Những trục trặc trong công tác quản lý nhà nước về công chứng hiện nay trường hợp tỉnh quảng nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT
-------------

TRẦN TRUNG KIÊN

NHỮNG TRỤC TRẶC TRONG CÔNG TÁC QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG CHỨNG HIỆN NAY:
TRƯỜNG HỢP TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã

HƯỚNG
G

T

: 60340402

N
HẠ

HO HỌC:
NGH

TP. Hồ Chí Minh, năm 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

-------------

TRẦN TRUNG KIÊN

NHỮNG TRỤC TRẶC TRONG CÔNG TÁC QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG CHỨNG HIỆN NAY:
TRƯỜNG HỢP TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

TP. Hồ Chí Minh – Năm 2017


-i-

LỜI C

ĐO N

Tôi xin cam đoan tất cả các phần của luận văn này được thực hiện bởi tôi. Số liệu, trích
dẫn và thông tin đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết
của tôi. Luận văn thể hiện quan điểm cá nhân của tôi, không phản ánh cho quan điểm của
Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, Chương trình Giảng dạy Kinh tế
Fulbright hay Đại học Fulbright.
Thành phố Hồ Chí Minh, ngày

tháng 7 năm 2017

Tác giả luận văn

Trần Trung Kiên


-ii-

LỜI CẢ

ƠN

Để hoàn thành luận văn, tôi xin cảm ơn gia đình, bạn bè đã hỗ trợ và tạo điều kiện cho tôi.
Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc PGS.TS Phạm Duy Nghĩa đã định hướng, hướng
dẫn và động viên giúp tôi vượt qua những khó khăn, hạn chế của kiến thức để hoàn thành
luận văn, TS. Huỳnh Thế Du đã góp ý, định hướng giúp tôi trong quá trình chỉnh sửa luận
văn.
Tôi xin cảm ơn Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright, các thầy cô và nhân viên nhà
trường đã hỗ trợ tôi trong quá trình học tập, trang bị kiến thức, giải đáp những thắc mắc.
Tôi xin gửi lời cảm ơn ông Nguyễn Văn Anh- Trưởng phòng Nội chính, Văn phòng Ủy
ban nhân dân tỉnh Quảng Nam, ông Bùi Xuân Hiếu- Trưởng phòng Bổ trợ Tư pháp, ông
Trần Tám- Chánh Thanh tra Sở Tư pháp Quảng Nam và nhiều công chứng viên, những
người hoạt động trong ngành tư pháp đã tạo điều kiện, cung cấp thông tin, tài liệu và hỗ trợ
tôi trong quá trình thu thập số liệu, cho ý kiến để tôi hoàn thành luận văn.


-iii-

TÓM TẮT
Công tác quản lý nhà nước về công chứng hiện nay thực hiện theo quy định của Luật Công

chứng năm 2014 và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Bộ Chính trị đã có
chủ trương và yêu cầu thực hiện việc xã hội hóa hoạt động công chứng. Công tác quản lý
nhà nước đã có những bước điều chỉnh để phù hợp với chủ trương của Bộ Chính trị và tình
hình thực tế hiện nay. Tuy nhiên, công tác quản lý nhà nước vẫn còn gặp một số vấn
đề.Luận văn tập trung đánh giá chính sách quản lý nhà nước về công chứng dựa trên Bộ
tiêu chí của OECD cùng với ý kiến phỏng vấn của một số công chứng viên, nhà nghiên
cứu pháp luật, cán bộ, những người trực tiếp làm công tác quản lý nhà nước về công chứng
để phân tích những điểm chưa đạt của chính sách, qua đó đưa ra những khuyến nghị đối
với chính sách công chứng.
Tác giả phân tích các văn bản quy phạm pháp luật, nội dung chỉ đạo, triển khai ở trung
ương cũng như ở địa phương, các báo cáo kết quả triển khai thực hiện và ý kiến của các
chuyên giađểđánh giá những trục trặc trong công tác quản lý nhà nước về công chứng hiện
nay. Kết quả nghiên cứu cho thấy những trục trặc trong các quy định và công tác thực thi
chính sách quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng. Việc dự báo tình hình thực tế
cũng chưa sát, do đó, dẫn tới việc ban hành những quy định chưa phù hợp với thực tế.
Dựa trên đánh giá chính sách quản lý nhà nước về công chứng, cùng với tham khảo kinh
nghiệm của các nước trên thế giới, tác giả rút ra những bài học cho công tác quản lý nhà
nước về công chứng ở Việt Nam. Theo đó, Việt Nam cần có những quy định chặt chẽ hơn,
thực thi Luật nghiêm túc hơn, đồng thời phải linh hoạt cho phù hợp với tình hình thực tế ở
địa phương, khuyến khích cạnh tranh.


-iv-

MỤC LỤC
LỜI C

ĐO N .................................................................................................................. i

LỜI CẢ

ƠN....................................................................................................................... ii

TÓM TẮT ............................................................................................................................ iii
MỤC LỤC ........................................................................................................................... iv
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................................. vi
DANH MỤC TỪ CHUYÊN NGÀNH .............................................................................. vii
DANH MỤC BẢNG, HÌNH VẼ VÀ HỘP ...................................................................... viii
CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN................................................................................................ 1
1.1. Bối cảnh chính sách ........................................................................................................ 1
1.2. Lý do chọn đề tài ............................................................................................................ 2
1.3. Mục tiêu nghiên cứu ....................................................................................................... 2
1.4. Câu hỏi nghiên cứu ......................................................................................................... 2
1.5. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu ...................................................................................... 3
1.6. Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin ................................................................. 3
1.7. Cấu trúc luận văn ............................................................................................................ 3
CHƯƠNG 2 CƠ Ở LÝ THUYẾT ................................................................................... 4
2.1. Bản chất xã hội hóa công chứng ..................................................................................... 4
2.2. Vai trò của Nhà nước đối với hoạt động công chứng ..................................................... 5
2.2.1. Cơ sở để Nhà nước quản lý về công chứng ............................................................. 5
2.2.2. Lý do cần có sự tham gia của tư nhân ...................................................................... 6
2.2.3. Cách thức can thiệp của Nhà nước ở Việt Nam hiện nay ........................................ 8
2.3. Cở sở đánh giá chính sách quản lý nhà nước về công chứng ......................................... 9
CHƯƠNG 3

