CƠ CHẾ PHẢN BIỆN CHÍNH SÁCH TRONG PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
KHOA CHÍNH TRỊ HỌC

TIỂU LUẬN
Môn: Quyền lực Chính trị

ĐỀ TÀI: CƠ CHẾ PHẢN BIỆN CHÍNH SÁCH TRONG
PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG - NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT
RA Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Học viện thực hiện: Nguyễn Thị Hòa

Hà Nội - 2016

1


I. Tại sao người dân cần thông qua phản biện chính sách để chống
tham nhũng?
Ở Việt Nam, trong những năm qua, tham nhũng đã trở thành một vấn nạn,
xuất hiện trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong một loạt các biện
pháp để ngăn chặn hiện tượng tham nhũng, việc huy động sự tham gia của người
dân là một trong những hướng tiếp cận quan trọng. Những cơ chế để người dân
tham gia cũng rất phong phú, trong đó có cơ chế phản biện chính sách. Trong
khuôn khổ của bài viết này, chúng tôi chủ yếu đề cập đến sự tham gia phòng
chống tham nhũng của người dân thông qua hoạt động phản biện chính sách.
Một số người cho rằng, trong những năm qua, chúng ta đã áp dụng nhiều
biện pháp phòng, chống tham nhũng, nhưng tình trạng này vẫn không hề giảm,
thậm chí có xu hướng gia tăng. Nếu như tham nhũng không bị đẩy lùi thì chắc
chắn, nó đang nằm ngay trong cơ chế, chính sách; cơ chế và chính sách chúng ta
áp dụng đang là cơ chế nuôi dưỡng tham nhũng, chứ không phải là đẩy lùi tham

nhũng. Và nếu “tham nhũng vặt” được xem là một phần nổi của tảng băng, gây ra
những phiền hà, bức xúc cho người dân, thì phần chìm của nó lại đang ẩn mình
trong các chính sách của nhà nước.
Có thể nói, tham nhũng diễn ra trên tất cả mọi lĩnh vực và biểu hiện rất
phức tạp, nhưng tham nhũng từ việc trục lợi các chính sách của nhà nước lại
thể hiện dưới một hình thái đặc biệt - đó là sự hợp thức hóa bởi các cơ quan
công quyền, hợp thức hóa nhân danh nhân dân. Thực chất, tham nhũng chính
sách là hiện tượng quyền lực nhà nước lẽ ra được sử dụng phục vụ cho lợi ích
của người dân, của cộng đồng, lại được dùng để phục vụ cho các mục đích cá
nhân, mục đích nhóm. Đây chính là việc các cá nhân và tổ chức có thẩm quyền
lợi dụng quyền lực được trao để trục lợi từ việc ban hành và thực hiện chính
sách, gây tổn hại cho người dân và xã hội. Hoạt động phản biện chính sách của
người dân nhằm hướng các chính sách của nhà nước vào mục tiêu phục vụ cho
người dân, ngăn ngừa tình trạng các chính sách tạo ra những kẽ hở cho các

2


hành vi trục lợi, tham nhũng của cơ quan công quyền, cũng như từ các cá nhân
và các nhóm lợi ích.
Phản biện chính sách là hoạt động đưa ra các luận cứ, chứng cứ, phân tích,
đánh giá về một vấn đề chính sách nào đó (các chính sách, đề án kinh tế, các dự
án xã hội, các dự án luật…) nhằm đánh giá, chứng minh tính bất hợp lý, từ đó có
thể góp ý, bổ sung hoặc phản bác một phần hoặc toàn bộ nội dung dự án, chính
sách. Phản biện thường nhằm vào điểm yếu, hạn chế, chỗ sai. Từ góc độ này có
thể thấy, đây cũng là cách thức để phòng ngừa, hạn chế sự tha hóa quyền lực,
hoặc sự độc đoán, chuyên quyền - xu thế mang tính tất yếu của những chủ thể
đang nắm giữ quyền lực. Nó tạo cơ hội cho nhà nước lắng nghe tiếng nói của
người dân và các thiết chế của nhân dân trong việc đưa ra các quyết định chính
sách, nhằm hạn chế những cơ hội cho tham nhũng

Sự tham gia của người dân vào quá trình phản biện chính sách sẽ giúp
nâng cao tính hiệu quả và khả thi của chính sách, giảm thiểu những khe hở trong
các chính sách. Quá trình tham gia phản biện này có thể dưới các hình thức khác
nhau như: tham khảo ý kiến, trao đổi thông tin, cho tới những hành động trực tiếp
như người dân chủ động đề xuât các sáng kiến, góp ý vào chính sách. Vấn đề là
các cơ quan hoạch định chính sách phải lắng nghe ý kiến phản biện của người
dân. Cơ chế này giúp cho các thông tin hai chiều luôn được thông suốt và được
chia sẻ. Điều này có thể làm cho quá trình hoạch định chính sách kéo dài, nhưng
đổi lại, nó tạo nên sự đồng thuận, lấp đầy những khoảng trống của chính sách, gỡ
bỏ những cơ hội cho tham nhũng. Cơ chế phản biện chính sách cũng góp phần
nâng cao tính minh bạch, công khai và ý thức về sự hoàn thiện hoạt động của
từng cá nhân và tổ chức trong bộ máy nhà nước.
II. Đặc trưng của quá trình chính sách ở Việt Nam và khả năng tham
nhũng từ chính sách
2.1. Những đặc trưng của chu trình chính sách ở Việt Nam
Một chu trình chính sách bắt đầu từ một vấn đề được đưa vào chương trình
nghị sự của nhà nước. Đối với các luật, thông thường các bộ của chính phủ sẽ là
3


