-Th viện Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí
Minh; Nâng cao hiệu lực hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong điều kiện
đổi mới ở Việt Nam hiện nay Luận văn thạc sĩ luật của Vũ Mạnh Thông; Hoàn
thiện pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà
nớc ở địa phơng - Từ thực tiễn tỉnh Vĩnh Phúc luận văn thạc sĩ luật của Nguyễn
Hoàng.

9


Những công trình nghiên cứu trên đây đã đề cập tới một số khía cạnh chung về
hoạt động giám sát trong đó có hoạt động giám sát của HĐND, nhng cha có công
trình nào nghiên cứu một cách toàn diện và hệ thống về hoạt động giám sát của
HĐND cấp tỉnh. Luận văn thạc sĩ của Vũ Mạnh Thông trong đó có chuyên khảo về
vấn đề này, nhng viết từ cách đây hơn chục năm (năm 1998) trớc Luật tổ chức
HĐND và UBND năm 2003. Hoạt động giám sát của HĐND đang đặt ra những yêu
cầu mới phù hợp công cuộc đổi mới đất nớc.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu:
Đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh
Nam Định trong giai đoạn hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
- Những nét chung về tính quyền lực và tính đại diện của HĐND các cấp.
- Làm rõ khái niệm giám sát; phân tích đặc điểm, nội dung và hình thức giám
sát của HĐND cấp tỉnh.
- Hiệu quả giám sát của HĐND, các yếu tố bảo đảm hiệu quả hoạt động giám
sát.
- Hoạt động giám sát của HĐND khác với hoạt động giám sát của Quốc

hội, hoạt động thanh tra, kiểm tra của cơ quan nhà nớc và giám sát của tổ chức
Đảng.
- Phân tích thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nam Định trong
thực tiễn, qua đó đánh giá tác dụng của hoạt động giám sát, khả năng hoàn thành
nhiệm vụ, hiệu lực hiệu quả giám sát, những vớng mắc về pháp lý, thực tiễn.
- Xác định những quan điểm, đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả
hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nam Định trong điều kiện thực hiện thí điểm
không tổ chức HĐND huyện, phờng.
4. Đối tợng và phạm vi nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu lý luận chung về hiệu quả giám sát của HĐND
cấp tỉnh, đánh giá thực trạng hoạt động giám sát và hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh
Nam Định trong nhiệm kỳ 2004-2009, đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm nâng
cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nam Định trong giai đoạn hiện nay.
5. Cơ sở lý luận và phơng pháp nghiên cứu

10


- Luận văn đợc thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, t
tởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nớc ta về Nhà nớc kiểu mới,
HĐND, chức năng giám sát của HĐND.
- Ngoài phơng pháp luận của triết học Mác-Lênin, luận văn sử dụng các
phơng pháp nghiên cứu : phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh và đối chiếu với thực
tiễn.
- Khái quát những nét cơ bản về nội dung giám sát cũng nh đặc điểm giám
sát của HĐND cấp tỉnh.
- Làm rõ về mặt lý luận khái niệm hiệu quả giám sát của HĐND, cũng nh
các yếu tố ảnh hởng đến hiệu quả giám sát.
- Đánh giá một cách hệ thống, toàn diện thực trạng hoạt động giám sát và hiệu
quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nam Định trong nhiệm kỳ 2004-2009.

- Đề xuất những giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của
HĐND tỉnh Nam Định trong giai đoạn HĐND tỉnh đang thí điểm thực hiện cơ chế
mới.

11


Chơng I :
Một số vấn đề chung về hoạt động giám sát của HĐND

1.1. Những yếu tố cơ bản hình thành HĐND :
1.1.1. Cơ sở lý luận và pháp lý về tính quyền lực và tính đại diện của hệ
thống cơ quan quyền lực trong Nhà nớc pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì
dân.
- Quyền lực đợc hiểu là quyền định đoạt mọi công việc quan trọng và sức
mạnh để đảm bảo thực hiện quyền ấy. Quyền lực khi đợc đặt trong thể chế của một
chế độ xã hội, thì nó có ý nghĩa chính trị, xã hội, pháp lý rộng lớn và mạnh mẽ. Đỉnh
cao là Hiến pháp - đạo luật gốc của một quốc gia.
Các nhà kinh điển Chủ nghĩa Mác-Lênin cho rằng :
Thứ nhất : Quyền lực là thống nhất, không phân chia. Quyền lực nhà nớc bao
gồm quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền t pháp đợc phân công cho các cơ
quan khác nhau đảm nhận, bảo đảm sự ràng buộc, giám sát lẫn nhau theo quy định
của pháp luật, nhằm mục đích làm cho nhà nớc là biểu tợng ý chí chung của toàn
dân.
Thứ hai : Trong nhà nớc, mọi quyền lực thuộc về nhân dân. Mỗi công dân có
nhiều quyền, trong đó có quyền đợc tham gia giải quyết các công việc của nhà nớc
là rất quan trọng. Công dân bầu ra ngời đại diện cho mình theo nguyên tắc phổ
thông đầu phiếu. Ngời đại diện giải quyết các công việc chung của Nhà nớc dới sự
giám sát của nhân dân. Nhân dân có quyền bãi miễn đại biểu nếu họ không làm tròn
trách nhiệm nhân dân giao cho. Nh vậy, chính nhân dân đã trao quyền lực cho nhà

nớc. Quyền công dân đã trở thành quyền lực.
Thứ ba : Nhà nớc kiểu mới đợc tổ chức theo chế độ tập quyền, trong đó cơ
quan đại diện cao nhất có quyền quyết định những vấn đề quan trọng trong phạm vi
toàn quốc. Chức năng của cơ quan này là lập pháp, thực hiện quyền giám sát tối cao
và tổ chức ra các cơ quan nhà nớc khác nhau ở Trung ơng. Các cơ quan này thực
hiện chức năng, nhiệm vụ của mình theo luật định, phải chịu sự giám sát của cơ quan
quyền lực.
Tính đại diện của cơ quan quyền lực : Theo Hiến pháp 1992 thì Quốc hội là
cơ quan đại biểu (Điều 83), HĐND là cơ quan đại diện (Điều 119). Đối