HÂN TÍCH NHỮNG TRỤC TRẶC CỦA CÔNG TÁC QUẢN LÝ

NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG CHỨNG HIỆN NAY ............................................................... 11

-v-

3.1. Phục vụ các mục tiêu chính xác, rõ ràng đã ấn định trước ........................................... 11
3.2. Có cơ sở pháp luật, thực tiễn chắc chắn ....................................................................... 13
3.3. Mang lại lợi ích nhiều hơn là chi phí, có tính tới tác động phân bổ trên toàn xã hội, các
yếu tố kinh tế, xã hội và môi trường .................................................................................... 17
3.4. Giảm thiểu chi phí và tác động lệch lạc tới thị trường.................................................. 18
3.5. Khuyến khích cạnh tranh, thông qua khuyến khích thị trường và các phương pháp tiếp
cận dựa trên cơ sở mục tiêu đã định .................................................................................... 21
3.6. Rõ ràng, đơn giản, thiết thực đối với người sử dụng .................................................... 23
3.7. Sự phù hợp, tương thích với các chính sách, pháp luật khác ........................................ 25
3.8. Tương thích ở mức độ tối đa đối với các nguyên tắc về khuyến khích cạnh tranh,
thương mại trong pháp luật quốc gia và các điều ước quốc tế ............................................ 26
CHƯƠNG 4

ẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ......................................... 27

4.1. Kết luận ......................................................................................................................... 27
4.2. Kiến nghị chính sách..................................................................................................... 28
4.3. Hạn chế của nghiên cứu ................................................................................................ 29
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.......................................................................... 30
PHỤ LỤC............................................................................................................................ 34


-vi-

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

Ủy ban nhân dân

UBND

OECD

Organization

for

Economic Tổ chức Hợp tác và Phát triển

Cooperation and Development

Kinh tế


-vii-

DANH MỤC TỪ CHUYÊN NGÀNH
1.Phòng công chứng: Tổ chức hành nghề công chứng do Nhà nước thành lập, trực thuộc
Sở Tư pháp
2 Văn phòng công chứng: Tổ chức hành nghề công chứng do tư nhân thành lập
3 Công ty hợp danh:Công ty hợp danh là doanh nghiệp phải có 02 thành viên là chủ sở
hữu hợp danh, cùng nhau kinh doanh dưới tên một doanh nghiệp và chịu trách nhiệm bằng
toàn bộ tài sản của mình về các nghĩa vụ của công ty.
4.Ban Cán sự Đảng Ủy ban nhân dân tỉnh: Là tổ chức đảng của Ủy ban nhân dân tỉnh,
có nhiệm vụ triển khai các nhiệm vụ do Đảng, Tỉnh ủy giao. Thành viên ban Cán sự Đảng
Ủy ban nhân dân tỉnh thường có Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, Giám
đốc Công an tỉnh, Chỉ huy trưởng Bộ Chỉ huy Quân sự tỉnh, Giám đốc Sở Nội vụ, Chánh
Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh.

-viii-

DANH MỤC BẢNG, HÌNH VẼ VÀ HỘP
Bảng 3.1. Thống kê số vụ việc và số tiền các tổ chức công chứng thu .............................. 14
Bảng 3.2.Đặc điểm hành chính và dự báo tình hình công chứng tỉnh Quảng Nam ........... 15
Bảng 3 3 Thống kê thù lao công chứng một số văn phòng công chứng trên địa bàn tỉnh
Quảng Nam từ năm 2011- 6/2015 ...................................................................................... 17
Hình 2.1. Chức năng của Nhà nước ..................................................................................... 6
Hình 2.2. Phạm vi và sức mạnh của Nhà nước .................................................................... 7
Hình 2.3. Mô hình cây quyết định cho sự can thiệp của chính quyền đối với hoạt động
công chứng ............................................................................................................................ 8
Hình 2.4. Phân cấp quản lý nhà nước đối với công chứng .................................................. 9
Hộp 2.1. Phân loại công chứng ............................................................................................ 4


-1CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN

1 1 B i cảnh chính ách
Từ năm 2005, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW về chiến lược cải cách
tư pháp đến năm 2020, yêu cầu Nhà nước chỉ tổ chức hoạt động công chứng một cách
thích hợp và từng bước xã hội hóa công chứng. Đến ngày 12/3/2014, Bộ Chính trị tiếp tục
ban hành Kết luận số 92-KL/TW nhận định phương hướng cải cách tư pháp trong Nghị
quyết số 49-NQ/TW vẫn còn phù hợp và tiếp tục yêu cầu đẩy mạnh thực hiện.
Xã hội hóa việc cung cấp các dịch vụ công đang là xu thế tất yếu để thu hẹp bộ máy Nhà
nước, nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý của Nhà nước. Nhà nước đã xác định và đang
đẩy mạnh xã hội hóa hoạt động công chứng, chuyển việc thực hiện công chứng qua cho tư
nhân và Nhà nước chỉ đóng vai trò quản lý, điều tiết và đảm bảo hoạt động công chứng
được diễn ra hiệu quả.
Công tác quản lý Nhà nước về hoạt động công chứng hiện nay thực hiện theo quy định của

