Phân tích các yếu tố tác động đến phân bổ ngân sách có mục tiêu của chính quyền trung ương, từ đó rút ra các bái học kinh nghiệm cho việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT
----------------------------------------------------

THẠCH PHƯỚC HÙNG

PHÂN TÍCH CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN PHÂN BỔ
NGÂN SÁCH CÓ MỤC TIÊU CỦA CHÍNH QUYỀN
TRUNG ƯƠNG, TỪ ĐÓ RÚT RA CÁC BÀI HỌC
KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT
----------------------------------------------------

THẠCH PHƯỚC HÙNG

PHÂN TÍCH CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN PHÂN BỔ
NGÂN SÁCH CÓ MỤC TIÊU CỦA CHÍNH QUYỀN
TRUNG ƯƠNG, TỪ ĐÓ RÚT RA CÁC BÀI HỌC
KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG
Chuyên ngành: Chính sách công

Mã số: 60340402

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. HUỲNH THẾ DU

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử
dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu
biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh
tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.
TP. Hồ Chí Minh, ngày 04 tháng 08 năm 2017
Tác giả

Thạch Phước Hùng


ii

LỜI CẢM ƠN
Trước tiên tôi xin gởi lời cám ơn quý thầy cô, nhân viên của Chương trình giảng dạy Kinh
tế Fulbright đã tạo điều kiện, động viên, giúp đỡ tôi trong thời gian hai năm học tập ở
chương trình.
Để hoàn thành luận văn này, tôi xin gửi lời cám ơn chân thành đến thầy Huỳnh Thế Du, là
người hướng dẫn, động viên và khích lệ để tôi thực hiện luận văn. Tôi cũng xin gửi lời cảm
ơn chân thành đến thầy Vũ Thành Tự Anh đã quan tâm, hỗ trợ và cho những lời khuyên

hữu ích trong quá trình làm luận văn.
Cuối cùng tôi xin cám ơn bạn Quách Dương Tử, bạn Đặng Thị Ánh Dương và bạn Nguyễn
Thị Hồng Dung đã hỗ trợ tôi rất nhiều trong quá trình làm luận văn.
Một lần nữa, xin chân thành cám ơn tất cả mọi người.

TP. Hồ Chí Minh, ngày 04 tháng 08 năm 2017
Tác giả

Thạch Phước Hùng


iv

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................... i
LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................................ii
TÓM TẮT .............................................................................................................................iii
MỤC LỤC ............................................................................................................................ iv
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................................... vi
DANH MỤC BẢNG ...........................................................................................................vii
DANH MỤC HÌNH ............................................................................................................viii
CHƯƠNG 1 - Giới thiệu...................................................................................................... 1
1.1 Bối cảnh nghiên cứu..................................................................................................... 1
1.2 Câu hỏi nghiên cứu ...................................................................................................... 2
1.3 Mục tiêu nghiên cứu..................................................................................................... 2
1.4 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu ............................................................. 2
1.5 Phương pháp nghiên cứu và cơ sở dữ liệu ................................................................... 3
1.6 Cấu trúc luận văn dự kiến ............................................................................................ 3
CHƯƠNG 2 – CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ MÔ HÌNH CHUYỂN GIAO NGÂN SÁCH
CỦA TRUNG QUỐC VÀ VIỆT NAM .............................................................................. 4

2.1 Chuyển giao ngân sách liên chính quyền ..................................................................... 4
2.1.1 Tổng quan ..........................................................................................................................4
2.1.2 Phân loại ............................................................................................................................5
2.1.2.1

Chuyển giao không điều kiện ......................................................................................5

2.1.2.2

Chuyển giao có điều kiện (chuyển giao có mục tiêu đặc biệt) ....................................6

2.1.3 Mục tiêu của chuyển giao ngân sách liên chính phủ theo lý thuyết liên bang .................10
2.1.3.1 Cân bằng dọc ................................................................................................................11
2.1.3.2 Cân bằng ngang ............................................................................................................11
2.1.3.3 Ngoại tác .......................................................................................................................11
2.1.4 Mục tiêu chuyển giao ngân sách theo quan điểm kinh tế chính trị ..................................11

