quản lý và phân cấp quản lý đầu tư công tại việt nam

TRƯỜNG ĐẠI HỌC QUY NHƠN
KHOA KINH TẾ & KẾ TOÁN
~~~~~***~~~~~

ĐỀ TÀI

Giảng viên hướng dẫn : Hồ Thị Hoài Hương
Sinh viên thực hiện: Lớp Kinh tế đầu tư 37B – nhóm 4
1.
2.
3.
4.

Nguyễn Hồng Nhung
Trần Thị Lệ Thu
Hồ Thị Mỹ Hồng
Trần Thị Xuân Diệu


I. Quản lí và phân cấp quản lí đầu tư công tại Việt
Nam.
1. Khái niệm và mục tiêu của đầu tư công
1.1. Khái niệm
Đầu tư công là gì ?
Đầu tư công là việc sử dụng vốn nhà nước (bao gồm cả việc sử d ụng ngân
sách nhà nước, vốn tín dụng nhà nước cho đầu tư phát triển, v ốn c ủa doanh
nghiệp nhà nước) để đầu tư vào các chương trình d ự án không vì m ục tiêu l ợi
nhuận hoặc không có khả năng hoàn vốn trực tiếp.

1.2.Mục tiêu của đầu tư công
Đầu tư công nhằm mục tiêu tạo mới, nâng cấp, củng cố năng l ực hoạt

động của nền kinh tế thông qua gia tăng giá trị các tài s ản công. Thông qua ho ạt
động đầu tư công năng lực phục vụ của hệ thống hạ tầng kinh tế, h ạ t ầng xã h ội
dưới hình thức sở hữu toàn dân sẽ được cải thiện và gia tăng.
Hoạt động đầu tư công góp phần thực hiện một số mục tiêu xã h ội trong
chiến lược phát triển kinh tế xã hội của một quốc gia, c ủa ngành, c ủa vùng và
của các địa phương. Thông qua các chương trình mục tiêu quốc gia, nhiều v ấn đ ề
về xã hội, văn hóa, môi trường được giải quyết. Mục tiêu phát triển và phát tri ển
bền vững được đảm bảo. Về cơ bản, trong thời gian qua các kho ản chi đ ầu t ư
công mang lại hiệu quả trong phát triển kinh tế xã h ội ví d ụ nh ư : ch ương trình
135, chương trình mục tiêu Quốc gia về nước sạch môi tr ường…đ ầu t ư c ơ s ở h ạ
tầng, hỗ trợ sản xuất, cải thiện môi trường…
Hoạt động đầu tư công còn góp phần điều tiết nền kinh tế thông qua vi ệc
tác động trực tiếp đến tổng cầu nền kinh tế. Th ực tiễn cho th ấy, đ ầu t ư công m ở
rộng thông qua tăng chi ngân sách, tín dụng đ ầu t ư phát tri ển nhà n ước và các
đối tượng cùng với các đối tượng chính sách cùng v ới hiệu qu ả đ ầu t ư xã h ội và
đầu tư công chưa cao kéo theo chi phí sản xuất, kim ngạch nh ập kh ẩu và tăng
trưởng tín dụng tăng lên làm gia tăng tổng ph ương ti ện thanh toán trong n ền
kinh tế, mất cân bằng cung-cầu ngoại tệ.


2. Nguyên tắc và nội dung của đầu tư công
2.1. Nguyên tắc đầu tư công.
2.1.1. Thực hiện theo chương trình, dự án đầu tư công phải phù h ợp v ới chi ến
lược, quy hoạch phát triển, phù hợp với kế hoạch đầu tư đã được duy ệt .
Hoạt động đầu tư công có mục tiêu tạo lập năng l ực sản xuất và năng l ực
phục vụ của nền kinh tế và xã hội dựa trên nguồn lực của nhà n ước. Vì v ậy, ho ạt
động đầu tư công bắt buộc phải phù h ợp v ới chi ến l ược phát tri ển kinh t ế xã
hội, phù hợp với kế hoạch đầu tư đã được phê duyệt.
2.1.2.Đầu tư công phải được đúng mục tiêu, đúng tiến độ, đảm b ảo ch ất l ượng,
tiết kiệm và có hiệu quả.

Đây là một trong những nguyên tắc rất quan trọng bởi vì các d ự án đ ầu t ư
công thường được triển khai để đáp ứng nhiều mục tiêu trong đó có c ả các m ục
tiêu kinh tế, văn hóa, xã hội…Tuy nhiên, để có th ể th ực hiện đ ược các m ục tiêu
khác thì hiệu quả kinh tế phải được đảm bảo. Chính vì vậy các yêu c ầu v ề ti ến
đọ, chất lượng, tiết kiệm và hiệu quả phải được xem xét, đánh giá m ột cách
nghiêm túc.
2.1.3.Hoạt động đầu tư công phải bảo đảm tính công khai minh b ạch.
Quá trình chuyển đổi nền kinh tế diễn ra càng sâu sắc thì yêu c ầu v ề tính
công khai, minh bạch sẽ càng cao. Công khai, minh bạch trong đầu t ư sẽ góp ph ần
tăng tính cạnh tranh, tính công bằng trong huy động và phân b ố ngu ồn l ực c ủa
nhà nước. Hơn nữa, công khai và minh bạch cũng là điều kiện giám sát ho ạt đ ộng
đầu tư công chặt chẽ và có hiệu quả hơn. Đây cũng là đi ều ki ện đ ẻ h ạn ch ế s ự
thất thoát và lãng phí trong đầu tư và xây dựng nguồn vốn t ừ ngân sách.
2.1.4.Hoạt động đầu tư công phải thực hiện trên cơ sở th ống nh ất qu ản lí nhà
nước với sự phân cấp quản lí phù hợp.
Để có thể tạo ra các kết quả đầu tư với hệ thống năng lực phục vụ đ ược
cải thiện đáp ứng nhu cầu phát triển chung của nền kinh t ế, tránh dàn tr ải và
lãng phí nguồn lực, đầu tư công cần được quản lí th ống nh ất. Nhà n ước có th ể
quản lí thống nhất hoạt động đầu tư công thông qua quy ho ạch và phân b ố
nguồn lực.Tuy nhiên, để phát huy năng lực và quyền chủ động của các ngành, các
địa phương thì sự phân cấp trong đầu tư là thật s ự cần thiết.
2.1.5.Phân định rõ quyền và nghĩa của tổ chức, cá nhân có liên quan đ ến các ho ạt
động đầu tư công.
Đây là nguyên tắc bắt buộc để hoạt động đầu tư công hiệu qu ả h ơn. Do
nguồn lực đầu tư công thuộc sở hữu toàn dân nên s ự phân định rõ quy ền và


nghĩa vụ của các chủ thể tham gia có ý nghĩa quan trọng nhằm gia tăng trách
nhiệm, giải trình và đảm bảo sự giám sát toàn xã hội đối với kết quả và hiệu qu ả
của đầu tư công.

2.1.6.Đa dạng hóa các hình thức đầu tư công.
Nhà nước có thể có các chính sách khuyến khích và tạo điều ki ện đ ể các t ổ
chức, cá nhân trực tiếp đầu tư hoặc góp vốn cùng nhà nước đầu t ư vào các d ự án
công; khuyến khích các nhà đầu tư bỏ vốn để nhận quyền kinh doanh, khai thác
thu lợi nhuận từ các dự án đầu tư công khi có điều kiện. Tuy nhiên, ngu ồn l ực
đầu tư chủ yếu của các dự án đầu tư công vẫn phải là của nhà n ước ( Trung
ương hoặc địa phương).
2.2.Nội dung đầu tư công.
Nội dung đầu tư công được thực hiện theo các ch ương trình m ục tiêu và
các dự án đầu tư công.
2.2.1.Đầu tư theo các chương trình mục tiêu.
a) Khái niệm.
Chương trình mục tiêu là tập hợp của các dự án đầu t ư nhằm th ực hiện
một hay một số mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội cụ th ể của một quốc gia hay
một vùng lãnh thổ trong một khoảng thời gian nhất định.