Luật Công chứng năm 2014 và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Nhiều
quy định được ban hành tạo cơ sở cho công tác quản lý nhà nước về hoạt động công
chứng, từ việc quy hoạch, bổ nhiệm công chứng viên, thành lập văn phòng công chứng,
cấp phép hoạt động đến việc thanh tra, kiểm tra và các quy định liên quan như bảo hiểm
trách nhiệm nghề nghiệp của công chứng viên, hội công chứng viên. Tuy nhiên, quá trình
thực thi chính sách chưa nghiêm, hoạt động công chứng còn nhiều sai phạm xảy ra được
các cơ quan truyền thông phản ánh.
Về phân cấp quản lý nhà nước, Bộ Tư pháp đã được giao là cơ quan quản lý toàn diện về
hoạt động công chứng, tham mưu Chính phủ ban hành và trực tiếp ban hành các văn bản
quy định về hoạt động công chứng, hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ, bổ nhiệm công
chứng viên, thành lập và quản lý hội công chứng viên. Ở địa phương, UBND cấp tỉnh
thống nhất quản lý, cho phép thành lập văn phòng công chứng, thành lập hội công chứng
cấp tỉnh, quản lý về nhân sự, điều lệhội và giao Sở Tư pháp theo dõi, phối hợp quản lý về
chuyên môn, nghiệp vụ, thanh tra, kiểm tra hoạt động công chứng, cấp phép hoạt động tổ
chức hành nghề công chứng.


-2Địa bàn khảo sát chính của luận văn là tỉnh Quảng Nam, một tỉnh ở vùng duyên hải miền
Trung, có diện tích tự nhiên 10.406 km2, trong đó 3/4 diện tích là đồi núi, dân số khoảng 1,4
triệu người, có 18 đơn vị hành chính trực thuộc tỉnh gồm 15 huyện, 01 thị xã, 02 thành
phố.1 Quảng Nam là tỉnh có những bước tăng trưởng vượt bậc về kinh tế, năm 2016, tổng
thu ngân sách của tỉnh đã vượt 19.450 tỉ đồng,2 cùng với sự phát triển của kinh tế, số lượng
hợp đồng, giao dịch không ngừng tăng lên và dẫn đến nhu cầu công chứng ngày càng lớn.
Hiện nay, trên địa bàn tỉnh có 16 văn phòng công chứng tư nhân và 01 phòng công chứng
nhà nước, số lượng công chứng viên trên địa bàn là 29 người. Quy hoạch đến năm 2020,
Quảng Nam sẽ có 25 tổ chức hành nghề công chứng.3
1 2 Lý do chọn đề tài
Công chứng viên là những người được Nhà nước ủy quyền thực hiện nhiệm vụ công
chứng, việc có những quy định ràng buộc và giám sát chặt chẽ hoạt động công chứng là
cần thiết để đảm bảo đạt được mục tiêu của công chứng. Hoạt động công chứng giúp cải

thiện thất bại của thị trường, việc công chứng thực hiện tốt chức năng sẽ giúp thúc đẩy thị
trường phát triển, góp phần phát triển nền kinh tế. Để đảm bảo công chứng hoạt động tốt
cần có một chính sách tốt, luận văn nghiên cứu những trục trặc của hoạt động công chứng
để kiến nghị xử lý những trục trặc, nâng cao chất lượng hoạt động công chứng.
13

ục tiêu nghiên cứu

Luận văn nghiên cứu vềhoạt động quản lý nhà nước đối với lĩnh vực công chứng, tìm hiểu
những trục trặc trong công tác quản lý nhà nước. Trên cơ sở đó đưa ra những khuyến nghị
về chính sách và các quy định để nâng cao chất lượng hoạt động quản lý nhà nước về công
chứng.
1.4 Câu hỏi nghiên cứu
(1) Trong công tác quản lý nhà nước về hoạt động công chứng hiện nay xuất hiện những
trục trặc gì?
(2) Giải pháp nào để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng?

1

Cổng thông tin điện tử tỉnh Quảng Nam (2017)

2

UBND tỉnh Quảng Nam (2016)

3

Thủ tướng Chính phủ (2012)

-31 5 Đ i tượng, phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu là công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng. Phạm
vi nghiên cứu được mở rộng trên cả nước, trong đó tập trung ở địa bàn tỉnh Quảng Nam.
16

hương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin

Luận văn sử dụng phương pháp định tính, bằng cách tổng hợp hệ thống văn bản pháp luật,
các số liệu từ văn bản, báo cáo, các nghiên cứu trước, kinh nghiệm quốc tế, ý kiến của các
chuyên gia và sử dụng khung phân tích OECD để đánh giá chính sách quản lý nhà nước về
công chứng.
Nguồn thông tin được sử dụng là những văn bản pháp luật, các dữ liệu thứ cấp được tổng
hợp trên các báo, tạp chí, các báo cáo thống kê về ngành công chứng và các thông tin từ
các nghiên cứu tổng hợp tình hình công chứng trên thế giới, thông tin từ các chuyên gia,
những người hoạt động trong lĩnh vực công chứng.
1.7. Cấu trúc luận văn
Luận văn gồm4 chương. Chương đầu tiên sẽ giới thiệu tổng quan về bối cảnh chính sách,
lý do chọn đề tài, câu hỏi nghiên cứu, đối tượng, phạm vi của nghiên cứu, cấu trúc luận
văn. Chương hai sẽ giới thiệu về quá trình xã hội hóa hoạt động công chứng và cơ sở lý
thuyết. Chương ba là chương phân tích các chính sách để tìm ra những trục trặc dựa trên
các tiêu chí của OECD. Chương bốn là chương cuối cùng, kết luận các nội dung đã phân
tích và đưa ra khuyến nghị chính sách.


