Tài liệu thi bồi dưỡng Chuyên viên chính Phân cấp quản lý nhà nước

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

1. Khái niệm:
Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm
giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và
tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm
tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước.
Phân cấp quản lý (hành chính) được hiểu là “Chuyển giao nhiệm vụ,
quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhà
nước cấp dưới thực hiện thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp
luật…. Còn được hiểu là “sự phân chia các đơn vị hành chính - lãnh thổ và
phân công thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng cho phù
hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi hiệu
quả hơn quyền lực nhà nước”.
Như vậy, liên quan đến khái niệm phân cấp có hai nội dung cần lưu ý là
xác định thẩm quyền của mỗi cấp hành chính trong các văn bản quy phạm
pháp luật và chuyển giao thẩm quyền của cấp trên cho cấp dưới bằng các
quyết định cụ thể nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước.
2. Mối quan hệ giữa trung ương và địa phương
Bản chất của mối quan hệ giữa trung ương và địa phương
Mối quan hệ giữa trung ương và địa phương là một vấn đề chính trị pháp lý, liên quan đến việc xác định hình thức nhà nước và nguyên tắc tổ
chức quyền lực nhà nước trong mô hình nhà nước tương ứng.


Quy chế pháp lý của từng cấp chính quyền được thể hiện ở địa vị hiến
định, ở khối lượng thẩm quyền mà cấp đó đảm nhiệm. Khi thực hiện những
thẩm quyền của mình, mỗi cấp chính quyền có tính độc lập tương đối, song
không biệt lập với các chủ thể quản lý nhà nước khác. Đồng thời, thực tiễn
quản lý nhà nước không loại trừ trường hợp có nhiều chủ thể quản lý có cùng
chung khách thể và đối tượng quản lý, nhưng phạm vi quản lý lại ở mức độ

khác nhau. Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần định rõ phạm vi hoạt động của mỗi cấp
chính quyền nhà nước. Từ đó, mối quan hệ giữa trung ương và địa phương,
xét về bản chất, thể hiện ở việc phân cấp quản lý nhà nước, có nghĩa là phân
định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước trung ương với các cơ quan nhà
nước ở địa phương mà trước hết là cấp tỉnh. Đối với một số trường hợp khác,
phân cấp được tiến hành để giải quyết mối quan hệ trực tiếp giữa trung ương
và các cấp chính quyền thấp hơn - cấp huyện hoặc cấp xã.
Nguyên tắc xác định mối quan hệ giữa trung ương và địa phương
Mối quan hệ giữa trung ương và địa phương (trước hết là cấp tỉnh)
được quyết định bởi mô hình tổ chức nhà nước và các nguyên tắc cơ bản
trong tổ chức quyền lực nhà nước. Theo Hiến pháp và truyền thống tổ chức
Nhà nước ta, Việt Nam luôn là một Nhà nước đơn nhất. Đặc trưng của mô
hình Nhà nước này là quyền lực nhà nước được tập trung, thống nhất; Nhà
nước là chủ thể duy nhất mang chủ quyền quốc gia và các cơ quan nhà nước
được tổ chức theo thứ bậc và hoạt động theo trật tự hiến định, luật định.
Từ đây, việc xác định, mối quan hệ giữa trung ương - địa phương phải
bảo đảm tuân thủ nguyên tắc về chủ quyền quốc gia là nơi thể hiện tính tối
cao của quyền lực nhà nước trong quan hệ đối nội và tính độc lập của nó
trong quan hệ đối ngoại. Chủ quyền quốc gia đòi hỏi bảo đảm tính thống nhất,
tập trung của quyền lực nhà nước, đặc biệt trong việc quyết định những vấn


đề quan trọng, có liên quan đến đời sống của một bộ phận lớn hoặc của toàn
bộ xã hội, đến lợi ích của Nhà nước.
Đề cập đến mối quan hệ trung ương - địa phương, cần phải giải quyết
một vấn đề mang tính lý luận là kết hợp hai khía cạnh: tập trung hoá quyền
lực nhà nước để bảo đảm chủ quyền quốc gia và dân chủ vốn là đặc trưng của
chế độ nhà nước xã hội chủ nghĩa. Tập trung quyền lực là một yếu tố nhằm
bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước, nhằm thực hiện triệt để
nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Vì vậy mà một số

lĩnh vực quan trọng của đời sống xã hội không thể được phân cấp cho địa
phương như lĩnh vực quốc phòng, tư pháp, ngoại giao, chính sách tiền tệ...
Ngoài mục tiêu bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước, mối
quan hệ trung ương - địa phương phải được xác định sao cho phù hợp với nhu
cầu, nguyên tắc dân chủ, bảo đảm quyền tự chủ, sáng tạo của địa phương và
phát huy tối đa năng lực, tiềm năng của địa phương nhằm góp phần vào sự
phát triển toàn diện và vững mạnh của cả nước.
Để có cơ chế phối hợp một cách hiệu quả, điều đầu tiên là cần phân
định rõ thẩm quyền của từng chủ thể quản lý nhà nước hay nói một cách khác,
tiền đề của phối hợp phải là tính rõ ràng trong việc phân định nhiệm vụ,
quyền hạn. Bên cạnh đó, để thực hiện nguyên tắc pháp chế, mối quan hệ trung
ương - địa phương phải được xây dựng dựa trên một nền tảng và cơ sở pháp
lý vững chắc. Vì vậy, việc phân định thẩm quyền phải được ghi nhận trong
các văn bản quy phạm pháp luật và nhiệm vụ cấp bách đặt ra hiện nay là hình
thành cơ sở lý luận để xây dựng và tiếp tục hoàn thiện các nguyên tắc pháp lý,
các quy định pháp luật về mối quan hệ giữa trung ương - địa phương.
3. Ý nghĩa, vai trò, mục tiêu, nguyên tắc, nội dung phân cấp.