12


chiếu với Từ điển Tiếng Việt (51 trg 278, 279) và Từ điển Luật học (50 trg 142)
thì đại biểu hoặc đại diện đều đợc hiểu là một ngời hoặc một tập thể (cơ quan)
đợc cử thay mặt thực hiện những công việc do một ngời hay một tập thể giao
quyền. Khái niệm này cho thấy : chủ thể đại diện cũng nh chủ thể giao quyền rất
rộng. Đứng về góc độ chính trị, xã hội, thì chủ thể là một tổ chức do dân cử là hình
thức tổ chức của cơ quan quyền lực nhà nớc của nhân dân.
Theo quan điểm của Lênin : Trong nhà nuớc XHCN phải có nghị viện do nhân
dân lao động trực tiếp bầu ra, trong đó đại diện của nhân dân không phải là những
ngời giầu có, đặc quyền, đặc lợi. Các nghị sĩ này đợc bầu phải chịu trách nhiệm trớc cử tri bầu ra mình và có thể bị nhân dân bãi miễn.
Tính quyền lực và tính đại diện có mối quan hệ chặt chẽ trong hệ thống cơ
quan quyền lực nhà nớc. Quốc hội và HĐND các cấp là cơ quan quyền lực Nhà
nớc, bởi đợc hình thành từ nhân dân và thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo ý chí
của nhân dân. Đây là đặc trng thể hiện vị trí, vai trò của cơ quan quyền lực các cấp
và sự khác biệt với các cơ quan nhà nớc khác trong bộ máy nhà nớc. Từ đó, yêu cầu
đặt ra đối với cơ quan quyền lực và những ngời trong cơ quan quyền lực phải nắm
vững quyền hạn, phạm vi trách nhiệm, chống quan liêu và lạm dụng quyền lực.
1.1.2. Cơ sở pháp lý hình thành cơ quan quyền lực nhà nớc ta :

Sau Cách mạng tháng 8/1945 thành công và thành lập nớc Việt Nam dân chủ
cộng hoà ngày 2/9/1945, ngày 3/9/1945 tại phiên họp đầu tiên của Chính phủ, Chủ
tịch Hồ Chí Minh đề cập 6 vấn đề cấp bách, trong đó có vấn đề thứ ba là Chúng ta
phải có một Hiến pháp dân chủ. Tôi đề nghị Chính phủ tổ chức càng sớm càng hay
cuộc tổng tuyển cử với chế độ phổ thông đầu phiếu (4 tập 4, trg 48).
Theo t tởng Hồ chí Minh về một nhà nớc dân chủ, pháp quyền của dân, do
dân, vì dân, đại diện cho nhân dân, quyền lực thuộc về nhân dân tất yếu phải có
một cơ cấu tổ chức và một cơ chế hoạt động thích ứng, phù hợp, nhất quán, đồng bộ
với bản chất nhà nớc có tính khoa học. Ngời khẳng định Nớc ta là nớc dân chủ.
Bao nhiêu lợi ích đều vì dân. Bao nhiêu quyền hạn đều của dân. Chính quyền từ xã
đến Chính phủ trung ơng đều do dân cử ra Nói tóm lại quyền hành và lực lợng
đều ở nơi dân (5 tập 5, trang 598). Đối với vai trò pháp luật, ngay khi hình thành
Hiến pháp, Ngời nói Trăm điều phải có thần linh pháp quyền .
Ngày 6/1/1946, trong cuộc tổng tuyền cử tự do, nhân dân cả nớc đã bầu ra
Quốc hội đầu tiên của nớc ta. Ngày 9/11/1946, Hiến pháp đầu tiên nớc ra ra đời,

13


khẳng định về mặt pháp lý tính quyền lực, tính đại diện của nhân dân trong việc hình
thành và xây dựng chính quyền nhân dân, nh :Thực hiện chính quyền mạnh mẽ và
sáng suốt của nhân dân (Lời nói đầu), Tất cả quyền bính trong nớc là của toàn thể
nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn
giáo (điều thứ nhất) và Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ đa ra nhân
dân phúc quyết (điều thứ 32). Về hệ thống cơ quan quyền lực, Chủ tịch Hồ Chí Minh
đã chỉ rõ Quốc hội và HĐND gồm các đại biểu do nhân dân bầu ra theo chế độ phổ
thông đầu phiếu. Quốc hội quyết định những công việc quan trọng nhất của nhà nớc.
HĐND quyết định những công việc quan trọng nhất ở địa phơng (49 trang 200,
201). Hiến pháp 1946 quy định Nghị viện nhân dân (Quốc hội) là cơ quan quyền lực
cao nhất của nớc Việt Nam Dân chủ Cộng hoà (điều thứ 22) và quy định những vấn