Chương trình mục tiêu bao gồm nhiều cấp độ bao gồm ch ương trình m ục
tiêu quốc gia và chương trình mục tiêu cấp tỉnh.
b) Căn cứ lập chương trình mục tiêu.
Đối với chương trình mục tiêu quốc gia căn cứ lập chương trình mục tiêu bao
gồm:
Chiến lược phát triển kinh tế xã hội của cả nước th ời kì 10 năm đã đ ược
thông qua;
• Tính cấp bách của mục tiêu của chương trình ph ải đ ạt đ ể hoàn thành
chiến lược;
• Khả năng đảm bảo nguồn vốn để thực hiện chương trình m ục tiêu.
•

Đối với chương trình mục tiêu cấp tỉnh căn cứ lập chương trình mục tiêu bao
gồm:
Mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội của tỉnh 5 năm đã đ ược phê

duyệt;
• Tính cấp thiết của việc thực hiện mục tiêu trong th ời kì kế hoạch;
• Khả năng đảm bảo nguồn vốn để thực hiện chương trình m ục tiêu.
•


c) Yêu cầu đối với chương trình mục tiêu
+ Chương trình phải nhằm đạt được các mục tiêu rõ ràng, quan tr ọng, c ấp
+
+
+

+

bách cần tập trung ưu tiên theo chiến lược phát triển
Nội dung chương trình pahir cụ thể, không được trùng lặp;
Việc xác định và phân bổ vốn đầu tư phải tuân theo danh mục dự án, đ ịnh
mức tiêu chuẩn phân bổ vốn được các cấp có thẩm quy ền phê duy ệt;
Tiến độ triển khai thực hiện chương trình phải phù hợp với điều kiện
thực tế và khả năng huy động vốn theo thứ tự ưu tiên hợp lí, đảm bảo tập
trung, hiệu quả;
Việc tổ chức thực hiện phải có sự phân công rõ ràng, ph ối h ợp ch ặt chẽ
giữa các bộ, ngành quá trình triển khai phải có sự theo dõi, ki ểm tra, giám
sát và tổng kết định kì.

d) Nội dung của chương trình mục tiêu
Chương trình mục tiêu cần đảm bảo các nội dung quan trọng nh ư sau:
+ Sự cần thiết phải đầu tư.
+ Đánh giá thực trạng ngành, lĩnh vực thuộc mục tiêu, ph ạm vi c ủa
+

+

+
+
+

chương trình, những vấn đề cấp bách có trong ch ương trình.
Mục tiêu chung, phạm vi; mục tiêu cụ thể, các chi tiêu c ơ b ản ph ải
đạt được trong từng khoảng thời gian của chương trình.
Danh mục các dự án đầu tư, thứ tự thực hiện và thời gian; ước tính
tổng mức kinh phí thực hiện chương trình, phân theo dự án, hạng
mục cụ thể, tiến độ, nguồn vốn và kế hoạch giải ngân.
Kế hoạch, tổ chức thực hiện chương trình, dự án, các cơ chế áp dụng
và khả năng lồng ghép với các chương trình khác.
Các vấn đề khoa học công nghệ, môi trường, nhu cầu đào t ạo ngu ồn
nhân lực cho dự án, chương trình; yếu tố hợp tác quốc tế.
Đáng giá tổng quát hiệu quả kinh tế- xã hội chung của ch ương trình
và dự án mang lại.

2.1.2.Đầu tư theo các dự án công.
a) Khái niệm và yêu cầu của công tác lập dự án đầu tư công.
Dự án đầu tư công là những dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước
bao gồm Ngân sách Nhà nước, Trái phiếu Chính phủ, Công trái qu ốc gia và
một số nguồn khác của nhà nước chi đầu tư phát triển và chi sự nghiệp có
tính chất đầu tư vào các sự án không nhằm mục đích kinh doanh, không có
khả năng hoàn vốn trực tiếp, thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế-xã
hội bao gồm:
•

Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, kĩ thuật, xã hội, môi tr ường, quốc

phòng, an ninh do Nhà nước đầu tư 9 trừ các khoản đầu t ư cho qu ốc


phòng, an ninh, thuộc chi tiêu đặc biệt, ngoài cân đ ối k ế ho ạch hay
viện trợ nước ngoài).
• Dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hóa thuộc các lĩnh v ực kinh
tế-xã hội, y tế, giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ.
• Dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà n ước, tổ ch ức chính
trị-xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn s ự
nghiệp.
• Dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ ch ức chính trị-xã h ội-ngh ề
nghiệp, tổ chức xã hội-nghề nghiệp được hỗ trợ vốn nhà n ước theo
quy định của pháp luật
Yêu cầu đối với dự án đầu tư công:
 Phải phù hợp với kế hoạch đầu tư công và danh m ục d ự án chuẩn bị

đầu tư được cấp thẩm quyền phê duyệt.
 Dự án đầu tư công phải có các phương án kinh tế-kĩ thuật kh ả thi.
 Phải đảm bảo hiệu quả kinh tế - xã hội và phát triển bền v ững.
b) Trình tự thủ tục quyết định và thực hiện dự án đầu tư công:
Bước 1: Định hướng đầu tư, xây dựng dự án và sàng lọc b ước đầu
-Định hướng chiến lược đầu tư: Đây là xuất phát điểm của quy trình l ập và
quản lí dự án đầu tư công được thể hiện qua chiến lược hay kế hoạch
tổng thể do cấp quyết định cao nhất đề ra. Định hướng này giúp cho hoạt
động đầu tư công của chính phủ phản ảnh được các ưu tiên c ủa qu ốc gia,
đồng thời cũng giúp cho việc xây dựng chương trình và ra quy ết đ ịnh đ ầu
tư của các bộ-ngành và của các cấp chính quyền địa phương.
-Xây dựng dự án đầu tư: Căn cứ vào định hướng chiến lược đầu t ư, các b ộngành-địa phương xây dựng các hồ sơ dự án trong đó bao g ồm các thông
tin cơ bản như sự cần thiết, mục tiêu, các hoạt động chính, ngân sách d ự
toán, tiến độ thực hiện, kết quản kì vọng của dự án.

-Sàng lọc dự án bước đầu: mục đích của bước này là đảm bảo d ự án do các
bộ-ngành-địa phương đề xuất đảm bảo thỏa mãn các điều kiện tối thi ểu
để có thể được xem xét ở các bước tiếp theo. Các điều kiện tối thi ểu này
bao gồm sự cần thiết, tính nhất quán đối với các ưu tiên c ủa chính phì và
sự phù hợp về tài khóa. Sàng lọc tốt ở khâu này sẽ giúp tiết kiệm th ời gian
và nguồn lực ở những bước sau.
Bước 2: Thẩm định dự án chính thức
-

Đánh giá tiền khả thi: Mục đích của bước này là xác đ ịnh nhanh tính kh ả
thi của dự án (chẳng hạn như thông qua phân tích nhanh v ề chi phí và


-

lợi ích cũng như khả năng thu xếp tài chính) và nhận di ện m ột s ố l ựa
chọn thay thế cho dự án trước khi tiến hành đánh giá kh ả thi đầy đủ.
Đánh giá khả thi: Dự án sẽ phải qua một quy trình và quy chu ẩn th ẩm
định đầy đủ và nghiêm ngặt. Cụ thể là dự án sẽ được phân tích chi
phí và lợi ích một cách chi tiết, được thẩm định tính khả thi v ề tài chính,
kinh tế, và xã hội. Bên cạnh đó, dự án cũng ph ải được đánh giá c ẩn th ận
về những rủi ro tiềm tàng, về tính bền vững, cũng như về tác động môi
trường và xã hội. Chất lượng của đánh giá khả thi ph ụ thuộc vào đ ộng
cơ, tính khách quan, năng lực, và chất lượng d ữ liệu của t ổ ch ức đánh
giá.