Mục tiêu, ý nghĩa, vai trò của phân cấp quản lý nhà nước.
“Phân cấp mạnh và toàn diện giữa các cấp trong hệ thống hành chính
nhà nước” là một trong những định hướng và giải pháp chủ yếu nhằm “đẩy
mạnh cải cách hành chính”.
Mục tiêu phân cấp quản lý trung ương - địa phương là “nhằm quy định
rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp trong hệ thống
hành chính nhà nước; phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương trong giải quyết công
việc cho dân nhanh chóng, thuận lợi, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả
quản lý nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương và của cả
nước”.

Với mục tiêu được đặt ra như vậy, phân cấp có vai trò và ý nghĩa hết
sức quan trọng dưới hai góc độ: góc độ tổ chức quyền lực nhà nước, pháp chế
và góc độ dân chủ.
Tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là một trong những vấn đề
quan trọng phải được thể chế hoá bằng các nguyên tắc Hiến pháp và bằng
pháp luật. Dưới giác độ này, phân cấp là một biện pháp mang tính pháp lý để
giải quyết mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, xác định vị trí của
từng cấp chính quyền - yếu tố quan trọng để hiện thực hoá nguyên tắc pháp
chế - một đòi hỏi đối với phương thức hoạt động của Nhà nước pháp quyền.
Phân cấp với mục đích tạo quyền tự chủ, sáng tạo, phát huy tính năng
động của địa phương, để khai thác thế mạnh và tiềm năng của chính quyền cơ
sở là một biểu hiện rõ nét của dân chủ và phù hợp với xu thế hiện nay là tăng
cường tính tự quản của địa phương trong việc quyết định những vấn đề của
địa bàn lãnh thổ.


Việc phân định thẩm quyền rõ ràng, dựa trên luận cứ khoa học là điều
kiện để phát huy tính hiệu quả của cơ chế quản lý nhà nước, tăng cường trách
nhiệm và tinh thần phục vụ nhân dân của cán bộ, công chức các cơ quan nhà
nước và là cơ sở để nhân dân giám sát, kiểm tra hoạt động của bộ máy nhà
nước.
Với mục tiêu và ý nghĩa, vai trò như vậy, phân cấp là một đòi hỏi bức
bách, được hình thành như một biện pháp rồi đến chính sách và có thể được
xem là một trong những nguyên tắc quản lý nhà nước.
Nguyên tắc phân cấp quản lý nhà nước
Phân cấp quản lý nhà nước là một nội dung của cải cách hành chính và
rộng hơn là đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước. Vì vậy, nó phải được
tiến hành trên cơ sở những định hướng và quan điểm chỉ đạo xuyên suốt hai
quá trình nói trên, trong đó phải kể đến các nguyên tắc: tất cả quyền lực nhà
nước thuộc về nhân dân; bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng; tập trung dân chủ;

pháp chế. Bên cạnh đó, phân cấp được đặc trưng bởi một số nguyên tắc như
sau:
- Bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước: quản lý nhà nước là
sản phẩm của sự phân công lao động nhằm phối hợp và liên kết hoạt động của
các tổ chức, cá nhân. Xuất phát từ tính thống nhất của quyền lực nhà nước mà
các chủ thể quản lý dù có chức năng, nhiệm vụ cụ thể ở phạm vi và quy mô
khác nhau, song tất cả cùng hướng tới một mục tiêu chung và một nhiệm vụ
chung.
Để bảo đảm chủ quyền quốc gia là biểu tượng của tính thống nhất của
quyền lực nhà nước, một số lĩnh vực quản lý nhà nước và một số thẩm quyền
trong từng lĩnh vực đó được xem như đặc quyền của trung ương và việc


chuyển giao cho địa phương là sự vi phạm tính thống nhất của quyền lực nhà
nước, Chính vì vậy mà một số chức năng của Nhà nước chỉ có thể được phân
công theo chiều ngang giữa các cơ quan lập pháp hành pháp và tư pháp mà
không thể phân cấp theo chiều dọc cho các cơ quan địa phương.
- Bảo đảm tính hiệu quả: cấp nào có khả năng đạt được mục tiêu, chất
lượng và yêu cầu quản lý với chi phí ít nhất và thời gian ngắn nhất thì nên
giao nhiệm vụ tương ứng cho cấp đó. Chất lượng của công tác quản lý phải
được phản ánh bằng các chỉ số như: sự gần dân, thuận lợi cho dân, nhanh
chóng và đơn giản về thủ tục.
- Bảo đảm tính phù hợp: Nếu như tính hiệu quả là tiêu chí có nhằm vào
việc đánh giá khả năng chủ quan của chủ thể quản lý nhà nước thì tính phù
hợp nhằm vào việc đánh giá các yếu tố khách quan tác động đến hiệu quả
quản lý nhà nước. Bao gồm các nội dung:
+ Phân cấp quản lý nhà nước phải phù hợp với trình độ phát triển kinh
tế - xã hội trong từng giai đoạn.
+ Phân cấp phải phù hợp với đặc thù quản lý nhà nước trong từng
ngành, lĩnh vực: Việc phân ngành, lĩnh vực được thực hiện để bảo đảm tính

chuyên nghiệp, thống nhất và tính đặc thù trong mỗi lĩnh vực quản lý cụ thể.
+ Phù hợp với đặc điểm của đơn vị hành chính - lãnh thổ: đơn vị hành
chính - lãnh thổ là địa bàn được hình thành dựa theo các tiêu chí đa dạng. Vì
vậy, phân cấp quản lý nhà nước phải bảo đảm sự phù hợp của từng loại hay
nhóm đơn vị hành chính -lãnh thổ; trong một số trường hợp, phải phù hợp và
tạo đà phát triển cho đơn vị hành chính - lãnh thổ có quy chế đặc biệt.
Nội dung phân cấp quản lý nhà nước.