nơi được giao nhiệm vụ soạn thảo các dự luật. Hiện nay, có đến hơn 90% các dự
luật được trình ra Quốc hội nước ta là do Chính phủ chuẩn bị.
Tại Quốc hội, trước khi được đưa ra thảo luận tại các phiên họp toàn thể
của Quốc hội, các dự luật này đã được thẩm định tại các Uỷ ban chuyên môn.
Tuy nhiên, có một hạn chế khá quan trọng của Quốc hội nước ta là số lượng đại
biểu hoạt động theo kiểu kiêm nhiệm quá lớn (khoảng 70%). Theo quy định, các
đại biểu này chỉ dành khoảng 30% quỹ thời gian hoạt động của mình cho các hoạt
động cho Quốc hội, còn 70% thời gian được dành cho công việc chính mà họ
đang đảm nhận.
Một yếu tố cũng góp phần làm giảm chất lượng giám sát và tranh luận

chính sách ở Quốc hội đó là xung đột lợi ích tiềm ẩn mà các đại biểu đang làm
việc trong bộ máy chính quyền phải đối mặt. Trong Quốc hội khóa XII, có 99/493
đại biểu làm việc tại các cơ quan thuộc nhánh hành pháp và bộ máy hành chính
địa phương, chiếm 20% tổng số đại biểu. Thực tế hoạt động cho thấy, trong các
tranh luận về vấn đề chính sách, các đại biểu này thường có xu hướng nghiêng về
ủng hộ các chính sách của bên hành pháp đưa ra và ít khi lên tiếng hay đặt câu
hỏi chất vấn các bộ của chính phủ. Đây là những dấu hiệu cho thấy xung đột lợi
ích cũng có thể xảy ra trong quá trình thẩm định, thông qua các dự án chính sách
tại các Ủy ban của quốc hội. Một khảo sát năm 2008 của Văn phòng Quốc hội
cho thấy, chỉ 25% đại biểu được phỏng vấn cho rằng, báo cáo thẩm định của các
Ủy ban Chuyên môn của Quốc hội mang tính phản biện cao. Số còn lại cho rằng,
các báo cáo này không khác lắm so với tờ trình của Chính phủ hoặc không có
quan điểm nào khác với dự luật được đệ trình.1
Trước mỗi phiên họp của Quốc hội, thời gian để các đại biểu nghiên cứu
các dự luật là rất ít (Phần đông cho biết họ nhận được dự luật trước phiên họp 20
ngày, nhưng khoảng 1/3 đại biểu cho biết họ chỉ nhận trước 5 đến 10 ngày). Hơn
nữa, thời gian dành cho các buổi thảo luận các dự luật cũng bị hạn chế. Do không

1

Xem: Ngân hàng thể giới (2010), Các thể chế hiện đại, Hà Nội, tr,122-124

4


đủ thời gian nên rất nhiều đại biểu đăng ký phát biểu đã không có cơ hội trình
bày, nên phần lớn các luật được phê chuẩn mà không được thảo luận kỹ.
Cũng trong quá trình soạn thảo luật, khi xuất hiện các vấn đề khó quy định,
hoặc còn chưa có ý kiến thống nhất, ban soạn thảo dự án luật thường “dành” cho
Chính phủ quy định. Khi đưa ra Quốc hội thảo luận, Quốc hội thấy khó cụ thể

hoá nên cũng thường đồng ý giao cho Chính phủ quy định. Vì vậy, luật do Quốc
hội ban hành phần lớn là các “luật khung, luật ống”. Điều này dẫn đến một thực
trạng là một dự án luật tuy có hiệu lực thi hành nhưng vẫn dành quá nhiều điều
cho chính phủ quy định, hướng dẫn cụ thể, thì luật phải nằm chờ. Không những
thế, nhiều điều luật không được Nghị định quy định mà còn tiếp tục “chờ” các bộ
ban hành thông tư hướng dẫn thì mới đi vào cuộc sống. Nhưng trên thực tế, có
không ít thông tư hướng dẫn do các bộ ban hành trái với tinh thần của luật. Để
khắc phục tình trạng này, Quốc hội khoá X đã yêu cầu chính phủ khi trình dự
luật phải kèm theo cả nghị định hướng dẫn thi hành để Quốc hội xem xét. Và khi
luật được thông qua thì cũng có thể được thực hiện ngay. 2 Tuy nhiên, mặc dù có
quy định như vậy, nhưng rất ít dự luật đáp ứng được yêu cầu này.
Có một thực tế diễn ra khá phổ biến trong quá trình hoạch định chính sách
ở nước ta đó là: Khi các bộ, ngành được giao trình dự luật, khi soạn thảo họ đều
có động cơ “cài cắm” lợi ích của bộ mình, ngành mình vào trong các chính sách.
Do vậy mỗi khi chính sách được thông qua, cần có sự thảo luận cẩn trọng và chặt
chẽ, cần huy động sự tham gia của nhiều bên, đặc biệt là các bên liên quan, làm
cho các phần lợi ích mà các bộ, ngành “cài cắm” bị phát hiện và huỷ bỏ… Tuy
nhiên, như đã phân tích, với một Quốc hội hoạt động còn thiếu tính chuyên
nghiệp, nên các phần “cài cắm” lợi ích vẫn chưa thể gỡ bỏ hết. Do Quốc hội chỉ
có thể đưa ra được các “luật khung, luật ống”, nên phần diễn giải chi tiết hóa các
luật chủ yếu lại được chuyển lại cho các bộ đã soạn thảo (Thông qua các thông tư
hướng dẫn). Và một lần nữa, các bộ của chính phủ lại có cơ hội để “hiện thực
hoá” các lợi ích vốn được thiết kế từ trước của mình.

2

Xem thêm: Mai Thúc Lân (2006), Bàn về việc “làm luật: của Quốc hội, Tạp chí Hiến kế lập pháp, số 16
(84) tháng 10/2006.