-4CHƯƠNG 2 CƠ Ở LÝ THUYẾT

2.1. Bản chất xã hội hóa công chứng
Trong giai đoạn hiện nay, Bộ Chính trị đã yêu cầu từng bước xã hội hóa hoạt động công
chứng và quá trình xã hội hóa đang diễn ra.
“Xã

hội

hóa

công

chứng là quá trình
Nhà nước thực hiện
đổi

mới

phương

thức tổ chức, hoạt
động công chứng,
theo đó, Nhà nước
từng bước chuyển
giao

hoạt

động

công chứng cho các
cá nhân, tổ chức
hành nghề tự do
thực

hiện

nhằm

nâng cao hiệu quả
công chứng, đáp
ứng yêu cầu kinh tế
thị trường và hội

Hộp 2.1- Phân loại công chứng
Hệ thống công chứng được chia thành 03 hệ thống: (1) Hệ
thống công chứng La-tinh tương ứng với hệ thống luật La Mã còn gọi là hệ thống pháp luật dân sự (Civil Law). Ở hệ thống
này, Nhà nước ủy quyền Công chứng viên thực hiện nhiệm vụ
Nhà nước giao là đảm bảo tính xác thực, hợp pháp của các loại
giao dịch. (2) Hệ thống công chứng Ănglo Saxon tương ứng
với hệ thống pháp luật Ănglo Saxon (Common Law). Hệ thống
này công chứng chỉ xác nhận đúng đối tượng, thời điểm, ý chí
của người được công chứng mà không kiểm tra tính hợp pháp
của giao dịch, tình trạng pháp lý của đối tượng hợp đồng. (3)
Hệ thống công chứng tập thể (Collectiviste) tương ứng với hệ
thống pháp luật xã hội chủ nghĩa (Sovietique). Đây là hệ thống
do Nhà nước thành lập để thực hiện nhiệm vụ Nhà nước giao,
Công chứng viên là công chức Nhà nước.

nhập quốc tế.”4
Năm 1987, khi xác định được nhu cầu của xã hội cần thiết có hệ thống công chứng, Bộ Tư
pháp đã ban hành Thông tư số 574/QLTPK ngày 10/10/1987 về công tác công chứng Nhà nước
và Thông tư số 858/QLTPK ngày 15/10/1987 về hướng dẫn thực hiện các việc công chứng.5
Những văn bản này đã tạo tiền đề để công chứng hình thành và phát triển. Trước khi xã
hội hóa, hoạt động công chứng được điều chỉnh bởi Nghị định số 75/2000/NĐ-CPngày

4

Lê Thị Phương Hoa (2013, tr.14)

5

Lê Thị Phương Hoa (2013, tr.29)


-508/12/2010 của Chính phủ, đến khi Luật Công chứng năm 2006 ban hành, mô hình công
chứng của tư nhân mới được cho phép thành lập. Hiện nay,việc thành lập phòng công
chứng bị hạn chế, Nhà nước đang chuyển đổi các phòng công chứng thành các văn phòng
công chứng và tổ chức hành nghề công chứng tư nhân được khuyến khích thành lập.
Trên thế giới, nhiều nước đã thực hiện quá trình xã hội hóa hoạt động công chứng, chủ yếu
là các nước trước đây có nền kinh tế theo chế độ xã hội chủ nghĩa, điển hình như trường
hợp tại Ba Lan và Trung Quốc. Tại Ba Lan, quá trình xã hội hóa hoạt động công chứng
diễn ra khá nhanh chóng so với Việt Nam, khi thực hiện quá trình xã hội hóa, có một giai
đoạn chuyển tiếp (1989-1991), trong giai đoạn này tồn tại cả công chứng nhà nước và
công chứng tư nhân với hai mục tiêu cơ bản là xây dựng hệ thống công chứng tư nhân và
định hình khung quản lý nhà nước đối với hệ thống công chứng và khung quản lý nghề
nghiệp thông qua tổ chức tự quản. Đến ngày 14/02/1991, Ba Lan chuyển qua giai đoạn tự
do hóa, không còn tồn tại công chứng viên nhà nước, nhưng hoạt động công chứng và
công chứng viên vẫn nằm dưới sự quản lý của Nhà nước. Tại Trung Quốc, quá trình xã hội
hóa được thực hiện bằng cách khuyến khích thành lập các tổ chức công chứng tư nhân,
chuyển đổi các phòng công chứng nhà nước thành cơ quan dân sự, có chính sách hỗ trợ
chuyển đổi đối với những phòng công chứng nhà nước ở những vùng khó khăn. Nâng cao
số lượng, chất lượng công chứng viên thông qua các hoạt động thi tuyển, kiểm tra và hoàn
thiện chính sách quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng.6
2.2. Vai trò của Nhà nước đ i với hoạt động công chứng
2.2.1. Cơ ở để Nhà nước quản lý về công chứng

Theo Fukuyama, bảo vệ sở hữu tư nhân là một trong những chức năng tối thiểu của Nhà
nước.7 Quyền sở hữu tài sản gồm có quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt.8
Việc chuyển nhượng tài sản là một phần của quyền định đoạt, hoạt động công chứng giúp
chứng nhận tính hợp pháp của hợp đồng giao dịch, sẽ giúp việc giao dịch tài sản được đảm
bảo, do đó, theo chức năng cơ bản của nhà nước cần thiết phải có sự can thiệp vào hoạt
động công chứng.