Các bước:
- Khảo sát đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước với các nội
dung: đánh giá thực trạng các quy định pháp luật và thực tế áp dụng các quy
định đó trong việc phân cấp giữa trung ương - địa phương và giữa các cấp địa
phương với nhau;
- Phân tích những nguyên nhân dẫn đến tình trạng bất cập trong quản lý
nhà nước về từng lĩnh vực công tác cụ thể;
Đề xuất nội dung phân cấp giữa các chủ thể quản lý theo tinh thần xác
định rõ địa chỉ phân cấp và trách nhiệm của từng chủ thể. Việc đề xuất nội
dung phân cấp có thể liên quan đến việc chuyển giao thẩm quyền từ trung
ương cho địa phương, từ cấp trên xuống cấp dưới và không loại trừ trường
hợp ngược lại.
Sản phẩm cuối cùng của quá trình phân cấp quản lý nhà nước là một hệ
thống quy định pháp luật về phân định thẩm quyền quản lý nhà nước và cơ
chế thực hiện những thẩm quyền đó.
Như vậy, suy cho cùng, phân cấp bao gồm các nội dung cụ thể như sau:
- Xác định những thẩm quyền đặc biệt của trung ương trong việc quản
lý nhà nước đối với các lĩnh vực công tác cụ thể nhằm bảo đảm tính thống
nhất trong quản lý nhà nước;
- Xác định những thẩm quyền riêng của từng cấp chính quyền theo tiêu
chí “cấp tốt nhất”;

- Xác định thẩm quyền chung của hai (hoặc một số) cấp chính quyền và
cơ chế phối hợp trong việc thực hiện thẩm quyền chung đó. Thực tiễn quản lý


nhà nước cho thấy không loại trừ sự tác động của một số chủ thể lên cùng một
đối tượng và khách thể quản lý. Trong trường hợp này, không nên tuyệt đối
hoá việc phân định thẩm quyền theo nghĩa “mỗi việc chỉ do một chủ thể đảm
nhiệm”. Vấn đề đặt ra là cần xác định phạm vi trách nhiệm của mỗi chủ thể
“đồng quản lý” và có cơ chế quản lý thích hợp.
- Quy định các điều kiện về tài chính, tổ chức, nhân sự để bảo đảm thực
hiện thẩm quyền được phân định, đặc biệt là những thẩm quyền mới được
chuyển giao;
- Xác định cơ chế giám sát, kiểm tra việc thực hiện thẩm quyền là kết
quả của phân cấp quản lý nhà nước.
4. Hệ thống các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước
Các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước thường được phân
chia thành hai nhóm: Các nguyên tắc chính trị - xã hội và các nguyên tắc tổ
chức kỹ thuật. Các nguyên tắc chính trị - xã hội là các nguyên tắc chung, được
quán triệt trong toàn bộ tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước trong
đó có hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đây là các nguyên tắc thể hiện
sâu sắc bản chất giai cấp của nhà nước. Nhóm này bao gồm các nguyên tắc cơ
bản sau đây:
-

Nguyên tắc Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước;

-

Nguyên tắc nhân dân lao động tham gia đông đảo vào quản lý hành
chính nhà nước;

-

Nguyên tắc tập trung dân chủ;

-

Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc;

-

Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật là những nguyên tắc mang tính đặc thù
cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Nội dung của những nguyên tắc


này chi phối các yếu tố kỹ thuật của hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Cho dù thực hiện trong điều kiện chính trị hoặc giai cấp thế nào, hoạt động
quản lý hành chính đều phải tuân theo các nguyên tắc đó. Bản thân nhóm
nguyên tắc này gồm nhiêu nguyên tắc khác nhau, nhưng nổi bật nhất vẫn là
hai nguyên tắc cơ bản sau đây:
Nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa

-

phương;
Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng

-

và phối hợp quản lý liên ngành.
Việc nghiên cứu về nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với
quản lý theo địa phương sẽ góp phần đảm bảo sự phát triển một cách toàn
diện của ngành ở địa phương trong điều kiện Nhà nước ta đang đẩy mạnh
thực hiện việc phân cấp quản lý.
4.1. Nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa
phương
Quản lý ngành và quản lý theo chức năng
Ngành là khái niệm chỉ tổng thể những đơn vị, tổ chức sản xuất - kinh
doanh có cùng cơ cấu kinh tế - kỹ thuật hay các tổ chức, đơn vị hoạt động với
mục đích giống nhau ( như cùng sản xuất ra một loại sản phẩm, cùng thực
hiện một loại dịch vụ, hay cùng thực hiện một hoạt động sự nghiệp nào đó…).
Trên thực tế còn một cách hiểu khá phổ biến về thuật ngữ “ngành”,
theo đó ngành là một “hệ thống cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa
phương”. Ví dụ: Khi nói đến ngành tài chính người ta hiểu đó là hệ thống các
cơ quan hoạt động trong lĩnh vực tài chính từ trung ương đến cơ sở.
Quản lý theo ngành là hoạt động quản lý các đơn vị, tổ chức kinh tế,
văn hóa, xã hội có cùng cơ cấu kinh tế - kĩ thuật hoặc hoạt động với mục đích
giống nhau nhằm làm cho hoạt động của các tổ chức, đơn vị này phát triển
một cách đồng bộ, nhịp nhàng, đáp ứng được yêu cầu của nhà nước và xã hội.