Bước 3: Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án
Sự lạc quan thái quá và thiếu khách quan đối với các d ự án đầu t ư
công - do xác định chi phí quá thấp và l ợi ích quá cao - là hi ện t ượng ph ổ
biến ở các nước đang phát triển. Chính vì vậy, luôn có nhu c ầu ki ểm tra

tính chân thực và khách quan của hoạt động thẩm định dự án, đặc bi ệt là
đối với những dự án lớn, hơn nữa lại do chính cơ quan thực hiện tự th ẩm
định. Trong trường hợp có nguy cơ xung đột l ợi ích nghiêm tr ọng thì th ậm
chí nên sử dụng tư vấn độc lập ngay từ khâu thẩm định d ự án.
Bước 4: Lựa chọn và lập ngân sách dự án
Bất kỳ dự án đầu tư công nào đều là một bộ phận c ủa k ế hoạch
đầu tư công tổng thể, vì vậy việc lựa ch ọn và lập ngân sách d ự án
phải được cân nhắc phù hợp với chu kỳ ngân sách (hàng năm, trung
hạn, và dài hạn) để đảm bảo dự án phù hợp với ưu tiên và kh ả thi về mặt
tài khóa trong từng chu kỳ ngân sách. Để đảm bảo tính công b ằng và tăng
cường hiệu lực giám sát sau này, các tiêu thức lựa ch ọn dự án ph ải đ ược
công khai. Đầu tư công hiệu quả không chỉ ph ụ thuộc vào việc l ựa ch ọn
dự án tốt mà còn phụ thuộc vào chất lượng của hoạt động quản lý và b ảo
trì tài sản. Ngân sách chi thường xuyên vì vậy phải đ ược điều ch ỉnh thích
hợp để phản ánh những khoản chi mới phát sinh này.
Bước 5: Triển khai dự án
Sự thành công (hay thất bại) trong triển khai dự án phụ thuộc vào
nhiều nhân tố, trong đó chắc chắn bao gồm: (i) l ựa chọn đúng d ự án t ốt;
(ii) lập ngân sách chính xác; (iii) chuẩn bị các đi ều ki ện c ần v ề năng l ực
quản lý tài chính, tổ chức bộ máy và nhân sự, thu hồi đ ất; (iv) k ếhoạch
mua sắm máy móc, vật tư; (v) theo dõi và quản lý chi phí; (vi) qu ản lý các
rủi ro phát sinh làm ảnh hưởng tới tiến độ và chi phí của d ự án. B ản thân
từng nhiệm vụ này đều rất phức tạp, vì vậy phải có nh ững h ướng d ẫn
cần thiết cho việc triển khai dự án. Về các mặt tổchức, việc bố trí nhân


sự, xây dựng bộ máy quản lý, dự kiến tiến độ v.v. tất cả ph ải đ ược chuẩn
bị kỹ càng và thực tế. Quy trình đấu thầu công khai, công b ằng, và hi ệu
quả cũng cần được xây dựng và công bố. Cũng c ần l ường tr ước nh ững c ơ
chế để ngăn chặn (hoặc ít nhất là giảm thiểu) nguy cơ tăng chi phí trong

tương lai.
Bước 6: Điều chỉnh dự án
Trong quá trình triển khai dự án, có thể xuất hiện những tình huống
mới ảnh hưởng đến thiết kế, tiến độ, hay chi phí của dự án. Vì vậy, ho ạt
động quản lý dự án cần có một sự linh hoạt nhất đ ịnh đ ể có th ể ứng
phó với những tình huống này. Tuy nhiên, để tránh kh ả năng nh ững đi ều
chỉnh này bị lợi dụng cũng như để giảm chi phí điều chỉnh, cần th ực hiện
thật tốt các khâu ở phía trước, đặc biệt là các khâu thẩm định, lựa chọn, ký
kết hợp đồng mua sắm, lập kế hoạch và chuẩn bị các điều kiện cần thi ết
để triển khai dự án. Đồng thời, hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá
định kỳ cũng cần được thực hiện để có được bức tranh c ập nh ật v ề tình
hình triển khai dự án, đặc biệt là về chi phí và l ợi ích. Bên c ạnh đó cũng
cần có cơ chế để đình chỉ thậm chí hủy bỏ các d ự án đ ược phát hi ện là
kém hiệu quả và lãng phí.
Bước 7: Vận hành dự án
Sau khi dự án đầu tư công hoàn tất, cần ph ải có m ột quá trình (i)
bàn giao dự án cho tổ chức vận hành; (ii) vận hành d ự án; (iii) b ảo trì,
bảo dưỡng tài sản hình thành từ dự án; (iv) h ạch toán chính xác và k ịp
thời những thay đổi về giá trị tài sản; (v) và đánh giá mức độ h ữu d ụng c ủa
dự án căn cứ vào chất lượng và số lượng dịch vụ nó mang lại.
Bước 8. Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án
Đây là một khâu rất quan trọng nhưng lại hay bị bỏ qua. M ục đích
chính của khâu này là đánh giá xem dự án có được tri ển khai theo đúng
thiết kế, tiến độ và ngân sách dự toán, có chất lượng và kết qu ả đúng nh ư
kỳ vọng, và đạt được các mục tiêu đề ra ban đầu hay không. M ột m ục đích
nữa của khâu này là so sánh dự án đang xem xét v ới các d ự án t ương t ự
khác trong nước và quốc tế, để từ đó rút ra bài học kinh nghi ệm cho vi ệc
thiết kế và triển khai các dự án khác trong tương lai. Bên cạnh vi ệc đánh
giá này, dự án cũng có thể được kiểm toán (một cách chọn lọc) đ ể đánh giá
mức độ tuân thủ của dự án đối với hệ thống luật định về đầu tư công.

3. Các chủ thể tham gia đầu tư công, giám sát và quản lí ho ạt đ ộng đ ầu t ư
công.
3.1.Các chủ thể tham gia đầu tư công


3.1.1. Các chủ đầu tư
Chủ đầu tư trong đầu tư công chính là nhà n ước. Tuy nhiên để đ ảm
bảo hoạt động đầu tư được thực hiện theo đúng quy trình thủ tục trên c ơ
sở xác định đúng trách nhiệm của người trực tiếp quản lí và s ử d ụng v ốn,
Nhà nước sẽ tiến hành chỉ định chủ đầu tư của dự án. Chủ đầu t ư của d ự
án đầu tư công sẽ do người có thẩm quy ền ra quyết định đầu t ư quy ết
định ra trước khi lập dự án đầu tư.
Quyền hạn của chủ đầu tư trong quá trình thực hiện hoạt đ ộng đầu t ư:
o Tổ chức lập, trình duyệt dự án, sử dụng các nguồn vốn hợp pháp cho

dự án; yêu cầu kiến nghị các cơ quan nhà nước liên quan có th ẩm
quyền cung cấp các thông tin cho các tổ chức t ư vấn liên quan đ ến
dự án.
o Tổ chức thẩm định, phê duyệt thiết kế kĩ thuật, tổng d ự toán, tuy ển
chọn tư vấn dự án, lựa chọn nhà thầu, thực hiện giao dịch, đàm phán
kí kết giữa các bên.
o Tổ chức theo dõi, kiểm tra, giám sát quá trình th ực hiện d ự án, thành
lập ban quản lí dự án; kiến nghị các chính sách đề suất v ới c ơ quan
nhà nước để đảm bảo dự án đúng tiến độ, chất lượng và kinh phí
đầu tư được duyệt.
Trong hoạt động của dự án đầu tư công, chủ đầu tư có các nghĩa v ụ sau:
 Chịu trách nhiệm về cơ sở pháp lí và độ tin cậy của các thông tin,

tài liệu cung cấp cho tư vấn lập dự án đầu tư công.
 Tổ chức thực hiện dự án đảm bảo đúng tiến độ, ch ất lượng, quản

lí và sử dụng hợp lí nguồn vốn đầu tư, kiểm tra báo cáo th ường
xuyên tình hình thực hiện dự án, thực hiện thanh quy ết toán, tất
toán tài khoản theo quy định của cơ quan thanh toán.
 Chịu trách nhiệm toàn diện trong dự án do phát sinh h ậu qu ả do
triển khai không đúng theo quyết định đầu tư, gây thất thoát lãng
phí; thu hồi và hoàn trả vốn đầu tư đối với các dựa án đ ầu t ư
công có yêu cầu thu hồi vốn theo quy định của pháp luật.