5

Trong mô hình các nước, tùy từng quốc gia, mô hình phản biện chính sách
có sự khác biệt. Ở Anh có sự phản biện của Thượng viện đối với Hạ viện; và
trong Hạ viện là sự phản biện của chính phủ của đảng cầm quyền với chính phủ
bóng của đảng đối lập (như mô hình Westminster) nên những lỗ hổng chính sách
thường được phát hiện và khắc phục…; mô hình Mỹ cũng là cơ chế phản biện ở
hai viện với hai đảng đối lập…
Ở nước ta trong cơ chế Quốc hội chỉ có một Viện, lại do một đảng duy nhất
cầm quyền, nên sự phản biện từ xã hội và người dân đối với chính sách của nhà
nước là hết sức cần thiết. Cơ chế phản biện của người dân là nhằm bổ sung cho
sự thiếu vắng của phản biện trong cơ quan đại diện và đúng hơn với ý nghĩa nhà
nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
2.2. Những kẻ hở của quy trình chính sách tạo điều kiện cho tham nhũng:
Các chính sách do nhà nước ban hành cũng có thể tạo cơ hội cho tham
nhũng phát triển. Tham nhũng từ chính sách có thể thể hiện dưới các hình thức
sau đây:
(1) Các chính sách thiên vị, đem lại lợi ích cho một nhóm nào đó trong xã
hội do sự vận động của họ đối với các nhà hoạch định chính sách
Các “nhóm lợi ích” là một thuật ngữ bắt đầu xuất hiện nhiều ở Việt Nam
trong những năm gần đây, với dụng ý xấu. Cụm từ này thường được nhắc đến với
nghĩa là những tác động chính sách nhằm phục vụ cho lợi ích của một nhóm
người nào đó. Hoạt động của các nhóm lợi ích thực ra là một tiến trình không thể
tránh được trên con đường phát triển của xã hội khi những người có chung lợi
ích tập hợp lại với nhau để tạo ra những áp lực mạnh hơn, tác động đến quá trình
hoạch định chính sách quốc gia. Cái mà xã hội phản ứng, chính là vì một số
nhóm lợi ích đã đi ngược lại quyền lợi của số đông, của xã hội nói chung.
Ở đây chúng ta có thể thấy, “tam giác sắt quyền lực” gồm các nhà lập
pháp, các quan chức thuộc các bộ của chính phủ và các nhóm lợi ích có thể bắt
tay với nhau để thao túng quá trình chính sách quốc gia. Các nhóm lợi ích có thể

dùng tiền, hoặc các lợi ích vật chất khác để mua chuộc các quan chức thuộc hai
nhánh quyền lực kể trên; đổi lại, các nhà hoạch định chính sách sẽ đưa ra các
6


chính sách, dự án đem lại lợi ích cho nhóm. Đây là một vòng tròn khép kín, và
tham nhũng sẽ xuất hiện từ đây.
Các nhóm lợi ích ở Việt Nam chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế.
Một số nhóm lợi ích tiêu biểu phải kể đến như: Hiệp hội chế biến và xuất khẩu
thủy sản Việt Nam (VASEP), Hiệp hội Thép Việt Nam (VSA), Hiệp hội Cao su
Việt Nam (VRA), Hiệp hội Cà phê Ca cao Việt Nam (VICOFA), Hiệp hội các nhà
sản xuất ô tô Việt Nam (VAMA), Hiệp hội các nhà đầu tư tài chính Việt Nam
(VAFI), Hiệp hội Bất động sản thành phố Hồ Chí Minh (HOREA). Ngoài ra, có
vô số các nhóm nhỏ lẻ khác, đôi khi chỉ liên quan đến một số công ty, tập đoàn,
nhóm nghề nghiệp….tập hợp lại với nhau một cách tự nhiên khi các lợi ích chung
bị ảnh hưởng.
Trong đa số các trường hợp, lợi ích của các nhóm mâu thuẫn với lợi ích
của cộng đồng, thậm chí là lợi ích quốc gia. Chẳng hạn, chính sách hạn chế phát
triển phương tiện giao thông cá nhân làm giảm sức ép lên hạ tầng giao thông,
giảm kẹt xe sẽ đụng chạm đến lợi ích của các nhà sản xuất ô tô, xe máy; áp thuế
thu nhập cá nhân đối với hoạt động đầu tư – kinh doanh chứng khoán sẽ ảnh
hưởng tới lợi ích của các thành viên VAFI… Hay trong cuộc tranh luận năm 2009
về việc có nên cho phép tiến hành dự án khai thác Bô xít ở khu vực Tây Nguyên
hay không chúng ta thấy thấp thoáng sự mâu thuẫn giữa mối quan tâm của cộng
đồng về môi trường sinh thái khu vực Tây Nguyên với lợi ích kinh tế của các nhà
khai thác khoáng sản.3
Một số nhà phân tích đã đánh giá, trong thời gian qua, xã hội Việt Nam đã
hình thành những tập đoàn lợi ích và họ đã tạo ra nhiều “lực kích” tác động đến
guồng máy ra chính sách và sự có mặt của đồng tiền đã làm cho những khe hở có
lợi cho nhóm lợi ích bị lờ đi. Ở đây có hiện tượng các nhóm đã “phục kích trước”

và họ lobby để ra một chủ trương, chính sách có lợi cho mình. Và khi nó vừa ra
đời là họ đã đón lõng để trục lợi.
Ngoài ra, chúng ta cũng phải kể đến các nhóm lợi ích nằm ngay trong bộ
máy nhà nước. Các nhóm này cũng ráo riết vận động để nhà nước đưa ra các
3