đề : về chế độ bầu cử là phổ thông đầu phiếu, tự do, trực tiếp, bỏ phiếu kín; về quyền
bầu cử, công dân phải từ 18 tuổi trở lên, không phân biệt gái trai, trừ ngời mất trí
hoặc mất quyền công dân; về ngời ứng cử làm đại biểu phải là ngời có quyền bầu cử,
ít nhất là 21 tuổi, biết đọc, biết viết chữ quốc ngữ Trong điều kiện, hoàn cảnh cách
mạng Việt Nam còn đang trong trứng nớc, Nhà nớc dân chủ mới còn non trẻ, Hiến
pháp 1946 Hiến pháp đầu tiên ra đời, có ý nghĩa to lớn về mọi mặt và có tính lịch sử
sâu sắc, khẳng định quyền độc lập của Việt Nam và đặt nền móng hình thành hệ
thống cơ quan quyền lực của dân, do dân, vì dân.
Để đáp ứng yêu cầu các giai đoạn cách mạng, xây dựng CNXH và tiến trình
công cuộc đổi mới đất nớc do Đảng ta khởi xớng và lãnh đạo, các Hiến pháp 1959,
1980 đã xác định rõ hơn tính quyền lực đối với hệ thống cơ quan dân cử là Quốc hội,
HĐND các cấp và quyền công dân. Đặc biệt là Hiến pháp 1992, kế thừa và phát triển
qua thực tiễn lập pháp, đã đợc bổ sung, sửa đổi năm 2001, quy định Nhà nớc Cộng
hoà XHCN Việt Nam là nhà nớc pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì
nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nớc thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa
giai cấp công nhân với giai công nông dân và đội ngũ tri thức, Quyền lực nhà nớc
là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nớc trong việc thực
hiện các quyền lập pháp, hành pháp, t pháp (điều 2). Nhân dân sử dụng quyền lực
nhà nớc thông qua Quốc hội và HĐND là những cơ quan đại diện cho ý chí và
nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trớc nhân dân
(Nội dung này đã đợc quy định tại điều 4 Hiến pháp 1959 và điều 6 Hiến pháp
1980). Tính đại diện đợc xác định : Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân

14


dân (điều 83), đại biểu Quốc hội đại diện cho ý chí, nguyện vọng nhân dân địa
phơng bầu ra mình, chịu trách nhiệm trớc nhân dân địa phơng và đại diện cho
nhân dân địa phơng chịu trách nhiệm với cơ quan nhà nớc cấp trên (điều 119, 121)
thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân thành các quyết định và giám sát việc chấp

hành. Luật tổ chức Quốc hội năm 2001, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm
2003 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 cũng đã quy định rõ, cụ thể vấn đề
này.
Tóm lại, tính quyền lực, tính đại diện luôn song hành, xuyên suốt của hệ thống
cơ quan quyền lực do dân cử, về mặt lý luận, pháp lý, cách thành lập, cơ cấu tổ chức,
hình thức hoạt động mới chỉ là hình thức, còn năng lực hoạt động, hiệu quả trên
thực tế mới là thớc đo phản ánh đầy đủ, thiết thực, bản chất của cơ quan quyền lực
và đại diện, ngời đại biểu và quyền làm chủ của nhân dân trong việc xây dựng chính
quyền nhân dân.
1.1.3. Đảng CS Việt Nam với việc tổ chức và hoạt động của cơ quan quyền
lực :
Thứ nhất : Đảng CS Việt Nam là Đảng cầm quyền. Đảng lấy chủ nghĩa MácLênin và t tởng Hồ Chí Minh làm nền tảng t tởng , kim chỉ nam cho hành động,
phát huy truyền thống tốt đẹp của dân tộc, tiếp thu tinh hoa trí tuệ của nhân loại, nắm
vững quy luật khách quan, xu thế thời đại và thực tiễn của đất nớc để đề ra Cơng
lĩnh chính trị, đờng lối cách mạng đúng đắn, phù hợp với nguyện vọng của nhân dân,
tôn trọng và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân,
dựa vào nhân dân để xây dựng Đảng, đoàn kết và lãnh đạo nhân dân tiến hành sự
nghiệp cách mạng, nhằm mục đích xây dựng đất nớc Việt Nam độc lập, dân chủ,
giầu mạnh, xã hội công bằng, văn minh, thực hiện thành công CNXH, cuối cùng là
CNCS.
Thứ hai : Đảng CS Việt Nam duy nhất lãnh đạo ở Việt Nam, là đội tiên phong,
đại biểu trung thành, phấn đấu vì sự nghiệp cách mạng và lợi ích của giai cấp công
nhân và nhân dân lao động, lãnh đạo trực tiếp, toàn diện và là hạt nhân của mọi tổ
chức chính trị, xã hội.
Đảng lãnh đạo bằng chủ trơng, đờng lối, chiến lợc, chính sách thể hiện
thành cơng lĩnh, điều lệ, nghị quyết, chỉ thị ; bằng công tác t tởng , tổ chức cán
bộ, kiểm tra, giám sát của Đảng; bằng năng lực, trí tuệ, sức chiến đấu và tính tiên
phong, gơng mẫu của tổ chức và đảng viên của Đảng.