3.1.2. Đơn vị nhận ủy thác đầu tư.
Ủy thác đầu tư được hiểu là việc người có thẩm quyền quyết định
đầu tư cho tổ chức cá nhân có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật
thay chủ đầu tư thực hiện toàn bộ hay một phần dự án đầu tư công.
Đây là vấn đề thực tiễn đang đặt ra nhất là với chủ đầu tư không có
đơn vị có chức năng quản lí thực hiện đầu tư trong cơ cấu bộ máy c ủa
cơ quan như các đơn vị sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hóa, nh ằm tạo


điều kiện cho các chủ đầu tư không có năng lực quản lí đầu tư th ực
hiện quản lí và sử dụng vốn được giao có hiệu quả h ơn.
3.1.3. Ban quản lí dự án công
Ban quản lí dự án công là đơn vị do chủ đầu tư thành lập làm nhi ệm
vụ quản lí thực hiện dự ántrong quá trình đầu tư.
Trong quá trình thực hiện dự án đầu tư công, ban quản lí d ự án có
thẩm quyền: thay mặt chủ đầu tư giải quyết các vấn đề phát sinh trong
phạm vi quyền hạn trách nhiệm của chủ đầu tư, theo dõi, giám sát quá
trình thực hiện đầu tư đảm bảo an toàn, tiến độ, chất lượng, chi phí cho
dự án, kiến nghị chủ đầu tư giải quyết các vấn đề vượt thẩm quy ền.
Đồng thời, ban quản lí dự án phải có các nghĩa vụ: thực hiện các th ủ
tục đầu tư theo quy định của pháp luật; bảo đảm triển khai d ự án đ ạt
tiến độ,chất lượng; báo cáo chủ đầu tư vè ngiệm thu, quy ết toán; ch ịu
trách nhiệm về các sai phạm, lãng phí trong quá trình th ực hiện các d ự

án đầu tư công.
3.1.4. Nhà thầu
Nhà thầu là tổ chức, cá nhân có đủ năng lực hoạt động đầu t ư khi
tham gia quan hệ hợp đồng trong quan hệ đầu tư công. Nhà th ầu có
theerbao gồm nhà thầu chính và nhà thầu phụ.
Nhà thầu chính kí kết hợp đồng nhận thầu trực tiếp với ch ủ đầu tư
công thực hiện phân việc chính của một loại công việc trong d ự án.
Nhà thầu phụ là nhà thầu kí kết hợp đồng với nhà th ầu chính ho ặc
tổng thầu xây dựng để thực hiện một phần công việc của nhà th ầu
chính và tổng thầu xây dựng.
3.1.5. Tổ chức tư vấn đầu tư
Tổ chức tư vấn quản lí dự án là các tổ chức, cá nhân đ ược ch ủ đầu t ư
thuê để làm nhiệm vụ quản lí thực hiện dự án trong quá trình th ực hi ện
dự án đầu tư.
Tổ chức tư vấn đầu tư thực hiện các dịch vụ tư vấn một ph ần hoặc
toàn bộ các hoạt động đầu tư bao gồm: lập, thẩm định, giám sát, đánh
giá, quản lý dự án đầu tư và các dịch vụ tư vấn khác.
3.2. Cơ chế quản lí và giám sát hoạt động đầu tư công.
3.2.1. Cơ chế giám sát hoạt động đầu tư công


Quốc hội, hội đồng nhân dân các cấp, các cơ quan quản lí nhà n ước
các cấp thực hiện nhiệm cụ giám sát, đánh giá đầu tư theo quy định của
pháp luật. Người có thẩm quyền ra quyết định đầu tư, chủ đầu t ư ph ải
tiến hành tổ chức giám sát, đánh giá kết quả hoạt động đầu tư trong
quyền hạn ra quyết định của mình.
Các Bộ, Ngành, Ủy ban nhân dân các cấp, tổ chức, cá nhân liên quan
có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu theo yêu cầu c ủa c ơ quan
giám sát, đánh giá đầu tư, khuyến khích sự giám sát t ừ c ộng đồng, nhân
dân. Để phục vụ cho hoạt động giám sát đầu tư công, toàn bộ các thông

tin đến dự án cần được cập nhật, chính xác, và cung cấp kịp th ời đ ể đề
xuất, quy định rõ chế độ cung cấp thông tin, báo cáo c ủa ch ủ đ ầu t ư.
Công tác đánh giá giai đoạn thực hiện chương trình mục tiêu đ ược
tiến hành định kì và đột xuất (khi cần thiết). Đánh giá định kì đ ược tiến
hành theo 2 giai đoạn chủ yếu sau:
+ Giai đoạn 1, đánh giá giữa kì được tiến hành vào giữa th ời gian th ực
hiện chương trình mục tiêu, nhằm xem xét quá trình th ực hiện t ừ khi
bắt đầu và đề xuất các điều chỉnh cần thiết.
+ Giai đoạn 2, đánh giá kết thúc được tiến hành ngay sau khi k ết thúc
việc thực hiện chương trình mục tiêu, nhằm xem xét các kết quả đ ạt
được và tổng kết toàn bộ quá trình th ực hiện, làm cơ s ở đ ể báo cáo khi
kết thúc chương trình.
3.2.2. Quản lí hoạt động đầu tư công.
Mặc dù có một vài sự khác biệt trong chi tiết, nh ưng v ề đ ại th ể, c ả
OECD, WB, IMF đều quan niệm rằng quản lí đ ầu tư công (public
investment management-PIM) là một hệ thống tổng thể bắt đầu t ừ việc
hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu t ư công cho đến
việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi và đánh giá các d ự án
đầu tư cụ thể với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu l ực của đầu t ư
công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung c ủa
nền kinh tế.
Ở tầm dự án đầu tư công, tùy theo quy mô, tính ch ất d ự án và đi ều
kiện cụ thể của chủ nhà đầu tư mà lựa chọn một ph ương th ức qu ản lí
thực hiện dự án như sau: tự tổ chức quản lí thực hiện d ự án, thuê t ư
vấn quản lí giám sát dự án, ủy thác đầu tư hay th ực hiện theo m ột
phương thức khác.


Trong quản lí dự án đầu tư công, cần đảm bảo thực hiện đúng ph ạm
vi, nội dung đầu tư, chất lượng, mức chi phí, th ời hạn và các yêu c ầu

khác ghi trong Quyết định phê duyệt dự án đầu tư công.

II. Thực trạng và kết quả của việc quản lí và phân cấp
quản lí hoạt động đầu tư công tại Việt Nam.
1. Khái quát tình hình đầu tư công tại Việt Nam hiện nay.
1.1. Tỷ trọng đầu tư công trong tổng vốn đầu t ư toàn xã h ội

Tăng trưởng kinh tế cao của nước ta trong suốt giai đoạn v ừa qua
gắn liền với tăng mạnh vốn đầu tư, thể hiện qua tỉ lệ đầu t ư so v ới
GDP tăng liên tục từ 18,1% năm 1990 lên 42,4% so v ới GDP vào năm
2010. Giai đoạn 2011-2012, tỉ lệ đầu tư so với GDP chỉ đạt trên 30%,
thấp hơn khoảng 10% so với giai đoạn 2001-2010, thấp hơn khoảng
3% so với mức 33% của Kế hoạch 5 năm 2011-2015. T ỷ tr ọng đ ầu
tư công (là các khoản đầu tư được hình thành từ ngân sách nhà n ước
(NSNN), từ trái phiếu chính phủ, tín dụng nhà n ước, ODA và t ừ các
doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đã giảm khá nhanh từ khoảng 59%
năm 2000 xuống còn gần 38,2% năm 2008 nh ưng lại tăng lên 44,1%
vào năm 2010. Tỷ trọng đầu tư của khu vực ngoài nhà n ước tăng t ừ
23% năm 2000 lên 37,1% năm 2010 và khoảng 36% giai đoạn 20112012. Tỷ trọng đầu tư trực tiếp nước ngoài đã tăng từ 18% lên h ơn
25,5% năm 2008, giảm mạnh còn 18,8% năm 2010 và đạt trung bình
23% giai đoạn 2011-2012 (Hình 1)


1.2.Quy mô và tốc độ tăng trưởng đầu tư công.