Xem: Lê Hồng Điệp (2010), Việt Nam cần thận trọng với các nhóm lợi ích…

7


chính sách ưu đãi đối với họ. Đó là lợi ích của các bộ, ngành, các doanh nghiệp
nhà nước đang sử dụng vốn ngân sách nhà nước để kinh doanh. Chúng ta có thể
kể ra rất nhiều dẫn chứng về vấn đề này. Chẳng hạn, những chính sách ưu đãi như
đối với các doanh nghiệp nhà nước. Hiện nay, các tập đoàn, tổng công ty nhà
nước vay vốn tín dụng quá mức, đầu tư tràn lan, thành lập hàng loạt các công ty
con và tham gia vào những lĩnh vực nhạy cảm. Các tập đoàn như Điện lực, Dầu
khí …lẽ ra phải toàn tâm, toàn lực để phát triển nguồn điện, bảo đảm an ninh
năng lượng, nhưng họ lại bỏ bê nhiệm vụ chính, dùng tiền ngân sách để đầu tư
vào các lĩnh vực như ngân hàng, chứng khoán, hay bất động sản …đã cho thấy
những vấn đề của các chính sách điều hành.
Việc nhà nước giao cho quan chức các bộ chủ quản làm thành viên của hội
đồng quản trị của các tổng công ty nhà nước trên thực tế đã không mang lại hiệu
quả, mà còn có tác dụng ngược chiều, tạo cơ hội cho tham nhũng phát triển.
Những chính sách lẽ ra phải mang lại lợi ích lớn nhất cho nền kinh tế, cho người
dân, thì lại bị lái theo hướng có lợi cho các bộ, ngành của các tập đoàn, hoặc lợi
ích cá nhân. Và vai trò của nhà nước với tư cách chủ sở hữu lại được đặt vào tay
một số cá nhân là quan chức của các bộ, ngành. Rõ ràng, các chính sách nhà nước
đưa ra để giải quyết các vấn đề nêu trên đã chưa được nghiên cứu một cách thoả
đáng, và nó tạo cơ hội cho tham nhũng, cho các cá nhân chia chác ngân sách nhà

nước, chia chác tiền đóng thuế của dân.
(2) Các chính sách được thiết kế với nhiều lỗ hổng do các yếu tố chủ quan
như yếu kém về năng lực, thiếu tầm nhìn và sự dự báo
Trong nhiều trường hợp, tham nhũng có thể xuất hiện do các lỗ hổng
không chủ ý của các nhà hoạch định chính sách, do năng lực và tầm nhìn yếu
kém. Tại sao lại tồn tại những kẽ hở trong chính sách tạo điều kiện cho tham
nhũng phát triển? Đó là do quy trình chính sách hiện nay có vấn đề. Một số chính
sách được đặt ra chưa chặt chẽ, đôi khi chưa xuất phát từ thực tiễn nên tạo ra độ
vênh và kẽ hở để cho những kẻ tham nhũng trục lợi. Về mặt này, chính sách
không nhằm mục đích tham nhũng một cách có chủ ý, nhưng bản thân nó đã tạo
ra cơ hội để tham nhũng phát triển. Chẳng hạn, những rắc rối xung quanh vấn đề
8


sổ xanh, sổ hồng. Vấn đề hiển nhiên là ai cũng cảm thấy việc chứng nhận quyền
sử dụng đất và nhà ở nên thể hiện trên một giấy là tốt và tiện cho người dân,
nhưng trên thực tế, để hợp nhất được từ hai giấy vào một giấy phải kéo dài tới
hơn 10 năm. Từ khi có Nghị định 60/1994 đến khi ra đời Luật Đất đai 2003, rồi
Luật Nhà ở 2005, giữa các Bộ Tài nguyên – Môi trường và Bộ Xây dựng vẫn
chưa đi đến thỏa thuận chung, và phải đến năm 2009 mới kết thúc quá trình này.
Cả hai bộ luật này đều do Quốc hội thông qua, nhưng Luật Xây dựng do Bộ Xây
dựng chủ trì, Luật Đất đai lại do Bộ Tài nguyên – Môi trường soạn thảo, và sự
lệch pha giữa hai bộ đã tồn tại trong suốt một thời gian dài. Ở đây rõ ràng kẽ hở
pháp luật đã tồn tại. Và tại sao giữa hai bộ lại có sự giằng co như vậy? Điều này
một phần là do tầm nhìn của các nhà hoạch định chính sách, và một phần khác
không kém phần quan trọng là lợi ích của cả hai bộ này. Và giữa một giấy và hai
giấy thì nguy cơ tham nhũng đã rất khác nhau.
Trong nhiều chính sách đang được thực thi ở nước ta cũng tạo ra cơ chế để cho
tham nhũng có đất sống. Chẳng hạn, cơ chế thu hồi đất của người này rồi giao trực tiếp
cho người khác, ẩn chứa nguy cơ tham nhũng rất cao. Nó thể hiện ở chỗ, người đại diện

cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền các cấp, được pháp luật cho phép dùng quyền
quyết định của mình lấy đất của chủ sử dụng này giao cho đối tượng khác; giá bồi
thường cũng do người này quyết định; tiền thu của người được giao đất cũng do họ
quyết định. Có thể nói với cơ chế ấy, việc tham nhũng có phát sinh hay không, nói đúng
hơn là ở mức độ nào, chỉ còn tùy thuộc vào đạo đức của người đó.
(3) Sự “cài cắm” lợi ích cục bộ của các bộ, ngành khi thiết kế chính sách:
Như đã trình bày ở phần trên, do cơ chế hoạch định chính sách ở nước ta
có tính khép kín, nên việc cài cắm lợi ích của các Bộ, ngành khi chính sách được
thực hiện cũng được thể hiện rất rõ.
Hiện nay, các nghị định của Chính phủ thường do một bộ chuyên ngành nào
đó chuẩn bị nên dễ dẫn đến tình trạng bộ đó hướng tới việc thể hiện quyền lực của
mình hơn là tạo thuận lợi cho người dân. Tương tự, quy trình ban hành luật cũng do
một bộ chuẩn bị rồi Chính phủ xem xét và một Ủy ban chuyên môn của Quốc hội
tiến hành thẩm tra trước khi các đại biểu quốc hội thảo luận, thông qua.
9