Khi thực hiện hoạt động quản lý ngành đòi hỏi các chủ thể quản lý phải thực
hiện rất nhiều việc chuyên môn khác nhau như: Lập quy hoạch và kế hoạch
phát triển ngành, quản lý thực hiện các quản thu, chi, giám sát, kiểm tra việc
thực hiện pháp luật…
Quản lý theo chức năng là quản lý theo từng lĩnh vực chuyên môn nhất
định của quản lý hành chính nhà nước như kế hoạch, tài chính, giá cả, khoa
học, công nghệ, lao động, nội vụ, quan hệ đối ngoại và hợp tác quốc tế, tổ
chức và công vụ. Các lĩnh vực chuyên môn này liên quan đến hoạt động của

các bộ, các cấp quản lý nhà nước, các tổ chức và cá nhân trong xã hội. Cơ
quan quản lý theo chức năng là cơ quan quản lý một lĩnh vực chuyên môn hay
một nhóm các lĩnh vực chuyên môn có liên quan với nhau (cơ quan chuyên
môn tổng hợp).
Để quản lý theo ngành và theo chức năng, đòi hỏi phải có một tổ chức
đứng ra thực hiện công việc này. Các bộ, cơ quan ngang bộ được thành lập để
thực hiện việc thống nhất quản lý một ngành một lĩnh vực chuyên môn hoặc
một vài ngành, lĩnh vực chuyên môn có liên quan trong phạm vi toàn quốc và
được phân chia thành hai loại: Bộ quản lý ngành và bộ quản lý theo lĩnh vực
(Bộ quản lý theo chức năng hay Bộ chuyên môn tổng hợp). Bộ quản lý theo
ngành là cơ quan có trách nhiệm quản lý những ngành kinh tế - kĩ thuật, văn
hóa, xã hội như công nghiệp, giao thông vận tải, văn hóa, giáo dục, y tế…
Các Bộ quản lý theo chức năng có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc giúp
Chính phủ nghiên cứu và xây dựng các chiến lược kinh tế - xã hội nói chung,
dự án kế hoạch tổng hợp và cân đối liên ngành cũng như phục vụ và tạo điều
kiện thuận lợi cho bộ quản lý ngành hoàn thành nhiệm vụ.
Quản lý theo địa phương
Quản lý theo địa phương là quản lý trên phạm vi lãnh thổ nhất định
theo sự phân vạch địa giới hành chính của Nhà nước. Theo quy định của pháp
luật nước ta, việc quản lý theo địa phương được thực hiện ở ba cấp:


-

Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

-

Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;

-

Xã, phường, thị trấn.
Để đảm bảo cho hoạt động quản lý theo địa phương được thực hiện có
hiệu quả, vấn đề quan trọng là phải phân chia địa giới các đơn vị hành chính
theo quy mô hợp lý có tính đến các yếu tố về kinh tế, chính trị, xã hội, thành
phần dân tộc…
ở địa phương, ủy ban nhân dân các cấp là cơ quan hành chính nhà nước
có thẩm quyền chung, giải quyết mọi vấn đề có liên quan đến lĩnh vực hoạt
động của các ngành phát sinh trên địa bàn địa phương. Để giúp cho ủy ban
nhân dân các cấp thực hiện tốt hoạt động quản lý hành chính nhà nước của
mình, các sở, phòng, ban chuyên môn được thành lập. Các sở, phòng, ban
chuyên môn thực hiện hoạt động quản lý chuyên ngành trên lãnh thổ địa
phương.
Hoạt động quản lý theo địa phương tập trung vào những nội dung chủ
yếu sau đây: Xây dựng quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trên
toàn lãnh thổ; tổ chức điều hòa phối hợp sự hợp tác, liên kết, liên doanh các
đơn vị kinh tế, văn hóa, xã hội trên lãnh thổ; bảo đảm pháp chế xã hội chủ
nghĩa, trật tự kỉ cương của Nhà nước.
Sự cần thiết phải kết hợp quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý
theo địa phương
Quản lý ngành, chức năng không thể tồn tại và phát triển độc lập mà nó
cần phải có sự kết hợp với mỗi địa phương, sự kết hợp này chính là một yêu
cầu tất yếu và là nguyên tắc trong việc tiến hành hoạt động quản lý hành
chính của mỗi quốc gia. Nguyên tắc này đóng vai trò quan trọng trong việc
đảm bảo và thúc đẩy sự phát triển đất nước một cách thống nhất, đồng bộ và
toàn diện.


Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, quản lý theo ngành và

quản lý theo chức năng luôn được kết hợp chặt chẽ với quản lý theo địa
phương. Đó chính là sự phối hợp giữa quản lý theo chiều dọc của các bộ với
quản lý theo chiều ngang của chính quyền địa phương, theo sự phân công
trách nhiệm và phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp. Sự kết hợp này đã
trở thành nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước. Sự kết hợp
này là cần thiết bởi lẽ:
- Mỗi đơn vị, tổ chức của một ngành đều nằm trên lãnh thổ của một địa
phương nhất định. Góp phần tăng cường hiệu quả cho hoạt động của các tổ
chức, đơn vị này là những tiềm năng, thế mạnh của địa phương về tài nguyên
thiên nhiên, về nguồn nhân lực. Ví dụ: Ngành khai thác khoáng sản chỉ phát
triển được ở những tỉnh thành có tiềm năng về khoáng sản như Quảng Ninh,
Sơn La, Thái Nguyên, Bà Rịa – Vũng Tàu, Đà Nẵng…vv, tất nhiên ở các tỉnh
khác vẫn có sự hiện diện của ngành nhưng sự phát triển thành thế mạnh thì
thật sự không thể khi mà ưu thế ngành không phát triển. Do vậy, chỉ có quản
lý theo ngành kết hợp với quản lý theo địa phương mới có thể khai thác một
cách triệt để những tiềm năng, thế mạnh của địa phương trong việc phát triển
ngành đó ở địa bàn lãnh thổ của địa phương.
- Ở mỗi một địa bàn lãnh thổ nhất định, do có sự khác nhau về các yếu
tố tự nhiên, văn hóa – xã hội cho nên yêu cầu đặt ra cho hoạt động của ngành,
lĩnh vực chuyên môn trên địa bàn lãnh thổ cũng mang nét đặc thù riêng biệt.
Cho nên chỉ có kết hợp quản lý ngành, quản lý theo chức năng với quản lý
theo địa phương mới có thể nắm bắt những đặc thù đó, trên cơ sở đó đảm bảo
được sự phát triển của các ngành ở địa phương. Ví dụ. Tỉnh Quảng Ninh được
thiên nhiên ưu đãi với vịnh Hạ Long cho nên ngành du lịch biển ở đây rất
phát triển. Chính vì những đặc thù riêng này mà Bộ Văn hóa, Thể thao và Du
lịch và tỉnh Quảng Ninh phải có những sự phối hợp để phát triển du lịch phát