2.2 Đặc điểm mô hình kinh tế - chính trị của Việt Nam .................................................. 12
2.3 Hệ thống phân bổ ngân sách của Việt Nam ............................................................... 12
2.4 Các yếu tố tác động đến quyết định phân bổ ngân sách............................................. 13


iii

TÓM TẮT
Ngân sách là nguồn lực chính để phát triển kinh tế xã hội, cung cấp hàng hóa công cho
người dân, tuy nhiên nhiều địa phương thu không bù đủ chi nên luôn phải dựa vào nguồn
ngân sách hỗ trợ từ trung ương. Tuy nhiên, do sự không minh bạch và thiếu hiệu quả trong
việc xây dựng mô hình phân bổ ngân sách nên có những tiêu cực, kém hiệu quả và thiếu
công bằng trong quá trình phân bổ. Đây là chủ đề được nhiều học giả quốc tế nghiên cứu,

đánh giá để tìm ra những yếu tố tác động đến quyết định phân bổ ngân sách của chính
quyền trung ương.
Cùng với mục tiêu trên, trong bối cảnh dư luận đang phản ứng mạnh mẽ trước những dự án
đầu tư công kém hiệu quả từ nguồn ngân sách hỗ trợ có mục tiêu và những tiêu cực trong
việc phân bổ ngân sách như chạy dự án, vận động hành lang..., tác giả tiến hành nghiên
cứu các yếu tố tác động đến quyết định phân bổ ngân sách có mục tiêu của chính quyền
trung ương Việt Nam trong giai đoạn 2005 - 2014. Đồng thời, thông qua phân tích và so
sánh kết quả nghiên cứu với các nghiên cứu trước đó về mô hình phân bổ ngân sách trung
ương của chính quyền Trung Quốc để rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
Kết quả nghiên cứu của tác giả cho thấy có bốn yếu tố chính ảnh hưởng đến quyết định
phân bổ ngân sách có mục tiêu của chính quyền trung ương bao gồm hố cách tài khóa, thu
nhập bình quân đầu người, tỷ lệ người dân tộc thiểu số và việc có người địa phương có ảnh
hưởng ở chính quyền trung ương. Bên cạnh đó, bài học rút ra sau khi so sánh với các
nghiên cứu của Trung Quốc là phải hướng mục tiêu hiệu quả, tăng cường phân bổ ngân
sách cho những địa phương có hiệu quả trong việc phát triển kinh tế, xã hội và thu ngân
sách.
Khuyến nghị chính sách cho chính quyền Việt Nam là cần phải thiết kế mô hình phân bổ
ngân sách có mục tiêu bao gồm cả điều kiện đầu vào và điều kiện đầu ra để tăng tính hiệu
quả. Đồng thời xây dựng các quy định, chính sách để minh bạch hóa quá trình ra quyết
định phân bổ ngân sách có mục tiêu cũng nhưng tăng cường trách nhiệm giải trình của các
cá nhân phụ trách việc ra quyết định ấy.


vi

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

Từ viết tắt

Tiếng Anh

Tiếng Việt

GDP

Gross Domestic Product

Tổng sản phẩm quốc nội

FEM

Fix Effect Model

Mô hình hiệu ứng cố định

REM

Random Effect Model

Mô hình hiệu ứng ngẫu nhiên

TBKTSG
WTO

Thời báo Kinh tế Sài Gòn
World Trade Organization

Tổ chức Thương mại Thế giới

v

CHƯƠNG 3 - ƯỚC LƯỢNG CÁC NHÂN TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN CHUYỂN GIAO
NGÂN SÁCH CÓ MỤC TIÊU ......................................................................................... 18
3.1 Các giả thuyết nghiên cứu .......................................................................................... 18
3.2 Nguồn dữ liệu nghiên cứu .......................................................................................... 19
3.3 Đặc điểm của mẫu nghiên cứu ................................................................................... 19
3.4 Mô hình hồi quy ......................................................................................................... 21
3.4.1 Biến phụ thuộc......................................................................................................... 22
3.4.2 Biến độc lập............................................................................................................. 23
3.4.3. Biến kiểm soát và biến tương tác ........................................................................................24