15

Đảng lãnh đạo việc cụ thể hoá kịp thời, thống nhất cơng lĩnh, nghị quyết, chỉ
thị của Đảng thành các văn bản pháp luật của nhà nớc và chủ trơng hoạt động của
các tổ chức đoàn thể; giới thiệu cán bộ đủ tiêu chuẩn để ứng cử hoặc để các cơ quan
có thẩm quyền bổ nhiệm vào các cơ quan nhà nớc, tổ chức, đoàn thể chính trị xã hội
các cấp. Đảng viên là ngời đi đầu, gơng mẫu chấp hành và tổ chức, vận động quần
chúng chấp hành nghiêm chỉnh.
Thứ ba : Đảng CS Việt Nam lãnh đạo hình thành hệ thống chính trị và lập ra
bộ máy nhà nớc, trong đó có các cơ quan quyền lực nhà nớc. Đảng xác định Đảng
lãnh đạo hệ thống chính trị, đồng thời là một bộ phận của hệ thống ấy. Đảng lãnh
đạo, tôn trọng và phát huy vai trò của nhà nớc. MTTQ Việt Nam và các đoàn thể
chính trị xã hội (5 trg 6).
Ngay từ khi thành lập Đảng CS Đông Dơng, trong Chánh cơng (chính
cơng) vắn tắt của Đảng năm 1930, đã nêu rõ B- về phơng diện chính trị dựng ra
Chính phủ công nông . Báo cáo chính trị tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ II
của Đảng lao động Việt Nam (nay là Đảng CS Việt Nam), ngày 11/2/1951, Đảng ta
đã đánh giá kết quả xây dựng chính quyền và lập pháp lúc bấy giờ : Mặc dù còn nhiều
khó khăn to lớn, Đảng và Chính phủ đã lãnh đạo nhân dân nớc ta qua những thác
ghềnh nguy hiểm, đã tổ chức tổng tuyển cử bầu ra Quốc hội và lập Hiến pháp năm
1946, đồng thời xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, từ đó đặt ra phơng
hớng, nhiệm vụ cơ bản lãnh đạo tiếp theo.
Trong từng giai đoạn cách mạng và qua các đại hội, Đảng ta luôn đề cao vai
trò của nhà nớc, quan tâm, coi trọng việc củng cố, kiện toàn, hoàn thiện bộ máy nhà
nớc phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của đất nớc, vì bộ máy nhà nớc là
một trong những phơng tiện hoạt động quan trọng của Đảng. Đặc biệt là những năm
tiến hành công cuộc đổi mới gần đây, nh : Nghị quyết lần thứ 3 BCH TW Đảng khoá
VIII đã nhấn mạnh : Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nớc Cộng hoà XHCN Việt
Nam trong sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả; Tăng cờng sự lãnh đạo
của Đảng đối với nhà nớc; xây dựng và hoàn thiện nội dung, phơng thức lãnh đạo

của Đảng phù hợp với đặc điểm, tính chất của các cơ quan từng cấp, dựa trên nền tảng
chung là xây dựng nhà nớc pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân dới sự lãnh
đạo của Đảng CS Việt Nam, trong đó Nâng cao chất lợng hoạt động của các cơ
quan dân cử (Quốc hội, HĐND) để các cơ quan này thực sự là cơ quan đại diện của
nhân dân và là cơ quan quyền lực nhà nớc trong việc xem xét, quyết định những vấn

16


đề quan trọng của đất nớc, của địa phơng. Nghị quyết Trung ơng 4 khoá IX
tháng 8/2001 quyết định sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 với quan điểm : tiếp tục
khẳng định bản chất và mô hình tổng thể bộ máy nhà nớc đã đợc xác định trong Cơng lĩnh năm 1991 và Hiến pháp năm 1992. Nhà nớc tà là nhà nớc của nhân dân,
do nhân dân, vì nhân dân, lấy liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và
đội ngũ tri thức làm nền tảng, do Đảng CS Việt Nam lãnh đạo, tổ chức theo nguyên
tắc quyền lực nhà nớc là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà
nớc trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, t pháp và tập trung dân
chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nớc; phát huy dân chủ, tăng cờng
pháp chế XHCN, xây dựng nhà nớc pháp quyền XHCN phải quán triệt và thể hiện
đúng đắn đờng lối đổi mới của Đảng, thể chế hoá Cơng lĩnh, chiến lợc và các văn
kiện của Đảng Nh vậy, Nhà nớc pháp quyền một nhà nớc lấy pháp luật làm
tiêu chí, cơ sở, chuẩn mực để quản lý toàn xã hội, không môt tổ chức, cá nhân nào
đứng trên, hoặc đứng ngoài pháp luật đơc chính thức đặt ra, thì đến tháng 12/2001
Quốc hội thông qua việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 và tháng 11/2003 thông
qua Luật tổ chức HĐND và UBND. Nghị quyết Đại hội X của Đảng đã đa thành một
mục lớn Phát huy dân chủ, tiếp tục xây dựng nhà nớc pháp quyền XHCN nêu rõ
nội dung, phơng hớng xây dựng và hoàn thiện nhà nớc pháp quyền XHCN trong
giai đoạn hiện nay là : xây dựng cơ chế vận hành của nhà nớc pháp quyền XHCN,
bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nớc đều thuộc về nhân dân; hoàn thiện hệ
thống pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi của các quy định trong các văn bản pháp
luật; xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động