triển và mang nét đặc thù riêng mà chỉ ở nơi đây mới có tạo thành điểm nhấn
để thu hút khách du lịch thăm quan.

- Trên lãnh thổ một địa phương có hoạt động của các đơn vị, tổ chức
của các ngành khác nhau. Hoạt động của các đơn vị, tổ chức đó bị chi phối
bởi yếu tố địa phương. Đồng thời, các đơn vị, tổ chức thuộc các ngành lại có
mối liên hệ móc xích xuyên suốt trong phạm vi toàn quốc. Do đó, nếu tách rời
việc quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương đương nhiên sẽ dẫn đến
tình trạng cục bộ khép kín trong một ngành hay tình trạng cục bộ, bản vị, địa
phương làm cho hoạt động của các ngành không phát triển được một cách
toàn diện, không đáp ứng được nhu cầu của Nhà nước và xã hội. Sự kết hợp
quản lý theo ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương mang tính
cần thiết khách quan còn bởi mỗi đơn vị - đối tượng “bị quản lý” đều nằm
trên một lãnh thổ nhất định, và không thể không sử dụng những nguồn dự trữ,
không tính đến tiềm năng và nhu cầu của địa phương (nhà máy đường cần
mía, nhà máy kẹo cần đường, dân cư cần đường và kẹo).
Ngày nay, trong giai đoạn phát triển mới, như trên đã nói, vấn đề quản
lý phát triển tổng thể địa phương ngày càng quan trọng. Trong kế hoạch hóa
cần tính đến sự phát triển tổng thể về kinh tế - xã hội của địa phương. Vì vậy,
trong quản lý hành chính nhà nước khi giải quyết vấn đề phát triển ngành,
lĩnh vực chuyên môn bao giờ cũng phải tính đến lợi ích của các địa phương và
ngược lại. Nghĩa là có sự phối hợp, sự phụ thuộc lẫn nhau của tất cả các mắt
xích của bộ máy quản lý ở trung ương cũng như ở địa phương trong việc thực
hiện các nhiệm vụ cụ thể và sự phối hợp đó được thể chế hóa bằng pháp luật.
Nhưng sự phối hợp và phụ thuộc ấy khác nhau về mức độ, tùy tính chất từng
vấn đề, nhằm đảm bảo kết hợp hợp lý nhu cầu quản lý tập trung với quản lý
phát triển tổng thể địa phương (do cơ quan quản lý thẩm quyền chung ở địa
phương thực hiện) và phát huy dân chủ quyền chủ động của địa phương.


Hơn nữa phải có sự phối hợp chặt chẽ trong tổ chức và hoạt động của
cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực chuyên môn ở trung ương và chính quyền địa
phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ của quản lý hành chính nhà nước.

Sự phối hợp đó được biểu hiện cụ thể như sau:
- Trong hoạt động quy hoạch và kế hoạch: Các bộ và chính quyền địa
phương có nhiệm vụ trao đổi, phối hợp chặt chẽ những vấn đề có liên quan để
xây dựng, thực hiện quy hoạch, kế hoạch ngành, lĩnh vực chuyên môn.
- Trong xây dựng và chỉ đạo bộ máy chuyên môn: Các bộ và chính
quyền địa phương điều hòa, phối hợp hoạt động của các cơ quan quản lý
chuyên môn địa phương nhằm phát huy mọi khả năng vật chất - kỹ thuật
trong phạm vi lãnh thổ để phát triển sản xuất, bảo đảm lợi ích cả nước và lợi
ích của địa phương.
- Xây dựng cơ sở vật chất - kỹ thuật: Bộ chỉ đạo xây dựng cơ sở vật
chất thống nhất trong toàn ngành, cung cấp cho địa phương các loại vật tư kỹ
thuật và thiết bị chuyên dùng trong phạm vi của bộ, chính quyền địa phương
đảm bảo kết cấu hạ tầng cho mọi hoạt động của sản xuất kinh doanh trong
phạm vi địa phương như: cung cấp điện, nước, xây dựng đường giao thông…
cho các đơn vị, tổ chức của ngành trung ương đóng tại địa phương.
- Ban hành và kiểm tra việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật:
Trên cơ sở pháp luật, trong phạm vi thẩm quyền các bộ ban hành các quyết
định, chỉ thị, thông tư có hiệu lực bắt buộc đối với chính quyền địa phương và
có quyền kiểm tra việc thi hành các văn bản đó. Mặt khác, trên cơ sở thẩm
quyền của mình, chính quyền địa phương cũng có quyền ra các quyết định bắt
buộc đối với các ngành ở địa phương và kiểm tra việc thực hiện chúng.
Như vậy, khi nhà nước ta đẩy mạnh việc phân cấp quản lý thì các địa
phương có quyền chủ động sáng tạo hơn trong quản lý để phát huy thế mạnh
của địa phương. Bên cạnh đó các ngành cũng phải có sự độc lập tương đối
trong việc tiến hành các hoạt động của ngành, thì việc kết hợp quản lý giữa


các ngành, chức năng và địa phương sẽ đảm bảo các địa phương không phát
triển một cách tùy tiện, thiếu đồng bộ, và các ngành không đặt ra các quy định
thiếu tính thực tiễn, không phù hợp với đặc thù của địa phương.