Trong thời kì 2001-2010 , tổng vốn đầu tư công tăng bình quân
10,2%/năm (theo giá cố định, thấp hơn so với tốc đ ộ tăng v ốn đ ầu
tư của khu vực kinh tế ngoài nhà nước (15,1%/năm) và khu v ực có
vốn đầu tư nước ngoài (18,5%/năm); trong đó, giai đoạn 2001-2005
tăng 11,1%, giai đoạn 2006-2010 tăng 9,3%. Do th ực hiên Ngh ị quy ết
11/NQ-CP ngày 24/2/2011 về kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ

mô, đảm bảo an sinh xã hội, tổng vốn đầu tư toàn xã hội tăng ch ậm
trong 2 năm 2011 và 2012. Năm 2011-2012, tổng v ốn đầu t ư toàn xã
hộichỉ tăng 7,8%, trong đó đầu tư công giảm 3,8%.
Trong thời kì 2001-2010, đầu tư từ nguồn NSNN tăng bình quân
10,5%/năm (theo giá năm 1994), chiếm khoảng 51,7% tổng v ốn đ ầu
tư công. Vốn vay của Nhà nước, trong đó chủ yếu là vốn tín d ụng
đầu tư nhà nước đạt mức tăng trưởng bình quân 12,0%/năm, chiếm
khoảng 23,1% tổng vốn đầu tư công. Giai đoạn 2011-2012 đ ầu t ư t ừ
NSNN vẫn chiếm tỉ lệ cao trên 52%, phần còn lại là v ốn đ ầu t ư t ừ
trái phiếu và DNNN.
1.3.Cơ cấu vốn đầu tư công.
Theo nguồn vốn đầu tư công:

Cơ cấu vốn đầu tư công bao gồm vốn từ NSNN, vốn vay và vốn
DNNN. Vốn NSNN bao gồm vốn từ ngân sách, vốn cho các ch ương
trình mục tiêu quốc gia và các ngành dao động trong khoảng t ừ 40%
đến 65% tổng vốn đầu tư công. Tỷ trọng vốn ngân sách tăng liên tục
từ năm 1995 đến năm 2009 nhưng có xu hướng giảm do chính sách
thắt chặt tín dụng và cắt giảm đầu tư công từ 2009 đến nay. Vốn


DNNN chiếm khoảng 20% đến 30%, có xu hướng giảm trong giai
đoạn 2001-2005, tăng lên trong 2 năm 2006-2007, nh ưng giảm trong
giai đoạn 2008-2012 do ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính.
Cơ cầu vốn đầu tư công theo ngành:
Trong những năm qua, cơ cấu đầu tư công theo ngành, lĩnh v ực đã
có sự chuyển dịch theo chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà n ước,
cũng như thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu ngành kinh tế của Vi ệt Nam
theo hướng công nghiệp hóa - hiện đại hóa.
Vốn đầu tư công cho ngành nông, lâm và thủy sản th ời kỳ 20012010 tăng trưởng bình quân 3,65% ( theo giá so sánh 1994), quy mô

theo giá thực tế đạt 127.595 tỷ đồng, gấp hơn 2,4 lần th ời kỳ 19902000, chiếm 6,9% tổng vốn đầu tư của Nhà nước. Đây là ngành có
mức tăng trưởng đầu tư công thấp nhất trong tất cả các ngành. T ỷ
trọng vốn đầu công cho nông, lâm nghiệp và thủy sản lại có xu
hướng giảm, từ 12,3% thời kì 1996-2010 xuống 7,9% th ời kỳ 20012005 và 6,4% vào thời kì 2006-2010.
Việc sử dụng công cụ đầu tư công để phát triển các ngành, then
chốt chưa thực sự phát huy được hiệu quả đầu tư công. Nh ững kết
quả của việc đầu tư vào các vùng, ngành trọng điểm, ưu tiên có tính
chất lan tỏa cao đối với phát triển kinh tế chưa thấy rõ. Định h ướng
đầu tư nhà nước vào các ngành có khả năng lan tỏa, thúc đẩy chuy ển
dịch cơ cấu theo hướng hiện đại hóa đã không đi đúng h ướng trong
giai đoạn 2001-2012.
Hiệu quả đầu tư công
Hiệu quả đầu tư thấp của Việt Nam được thể hiện rõ hơn qua hệ
số ICOR cao và có xu hướng gia tăng theo các năm. Tính trung bình,
hệ số này ở mức 5,75 từ 2001-2010 cao hơn nhiều so v ới giai đo ạn
1991-2000. Điều đáng chú ý là hệ số ICOR nước ta cao h ơn nhi ều so
với Trung Quốc (4,0 từ 2001-2006).
Hệ số ICOR của khu vực kinh tế nhà nước cao hơn nhiều so v ới khu
vực tư nhân trong nước và tư nhân nước ngoài. Giai đoạn 2001-2010,
bình quân cần 7,85 đơn vị đầu tư nhà nước mới tạo ra được m ột đ ơn
vị giá trị gia tăng. Trong khi đó, khu vực kinh tế tư nhân là 3,63 và
kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài là 7,95.
Tóm lại, với việc chú trọng vào gia tăng mức vốn đ ầu t ư thay vì
hiệu quả đầu tư nên lượng vốn cần thiết để đáp ứng nhu c ầu cho
đầu tư, đặc biệt là đầu tư vào cơ sở hạ tầng đã tăng cao và rất khó có
thể đáp ứng được, nhất là trong bối cảnh khủng hoảng n ợ công trên
thế giới hiện nay. Đầu tư công của Việt Nam hiện nay đã tr ở nên


thiếu bền vững dưới phương diện ngân sách và làm cho nền kinh t ế

trở nên dễ bị tổn thương trên phương diện các cân đối vĩ mô.

Đầu tư công ở nước ta có rất nhiều bất cập, nh ức nh ối nh ất là v ấn đ ề
thất thoát và lãng phí. Bởi hệ thống pháp luật quản lí đầu t ư công ch ưa hoàn
chỉnh và đồng bộ, quy định rải rác trong nhiều văn bản tài chính pháp lu ật
khác nhau, thiếu các chế tài và biện pháp quản lí, giám sát nên đã phát sinh
nhiều tồn tại, hạn chế; đầu tư còn dàn trải ,phân tán kế hoạch đầu t ư bị c ắt
khúc ra từng năm hiệu quả đầu tư kém.
Tình trạng triển khai quá nhiều d ự án v ượt quá v ốn k ế ho ạch đ ược
giao, gây nợ đọng gây áp lực lớn đối với cân đối ngân sách nhà n ước các c ấp,
đẩy Ngân sách trung ương vào thế bị động trong nhiều năm qua
Vì vậy nên năm 2014 Nhà n ước đã ban hành lu ật đ ầu t ư công có hi ệu l ực
từ ngày 1/1/2015. Trong đó có những điểm nhấn m ạnh đ ược tóm t ắt nh ư
sau:
•
•
•
•

Khuyến khích đầu tư trực tiếp của cá nhân
Quản lý đồng bộ, hạn chế “xin cho”
Chuyển từ kế hoạch đầu tư ngắn hạn sang trung hạn
Dự án quan trọng phải lấy ý kiến dân cư nơi thực hiện

Luật đầu tư công có hiệu lực từ 01/01/2015 là một trong nh ững n ổ l ực c ủa
Việt Nam trong việc tổ chức quản lí đầy đủ và hoàn thiện chế định toàn bộ quá
trình đầu tư công, góp phần tái cơ cấu đầu tư công, gia tăng s ức h ấp dẫn c ủa môi
trường đầu tư và ngày càng phù hợp với thông lệ quốc tế.