của các cơ quan công quyền theo cơ chế Đảng lãnh đạo nhà nớc quản lý nhân
dân làm chủ, do Đảng CS Việt Nam duy nhất lãnh đạo.
Tóm lại : Đảng CS Việt Nam là Đảng cầm quyền, duy nhất lãnh đạo ở Việt
Nam. Đảng lấy chủ nghĩa Mác-Lênin và t tởng Hồ Chí Minh làm nền tảng t
tởng, kim chỉ nam cho hành động. Đảng đã lãnh đạo giành chính quyền, hình thành
và xây dựng chính quyền cách mạng, xây dựng bộ máy nhà nớc của dân, do dân, vì
dân, trong đó có Quốc hội và HĐND các cấp là những cơ quan quyền lực, đại diện
của nhân dân ngày một hoàn thiện, đáp ứng kịp thời với yêu cầu của từng giai đoạn
cách mạng và xây dựng đất nớc, nhất là công cuộc đổi mới hiện nay. Đây là yếu tố
tiên quyết khẳng định vai trò Đảng CS Việt Nam, chống đa nguyên, đa đảng.

17


1.1.4. Mô hình tổ chức HĐND cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa
phơng.
HĐND các cấp ở địa phơng hội đủ 3 yếu tố cơ bản. Đó là tính quyền lực, tính
đại diện và tính đảng. Đảng lãnh đạo duy nhất, trực tiếp, toàn diện, cùng cấp là cấp uỷ
ở địa phơng, có sự chỉ đạo, hớng dẫn của cơ quan quyền lực cấp trên theo luật định.
Hơn 50 năm qua, chính quyền cách mạng của chúng ta không ngừng phát
triển, lớn mạnh. Làm cách mạng thực chất là giành chính quyền để xây dựng chế độ
mới của nhân dân thực hiện độc lập tự chủ, dân giàu, nớc mạnh, xã hội công bằng
dân chủ, văn minh. Do đó vấn đề chính quyền luôn là vấn đề cơ bản mấu chốt của
mọi cuộc cách mạng xã hội. Ngay sau khi Cách mạng tháng Tám thành công, vấn đề
xây dựng bộ máy Nhà nớc ta đã đợc Đảng và Bác Hồ đặc biệt quam tâm, đặt nền
móng, cơ sở pháp lý cho tổ chức hoạt động của chính quyền địa phơng. Ngày
27/10/1962 trên cơ sở Hiến pháp năm 1959, Quốc hội nớc ta đã thông qua Luật Tổ
chức HĐND và Uỷ ban hành chính các cấp. Đây là bớc phát triển mới của chế độ
đại diện cho quyền làm chủ của nhân dân địa phơng. Lần đầu tiên, tại văn bản này
nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND thành phố thuộc tỉnh, HĐND thị xã và HĐND khu

phố đợc quy định cụ thể (các Điều 17, 18); đồng thời quy định việc thành lập các
ban của HĐND các cấp (Điều 28, 29, 30). Các ban của HĐND các cấp là cơ cấu tổ
chức mới góp phần đảm bảo hiệu quả hoạt động của HĐND.
Sau chiến thắng 1975 đất nớc thống nhất, đi lên chủ nghĩa xã hội. Hiến pháp
năm 1980 đợc ban hành đã xác định :HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nớc ở địa
phơng, do nhân dân địa phơng bầu ra, chịu trách nhiệm trớc nhân dân địa phơng
và chính quyền cấp trên. HĐND quyết định và thực hiện các biện pháp nhằm xây
dựng địa phơng về mọi mặt, bảo đảm phát triển kinh tế-xã hội và văn hoá, nâng cao
đời sống của nhân dân địa phơng và hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao cho (Điều
114).
Luật tổ chức hoạt động của HĐND năm 1989 có một số thay đổi so với luật
trớc, đó là việc quy định thành lập thờng trực HĐND ở cấp tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ơng, huyện, quận và tơng đơng. Quy định này rất quan trọng, góp
phần làm thay đổi nội dung, hình thức hoạt động của HĐND, nâng cao hiệu lực, hiệu
quả của HĐND các cấp. Trong nội dung của Luật này còn xác định rõ nhiệm vụ,
quyền hạn của HĐND về nhiệm vụ xây dựng bộ máy chính quyền địa phơng. Theo

18


các quy định đó, HĐND cấp tỉnh có nhiệm vụ xây dựng bộ máy chính quyền cấp tỉnh.
Thờng trực HĐND cấp tỉnh là cơ quan đảm bảo các hoạt động của HĐND, chịu
trách nhiệm trớc HĐND, chịu sự giám sát và hớng dẫn của Quốc hội và Hội đồng
Nhà nớc. Thờng trực HĐND gồm chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch và Th ký
HĐND; Chủ tịch HĐND là ngời đứng đầu. Thờng trực HĐND làm việc theo
nguyên tắc tập thể, có quyền hạn, nhiệm vụ độc lập trong đó có một số nhiệm vụ,
quyền hạn đối với HĐND cấp dới nh: phê chuẩn kết quả bầu cử, hớng dẫn hoạt
động của HĐND cấp dới. Các chức danh Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch HĐND có
vị trí pháp lý và đợc hởng chế độ nh Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND cùng
cấp.