Vai trò của nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý
theo địa phương.
Cũng như các nguyên tắc khác trong quản lý hành chính nhà nước,
nguyên tắc quản lý theo ngành, theo chức năng kết hợp với quản lý theo địa
phương được xây dựng, tổng kết và rút ra từ thực tiễn quản lý hành chính nhà
nước. Cũng như các nguyên tắc khác, nguyên tắc này được ghi nhận trong các
văn bản pháp luật của Nhà nước, từ Hiến pháp, luật và các văn bản dưới luật.
Điều này thể hiện tính chất pháp lý của nguyên tắc trong quản lý hành chính
nhà nước. Nó tạo ra cơ sở để buộc các chủ thể phải tuân thủ một cách thống
nhất và chính xác nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước.
Nguyên tắc quản lý theo ngành, theo chức năng kết hợp với quản lý
theo địa phương được ghi nhận không chỉ ở Việt Nam mà hầu hết các nước
trên thế giới đều ghi nhận nguyên tắc này. Sự phát triển của nguyên tắc này
song song với sự phát triển của nhà nước Việt Nam, khi mới giành được chính
quyền một phần lo xây dựng và bảo vệ chính quyền non trẻ vừa giành được
nên chưa chú trọng thực hiện nguyên tắc này, vì vậy, nguyên tắc này chưa
được ghi nhận trong các văn bản luật của nhà nước cũng như trong các nghị
quyết của Đảng.
Trong quản lý hành chính nhà nước nguyên tắc này đóng vai trò quan
trọng trong việc đảm bảo sự phát triển của ngành tại địa phương một cách
thống nhất. Đảm bảo địa phương thực hiện nghiêm chỉnh quy định của ngành
tại địa phương và đồng thời địa phương có thể đưa ra các quy định phù hợp
với những quy định của ngành và có tính khả thi cao ở địa phương. Trong sự
phát triển của ngành không thể không có đóng góp của các địa phương và các
địa phương cũng nhờ có sự phát triển của các ngành tại địa phương mình để


làm tiền đề cho những phát triển trong kinh tế, văn hóa - xã hội của địa
phương mình. Một khi sự kết hợp giữa ngành và địa phương trong quản lý
hành chính được phát huy thì thành tựu đạt được sẽ vô cùng to lớn. Xuất phát

từ những yêu cầu trên đòi hỏi việc áp dụng và thực hiện nguyên tắc này trên
thực tế giữa các Bộ, ngành và địa phương phải kết hợp sao cho mang lại hiệu
quả cao nhất, không chỉ vì lợi ích của ngành hay địa phương mà vì lợi ích
chung đó là sự phát triển của đất nước. Sự kết hợp này đòi hỏi các địa phương
cũng như các Bộ, ngành không ngừng hoàn thiện những quy định của mình
sao cho phù hợp với những tiêu chí mà nguyên tắc đặt ra. Từ đó phát huy tối
đa vai trò của nguyên tắc này trong quản lý hành chính nhà nước.
Các hình thức kết hợp trong quản lý theo ngành và lãnh thổ
Trong quy chế phối hợp quản lý đối với từng công việc cụ thể, cơ quan
chủ trì ra quyết định thường quy định về nội dung, nguyên tắc, phương thức
phối hợp của các cơ quan'nhà nước trong việc tham mưu giúp cơ quan chủ trì.
Đồng thời, quy chế cũng quy định đối tượng áp dụng để xác định các cơ quan
cụ thể sẽ tham gia phối, kết hợp quản lý, trách nhiệm phối hợp của các cơ
quan và quy định về khen thưởng, kỷ luật để thúc đẩy tinh thần phối, kết họp
quản lý giữa các cơ quan nghiêm túc, hiệu quả.
Xác định phương thức kết hợp quản lý theo ngành và lãnh thổ
Sau khi xác định phạm vi công việc cần có các cơ quan tham gia phối,
kết hợp quản lý, cơ quan chủ trì là địa phương hoặc bộ quản lý ngành sẽ lựa
chọn phương thức phối hợp. Theo đó, nếu nội dung công việc cần phối họp là
vấn đề xây dựng chính sách, đề án thì phương thức phối hợp có thể lựa chọn
là:
Lấy ý kiến bằng văn bản;
Tổ chức họp;
Khảo sát điều tra;
Lập tổ chức phối hợp liên cơ quan;


Cung cấp thông tin theo yêu cầu của cơ quan chủ ừì hoặc cơ quan phối
hợp và thông tin cho cơ quan phối hợp về những vấn đề có liên quan đến chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó.