Cơ chế một bộ đại diện cho Chính phủ và một ủy ban đại diện cho Quốc hội
làm cho quyền lực của hai cơ quan này rất lớn. Nếu như quá trình này không được
tiến hành với các thủ tục khoa học thì chính sách, pháp luật ban hành sẽ tạo nhiều lỗ
hổng để những người thực thi chính sách lợi dụng để tham nhũng. Ở đây, tham
nhũng nằm trong các kẽ hở chính sách được “thiết kế” một cách có chủ ý bởi các bộ,
ngành. Các nhóm lợi ích ngay trong lòng cơ quan hành pháp đã chủ động cài cắm
lợi ích cục bộ của bộ mình, ngành mình khi soạn thảo luật, cơ chế. Nói cách khác,
những người ban hành chính sách đưa ra các chính sách, các quy trình, thủ tục có lợi
cho bản thân khi duy trì một số đặc quyền về thông tin, sự kiểm soát, phân bổ nguồn
lực. Chẳng hạn, việc đặt ra các yêu cầu bắt buộc đối với các giấy phép, chứng chỉ,
hoặc một thủ tục nào đó của cơ quan quản lý nhà nước (các loại giấy phép con), có
thể tạo ra những cơ hội cho sự tham nhũng.
Do vậy, vấn đề là phải gỡ bỏ được những phần “cài cắm” lợi ích của các

bộ, ngành khi soạn thảo chính sách, đưa ra các biện pháp phòng ngừa tham nhũng
một cách chủ động áp dụng đối với tất cả các hệ thống hành chính. Tham nhũng
từ góc độ này có thể xảy ra theo một số cách: (1) Cán bộ, nhân viên của cơ quan
này có thể lợi dụng thẩm quyền của mình để yêu cầu người xin đăng ký chứng
chỉ hành nghề, giấy phép, giấy chứng nhận… phải nộp thêm tiền, hoặc gây khó
dễ để gợi ý, buộc người dân phải chi tiền, mới xem xét và xử lý hồ sơ đăng ký;
(2) Những người không đáp ứng đủ các điều kiện được cấp chứng chỉ hành nghề,
giấy phép, giấy chứng nhận có thể hối lộ các cán bộ nhân viên của cơ quan quản
lý để được cấp các loại giấy tờ này.
III. Thực tế người dân tham gia phản biện chính sách nhằm hạn chế
các khả năng tham nhũng
Để giảm thiểu các nguy cơ tham nhũng, các chính sách của nhà nước trước
khi được ban hành cần phải được đưa ra cho người dân phản biện. Sự phản biện
này có thể được thực hiện thông qua nhiều kênh khác nhau. Người phản biện có
thể thực hiện công việc này với tư cách cá nhân, hay dưới danh nghĩa một tổ
chức. Người phản biện có thể gửi thẳng ý kiến của mình cho các cơ quan hữu
quan, tham gia vào các hội thảo, và cũng có thể nêu ý kiến của mình trên báo chí.
Trong các hình thức phản biện, thì việc chuyển tải các ý kiến của người dân trên
10


các phương tiện truyền thông đại chúng là tương đối hiệu quả. Do tính công khai,
đại chúng, nên báo chí sẽ là một kênh thông tin quan trọng. Các ý kiến nêu trên
báo có thể được nhiều người thảo luận, bàn cãi từ các chiều cạnh khác nhau.
Kênh thông tin này không chỉ tác động đến phía người làm chính sách, mà còn
ảnh hưởng sâu rộng đến đông đảo người dân.
Ở nước ta cũng đã có những quy định pháp lý để thúc đẩy quá trình phản
biện trong việc hình thành chính sách. Đây được coi là một bước tiến quan trọng
trong lĩnh vực này. Sự phản biện của người dân đã giúp các cơ quan chức năng
khá nhiều trong việc hoàn thiện cơ chế, chính sách, đồng thời cũng đảm bảo cho

người dân có cơ hội được cất lên tiếng nói của mình, góp phần phòng chống tham
nhũng trong ngay các chính sách. Nhiều ý kiến phản biện đã tiến đến mổ xẻ, phân
tích, phác hoạ các vấn đề một cách toàn diện, đa chiều; cung cấp những thông tin,
dữ liệu cho các cơ quan tham mưu, hoạch định chính sách, góp phần lấp đầy
những khoảng trống mà ở đó, các nhóm lợi ích cục bộ đang nhằm vào để khai
thác.
Như đã nói, người dân có thể tham gia phản biện các chính sách của nhà nước
dưới nhiều hình thức khác nhau. Một trong những kênh quan trọng là phản biện
thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức đoàn thể nhân dân. Cho đến
nay, chúng ta đã có nhiều quy định tạo điều kiện cho Mặt trận và người dân nói
chung tham gia vào các quá trình soạn thảo chính sách như Luật Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam, Luật Tổ chức của Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban Nhân dân, Lụât ban hành các văn bản quy phạm pháp
luật… Các văn bản này đã tạo ra hệ thống cơ sở pháp lý để người dân, thông qua tổ
chức Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức khác, tham gia một cách chủ động
và tích cực vào quá trình hoạch định và phản biện chính sách.
Phản biện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là hình thức tham gia khá đặc
thù, mặc dù vai trò, nhiệm vụ, chức năng phản biện mới chỉ được quy định chung
chung trong các văn kiện đại hội đảng lần thứ X và thứ XI. Trên thực tế, Mặt trận
đã tiến hành các phản biện nhiều chính sách đối với các vấn đề quốc kế dân sinh,
đặc biệt là các vấn đề liên quan đến lĩnh vực kinh tế, góp phần lấp những lỗ hổng
11