Sau 5 năm hoạt động theo Luật 1989 và Quy chế 1990, ngày 21/6/1994 Quốc
hội khóa IX thông qua Luật Tổ chức HĐND và UBND sửa đổi. Ngày 25/6/1996,
UBTVQH đã thông qua Quy chế hoạt động của HĐND các cấp. Điều 5 của Luật 1994
quy định : HĐND cấp tỉnh, cấp huyện có Thờng trực HĐND và các Ban của HĐND.
HĐND cấp xã có Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND. Điều 35 quy định : Thờng trực
HĐND cấp tỉnh, cấp huyện gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND. Số Phó chủ tịch
HĐND mỗi cấp do UBTVQH quy định theo đề nghị của Chính phủ. Nghị quyết số
214/NQ/UBTVQHKIX ngày 26/8/1994 quy định :HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc
Trung ơng, huyện, quận, thị xã bầu một Phó Chủ tịch HĐND. Nh vậy so với Luật
1989, Luật 1994 có những thay đổi : Thờng trực HĐND tỉnh vẫn đợc duy trì, nhng
đợc tổ chức đơn giản hơn, chỉ gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch. Với mô hình, cơ cấu nh
vậy, Thờng trực HĐND gặp khó khăn là không đủ thành viên để đảm bảo nguyên tắc
tập trung dân chủ.
Ngày 26/11/2003 tại kỳ họp thứ 4 Quốc hôi khoá XI đã thông qua Luật Tổ chức
HĐND-UBND, so với luật năm 1994 đã có những thay đổi : Thờng trực HĐND cấp
tỉnh, cấp huyện gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Uỷ viên thờng trực. Thờng trực HĐND
cấp xã gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND, không có Uỷ viên Thờng trực.
Các Ban của HĐND tỉnh gồm 3 Ban : Ban Kinh tế và Ngân sách, Ban Văn hoáXã hội, Ban Pháp chế. Mỗi Ban có Trởng ban, Phó Trởng ban và các thành viên. Các
Ban HĐND cấp huyện gồm 2 ban: Ban Kinh tế xã hội và Ban Pháp chế. Cấp xã không
quy định thành lập Ban HĐND. Số lợng thành viên của các Ban do HĐND cùng cấp
quy định. Thành viên của các Ban không đồng thời là thành viên của UBND.

19


Qua quá trình hình thành, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp,
dới sự lãnh đạo của Đảng, đợc sự quan tâm của Nhà nớc, HĐND luôn thể hiện đợc
tinh thần, trách nhiệm vì ích nớc, lợi dân; có khả năng tập hợp, quy tụ nhân dân; là chỗ
dựa tin cậy để nhân dân tham gia, xây dựng chính quyền.
Tuy nhiên, về lý luận cũng nh thực tiễn, vấn đề tổng kết rút kinh nghiệm hoạt

động và mô hình tổ chức xây dựng HĐND các cấp cha đợc quan tâm đúng mức. Vì
thế, trên thực tế cả về mặt tổ chức cũng nh hoạt động của HĐND các cấp vẫn còn
những mặt yếu kém của bộ máy Nhà nớc. Do vậy, có ý kiến cho rằng: cần bỏ
HĐND, hay nói cách khác sự tồn tại của HĐND không cần thiết vì hoạt động của nó
rất hình thức, làm cho bộ máy Nhà nớc thêm cồng kềnh, tốn kém. Đó là nhìn nhận
cha thấu đáo, trái với bản chất của Nhà nớc ta - Nhà nớc của nhân dân, do nhân
dân, vì nhân dân, theo đó, phải có cơ quan đại diện của nhân dân ở Trung ơng cũng nh
ở khắp các địa phơng, cơ sở để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình. Nh vậy,
chỉ có thể là phải tăng cờng củng cố, kiện toàn HĐND, để HĐND hoạt động thực chất
hơn và ngày càng có hiệu lực, hiệu quả tơng xứng với vị trí, vai trò của HĐND nh
Hiến pháp năm 1992 đã khẳng định.
- Trong suốt quá trình tồn tại và phát triển, HĐND các cấp đã khẳng định đợc
vị trí, vai trò và trách nhiệm của mình. Với t cách là cơ quan quyền lực nhà nớc ở
địa phơng, đại diện cho nhân dân địa phơng, HĐND có khả năng đoàn kết, tập hợp;
thống nhất ý chí và hành động của quần chúng, động viên đợc mọi nguồn lực vật
chất và tinh thần của mỗi địa phơng góp phần vào thắng lợi chung của sự nghiệp
cách mạng.
- Sự hiện diện của HĐND các cấp, dới sự lãnh đạo của Đảng, có vai trò to lớn
trong việc hình thành nhà nớc kiểu mới ở nớc ta, thể hiện đợc tính giai cấp sâu
sắc, tính nhân dân thực sự của nhà nớc, tạo niềm tin vững chắc cho nhân dân về một
chính quyền của dân, do dân, vì dân.
- HĐND các cấp đã trở thành trờng học về quyền làm chủ nhân dân. Những
ngời có đủ năng lực, phẩm chất sẽ tham gia vào HĐND và thông qua họ, HĐND trở
thành diễn đàn để ngời dân lao động thực hiện quyền làm chủ Nhà nớc và xã hội
của mình. Thực tiễn hoạt động của HĐND từ khi ra đời đến nay thực sự là tài sản và
kinh nghiệm quý báu cho quá trình xây dựng Nhà nớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa
của dân, do dân, vì dân.