6

Lê Thị Phương Hoa (2013, tr.23)

7

Fukuayama (2004)

8

Quốc hội (2015)


-6-

Hình 2.1. Chức năng của Nhà nước
CHỨC NĂNG TỐI THIỂU
Cung cấp dịch vụ công
Quốc phòng, an ninh trật tự
Bảo vệ sở hữu tư nhân
Điều hành kinh tế vĩ mô
Sức khỏe, y tế cộng đồng
Cải thiện, đảm bảo công bằng

Bảo vệ người nghèo
CHỨC NĂNG TR NG BÌNH
Can thiệp khi thị trường bất lực
Giáo dục, bảo vệ môi trường
Kiểm soát độc quyền
Bình đẳng về cơ hội
Bảo hiểm
An sinh xã hội
NHÀ NƯỚC CAN THIỆP CÓ HIỆU QUẢ
Chính sách công nghiệp
Phân phối phúc lợi
Nguồn: Fukuayama (2004)

Trong giao dịch tài sản, các bên thường không nắm rõ thông tin lẫn nhau, đây là thất bại
của thị trường thuộc trường hợp bất cân xứng thông tin. Thông tin bất cân xứng là tình
trạng trong một giao dịch, một bên có thông tin đầy đủ và chính xác hơn so với (các) bên
còn lại. Thông tin bất cân xứng là một loại thất bại của thị trường vì nó gây ra các hậu quả:
(1) Lựa chọn ngược, (2) tâm lý ỷ lại, (3) vấn đề người ủy quyền- người thừa hành.9Trong
trường hợp giao dịch tài sản, khi các bên không có đủ thông tin về tính pháp lý của tài sản,
quyền sở hữu của người giao dịch có thể dẫn tới hậu quả là lựa chọn ngược, giá của tài sản
giao dịch sẽ bị đẩy tới mức bằng với giá những tài sản không đảm bảo tính pháp lý.
2.2.2. Lý do cần có sự tham gia của tư nhân
Hoạt động công chứng cần thiết có sự can thiệp của Nhà nước, tuy nhiên, không nhất thiết
Nhà nước phải trực tiếp cung cấp dịch vụ này mà hoàn toàn có thể xã hội hóa, để tư nhân
9

Huỳnh Thế Du (2015)


-7tham gia cung cấp dịch vụ.10 Nhà nước chỉ đóng vai trò quản lý và cung cấp dịch vụ ở

những nơi mà tư nhân không thể thực hiện.
Theo Fukuyama, một Nhà nước hiệu quả là Nhà nước với phạm vi nhỏ và sức mạnh lớn,
khi gộp hai phương diện phạm vi và sức mạnh vào một biểu đồ thì góc I được cho là tối ưu
nhất.Tuy nhiên, các quốc gia thường gặp khó khăn khi thu nhỏ phạm vi của Nhà nước và
dễ dẫn tới góc III.Do đó, cùng với sự ủy quyền cần có sự quản lý chặt chẽ của Nhà nước
để hoạt động công chứng thực hiện đúng với chức năng được ủy quyền. Việc lựa chọn ủy
quyền là một cách để Nhà nước làm thu gọn bộ máy của mình mà vẫn đảm bảo cung cấp
hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội. Đó là xu hướng chung mà các quốc gia trên thế giới
đang hướng tới, xây dựng một Nhà nước với phạm vi nhỏ và sức mạnh lớn.
Hình 2.2. Phạm vi và sức mạnh của Nhà nước

Sức
mạnh

Góc I

Góc III

Góc II

Góc IV

Phạm vi
Nguồn: Fukuayama (2004, tr.7)

Việc xác định được thất bại của thị trường và vấn đề Nhà nước can thiệp là cần thiết, tuy
nhiên, biện pháp can thiệp bằng cách cung cấp trực tiếp không mang lại hiệu quả tối ưu,
không khuyến khích cạnh tranh, mở rộng phạm vi bộ máy Nhà nước. Khi công chứng viên
là những công chức Nhà nước, động cơ làm việc của công chứng viên đã bị hạn chế do
được hưởng mức lương ấn định trước mà không phụ thuộc vào kết quả làm việc. Trước

thất bại của Nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ công, Nhà nước xác định việc chuyển
nhiệm vụ công chứng cho thị trường thực hiện.
10

Phạm Duy Nghĩa (2007)


-82.2.3. Cách thức can thiệp của Nhà nước ở Việt Nam hiện nay
Hoạt động công chứng cần thiết phải có sự can thiệp của Nhà nước và có thể ủy quyền tư
nhân thực hiện.Ở Việt Nam hiện nay, Nhà nước quản lý vừa bằng các quy định, vừa duy trì
cung cấp trực tiếp và ủy quyền cho khu vực tư nhân thực hiện. Theo đó, đối với công
chứng, Nhà nước cung cấp trực tiếp tại các phòng công chứng và ủy quyền cho văn phòng
công chứng. Đối với chứng thực, Nhà nước cung cấp trực tiếp tại UBND cấp xã, Phòng Tư
pháp cấp huyện, phòng công chứng, một số cơ quan lãnh sự và ủy quyền cho văn phòng
công chứng. Hình 2.3 thể hiện rõ quyết định cho sự can thiệp của Nhà nước đối với hoạt
động công chứng. Ngoài ra, một kênh quản lý gián tiếp để Nhà nước quản lý công chứng
viên là thông qua hội công chứng viên.
Hình 2.3. Mô hình cây quyết định cho sự can thiệp của chính quyền đ i với hoạt động
công chứng

Duy trì thẩm
quyền
Chính phủ

Quy định

Can thiệp

Ủy quyền

UBND cấp
tỉnh

Quy định

UBND cấp
xã

Cung cấp
trực tiếp

Phòng Tư
pháp

Can thiệp
Phòng Công
chứng
Ủy quyền

Văn phòng
công chứng

Nguồn: Tác giả tự vẽ dựa trên mô hình của ADB (2003), trích trong S. Chiavo-Campo và
P.S.A. Sundaram (1999)
Để quản lý hoạt động công chứng, Nhà nước không chỉ tập trung quyền ở trung ương mà
phân cấp hoạt động cho chính quyền cấp dưới và cơ quan chuyên môn. Phân cấp cụ thể về
quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng như Hình 2.4.