Tuy đã có nhiều chuyển biến tích cực nhờ tái cơ cấu th ắt chặt đầu t ư công tuy
nhiên:

Báo cáo kế hoạch đầu tư trung hạn 5 năm( 2016-2020), B ộ tr ưởng B ộ K ế
hoạch và Đầu tư (KH-ĐT) Bùi Quang Vinh cho biết dự kiến tổng vốn đ ầu tư phát
triển nguồn NSNN giai đoạn này là 1,846 triệu tỷ đ ồng (g ồm đ ầu t ư t ừ ngu ồn


thu xổ số kiến thiết và bội chi ngân sách địa ph ương sẽ đ ưa vào cân đ ối NSNN
theo luật NSNN theo luật NSNN 2015, không bao gồm 260.000 t ỷ đ ồng v ốn trái
phiếu Chính phủ ).
Tổng nhu cầu vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN do các b ộ, ngành, đ ịa
phương đề xuất khoảng 4 triệu tỷ đồng ( gấp 20,5 lần kế hoạch năm 2015; g ấp
2,1 lần khả năng cân đối vốn 5 năm 2016-2020 là 1,846 triệu t ỷ đ ồng)
Bộ trưởng Bùi QuangVinh cho biết tổng vốn ngân sách trung ương 5 năm t ới
chỉ đáp ứng khoảng được khoảng 30% nhu cầu đầu tư của cả n ước . Số v ốn ứng
trước chưa bố trí được nguồn thanh toán còn khá lớn so v ới kh ả năng cân đ ối
vốn NSNN trong 5 năm tới. Bộ trưởng Bộ KH-ĐT cũng lo ngại nhiều n ơi sẽ không
còn nguồn để khởi công mới như Bộ Giao thông Vận tải, các t ỉnh Ninh Bình, Hà
Tĩnh,…
Trong khi đó, trình bày báo cáo c ủa chính ph ủ v ề k ế ho ạch tài chính giai
đoạn 2016-2020, Bộ trưởng Bộ Tài Chính Đinh Tiến Dũng cho biết chi tiêu n ợ
công Chính phủ vượt giới hạn cho phép (50% GDP) ch ủ y ếu do GDP th ực t ế
theogiá hiện hành năm 2015 giảm mạnh. Mặt khác, do sức ép v ề đ ầu t ư t ừ
nguồn vốn vay trong thời gian qua quá lớn cùng việc điều chỉnh t ỷ giá th ời gian
qua.
Đại diện cơ quan chính phủ lo ngại nếu duy trì t ỷ l ệ b ội chi NSNN và h ạn
mức cấp bảo lãnh Chính phủ theo phương án hiện hành sẽ dẫn đến việc chi tiêu
nợ công trên GDP vượt trần trong các năm 2016-2017. Trong khi đó, khó có th ể
thực hiện phương án nâng trần nợ công mà Chính phủ đã đặt ra đ ến năm 2020
là không quá 65% GDP.

2. Ưu điểm và những thành tựu đạt được

2.1. Ưu điểm:
- Phân cấp quản lí có ưu điểm trước hết ở tính minh bạch, công khai và ch ịu
trách nhiệm giải trình trước chính phủ nhờ việc người dân được tham gia vào
quá trình ra quyết định và có thể giám sát, đánh giá chính phủ làm việc nh ư th ế
nào
- Tăng tính đại diện khi các nhóm khác nhau trong xã hội có ti ếng nói trong quá
trình ra quyết định
- Trong quá trình ra quyết định, phân cấp giúp loại bỏ những rào cản th ường n ảy
sinh từ cách lập kế hoạch của chính phủ, trung ương và t ừ cách mà trung ương
kiểm soát những hoạt động kinh tế và xã hội quan trọng


Bên cạnh đó, phân cấp quản lí có thể làm giảm những thủ tục r ườm rà hành
chính quan, giúp cho các chủ dự án đầu tư công phản ứng nhanh nhạy h ơn tr ước
những nhu cầu cấp thiết ở địa phương.
- Phân cấp quản lí giúp làm giảm áp lực về tài chính đối v ới chính ph ủ trung
ương trong khi chính quyền địa phương được trao nhiều quy ền h ơn trong vi ệc
huy động các khoản ngân quỹ bằng cách thu phí và l ệ phí đối v ới nh ững d ịch v ụ
mà địa phương cung cấp.
- Phân cấp làm giảm bớt khối lượng của chính phủ đối v ới các s ự án đ ầu t ư công
2.2. Thành tựu đạt được trong các dự án đầu tư công.
Có thể nói những chính sách phân cấp trong đ ầu t ư đ ược ban hành đã b ước
đầu góp phần khắc phục tình trạng bố trí vốn phân tán, dàn tr ải, th ất thoát, lãng
phí ; nâng cao hiệu quả đầu tư.
 Nhận thức và quán triệt của nhà nước từ Trung ướng đến địa ph ương
 Các cấp, các ngành từ Trung ương đến địa ph ương đã nh ận th ức rõ h ơn và









quán triệt các yêu cầu tăng cường quản lí đầu tư phát tri ển trong t ất c ả
các khâu, từ quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, xây d ựng d ự án, bố trí
vốn tập trung, đến triển khai, giám sát thực hiện, kiểm toán, quy ết toán,
nghiệm thu công trình. Cách làm mới này đã tạo đ ược b ước đ ột phá, bu ộc
các bộ, các cơ quan, và địa phương đã chú trọng đến vi ệc xác đ ịnh ngu ồn
vốn và khả năng cân đối vốn trước khi phê duyệt quyết đ ịnh đầu t ư. Việc
bố trí vốn đầu tư được sử dụng có trọng tâm, trọng điểm và có hi ệu qu ả
hơn trong giai đoạn trước. Báo cáo rà soát kế hoạch năm 2014 c ủa B ộ K ế
hoạch và đầu tư cho thấy tổng vốn ngân sách Trung ương là 62.431 t ỷ
đồng, trong đó : vốn nhà nước là 47.579 tỷ đồng, vốn ngoài n ước là 14.852
tỷ đồng. Các bộ, ngành và địa phương đã bố trí cho 5.657 d ự án. Trong đó:
Tổng số dự án bố trí đúng quy định là 5.615 dự án với số v ốn kế hoạch là
61.660,4 tỷ đồng ( vốn trong nước là 46.808 tỷ đồng ; v ốn ngoài n ước là
14.852 tỷ đồng)
Tổng số dự án được bố trí chưa đúng quy định là 42 d ự án v ới số v ốn là
602,9 tỷ đồng, chiếm 1,3% tổng số vốn trong nước của ngân sách trung
ương.
Việc phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn ngân sách nhà n ước trong giai
đoạn 2012-2014 đã theo xu hướng tập trung h ơn, s ố d ự án b ố trí k ế ho ạch
năm sau giảm so với năm trước (năm 2013 giảm 25,9%, năm 2014 gi ảm
6,5%).
Số vốn bố trí bình quân cho mỗi dự án kế hoạch năm sau cao h ơn năm
trước (năm 2012 là 9,54 tỷ đồng/dự án, năm 2013 là 10,68 tỷ đồng/d ự án,
năm 2014 là 11,04 tỷ đồng/dự án). Trong giai đoạn 2011-2014, chính ph ủ
đã bố trí kế hoạch vốn trái phiếu chính phủ cho các bộ, địa ph ương tri ển

khai thực hiện là 250000 tỷ đồng. Năm 2012-2013 do chính ph ủ th ực hiện
quyết liệt các giải pháp quy định tại các chỉ thị: 1792, 27, 14 nên công tác
xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản đã có chuyển biến, giảm đáng kể so v ới
trước. trong 6 tháng đầu năm 2013, nợ đọng xây dựng c ơ bản đã gi ảm
được 3.218 tỷ đồng so với năm 2012( trong đó n ợ đọng ngu ồn v ốn ngân
sách nhà nước đã giảm 1.828 tỷ đồng)
Đầu tư có ý nghĩa rất quan trọng trong việc tạo cơ sở thống nhất,đ ồng
bộvà hoàn chỉnh để nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý hoạt động đ ầu t ư
và sử dụngvốn đầu tư công, khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán, góp
phần nâng cao hiệu quả đầu tư theo đúng mục tiêu, định h ướng của chiến l ược,
kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của đất nước, ch ống th ất thoát, lãng phí ;
đảm bảo tính công khai minh bạch trong quản lí đầu t ư công nguồn v ốn.