3.5 Kết quả hồi quy .......................................................................................................... 27
CHƯƠNG 4 - PHÂN TÍCH VÀ SO SÁNH ..................................................................... 30
4.1 Phân tích kết quả hồi quy ........................................................................................... 30
4.2 So sánh kết quả nghiên cứu với các nghiên cứu trước đó .......................................... 32
CHƯƠNG 5 - KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ................................ 33
5.1 Kết luận ...................................................................................................................... 33
5.2 Khuyến nghị chính sách ............................................................................................. 33
5.3 Hạn chế của đề tài ...................................................................................................... 34
TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................. 35
PHỤ LỤC............................................................................................................................ 39


vii

DANH MỤC BẢNG

Bảng 3.1: Phân bố của mẫu quan sát ................................................................................... 20
Bảng 3.2: Đặc điểm nổi bật trong các thời đoạn nghiên cứu ............................................... 21

Bảng 3.3: Tóm lược các biến độc lập đưa vào mô hình ...................................................... 26
Bảng 3.4: Kết quả ước lượng mô hình hiệu ứng cố định FE ............................................... 28


viii

DANH MỤC HÌNH

Hình 2.1: Ảnh hưởng của chuyển giao không điều kiện ....................................................... 6
Hình 2.2: Ảnh hưởng của chuyển giao có điều kiện không yêu cầu đối ứng ........................ 8
Hình 2.3: Ảnh hưởng của chuyển giao có điều kiện có yêu cầu đối ứng mở ........................ 9
Hình 2.4: Ảnh hưởng của chuyển giao có điều kiện có yêu cầu đối ứng đóng ................... 10
Hình 3.1: Mô hình nghiên cứu đề xuất ................................................................................ 19


1

CHƯƠNG 1 - GIỚI THIỆU
1.1 Bối cảnh nghiên cứu
Theo Báo cáo tổng kết, đánh giá tình hình thực thi luật ngân sách nhà nước giai đoạn 2002
- 2015 cho rằng: “Nguyên tắc về số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho ngân
sách địa phương chưa được quy định đầy đủ, cụ thể các tiêu chí cho từng mục tiêu được
ngân sách trung ương hỗ trợ, tạo cơ chế “xin cho”, dẫn đến vai trò chủ đạo của ngân sách
trung ương bị ảnh hưởng do phải đáp ứng các yêu cầu chi bổ sung có mục tiêu ngày càng
tăng của ngân sách địa phương”1.
Tổng hợp từ báo cáo quyết toán hàng năm của Bộ Tài chính về chi ngân sách nhà nước giai
đoạn 2004 – 2013 cho thấy chi bổ sung có mục tiêu ngân sách trung ương cho ngân sách
địa phương có xu hướng tăng nhanh, cụ thể là chi bổ sung có mục tiêu năm 2004 đến năm
2014, sau 11 năm, tăng 17.190 tỷ đồng lên 105.648 tỷ đồng.
Đồng thời, báo cáo trên cũng chỉ ra rằng : “ ... thực tế hiện nay các khoản bổ sung có mục