chính sách, biểu đạt được những tiếng nói của các thành viên, của người dân nói
chung với vị thế tương đối độc lập. Chính quá trình phản biện này đã góp phần
bảo vệ được lợi ích của các nhóm dân cư bị ảnh hưởng, loại bỏ những bất hợp lý
của các chính sách và do vậy, giảm được những rủi ro tiềm ẩn đối với tham
nhũng.
Năm 2008, bằng việc thông qua Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp

luật, quá trình chính sách ở nước ta đã có một bước ngoặt mới. Theo quy định,
các dự thảo chính sách sẽ buộc phải công bố toàn văn để lấy ý kiến công chúng
trong thời gian ít nhất 60 ngày trước khi thông qua và yêu cầu báo cáo tác động
của mọi dự án luật. Việc công bố dự thảo luật là một bước tiến quan trọng giúp
cho người dân hiểu về các quy định của pháp luật và phản biện về các tác động
có thể có nói chung, và về vấn đề tham nhũng nói riêng.
Theo điều tra, chỉ có khoảng 3% đối tượng được hỏi trong một nghiên cứu
trả lời rằng, họ đã từng góp ý cho các dự thảo văn bản pháp luật. Điều này có thể
hiểu được, bởi vì thời gian một cá nhân phải bỏ ra để tìm hiểu vấn đề và đưa ra
một ý kiến thuyết phục đối với các nhà hoạch định chính sách lớn hơn nhiều so
với lợi ích mà cá nhân đó hưởng từ việc tham gia của mình.
Có một số giải pháp nhằm khắc phục tình trạng bất cân xứng giữa lợi ích
(cho số đông) và chi phí (tập trung vào cá nhân) trong việc tham gia phản biện
các chính sách. Chẳng hạn, Phòng thương mại và Công nghiệp Việt Nam đã rất
tích cực phát huy tiếng nói của cộng đồng doanh nghiệp, đặc biệt là thông qua
các tổ chức hiệp hội. Trong nhiều vấn đề chính sách, Phòng Thương mại và Công
nghiệp Việt Nam thường tổ chức lấy ý kiến của các doanh nghiệp, các chuyên
gia, các nhà khoa học, nhà quản lý đối với nhiều dự án, dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật.
Trên thực tế, các hành động mang tính tập thể là cần thiết để đảm bảo các
vấn đề mà người dân quan tâm sẽ đến được với các nhà hoạch định chính sách.
Thông qua các hiệp hội, cả chi phí và lợi ích sẽ được chia đều giữa các thành
viên, nhờ đó giúp các nhà hoạch định chính sách tăng thêm cơ hội tiếp thu những

12


thông tin cần thiết. Các hiệp hội thậm chí có thể giúp các doanh nghiệp, cá nhân
tiến hành vận động chính sách khi cần thiết.
Những tồn tại của việc người dân tham gia phản biện xã hội:

Tuy vậy, sự tham gia của người dân vào quá trình phản biện chính sách nói
chung và nhằm hạn chế tham nhũng nói riêng vẫn còn nhiều vấn đề phải bàn.
Mặc dù hiện nay Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cũng đã tham dự vào quá
trình soạn thảo, xây dựng một số luật, chính sách; đối với một số chính sách thì
thủ tục lấy ý kiến nhân dân là mang tính bắt buộc, nhưng nhìn chung, các thủ tục
này vẫn chưa sát với thực tế. Đặc biệt, việc lấy ý kiến đóng góp, phản biện của
nhân dân, vẫn còn mang tính hình thức, thiếu cơ chế đề cao trách nhiệm của cơ
quan soạn thảo trong việc tiếp thu để điều chỉnh chính sách. Do vậy, quy trình
này chưa phát huy được sự tham gia của người dân, của các tổ chức xã hội. Vấn
đề là ở chỗ chúng ta vẫn thiếu một hành lang pháp lý đồng bộ để đảm bảo việc
thực hiện các hoạt động phản biện xã hội một cách rộng rãi, có chất lượng và
hiệu quả. Nó thể hiện qua các biểu hiện:
+ Phản biện của người dân đối với các vấn đề chính sách chưa được pháp
luật nhìn nhận như một cơ chế thiết yếu nhằm huy động sự tham gia rộng rãi của
người dân, các tổ chức, các hiệp hội nghề nghiệp… cũng như của toàn xã hội.
Quá trình ban hành chính sách ở nước ta vẫn còn là một quá trình khép kín trong
các cơ quan nhà nước. Những xung lực chống lại quá trình công khai, minh bạch
lại nằm ngay trong các cơ quan công quyền vì lợi ích của chính họ.
+ Pháp luật chưa có những quy định cụ thể tạo cơ chế pháp lý để hoạt động
phản biện chính sách được thực hiện đúng với bản chất vốn có của nó. Cho đến thời
điểm hiện tại, chúng ta vẫn chưa có sự nhận thức thống nhất đối với các vấn đề như:
chủ thể thực hiện phản biện, nội dung phản biện xã hội, trình tự, thủ tục tiến hành;
các điều kiện đảm bảo; đặc biệt là quy định về trách nhiệm của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền trong việc lắng nghe, tiếp thu ý kiến phản biện. Cơ chế tiếp thu và phản
hồi ý kiến của nhân dân như thế nào cũng chưa được thiết kế chi tiết. Trên thực tế,
thủ tục đón nhận sự đóng góp, phản biện của người dân có thể chỉ mang tính hình