•

Thanh toán vốn đầu tư và ngân sách nhà nước

Việc quản lí, thanh toán vốn đầu tư các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà
nước đúng mục đích, đúng đối tượng, tiết kiệm hiệu quả và ch ấp hành đúng
quy định về quản lí tài chính đầu tư, xây dựng của pháp luật hi ện hành và n ội
dung. Chủ đầu tư chịu trách nhiệm quản lí, sử dụng vốn đúng mục đích, đúng
đối tượng, tiết kiệm và có hiệu quả .Cơ quan cấp trên của ch ủ đ ầu t ư có trách
nhiệm kiểm tra, đôn đốc các chủ đầu tư hoặc Ban quản lí dự án (sau đây g ọi
chung là chủ đầu tư) thuộc phạm vi quản lí thực hiện kế hoạch đầu t ư, s ử
dụng vốn đầu tư đúng mục đích, đúng chế độ Nhà n ước. C ơ quan tài chính các
cấp thực hiện công tác quản lí tài chính vốn đầu t ư về vi ệc ch ấp hành ch ế đ ộ,
chính sách tài chính đầu tư, tình hình quản lí, sử d ụng v ốn đ ầu t ư, tình hình
thanh toán vốn đầu tư. Cơ quan Kho bạc Nhà nước có trách nhiệm ki ểm soát,
thanh toán vốn kịp thời, đầy đủ, đúng quy định cho các d ự án khi có đ ủ đi ều

kiện thanh toán vốn.

3. Hạn chế của phân cấp quản lí đầu tư công
 Phân cấp đồng loạt và đại trà

Nếu xét địa phương nh ư là đ ơn v ị phân c ấp thì các t ỉnh và thành ph ố tr ực
thuộc trung ương ở Việt Nam được chia ra thành ba nhóm. Nhóm m ột g ồm Hà
Nội và Hồ Chí Minh được hưởng chính sách phân cấp đ ặc bi ệt. Nhóm hai g ồm
ba thành phố trực thuộc trung ương còn lại, bao gồm H ải Phòng, Đà N ẵng, và
Cần Thơ, với hưởng chính sách phân cấp không rộng rãi nh ư nhóm m ột, nh ưng
thông thoáng hơn so với nhóm ba, bao gồm 58 tỉnh còn l ại, đ ược h ưởng chung
một chính sách phân cấp, bất chấp sự khác nhau hiển nhiên về quy mô, không


gian tài khóa, nguồn lực, năng lực v.v. của nh ững địa ph ương này. Vi ệc có m ột
tấm áo phân cấp chung cho hầu như tất cả các địa ph ương là điều có th ể hi ểu
được từ góc độ chính quyền trung ương, song điều này h ạn chế hiệu qu ả c ủa
chính sách phân cấp. Một hệ thống phân cấp hiệu quả sẽ điều chỉnh mức độ tự
quyết của chính quyền mỗi tỉnh sao cho phù hợp nh ất v ới năng l ực c ủa chính
quyền tỉnh đó. Tất nhiên, khi không gian phân cấp c ủa m ột đ ịa ph ương nào đó
trở nên rộng rãi hơn thì cũng cần phải quy định trách nhiệm gi ải trình ch ặt chẽ
hơn và công tác điều hành của chính quy ền của địa ph ương đó ph ải minh b ạch
hơn.
 Phân cấp không đồng bộ

Phân cấp ở Việt Nam không đồng bộ, cụ th ể là các n ội dung khác nhau c ủa
phân cấp không song hành với nhau, và do vậy không nh ững không t ạo ra tác
dụng cộng hưởng mà còn hạn chế hiệu quả của phân cấp. Ch ẳng hạn nh ư phân
cấp về thẩm quyền quyết định đầu tư cho địa phương khá rộng, song phân c ấp
nguồn thu lại không được điều chỉnh một cách tương ứng. Kết quả là trong khi

không gian tự quyết được mở rộng thì nguồn l ực tài chính c ủa địa ph ương l ại
vẫn như cũ.
 Cơ chế phối hợp giữa các địa phương còn yếu

Đây là một hạn chế đ ược tổng k ết trong Ngh ị quy ết 08/2004/NQ-CP,
nhưng cho đến thời điểm này vẫn còn nguyên v ẹn. Nh ư các ph ần trên đã phân
tích, quan hệ giữa các địa phương với nhau hiện nay mang tính cạnh tranh nhiều
hơn là phối hợp. Mặc dù có tồn tại một số cơ chế điều ph ối vùng, ch ẳng h ạn
như thông qua các Ban chỉ đạo vùng, song Ban chỉ đạo này hoạt động trên c ơ
sởkiêm nhiệm và bán thời gian, trung bình một năm chỉ gặp nhau vài l ần. H ơn
nữa, nguồn lực về con người, tài chính, và tổ chức của các Ban ch ỉ đ ạo đ ều r ất
hạn chế. Tất cả những điều này dẫn đến một hệ quả là việc ph ối h ợp gi ữa các
địa phương với nhau hiện nay rất lỏng lẻo.
 Cơ chế giám sát đầu tư công còn thiếu và yếu

Các cơ chế giám sát đ ầu tư công hiện nay v ừa t ồn t ại xung đ ột v ề l ợi ích
(chủ đầu tư vừa thẩm định, giám sát, và đánh giá kết quả) v ừa kém hi ệu l ực.
Bên cạnh đó, cũng tồn tại một cơ chế giám sát n ữa, ngày càng ch ứng t ỏ vai trò
quan trọng, đó là thông qua các cơ quan đại biểu dân c ử. Tuy nhiên, cho đ ến th ời
điểm này, hiệu quả và hiệu lực của hoạt động giám sát c ủa H ội đ ồng nhân dân
(HĐND) các cấp còn rất hạn chế. Điều này xuất phát từ nh ững nguyên nhân có
tính kỹ thuật và những nguyên nhân có tính thể chế. Về ph ương di ện kỹ thu ật,
thời gian, ngân sách, và các nguồn lực khác phục vụ cho hoạt động giám sát h ết
sức hạn chế, đồng thời nguồn thông tin và dữ liệu không đủ, dẫn đến các c ơ
quan dân cử không thể sâu sát trong việc giám sát hoạt động của UBND. V ề


phương diện thể chế, tỷ lệ chuyên trách của đại biểu HĐND rất th ấp (ch ỉ
khoảng từ 10% đến 30% tùy từng địa phương). Điều này có nghĩa là đa s ố đ ại
biểu hoạt động kiêm nhiệm, chủ yếu là công ch ức nhà nước. Bên c ạnh đó, h ơn

90% số đại biểu là Đảng viên. Như vậy, câu hỏi đặt ra là nh ững đ ại bi ểu này đ ại
diện cho ai, cho dân, cho chính quyền, cho Đảng, hay cho cả ba. Bên c ạnh đó, các
cơ chế để những người dân chịu tác động trực tiếp có cơ h ội tham gia vào quá
trình ra quyết định và giám sát quá trình đầu tư hiện nay ch ỉ mang tính hình
thức, vì vậy không phát huy hiệu lực..
III.

Đánh giá, nhận xét và đưa ra một số kiến nghị

1. Đánh giá và nhận xét

Quá trình phân cấp còn thiếu tính đồng bộ, ch ưa đ ảm bảo s ự nh ất quán
giữa quyền hạn, nhiệm vụ được phân cấp và khả năng thực thi các quyền đó
cũng như trách nhiệm ở các cơ quan được phân cấp.