tiêu (vốn đầu tư) hàng năm lớn hơn số chi đầu tư trong cân đối ngân sách địa phương, có
những dự án ngân sách trung ương bổ sung cho ngân sách địa phương với mức thấp dẫn tới
mất chủ động cho ngân sách địa phương, địa phương trông chờ ỷ lại ngân sách cấp trên;
đồng thời, ngân sách trung ương không có nguồn lực để tập trung đầu tư các công trình, dự
án lớn thuộc nhiệm vụ của ngân sách trung ương, dẫn đến vai trò chủ đạo của ngân sách
trung ương ngày càng bị thu hẹp...”.
Điều đó cho thấy nhận xét của Jonathan Haughton trong “Việt Nam cải cách kinh tế theo
hướng rồng bay” năm 1994 cho rằng: “Phần lớn sự phân bổ này được tiến hành một cách
chủ quan, và được quyết định bởi khả năng của các địa phương trong việc thương lượng
với Chính phủ trung ương hơn là bởi các nhu cầu khách quan của địa phương đó”2 đến giờ
vẫn nóng hổi tính thời sự.
Bên cạnh đó, theo quan điểm của tác giả Võ Trí Hảo đăng trên báo TBKTSG thì cách thức
phân bổ ngân sách bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu hiện nay tạo nên sự kém hiệu
quả và thiếu sự công bằng giữa các địa phương, cụ thể là “...đối với một số địa phương,
hàng chục năm luôn nằm trong tình trạng thu không đủ chi, luôn được (trợ cấp) bổ sung
1
2

Chính phủ, Báo cáo tổng kết, đánh giá tình hình thực hiện Luật ngân sách nhà nước 2002 - 2015
Jonathan Haughton, Việt Nam cải cách kinh tế theo hướng rồng bay, NXB Chính trị Quốc gia 1994


2

cân đối ngân sách, thì mối quan tâm là đi xin, thay vì chú tâm cải cách hành chính, cải
thiện môi trường đầu tư, phát triển...”3.
Như vậy, vấn đề đặt ra là những yếu tố nào tác động đến quyết định phân bổ ngân sách
trung ương của chính phủ Việt Nam và liệu các yếu tố này có thay đổi theo bối cảnh kinh
tế chính trị hay không. Trong đó, vấn đề chính yếu được quan tâm là ngân sách hỗ trợ có
mục tiêu cho ngân sách địa phương bởi hiện nay luật định về việc phân bổ ngân sách này

chưa rõ ràng, chưa cụ thể và có nhiều khoảng không cho sự thỏa hiệp chính trị.
1.2 Câu hỏi nghiên cứu
1. Những yếu tố nào tác động đến việc chuyển giao ngân sách chi bổ sung có
mục tiêu từ Trung ương cho các địa phương ở Việt Nam và những thay đổi của
chúng trong giai đoạn 2005-2014 như thế nào?
2. Những bài học rút ra cho Việt Nam sau khi phân tích các yếu tố tác động đến
chuyển giao ngân sách chi bổ sung có mục tiêu là gì?
1.3 Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu của nghiên cứu này là xác định các yếu tố ảnh hưởng đến quyết định chi bổ sung
có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương. Từ đó đánh giá xem các
yếu tố này có hướng đến mục tiêu hiệu quả và công bằng giữa các địa phương hay không,
có thay đổi theo bối cảnh kinh tế chính trị xã hội hay không. Đồng thời phân tích các yếu
tố tác động đó rút ra bài học cho Việt Nam và khuyến nghị chính sách phù hợp.
1.4 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu là các yếu tố tác động đến quyết định phân bổ ngân sách có mục tiêu
của chính quyền trung ương Việt Nam và thông qua phân tích các yếu tố đó để rút ra bài
học kinh nghiệm cho Việt Nam. Phạm vi nghiên cứu là các báo cáo quyết toán về phân bổ
ngân sách của chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương, các cá nhân và mối
quan hệ ảnh hưởng đến các quyết định phân bổ ngân sách trên, các yếu tố kinh tế, xã hội và
an ninh quốc phòng có thể ảnh hưởng đến quyết định phân bổ ngân sách của 46 tỉnh thành
của Việt Nam trong thời đoạn 10 năm (2005 – 2014)