13

thức. Sau đó, các nhà hoạch định chính sách vẫn đưa ra quyết định theo ý mình chứ
không chỉnh sửa theo những góp ý của người dân.
Do chưa được thể chế hóa, nên hoạt động phản biện chính sách chưa được
thực hiện theo quy trình mang tính pháp quy nhất định. Chẳng hạn, Mặt trận Tổ
quốc Việt Nam có trách nhiệm tổ chức phản biện đối với những vấn đề chính
sách gì? Những chủ trương, chính sách gì nhất thiết phải phản biện? Nguyên tắc,
hình thức, nội dung phản biện là gì? Quyền và trách nhiệm của chủ thể phản biện
và chủ thể ban hành chính sách là gì trong tổ chức phản biện? Hầu hết các vấn đề
trên vẫn còn chưa được quy định cụ thể.
Để hạn chế tình trạng tham nhũng chính sách, ngay từ khâu hoạch định phải
bịt kín các kẽ hở, đặc biệt hạn chế quyền can thiệp của các cơ quan hành chính,
xóa bỏ tối đa tình trạng xin - cho. Ngay trong cơ chế này đã tiềm ẩn những nguy cơ
cho tham nhũng xuất hiện. Chừng nào các nhóm lợi ích ngay trong lòng cơ quan
hành pháp còn thao túng việc làm luật thì tham nhũng vẫn còn tồn tại.
IV. Các giải pháp để tăng cường hiệu quả tham gia phòng, chống tham
nhũng của người dân qua sự phản biện chính sách
Có thể nói, điều kiện tiên quyết cho một chính sách tốt là huy động sự
tham gia vào quá trình chính sách tất cả các thành phần bị ảnh hưởng. Bởi vì, sự
tham gia, phản biện chính sách của người dân sẽ làm cho sẽ làm tăng tính minh
bạch khi các thành phần khác nhau có thể bày tỏ quan điểm của mình, tạo nên
một luông thông tin đa chiều. Sự cọ sát giữa các quan điểm sẽ làm cho các ưu và
nhược điểm của các chính sách của quốc gia sẽ bộc lộ rõ, sẽ chặn được những lỗ
hổng chính sách tạo điều kiện cho hiện tượng tham nhũng, vốn đang diễn ra khá
phổ biến ở nước ta hiện nay
Để người dân tham gia vào phòng chống tham nhũng một cách hiệu quả
thông qua quá trình phản biện chính sách, chúng ta cần phải áp dụng một số giải
pháp căn bản sau đây:
4.1. Thiết lập một hành lang pháp lý cho sự phản biện chính sách;
Chúng ta cần có một hành lang pháp lý rõ ràng cho phép công dân tham gia
tham gia vào các công đoạn, các quá trình chính sách nói chung và tham gia phản

14


biện các chính sách nói riêng, nhằm ngăn ngừa tình trạng tham nhũng có thể xảy
ra khi chính sách được thực thi trên thực tế. Cụ thể, chúng ta cần hoàn thiện hệ
thống luật pháp cũng như những quy định cụ thể để giúp người dân dễ dàng tham
gia phản biện các chính sách, giúp cho các chính sách sát hợp với thực tiễn hơn
và đáp ứng cao hơn nhu cầu của đông đảo nhân dân. Điều này sẽ góp phần quan
trọng phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng
nói chung và tham nhũng từ chính sách nói riêng. Xây dựng, hoàn thiện cơ chế, chính
sách, thiết chế thực hiện dân chủ hoá đời sống xã hội, đảm bảo và phát huy quyền
làm chủ của nhân dân, các cơ quan có trách nhiệm phải có trách nhiệm giải trình,
bảo đảm tính công khai, minh bạch của quá trình soạn thảo với sự tham gia rộng
rãi của nhân dân trong quá trình xây dựng trước khi ban hành.
Đặc biệt, cần đưa ra những quy định cụ thể về quy trình, cách thức tham
gia phản biện của người dân, cơ chế tiếp nhận phản hồi của cơ quan soạn thảo và
thực thi chính sách. Nếu những phản hồi của người dân không được tiếp nhận và
thể hiện trong các chính sách thì trách nhiệm của những người soạn thảo sẽ như
thế nào? Bởi vì có không ít vấn đề được người dân phản biện, nhưng vì lợi ích
cục bộ của các bộ ngành, vì bị các nhóm lợi ích thao túng, các nhà hoạch định
chính sách “thoái hóa, biến chất” – những người đưa ra các quyết định chính sách
nhân danh nhân dân có thể đi ngược lại mong muốn của người dân, không tiếp
thu chỉnh sửa, và tiếp tục cho ra đời những chính sách có hại cho cộng đồng,
người dân và doanh nghiệp, tiếp tay cho nạn tham nhũng.
Để tạo cơ hội cho người dân và xã hội nói chung phản biện lại các chính
sách của nhà nước một cách hiệu quả, ngăn ngừa tình trạng tham nhũng, đã đến
lúc chúng ta tính đến việc xây dựng một khuôn khổ pháp lý cho phép thành các tổ
chức nghiên cứu chính sách độc lập, có thể phản biện lại các chính sách của nhà
nước. Các viện này hoạt động độc lập, không phụ thuộc vào nhà nước, sẽ đưa ra
các phân tích, thẩm định chính sách dựa trên các cơ sở khoa học. Hoạt động của

các viện nghiên cứu tư nhân trong phân tích, phản biện các chính sách là một
mẫu hình tương đối hiệu quả mà hầu hết các quốc gia trên thế giới phát triển.
Người dân, các tổ chức có thể thông qua các viện nghiên cứu này để giám sát các
15