20

- HĐND tỉnh là cầu nối giữa chính quyền Trung ơng với chính quyền địa
phơng; vừa bảo đảm sự tập trung thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nớc
trên phạm vi toàn quốc, vừa đảm bảo phát huy đợc nội lực từng địa phơng, cơ sở.
Thông qua Quốc hội và HĐND các cấp, bằng quyền dân chủ trực tiếp của mình, nhân
dân thực hiện đợc quyền làm chủ trên phạm vi cả nớc và trớc hết làm chủ ở ngay
địa phơng, cơ sở.
1.2. Những vấn đề chung về HĐND cấp tỉnh.
1.2.1. Vị trí, vai trò của HĐND cấp tỉnh.
Xác định vị trí, vai trò của HĐND cấp tỉnh phải dựa trên cơ sở chủ trơng của
Đảng, pháp luật của Nhà nớc về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tính chất, hình
thức, phạm vi và quyền uy trong hoạt động của HĐND. Ngoài những quy định chung
về HĐND, HĐND tỉnh còn có những nét riêng rất quan trọng :
Thứ nhất, HĐND tỉnh là cơ quan đại diện của nhân dân địa phơng.
ở tỉnh, HĐND tỉnh là cơ quan duy nhất đợc thành lập bằng một cuộc bầu cử
do cử tri toàn tỉnh trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, bỏ phiếu
kín; hình thức hoạt động của HĐND chủ yếu thông qua kỳ họp toàn thể. Mọi quyết
định của HĐND đợc thông qua bằng việc biểu quyết theo nguyên tắc đa số tơng
đối hoặc đa số tuyệt đối. Tính chất đại diện của HĐND cấp tỉnh về mặt hình thức
đợc thể hiện rõ nét nhất ở vấn đề cơ cấu đại biểu trong hội đồng. Mỗi HĐND có một
số lợng đại biểu nhất định đại diện cho nữ giới, ngời dân tộc, tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội, lực lợng vũ trang nhân dân và các cơ quan nhà nớc khác
đóng tại địa phơng. Đặc biệt đợc phân bổ về từng huyện, thành phố thuộc tỉnh.
Điều này có nghĩa, HĐND không đại diện cho một đảng phái, tổ chức nào mà đại
diện cho toàn thể nhân dân; thành phần trong HĐND tỉnh thể hiện khối đại đoàn kết
của toàn dân sống trên địa bàn tỉnh. Tính chất đại diện của HĐND là cơ quan không
chỉ đại diện cho nhân dân của tỉnh bầu ra mình, mà còn chịu trách nhiệm trớc nhân
dân trong tỉnh đó và cơ quan nhà nớc cấp trên.
Thứ hai, HĐND tỉnh là cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa phơng thể, hiện ở
các mặt sau đây:

- Đợc thành lập bởi các đại biểu do nhân dân toàn tỉnh bầu ra, đại diện cho ý
chí, nguyện vọng và quyền làm chủ nhân dân toàn tỉnh.
- Có quyền căn cứ vào pháp luật, bầu, miễn nhiệm, bãi miễn các chức danh của
UBND tỉnh là cơ quan chấp hành của mình; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm

21


nhân dân của TAND tỉnh cùng cấp; cũng nh có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các
chức danh do HĐND tỉnh bầu ra.
- Có quyền căn cứ vào Hiến pháp và pháp luật ra Nghị quyết để triển khai các
mặt công tác ở địa phơng.
- Có quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật trên địa bàn tỉnh theo
thẩm quyền.
Thứ ba : HĐND tỉnh là cầu nối giữa chính quyền Trung ơng và chính quyền
địa phơng, chịu sự giám sát và hớng dẫn hoạt động của UBTVQH (điều 19 Hiến
pháp 1992); chịu sự hớng dẫn và kiểm tra của Chính phủ, đợc Chính phủ bảo đảm
cơ sở vật chất, tài chính để HĐND hoạt động (điều 17 Luật tổ chức Chính phủ
2001).
HĐND cấp tỉnh là cơ quan quyền lực nhà nớc của toàn tỉnh (thành phố trực
thuộc Trung ơng), bởi : do nhân dân cả tỉnh bầu ra, cơ cấu của HĐND cấp tỉnh có
đại biểu của từng huyên (quận, thành phố thuộc tỉnh), chỉ đạo hớng dẫn hoạt động
của HĐND cấp huyện, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định, chỉ thị trái pháp luật
của UBND cùng cấp, nghị quyết trái pháp luật của HĐND cấp huyện, giải tán HĐND
cấp huyện nếu gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân sau khi trình
UBTVQH phê duyệt.
1.2.2. Chức năng của HĐND cấp tỉnh
Chức năng của HĐND là những phơng diện hoạt động chủ yếu của HĐND
nhằm thực hiện vai trò, nhiệm vụ của HĐND.
Căn cứ vào điều 1, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND các cấp

đều có hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức năng giám sát.
- Chức năng quyết định.
Điều 1, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ghi nhận nh sau: "HĐND
quyết định những chủ trơng, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa
phơng, xây dựng và phát triển địa phơng về kinh tế, xã hội, củng cố quốc phòng
an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa
phơng, làm tròn nghĩa vụ của địa phơng đối với cả nớc".
Để có cơ sở pháp lý cho HĐND cấp tỉnh thực hiện tốt chức năng này, Luật Tổ
chức HĐND và UBND năm 2003 đã xác định cụ thể nội dung những vấn đề quan
trọng thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND bao gồm:
- Quyết định về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (Điều 11).