3

/>

3

1.5 Phương pháp nghiên cứu và cơ sở dữ liệu
Khung phân tích chủ yếu dựa trên lý thuyết về phân bổ ngân sách liên chính quyền và các

nghiên cứu trước đó về các nhân tố ảnh hưởng đến quyết định phân bổ, chuyển giao ngân
sách cho chính quyền địa phương của các tác giả trên thế giới cho các quốc gia mà họ
nghiên cứu.
Phương pháp nghiên cứu được lựa chọn là phương pháp định lượng, mô hình kinh tế lượng
dự kiến được lựa chọn là mô hình những ảnh hưởng cố định (FEM) và mô hình những ảnh
hưởng ngẫu nhiên (REM) cho dữ liệu bảng.
Dữ liệu được sử dụng bao gồm tổng hợp báo cáo quyết toán ngân sách của Bộ Tài chính
công bố, niên giám thống kê của 63 tỉnh thành từ năm 2005 – 2014; lý lịch chính trị của
các Ủy viên Bộ chính trị, Thành viên nội các Chính phủ các nhiệm kỳ trong giai đoạn trên;
bản đồ về vị trí địa lý và đặc điểm tự nhiên của 63 tỉnh thành.
1.6 Cấu trúc luận văn dự kiến
Luận văn bao gồm 5 chương: Chương 1 là phần giới thiệu. Chương 2 là phần lược khảo
các nghiên cứu trước đó, đưa ra khung lý thuyết; trình bày các quy định, luật, nghị định và
hệ thống phân bổ ngân sách của Việt Nam. Trong phần này, sau khi nghiên cứu các nghiên
cứu trước đó sẽ đề xuất mô hình hồi quy và các biến đại diện cho mục tiêu nghiên cứu.
Chương 3 là phần trình bày mô hình kinh tế lượng những ảnh hưởng cố định (FEM) và mô
hình những ảnh hưởng ngẫu nhiên (REM) với các dữ liệu đã thu thập và tổng hợp từ 46
tỉnh thành trong mười năm (2005 – 2014). Chương 4 là phần đưa ra phân tích kết quả tính
toán hồi quy của mô hình kinh tế lượng, từ đó xác định các yếu và trọng số của chúng tác
động đến quyết định phân bổ ngân sách; phân tích, so sánh các yếu tố tác động để rút ra bài
học kinh nghiệm cho Việt Nam. Chương 5 là phần kết luận và đưa ra các khuyến nghị
chính sách.


4

CHƯƠNG 2 - CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ MÔ HÌNH CHUYỂN GIAO NGÂN SÁCH
CỦA TRUNG QUỐC VÀ VIỆT NAM
2.1 Chuyển giao ngân sách liên chính quyền
2.1.1 Tổng quan

Theo Roy Bahl (2000) thì chuyển giao ngân sách liên chính quyền giữ vai trò nền tảng
trong cơ cấu tài chính của chính quyền địa phương ở các nước đang phát triển, nó là những
cấu phần cho phép chính quyền trung ương kiểm soát hệ thống tài chính quốc gia bằng
cách thiết lập các kênh để cung cấp tài chính cho chính quyền địa phương. Đồng thời nó
tạo ra động cơ khuyến khích và cơ chế trách nhiệm giải trình, ảnh hưởng đến sự quản lý tài
khóa, tính công bằng và hiệu quả của hàng hóa công cũng như trách nhiệm giải trình đối
với công dân của chính quyền địa phương4.
Còn Serdar Yilmaz (2003) thì cho rằng chuyển giao ngân sách liên chính quyền là một cấu
phần thiết yếu của hệ thống tài khóa liên chính quyền. Ngân sách chuyển giao của chính
quyền trung ương chiếm tỷ trọng rất lớn trong cơ cấu ngân sách của chính quyền địa
phương vì vậy cách thức chuyển giao ngân sách liên chính quyền ảnh hưởng rất lớn đến
tính công bằng và hiệu quả trong việc cung cấp hàng hóa công cũng như tình hình sức
khỏe tài chính ở chính quyền địa phương5.
Đồng thời, động cơ và cách thức chuyển giao của chính quyền trung ương ảnh hưởng sâu
sắc đến sự phân bổ hàng hóa công, kết quả kinh tế vĩ mô và các kết quả về chính trị của các
quốc gia (Treisman 1999; Oates 1999: Rodden và Wibbels 2002). Mặt khác, chuyển giao
ngân sách liên chính quyền còn là một sự thỏa hiệp mà trong đó cho phép chính quyền
trung ương nắm quyền kiểm soát các chính quyền địa phương thông qua việc nắm quyền
quyết định phân bổ nguồn lực tài chính từ ngân sách của chính quyền trung ương cho ngân
sách của các chính quyền địa phương6.
Tuy nhiên, theo V.Shih, LQ.Zhang và M.Liu (2010) thì đối với các quốc gia có mô hình
chính trị như Trung Quốc thì động cơ khuyến khích cho việc chuyển giao liên chính quyền
đơn thuần là các mục tiêu chính trị như: ngăn chặn sự nổi dậy của dân chúng, đảm bảo