-9Hình 2.4. Phân cấp quản lý Nhà nước đ i với công chứng

Chính phủ

Quy hoạch

Bộ Tư pháp
Bổ nhiệm Công
chứng viên

Hội Công chứng
toàn quốc

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Cho phép thành
lập VPCC

Sở Tư pháp

Hội Công
chứng cấp tỉnh
Cấp phép hoạt
động VPCC

Nguồn: Tác giả tự vẽ dựa trên Luật Công chứng 2014
Ở cấp trung ương, Chính phủ ban hành quy hoạch, Bộ Tư pháp bổ nhiệm công chứng viên
và quản lý Hội Công chứng viên toàn quốc. Ở cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh cho phép thành
lập, quản lý về nhân sự chủ chốt Hội Công chứng viên cấp tỉnh, Sở Tư pháp cấp phép hoạt
động và quản lý về hoạt động Hội Công chứng viên cấp tỉnh.
2.3.Cở ở đánh giá chính ách quản lý nhà nước về công chứng
Để đánh giá chính sách quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng, tác giả sử dụng

Bộ tiêu chí OECD (1995) về đánh giá chính sách, với 08 tiêu chí thành phần: (1) Phục vụ
các mục tiêu chính xác, rõ ràng đã ấn định trước.(2) Có cơ sở pháp luật, thực tiễn chắc
chắn.(3) Mang lại lợi ích nhiều hơn là chi phí, có tính tới tác động phân bổ trên toàn xã hội,
các yếu tố kinh tế, xã hội và môi trường.(4) Giảm thiểu chi phí và tác động lệch lạc tới thị
trường.(5) Khuyến khích cạnh tranh, thông qua khuyến khích thị trường và các phương
pháp tiếp cận dựa trên cơ sở mục tiêu đã định.(6) Rõ ràng, đơn giản, thiết thực đối với
người sử dụng. (7) Phù hợp, tương thích với các chính sách, pháp luật khác.(8) Tương
thích ở mức độ tối đa đối với các nguyên tắc về khuyến khích cạnh tranh, thương mại trong


-10pháp luật quốc gia và các điều ước quốc tế.11 Đây là 08 tiêu chí được đưa ra để xem xét,
phân tích chính sách quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng trong giai đoạn hiện
nay, để tìm ra những trục trặc của công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động công
chứng.

11

OECD (2005, tr.3)


-11CHƯƠNG 3 PHÂN TÍCH NHỮNG TRỤC TRẶC CỦA CÔNG TÁC QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG CHỨNG HIỆN NAY

3.1. hục vụ các mục tiêu chính xác, rõ ràng đã ấn định trước
Việc khuyến khích thành lập các văn phòng công chứng, hạn chế thành lập các phòng
công chứng và từng bước chuyển đổi phòng công chứng thành văn phòng công chứng đã
cụ thể hóa yêu cầu từng bước xã hội hóa hoạt động công chứng của Bộ Chính trị, giảm
thiểu phạm vi của Nhà nước và khuyến khích cạnh tranh trong hoạt động công chứng.
Theo số liệu công bố của Bộ Tư pháp, độ tuổi thấp nhất được bổ nhiệm công chứng viên là
24 tuổi, độ tuổi cao nhất được bổ nhiệm công chứng viên là 69 tuổi và không có quy định

về độ tuổi tối đa.12Để đảm bảo cho hoạt động công chứng được chính xác, chất lượng thì
yêu cầu đối với công chứng viên phải rất cao. Trên thế giới, nhiều nước quy định giới hạn
độ tuổi bổ nhiệm và độ tuổi hành nghề công chứng viên để công chứng viên có đủ sức
khỏe, độ minh mẫn thực hiện nhiệm vụ công chứng. Về độ tuổi bổ nhiệm, tại Đức là ít nhất
35 tuổi, tại Ba Lan là 26 tuổi, về độ tuổi tối đa hành nghề, tại Trung Quốc quy định tối đa
là 65 tuổi, tại Tây Ban Nha, Đức, Nhật Bản tối đa là 70 tuổi.13
Việc quy định xây dựng cơ sở dữ liệu công chứng, nơi chứa đầy đủ các thông tin liên quan
đến tài sản, tình trạng giao dịch của tài sản là công cụ tốt hỗ trợ công chứng viên thực hiện
việc công chứng, giúp nâng cao hiệu quả, chất lượng hoạt động công chứng, đáp ứng mục
tiêu nâng cao chất lượng giao dịch. Quy định về xây dựng cơ sở dữ liệu công chứng chưa
được quy định trong Luật Công chứng năm 2006, nhưng đã xuất hiện trong Luật Công
chứng năm 2014. Công chứng viên có nghĩa vụ đưa thông tin vào cơ sở dữ liệu và có
quyền lợi tra cứu thông tin tại đây. Tuy nhiên, cơ sở dữ liệu được giao cho chính quyền cấp
tỉnh xây dựng và kinh phí quy định chưa rõ ràng, dẫn đến tình trạng triển khai không đồng
bộ. Quy định xây dựng cơ sở dữ liệu công chứng có hiệu lực từ ngày 01/01/2015, tuy nhiên
đến ngày 09/3/2017, Bộ Tư pháp có Công văn số 729/BTP-BTTP gửiUBND các tỉnh,
thành phố đôn đốc, hướng dẫn xây dựng cơ sở dữ liệu công chứng và đến cuối tháng

12
13

Bộ Tư pháp (2016)

Tạp chí Tổ chức Nhà nước (2015)