22


- Quyết định về phát triển giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin, thể dục,
thể thao (Điều 12).
- Quyết định về phát triển khoa học - công nghệ, tài nguyên và môi trờng
(Điều 13).
- Quyết định về quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội (Điều 14).
- Quyết định về thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo (Điều 15).
- Quyết định về việc thi hành pháp luật (Điều 16).
- Quyết định về việc xây dựng chính quyền địa phơng (Điều 17).
Nh vậy, nội dung, chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh rất rộng, bao
gồm tất cả các mặt của đời sống kinh tế - xã hội, văn hoá, khoa học, quốc phòng, an
ninh. Điều này một lần nữa khẳng định rõ hơn vị trí, vai trò và tầm quan trọng của
HĐND trong chính quyền địa phơng. Mặt khác, đây cũng là những căn cứ pháp lý
để tạo ra môi trờng thuận lợi cho chính quyền địa phơng khai thác hết mọi tiềm
năng, nội lực sẵn có của mình, nhằm nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho nhân
dân địa phơng, làm tròn nghĩa vụ với cử tri và cấp trên giao cho.

ở chức năng này cần lu ý, theo quy định của pháp luật trong chức năng quyết
định, HĐND có thẩm quyền rất lớn đối với sự phát triển toàn diện của địa phơng. Vì
vậy, khi đa ra các quyết định đó phải đảm bảo tính dân chủ và tính khả thi trên thực
tế, tránh tình trạng mọi vấn đề đợc quyết định trớc, đến kỳ họp HĐND, đại biểu chỉ
giơ tay biểu quyết, không có sự bàn bạc, thảo luận. Thực hiện thảo luận và biểu quyết
dân chủ là điều kiện đảm bảo chất lợng đối với các quyết định của HĐND.
- Chức năng giám sát.
Đoạn 3, Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: "HĐND
thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của thờng trực HĐND, UBND, TAND,
VKSND cùng cấp; giám sát việc thực hiện nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân
theo pháp luật của cơ quan nhà nớc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang
nhân dân và của công dân ở địa phơng".
Qua quá trình phát triển, vai trò, chức năng giám sát của HĐND ngày càng
đợc hoàn thiện. Sắc lệnh Số 63/SL ngày 23/11/1945 về tổ chức chính quyền địa
phơng tuy không trực tiếp sử dụng khái niệm "giám sát" trong hoạt động của
HĐND, nhng từ các quy định về thẩm quyền của HĐND trong Sắc lệnh có thể thấy
chức năng giám sát của HĐND đã đợc xác nhận, thể hiện rõ nét ở các quy định về

23


quyền của HĐND nh bỏ phiếu tín nhiệm đối với Uỷ ban hành chính. Tuy nhiên, với
quy định của văn bản này, mức độ giám sát của HĐND đối với Uỷ ban hành chính
nhìn chung còn hạn chế. Từ năm 1983, Luật Tổ chức HĐND và UBND đã chính thức
sử dụng khái niệm "giám sát" để xác nhận chức năng giám sát của HĐND. Đến Luật
Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, chức năng giám sát của HĐND một lần nữa
đợc quy định đầy đủ, cụ thể hơn. Đặc biệt, với sự ra đời của Luật Tổ chức HĐND và
UBND năm 2003 đã đánh dấu một bớc phát triển mới về chức năng giám sát của
HĐND cả về mặt lý luận và thực tiễn hoạt động, nâng cao đợc vị thế và vai trò của
HĐND hiện nay.

Chức năng giám sát của HĐND bao giờ cũng gắn liền với chức năng quyết
định những vấn đề cơ bản về kinh tế, xã hội của HĐND. Thực hiện tốt chức năng này
không những cho phép HĐND kiểm tra, đánh giá hoạt động của các cơ quan nhà
nớc trong việc tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, các nghị quyết của HĐND mà còn cho
phép HĐND phát hiện đợc sự không phù hợp, thiếu thực tế của các Nghị quyết do
HĐND ban hành để sửa đổi, bổ sung. Kết quả giám sát sẽ là căn cứ để HĐND thực
hiện quyền bãi miễn, miễn nhiệm các chức vụ chủ chốt (Chủ tịch, Phó Chủ tịch
HĐND, Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên của UBND, Trởng ban và các
thành viên của HĐND) hoặc sẽ là căn cứ để HĐND bãi bỏ những quyết định sai trái
của HĐND cùng cấp, những nghị quyết sai trái của HĐND cấp dới trực tiếp.
Để đáp ứng đợc yêu cầu trên cần phải đổi mới tổ chức, nâng cao chất lợng
và hiệu quả hoạt động của HĐND, trong đó đặc biệt phải chú ý đến chức năng giám
sát.
Do yêu cầu của luận văn đặt ra, vấn đề giám sát của HĐND cần đợc nghiên
cứu sâu cả về mặt lý luận và thực tiễn. Trên cơ sở đó mới có những căn cứ để đề xuất
một số phơng hớng, giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND
cấp tỉnh nói chung và HĐND tỉnh Nam Định nói riêng trong điều kiện đổi mới ở Việt
Nam hiện nay.
1.3. Chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh :
1.3.1. Khái niệm hoạt động giám sát :
Để nhận thức đúng đắn bản chất, vai trò, nội dung và phơng thức của hoạt
động giám sát của HĐND, trớc hết cần làm rõ khái niệm giám sát.

24