Nếu công việc cần thực hiện phối hợp là kiểm tra chính sách, đề án thì
phương thức phối hợp có thể là:
Tổ chức đoàn kiểm tra;
Lấy ý kiến về các vấn đề có liên quan đến nội dung kiểm Ưa;
Làm việc trực tiếp với cơ quan kiểm tra;
Cung cấp và thẩm tra thông tin cần thiết;
Sơ kết, tổng kết việc thực hiện chính sách.
Xác định thẩm quyền và phạm vi trách nhiệm của cơ quan quản lý theo
ngành và lãnh thổ
Trong nhiều trường hợp, kết họp quản lý chỉ đặt ra giữa các ngành với
nhau (liên ngành) hoặc giữa các địa phương với nhau (vùng kinh tế). Khỉ một
công việc đòi hỏi vừa có tính chất ngành, vừa có những tác động, ảnh hưởng
tới địa phương thì yêu cầu phải kết họp quản lý theo ngành với quản lý theo
địa phương được đặt ra. Tùy thuộc vào công việc cụ thể người ta sẽ xác định
thẩm quyền cho các cơ quan chuyên môn và địa phương. Có những công việc
do cơ quan quản lý ngành chủ trì, phối, kết hợp, có những công việc do địa
phương chủ trì. Cơ quan chủ trì sẽ đồng thòi là cơ quan ra quyết định ban
hành quy chế tổ chức và phối hợp hoạt động quản lý.
Căn cứ vào quy định của pháp luật, cơ quan chủ trì xác định nội dung
công việc cần quản lý và phân công cho từng cơ quan phối hợp thực hiện.
Việc xác định quyền hạn, trách nhiệm của từng cơ quan được quy định tại quy
chế tổ chức hoạt động phối họp quản lý do cơ quan chủ trì ban hành. Thẩm
quyền của các cơ quan thực hiện phối, kết hợp quản lý xuất phát từ vai trò của
mỗi cơ quan cơ đối với công việc cần kết hợp. Theo đó cơ quan có thể giữ vai
trò chủ trì hoặc tham gia phối hợp. Hình thức của thẩm quyền và trách nhiệm


của các cơ quan trong phối, kết hợp quản lý thể hiện dưới dạng: hướng dẫn,
thông báo, báo cáo, cung cấp thông tin, đóng góp ý kiến bằng văn bản hay ra
quyết định.

Xác định nguồn lực để bảo đảm thực hiện các hoạt động kết hợp quản
lý nhà nước theo ngành và lãnh thổ
Sau các quyết định phân công, phân cấp quản lý nhà nước cho các cơ
quan là phạm vi những công việc mà mỗi cơ quan phải thực hiện được xác
định. Các công việc đòi hỏi sự phối, kết hợp quản lý theo ngành và theo địa
phương dù ờ phạm vi và mức độ nào cũng cần phải có nguồn lực để thực
hiện. Vĩ thế, sau khi xác định được công việc cần có sự kết hợp quản lý của
ngành với địa phương, cơ quan chủ trĩ phải dự liệu và chuẩn bị các điều kiện
về nguồn nhân lực, tài chính, cơ sở vật chất, phương tiện kỹ thuật, truyền
thông,... để triển khai công việc.
Đôn đốc thực hiện, kiểm tra và xử lý vi phạm trong hoạt động kết hợp
quản lý nhà nước theo ngành và lãnh thổ
Đôn đốc, kiểm tra là hoạt động thường xuyên của các cơ quan chủ trì
và các cơ quan phối hợp. Hoạt động này nhằm đánh giá khả năng và ý thức
thực thi pháp luật về phối, kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa
phương, phát hiện và tháo gở kịp thời những vướng mắc, thúc đẩy, động viên
tinh thần làm việc cho các cán bộ, công chức hoàn thành tốt việc phối hợp
quản lý. 'Bên canh việc đôn đốc, thúc đẩy tinh thần làm việc là các biện pháp
xử lý vi phạm của các cơ quan chủ trì và cơ quan tham gia phối hợp để đảm
bảo trật tự, kỷ cương trong quản lý nhà nước.
Chủ thể thực hiện kiểm tra việc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý
theo địa phương thuộc về Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Văn
phòng Chính phủ, Vãn phòng Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính
phủ. Theo đó, hoạt động kiểm tra của Thủ tướng chủ yếu thông qua chế độ


báo cáo về thực hiện công tác phối, kết hợp do Bộ Trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang Bộ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh báo cáo. Nội dung báo cáo tập trung
vào tình hỉnh tiến độ thực hiện phối, kết hợp, trách nhiệm phối hợp của từng

cơ quan được phân công và chất lượng của hoạt động phối hợp của các cơ
quan đó, đồng thời có thể đưa ra kiến nghị về công tác phối hợp.
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch UBND tỉnh thực
hiện đôn đốc, chỉ đạo các cơ quan, đon vị trực thuộc thực hiện công tác phối
hợp; yêu cầu các bộ ngành, các địa phương thực hiện công tác phối, kết hợp;
tổ chức kiểm điểm, rút kinh nghiệm; thông báo về Văn phòng Chính phủ
trong trường hợp các cơ quan có trách nhiệm phối hợp đã không thực hiện
trách nhiệm phối, hợp theo yêu cầu của cơ quan mình.
4.2. Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo địa
giới hành chính.
Ngành là một phạm trù chỉ tổng thể những đơn vị, tổ chức sản xuất,
kinh doanh có cùng một cơ cấu kinh tế-kỹ thuật hay các tổ chức, đơn vị hoạt
động với cùng một mục đích giống nhau. Có sự phân chia các hoạt động theo
ngành tất yếu dẫn đến việc thực hiện hoạt động quản lý theo ngành.
Quản lý theo ngành là hoạt động quản lý ở các đơn vị, các tổ chức kinh
tế, văn hóa, xã hội có cùng cơ cấu kinh tế-kỹ thuật hay hoạt động với cùng
một mục đích giống nhau nhằm làm cho hoạt động của các tổ chức, đơn vị
này phát triển một cách đồng bộ, nhịp nhàng, đáp ứng được yêu cầu của nhà
nước và xã hội. Hoạt động quản lý theo ngành được thực hiện với hình thức,
qui mô khác nhau, có thể trên phạm vi toàn quốc, trên từng địa hay một vùng
lãnh thổ.


Quản lý theo địa giới hành chính là quản lý trên một phạm vi địa bàn
nhất định theo sự phân vạch địa giới hành chính của nhà nước. Quản lý theo
địa giới hành chính ở nước ta được thực hiện ở bốn cấp:
- Cấp Trung ương (cấp nhà nước)
- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
- Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;
- Xã, phường, thị trấn.