Quy trình quản lí dự án đầu tư tuy đã phân c ấp, nh ưng còn bao g ồm r ất
nhiều giai đoạn và thủ tục phức tạp, rườm rà. Một trong nh ững vấn đ ề quan
trọng ảnh hưởng đến quá trình phân cấp là không quy đ ịnh rõ ng ười ra quy ết
định đầu tư chỉ được quyết định trong phần ngân sách được giao quản lí – có
nghĩa là ra quyết định đầu tư và tự chịu trách nhiệm bố trí ngu ồn v ốn đ ể th ực
hiện, không được quyết định nguồn vốn do cấp khác quản lí. Th ực t ế cho th ấy
chủ đầu tư ở địa phương quyết định dự án có tổng m ức trên nghìn t ỷ đ ồng,
nhưng nguồn vốn lại do Trung ương bố trí. Chưa có quy đ ịnh cụ th ể và các th ể
chế thực thi hiệu quả nhằm ngăn chặn tình trạng chia nhỏ dự án đ ể phù h ợp v ới
các cấp có thẩm quyền thấp hơn. Trong quá trình phân cấp, mặc dù có quy đ ịnh
về ứng vốn đầu tư, nhiều chủ đầu tư đề xuất ứng vốn vượt quá khả năng tr ả n ợ
của địa phương cũng như của các Bộ, ngành. Trong quá trình triển khai th ực hiện
các dự án đầu tư, do mong muốn đẩy nhanh tiến độ, sớm đưa công trình vào s ử
dụng, nhiều lãnh đạo địa phương yêu cầu hoặc cho phép các nhà th ầu t ự bỏ v ốn
sỡ hữu hay vay vốn ngân hang để thi công quá mức số vốn bố trí theo k ế ho ạch
và không có khả năng trả nợ. Hệ quả là doanh nghi ệp g ặp nhi ều khó khăn, n ợ

xấu của ngân hàng tăng.Các quy định về phân cấp quản lí đầu t ư công đ ược th ực
hiện trong điều kiện thiếu nhiều thể chế hỗ trợ. Chẳng hạn các quy hoạch phát
triển kinh tế-xã hội, quy hoạch và chiến lược phát triển ngành đ ược ban hành
làm nền tảng cho dự án đầu tư công, song chưa đảm bảo đủ c ơ sở đ ể có các d ự
án này theo một lộ trình hiệu quả (cả về kinh tế-xã hội), kh ả thi(về bố trí
nguồn lực, đặc biệt là vốn). Chính vì vậy trong cùng m ột ngành, đôi khi d ự án
kém hiệu quả hơn lại được phê duyệt và thực hiện tr ước trong khi d ự án hi ệu
quả hơn lại được phê duyệt sau hoặc thậm chí không đ ược phê duy ệt. Th ậm
chí, một số quy hoạch dường như còn nhằm hợp thức hóa các ý tưởng d ự án đầu
tư công đã có sẵn, thay vì tạo nền tảng khách quan, khoa h ọc đ ể xây d ựng các d ự


án đầu tư công phù hợp. Bên cạnh đó là các h ạn ch ế về thông tin liên quan,
thiếu các tiêu chí chuẩn để lựa chọn dự án dẫn đến xây d ựng danh m ục d ự án
quá nhiều nhưng không phù hợp với khả năng về vốn, th ời gian, trình đ ộ qu ản lí.
Cần phải có một quan điểm nhất quán đối với khái niệm đầu t ư công, b ởi hi ện
nay, vẫn còn có những quan điểm khác nhau về vấn đ ề này, trong b ối c ảnh
nguồn lực xã hội còn hạn hẹp như hiện nay, thì vi ệc giám sát ch ặt chẽ ch ỉ m ột
đồng vốn của Nhà nước, hoặc vốn Nhà nước đi vay thôi, cũng giúp mang l ại hi ệu
quả thiết thực cho nền kinh tế.
2. Một số kiến nghị.

Tái cơ cấu và nâng cao hiệu quả đầu tư công là việc cần ph ải làm ngay và
triệt để để nâng cao chất lượng tăng trưởng và ổn định kinh t ế vĩ mô trong giai
đoạn 2011-2020. Trong thời gian tới, cần giảm dần tỷ trọng vốn đầu tư công và
tăng tỷ trọng của các nguồn vốn khác trong tổng vốn đàu t ư toàn xã h ội, đ ồng
thời sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư công để thực hiên các m ục tiêu, nhi ệm v ụ
phát triển kinh tế - xã hội. Trong đó, chúng tôi đề xu ất và khuy ến ngh ị m ột s ố
nội dung quan trọng như sau:
Thứ nhất, giảm tỷ lệ đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã h ội theo

hướng tăng cường hiệu quả đầu tư; ổn định kinh tế vĩ mô và ch ống l ạm phát.
Trong thời gian tới, trong cơ cấu đầu tư cần giảm tỷ lệ đầu tư công và tăng tỷ lệ
đầu tư của các thành phần khác trong tổng đầu tư toàn xã h ội, đ ặc biêt là đ ầu t ư
khu vực ngoài quốc doanh và khu vực có vốn đầu tư n ước ngoài .
Thứ hai, tái cơ cấu chi tiêu ngân sách theo hướng giảm bớt chức năng nhà
nước kinh doanh và tăng cường chức năng nhà nước phúc lợi. Trong th ời gian t ới
cần đổi mới sâu sắc, toàn diện cơ cấu và cơ chế quản lý DNNN, nâng cao hi ệu
quả hoạt động của các DNNN, trước hết là các tập đoàn và t ổng công ty nhà
nước.
Thứ ba, lượng vốn đầu tư công cần được cân đối hàng năm và trong trung
hạn phải đảm bảo gắn liền với việc thực hiện các mục tiêu phát tri ển kinh tế xã hội.
Thứ tư, tiếp tục hoàn thiện thể chế, chính sách, sửa đổi, bổ sung các quy
định về quản lý và sử dụng các nguồn vốn đầu tư công (bao gồm v ốn NSNN, vón
trái phiếu chính phủ, vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước, v ốn c ủa DNNN) nh ằm
nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn vốn này.
Thứ năm, việc huy động vốn của Nhà nước trong thời gian tới cần h ướng t ới
tăng khả năng tự bảo đảm nguồn vốn. Các biện pháp là tăng thu NSNN m ột cách
có hiệu quả, bền vững và tăng lợi nhuận của các DN; đồng th ời h ạn ch ế s ự gia
tăng các nguồn vốn có tính chất vốn vay.
Thứ sáu, xác định cơ cấu đầu tư công theo ngành, lĩnh vực, theo vùng và theo
địa phương một cách có hiệu quả nhất, gắn với quá trình tái c ơ cấu n ền kinh t ế
và đổi mới mô hình tăng trưởng của Việt Nam. Cần ph ải bảo đảm phát huy t ối


đa lợi thế so sánh, tiềm năng, thế mạnh của từng ngành, lĩnh v ực, t ừng vùng,
từng địa phương; Tập trung vốn đầu tư công vào nh ững ngành, lĩnh v ực đem l ại
lợi ích cho xã hội mà khu vực tư nhân trong nước và khu v ực FDI không tham gia
hoặc tham gia có hiệu quả thấp; Coi nguồn đầu tư công là nguồn l ực chính đ ồng
thời là nguồn “vốn mồi” trong việc thu hút các nguồn lực khác trong xã h ội…
Thứ bảy,đổi mới, hoàn thiện công tác xây dựng quy hoạch phát tri ển kinh t ế xã hội của các ngành, các vùng, các tỉnh nh ằm định h ướng và nâng cao hi ệu qu ả

đầu tư công.
Thứ tám, nâng cao minh bạch và trách nhiệm giải trình trong vi ệc s ử d ụng
nguồn lực NSNN và trong hoạt động đầu tư công, đồng th ời nâng cao trách nhiêm
của các cơ quan đã được phân cấp trong quản lý, phân bố vốn đầu t ư.
Thứ chin, tăng cường công tác theo dõi, đánh giá và kiểm tra, thanh tra đ ầu t ư
công, nhất là sự giám sát của người dân và cộng đồng. Các d ự án đầu t ư nên đ ược
theo dõi , đánh giá dựa trên kết quả. Ngoài ra, cần th ực hiện giám sát ngay t ừ
khâu lập dự án, thẩm định, bố trí vốn đầu tư, đảm bảo tuân thủ theo các quy
định pháp luật và quy hoạch, kế hoạch được duy ệt; Nâng cao ch ất l ượng công
tác thanh tra, kiểm tra để kịp thời phát hiện và xử lý các sai ph ạm phát sinh, nâng
cao hiệu quả nguồn vốn đầu tư công.