-124/2017, UBND tỉnh Quảng Nam mới có chủ trương xây dựng cơ sở dữ liệu công chứng. 14
Để phục vụ mục tiêu đã đặt ra là nâng cao chất lượng giao dịch thì việc Nhà nước cần hỗ
trợ xây dựng hệ thống dữ liệu công chứng là cần thiết, tuy nhiên, việc giám sát thực thi
chưa nghiêm, địa phương khó khăn trong bố trí ngân sách, trong khi đó huy động ngân

sách từ công chứng viên, những người được hưởng lợi trực tiếp từ hệ thống dữ liệu công
chứng là rất khó.
Để hỗ trợ Nhà nước quản lý công chứng viên, giám sát chất lượng hoạt động công chứng
cũng như bảo vệ quyền lợi của công chứng viên, Luật Công chứng năm 2014 và Nghị định
số 29/2015/NĐ-CP ngày 15/3/2015 của Chính phủ đã có quy định về thành lập hội công
chứng viên. Hội công chứng viênlà một tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tự nguyện của các cá
nhân, tổ chức hành nghề công chứng. Mục đích của việc thành lập hội nhằm tập hợp, đoàn
kết, trao đổi kinh nghiệm, giúp đỡ nhau trong phát triển nghề nghiệp, hỗ trợ và nâng cao
hiệu quả hoạt động của hội viên là công chứng viên. Hội công chứng viên chịu sự quản lý
nhất định của Nhà nước, khi thành lập hội cấp tỉnh, nhân sự chủ chốt phải có ý kiến của
Ban Cán sự Đảng UBND cấp tỉnh, điều lệ hội phải có ý kiến của UBND cấp tỉnh,đối với
hội công chứng viên toàn quốc phải có ý kiến của Bộ Tư pháp. Hội Công chứng viên
Quảng Nam đã được UBND tỉnh Quảng Nam cho phép thành lập tại Quyết định số
2175/QĐ-UBND ngày 21/6/2016 và phê duyệt điều lệ Hội tại Quyết định số 4288/QĐUBND ngày 05/2/2016. Theo ông Lê Đạo, Chủ tịch Hội Công chứng viên tỉnh Quảng
Nam, Hội Công chứng viên vừa là cơ quan hỗ trợ Nhà nước quản lý hội viên bằng điều lệ
hội, tổ chức bồi dưỡng kỹ năng cho hội viên, cũng như là cơ quan bảo vệ quyền lợi của hội
viên, thay mặt hội viên kiến nghị với Nhà nước những chính sách, pháp luật và các vấn đề
liên quan.15 Việc tập trung công chứng viên sẽ tạo nên sức mạnh tổng hợp, giúp ý kiến của
công chứng viên được cơ quan nhà nước chú ý hơn, cũng như hỗ trợ Nhà nước trong việc
quản lý, đề xuất bổ nhiệm công chứng viên, tạo kênh giám sát độc lập để nâng cao năng
lực, trách nhiệm của công chứng viên. Tuy nhiên, hiện nay vai trò của Hội vẫn chưa phát
huy, Hội Công chứng viên toàn quốc vẫn chưa được thành lập.
Theo ông Bùi Xuân Hiếu, Trưởng phòng Bổ trợ tư pháp, Sở Tư pháp tỉnh Quảng Nam, xã
hội hóa hoạt động công chứng theo Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ
14

UBND tỉnh Quảng Nam (2017)

15

Lê Đạo (2017) Phỏng vấn ngày 05/6/2017


-13Chính trị qua hơn 10 năm thực hiện đã phát huy hiệu quả cao, đạt kết quả tương đối tốt,
giảm gánh nặng biên chế cho Nhà nước. Luật công chứng 2006 ra đời đã cụ thể hóa chủ
trương xã hội hóa hoạt động công chứng, Luật công chứng 2014 tạo bước chuyển mới,
giảm áp lực cho Ủy ban nhân dân cấp xã, Phòng Tư pháp cấp huyện.16
Theo đó, có thể thấy các quy định của pháp luật đáp ứng được một số mục tiêu trong công
tác quản lý nhà nước về hoạt động công chứng, giảm áp lực cho Nhà nước, nâng cao hiệu
quả, chất lượng hoạt động công chứng. Tuy nhiên, công tác thực thi đối với xây dựng cơ sở
dữ liệu công chứng chưa nghiêm, vai trò của tổ chức xã hội- nghề nghiệp của công chứng
viênchưa được phát huy.
3.2 Có cơ ở pháp luật, thực tiễn chắc chắn
Hệ thống pháp luật về công chứng đã được ban hành với Luật Công chứng 2014 và các
văn bản hướng dẫn thi hành đã cụ thể hóa nhiều nội dung trong hoạt động công chứng,
giúp minh bạch, rõ ràng và thuận tiện trong quá trình triển khai. Tuy nhiên, hệ thống pháp
luật vẫn còn một số vấn đề, cụ thể:
Việc quy định về quy hoạch phát triển tổ chức hành nghề công chứng đến năm 2020 rõ
ràng chưa phù hợp với quy định của pháp luật, không có cơ sở thực tiễn chắc chắn. Năm
2012, Thủ tướng Chính phủ ban hành “Quy hoạch tổng thể phát triển tổ chức hành nghề
công chứng đến năm 2020”.Tuy nhiên khi xây dựng quy hoạch, Luật Công chứng năm
2014 chưa có hiệu lực thi hành, các tổ chức hành nghề công chứng chưa được thực hiện
nhiệm vụ chứng thực. Đến ngày 01/01/2015, các tổ chức hành nghề công chứng đã được
thực hiện nhiệm vụ chứng thực, điều này giúp tăng số lượng công việc và tăng nguồn thu
cho các tổ chức hành nghề công chứng, việc giới hạn số lượng tổ chức hành nghề công
chứng chỉ dựa trên tiêu chí số lượng hợp đồng, giao dịch là chưa phù hợp.