chính sách của nhà nước. Nó góp phần làm cho các chính sách của nhà nước bớt
đi tính chủ quan, mang tính áp đặt, một chiều, và do vậy, cũng là tiền đề để ngăn
ngừa những mầm mống của tham nhũng từ chính sách.
Bên cạnh đó, cần xây dựng một đạo luật điều chỉnh hoạt động vận động
chính sách của các nhóm lợi ích nhằm đưa các hoạt động này vào khuôn khổ, hạn
chế những tác động tiêu cực giữa các nhà hoạch định chính sách và các nhóm vận
động dẫn đến tham nhũng. Bên cạnh luật về công khai, minh bạch, luật về tiếp
cận thông tin, luật này sẽ là một công cụ nhằm ngăn chặn tình trạng tham nhũng
ở nước ta.
Để tăng thêm hiệu quả sự tham gia của mình, người dân nên được tổ chức
trong các hiệp hội, các nhóm xã hội khác nhau. Do vậy, chúng ta cần thúc đẩy việc
ban hành Luật về Hội. Đây sẽ là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc định hình xã hội
dân sự ở Việt Nam. Các cá nhân liên kết với nhau để bảo vệ lợi ích của chính mình.
Nếu chỉ phản biện thông qua các nỗ lực mang tính cá nhân, nhìn chung, tiếng nói
của người dân sẽ không đủ mạnh. Chỉ thông qua các tổ chức, các hội, với số lượng
thành viên tương đối lớn, thì sức mạnh của sự phản biện từ phía người dân sẽ được
nhân lên. Đây còn có lý do từ vấn đề chi phí cho sự phản biện chính sách là rất lớn,
vượt ra ngoài khuôn khổ sự chi trả mang tính cá nhân. Các hiệp hội được thiết lập
nhằm chia sẻ cho các chi phí của sự tham gia.
4. 2. Cung cấp đầy đủ thông tin về vấn đề chính sách: Muốn phản biện
chính sách để chống tham nhũng một cách toàn diện, khoa học và thuyết
phục, người dân phải được cung cấp đầy đủ thông tin một cách có hệ thống .
Những thông tin này cần được công bố công khai, giúp người dân dễ dàng tiếp
cận. Những thông tin thiết yếu cho sự phản biện như: các quá trình, thủ tục, ngân

sách, trách nhiệm giải trình…
Việc công khai trước nhân dân các vấn đề chính sách chuẩn bị ban hành để
thu thập ý kiến, đón nhận sự phản biện từ nhiều phía khác nhau là một việc làm
cần thiết trong tiến trình dân chủ. Một giải pháp khả dĩ là chính phủ cần xây dựng
một website riêng về các chính sách sắp ban hành, cho phép người dân, doanh

16


nghiệp, giới chuyên môn có diễn đàn trao đổi, phản biện, giúp ngăn chặn những
lỗ hổng trong chính sách tạo cơ hội cho tham nhũng có đất để nảy nở.
- Cần sớm ban hành luật về quyền tiếp cận thông tin của người dân. Luật
này cho phép người dân tiếp cận với các thông tin về hoạt động của chính quyền,
về các thông tin liên quan đến việc xây dựng và thực hiện các chính sách. Theo
đó, cơ quan, tổ chức, cá nhân yêu cầu cung cấp thông tin có quyền khiếu nại khi
không được đáp ứng. Đồng thời, cũng cần quy định cơ quan, tổ chức, cá nhân
yêu cầu cung cấp thông tin và cơ quan, tổ chức, cá nhân được yêu cầu cung cấp
thông tin nếu có hành vi vi phạm quy định tại Luật Phòng, chống tham nhũng thì
phải bị xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp
luật.
4.3. Tạo cơ hội cho người dân tham gia thảo luận các vấn đề chính
sách thông qua các cuộc hội thảo, thông qua truyền thông đại chúng, các
diễn đàn xã hội… Nhà nước cần xây dựng các quy chế tạo điều kiện cho người
dân thiết lập các diễn đàn mở để các công dân được tự do bày tỏ quan điểm của
mình về những vấn đề có liên quan đến chính sách, đặc biệt là trao đổi những
thông tin mà họ biết có liên quan đến chính sách mà bản thân họ và cả xã hội
đang quan tâm. Bên cạnh đó, người dân có thể trao đổi thông tin cũng như kinh
nghiệm về chống tham nhũng từ phản biện chính sách với các tổ chức và cá nhân
bên ngoài nhà nước, học tập kinh nghiệm chống tham nhũng chính sách từ các
quốc gia khác trên thế giới.

4.4. Các tổ chức xã hội ở Việt Nam phải có tiếng nói tương đối độc lập
trong quá trình phản biện chính sách. Hiện tại nhiều tổ chức xã hội khi tham gia
vào quá trình chính sách thường né tránh các vấn đề xã hội phức tạp, nhạy cảm,
trong đó có những vấn đề liên quan đến tham nhũng. Để tạo lập sự cân bằng và để
cụm từ “nhóm lợi ích” mang tính trung hoà, rõ ràng cần phải xây dựng một xã hội
dân chủ thật sự trong đó các hội đoàn đại diện cho những tầng lớp dân cư thật sự là
đại diện cho quyền lợi của họ. Hội nông dân phải nói được tiếng nói của nông dân,
Hiệp hội người tiêu dùng phải thật sự bảo vệ được lợi ích của người tiêu dùng…Các
chính sách liên quan đến nhóm dân cư nào trong xã hội, người dân nói chung, và
17


những người trực tiếp bị tác động bởi các chính sách này nói riêng phải được tham
gia và phản biện các chính sách đó, nhằm chống lại khuynh hướng các nhóm lợi ích
có thể mua chuộc các nhà hoạch định chính sách.

18