Nội dung của hoạt động quản lý theo địa giới hành chính gồm đề ra các
chủ trương, chính sách, có quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội
trên một phạm vi toàn lãnh thổ. Bắt đầu từ qui hoạch xây dựng và quản lý kết
cấu hạ tầng cho sản xuất, đời sống dân cư sống và làm việc trên lãnh thổ. Tiếp
đó, có sự tổ chức điều hòa phối hợp sự hợp tác, quản lý thống nhất về khoa
học công nghệ, liên kết, liên doanh các đơn vị kinh tế, văn hóa, xã hội trên
lãnh thổ...
Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, quản lý theo ngành luôn
được kết hợp chặt chẽ với quản lý theo địa giới hành chính. Ðây chính là sự
phối hợp giữa quản lý theo chiều dọc của các Bộ với quản lý theo chiều ngang
của chính quyền địa phương theo sự phân công trách nhiệm và phân cấp quản
lý giữa các ngành, các cấp. Sự kết hợp này là một nguyên tắc cơ bản trong
quản lý hành chính nhà nước, mang tính cần thiết, khách quan. Nội dung của
quản lý theo điạ giới hành chính:
+ Xây dựng qui hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội trên lãnh
thổ, nhằm xây dựng cơ cấu kinh tế có hiệu quả từ trung ương tới địa phương.


+ Qui hoạch xây dựng kết cấu hạ tầng cho sản xuất và đời sống dân cư
sống và làm việc trên một địa giới hành chính. Ðầu tư kinh tế luôn được
khuyến khích và chù ý trong quá trình lập dự án hạ tầng. Tuy nhiên, phải có
kế hoạch và định hướng, tránh tình trạng "đầu tư đi trước, qui hoạch theo
sau", làm sự phát triển và an cư bị xáo trộn, gây mất cân bằng trong quản lý
kinh tế-xã hội.
+ Tổ chức điều hoà, phối hợp, hợp tác liên doanh giữa các đơn vị kinh
tế trực thuộc Trung ương về những mặt có liên quan đến linh tế- xã hội trên
địa bàn lãnh thổ; bảo đảm cho các điều kiện ở địa phương phục vụ cho
phương hướng phát triển của trung ương, và đa dạng hoá các khả năng, ngành
nghề phát triển.
+ Tổ chức, chăm lo đời sống nhân dân trên một địa bàn lãnh thổ, không

kể các nhân, tổ chức đó do Trung ương hay địa phương quản lý. Mặt khác,
bảo đảm sự chấp hành pháp luật chính sách của địa phương, không trái với
Trung ương.
4.3. Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức
năng
Khi thực hiện hoạt động quản lý ngành đòi hỏi các chủ thể quản lý phải
thực hiện rất nhiều việc chuyên môn khác nhau như lập quy hoạch và kế
hoạch phát triển ngành, quản lý thực hiện các khoản thu chi, giám sát, kiểm
tra việc thực hiện pháp luật...Do khối lượng công việc quản lý ngày càng
nhiều và mang tính chất phức tạp nên đòi hỏi tính chyên môn hóa cao, vì thế
nhu cầu quản lý theo chức năng luôn được đặt ra.
Quản lý theo chức năng là quản lý theo từng lĩnh vực chuyên môn nhất
định của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Cơ quan quản lý theo chức


năng là cơ quan quản lý một lĩnh vực chuyên môn hay một nhóm các lĩnh vực
chuyên môn có liên quan với nhau.
Quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng nhằm đảm bảo
việc thực hiện có hiệu quả từng chức năng quản lý riêng biệt của các đơn vị,
tổ chức trong ngành, đồng thời bảo đảm mối quan hệ liên ngành, làm cho toàn
bộ hoạt động của hệ thống ngành được phối hợp chặt chẽ, có hiệu quả.
Ví dụ: Trong lĩnh vực xây dựng, có sự kết hợp giữa Bộ Xây dựng, Bộ kế
hoạch và đầu tư, Bộ Giao thông vân tải...Trong đó, Bộ Xây dựng có vai trò
trung tâm, kết hợp với các bộ và các cơ quan hữu quan lập nên các dự án qui
hoạch xây dựng tương ứng.
Theo quy định của pháp luật, hệ thống các cơ quan chuyên môn được
hình thành để thực hiện việc quản lý theo chức năng. Theo hệ thống dọc có
bộ, sở, phòng, ban chuyên môn quản lý chức năng, chịu sự quản lý của cơ
quan quản lý theo chức năng có thẩm quyền ở cấp trên. Nguyên tắc này thể
hiện quyền hạn, nhiệm vụ của cơ quan quản lý theo chức năng trong việc thực

hiện các hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Cụ thể:
- Các cơ quan quản lý theo chức năng có quyền ban hành các quy phạm
pháp luật, các mệnh lệnh cụ thể liên quan đến chức năng quản lý của mình
theo quy định của pháp luật, có tính chất bắt buộc thực hiện đối với các cơ
quan quản lý chuyên ngành.
- Các cơ quan quản lý theo chức năng kiểm tra việc thực hiện các chính
sách, chủ trương do mình đề ra, xử lý hay đề nghị cấp có thẩm quyền xử lý
các hành vi vi phạm các chính sách, chủ trương đó theo quy định của pháp
luật.


Có thể nói nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo
chức năng là một nguyên tắc có tầm quan trọng rất lớn trong hoạt động quản
lý hành chính nhà nước, nó giúp cho hoạt động của bộ máy hành chính nhà
nước có sự đồng bộ và thống nhất với nhau. Nếu thiếu sự liên kết này, hoạt
động của ngành trở nên thiếu đồng bộ, ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả
của hoạt động quản lý hành chính nhà nước.