16

Phỏng vấn ông Bùi Xuân Hiếu ngày 02/6/2017

-14Bảng 3.1. Th ng kê s vụ việc và s tiền các tổ chức công chứng thu
(từ ngày 01/01/2016 đến ngày 31/10/2016)
Công chứng

Chứng thực

(việc)

Tổng phí
công chứng
(1000 đồng)

Tổng tiền
nộp vào
ngân
ách/thuế
(1000 đồng)

bản ao,
việc chứng
thực chữ ký
(bản ao +
việc)

hí chứng
thực bản
ao, chữ ký
(1000 đồng)

Tổng
tiền nộp
vào ngân
ách/thuế
(1000 đồng)

36,141

8,448,357

1,713,475

50,389

452,917

113,542

Phòng công
chứng

8,563

2,489,696

1,255,011

4,100

80,664

40,332

Văn phòng
công chứng

27,578

5,958,661

458,464

46,289

372,253

73,210

Tổng

Tổng

Nguồn: Tác giả tổng hợp dựa trên báo cáo thống kê của Sở Tư pháp tỉnh Quảng Nam.
Nguồn thu từ số tiền chứng thực khá thấp so với số tiền thu được từ công chứng, tuy
nhiên, hoạt động chứng thực lại thực hiện khá đơn giản và nhanh chóng. Đặc biệt ở những
vùng mà số lượng việc công chứng ít, nguồn thu từ hoạt động chứng thực sẽ chiếm tỉ lệ
đáng kể trong nguồn thu của tổ chức hành nghề công chứng. Trong 10 tháng đầu năm
2016, Văn phòng công chứng Quế Sơn thu phí công chứng được gần 70 triệu, phí chứng
thực được hơn 12 triệu, Văn phòng công chứng Phước Sơn thu phí công chứng được 45

triệu, phí chứng thực được hơn 10 triệu.
Việc quy định mỗi địa bàn cấp huyện có một tổ chức hành nghề công chứng cũng không
phù hợp vì những huyện miền núi có địa bàn rộng, hệ thống giao thông khó khăn, số hợp
đồng giao dịch ít và tâm lý của người dân không muốn công chứng mà chỉ cần chứng
thựcnên việc phát triển tổ chức hành nghề công chứng rất khó khăn, chi phí để phát triển
lớn hơn lợi ích mang lại. Bảng 3.2 cho thấy có những địa bàn mật độ dân số rất thấp như
huyện Tây Giang chỉ có 13 người/km2, đây là huyện miền núi, có chung tuyến biên giới
với Lào, giao thông đi lại rất khó khăn, việc phát triển tổ chức hành nghề công chứng ở
đây là không phù hợp. Một cán bộ tư pháp cho rằng, nhiều người dân không muốn đến tổ
chức hành nghề công chứng để thực hiện việc công chứng mà chỉ muốn đến Ủy ban nhân
dân cấp xã để chứng thực các loại giao dịch của mình.17 Một số người dân tại huyện
Thăng Bình, tỉnh Quảng Nam cũng có ý kiến cho rằng việc thực hiện công chứng chi phí
17

Ý kiến của ông Thái Nguyên Đại tại cuộc họp ngày 04/9/2015


-15cao, gây tốn kém, khó khăn và bất lợi so với chứng thực.18Ngoài ra, có ý kiến cho rằng, dự
báo nhu cầu công chứng giai đoạn 2016-2020 được xác định dựa trên những nhận định
chủ quan, mang tính phán đoán mà không có một cơ sở thực tiễn nên độ chính xác không
cao.
Bảng 3 2 Đặc điểm hành chính và dự báo tình hình công chứng tỉnh Quảng Nam
Tên các đơn vị hành

iện tích
2

chính cấp huyện

(km )

Dân

ật độ dân

(người)

ự báo nhu cầu
côngchứng giai

2

(người/km )

đoạn2016-2020 (việc
công chứng/năm)

Thành ph Tam

ỳ

92,82

112.153

1.208

25000

Thành ph Hội n

61,71

93.322

1.512

35000

Thị xã Điện Bàn

214,71

205.701

958

20000

Huyện hú Ninh

251,52

79.521

316

5000

Huyện Tiên hước

454,41

70.494

155

5000

Huyện Hiệp Đức

494,19

39.066

79

3000

Huyện Quế ơn

251,17

84.084

335

6000

Huyện Thăng Bình

385,60

181.385

470

10000

Huyện uy Xuyên

299,09

124.844

417

10000

Huyện Đại Lộc

587,09

150.773

257

5000

Huyện Đông Giang

812,63

24.743

30

3000

Huyện Tây Giang

902,97

17.861

20

3000

Huyện Nam Giang

1.842,89

23.820

13

3000

Huyện Nông ơn

457,92

31.962

70

3000

Huyện Núi Thành

533,96

142.150

266

10000

825,46

26.966

33

2000

825,44

39.096

47

3000

1.144,79

23.865

21

3000

Huyện Nam Trà
Huyện Bắc Trà
Huyện hước ơn

y
y

Nguồn: Báo cáo số 208/BC-UBND ngày 24/11/2015 của UBND tỉnh Quảng Nam.
Quy định chuyển giao thẩm quyền chứng thực các hợp đồng, giao dịch liên quan đến bất
động sản từ Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã cho tổ chức hành nghề công chứng không
đồng bộ. Theo chủ trương của Chính phủ và hướng dẫn của Bộ Tư pháp, các địa phương
đã bắt đầu chuyển giao nhưng Nghị định số 23/2015/NĐ-CP ra đời quy định không bắt
buộc việc chuyển giao. Khi đó, Bộ Tư pháp nhiều lần có văn bản đề nghị là không hủy các
quyết định chuyển giao thẩm quyền đối với những địa phương đã chuyển giao, trường hợp

18

UBND huyện Thăng Bình (2014)