4

Anwar Shah , A Practitioner’s Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers
Serdar Yilmaz, Intergovernmental Transfers: Concepts and Policy Issues
6
Roy Bahl, Intergovernmental Transfers in Developing and Transition Countries:Principles and Practice

5


5

chính quyền địa phương đứng về phía chế độ chống lại phe đối lập, ban thưởng cho những
vùng phát triển nhanh và đảm bảo, nâng cao các tiêu chuẩn về giáo dục
Như vậy có thể nói, chuyển giao ngân sách liên chính quyền có các mục đích cơ bản là
đảm bảo tính công bằng về hưởng thụ hàng hóa công của công dân các địa phương, đảm
bảo tính hiệu quả của việc chuyển giao ngân sách liên chính quyền và hướng đến các mục
tiêu chính trị nhằm bảo vệ chế độ, bảo vệ quyền lực chính trị của chính quyền trung ương.
2.1.2 Phân loại
Theo Anwar Shah thì chuyển giao ngân sách liên chính quyền có thể được chia thành hai
loại đó là chuyển giao không điều kiện (chuyển giao tổng quát) và chuyển giao có điều
kiện (chuyển giao có mục tiêu đặc biệt)7:
2.1.2.1 Chuyển giao không điều kiện
Chuyển giao không điều kiện cung cấp ngân sách hỗ trợ cho các mục đích tổng quát,
không kèm theo các ràng buộc và thường được ủy quyền cho chính quyền địa phương tự
chủ trong việc phân bổ chi tiêu cho hàng hóa và dịch vụ công cụ thể. Mục tiêu của phương
thức chuyển giao không điều kiện là tăng cường khả năng chi tiêu của cính quyền địa
phương nhưng vẫn đảm bảo duy trì sự tự chủ và đảm bảo tính công bằng của các địa
phương.
Cụ thể, chuyển giao không điều kiện đơn giản chỉ làm tăng ngân sách (nguồn lực) của đối
tượng được nhận (chính quyền địa phương) nên chỉ gây ra hiệu ứng thu nhập như hình bên
dưới (Hình 2.1). Chuyển giao không điều kiện làm cho đường ngân sách AB dịch sang bên
phải bằng nguồn lực được chuyển giao (AD = BC) lên vị trí đường CD. Như vậy, chuyển
giao không điều kiện giúp tăng độ thỏa dụng của những công dân ở địa phương được nhận
chuyển giao do thụ hưởng hàng hóa và dịch vụ công nhiều hơn do nguồn lực được chuyển
giao nhưng vẫn đảm bảo theo mô hình tiêu dùng ban đầu vì chuyển giao không có điều
kiện không gây ra hiệu ứng thay thế, do giá tương đối của các loại hàng hóa công không

thay đổi, nên không làm biến dạng hành vi của chính quyền địa phương hay công dân thụ
hưởng. Có thể nói, chuyển giao không điều kiện đảm bảo tính hiệu quả vì không gây ra tổn
thất vô ích.

7

Anwar Shah , A Practitioner’s Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers


6

Hình 2.1: Ảnh hưởng của chuyển giao không điều kiện
Hàng hóa công khác

D

A

O

B

C

Hàng hóa công A

(Nguồn: Shah 1994b)
2.1.2.2 Chuyển giao có điều kiện (chuyển giao có mục tiêu đặc biệt)
Chuyển giao điều kiện hướng đến tạo động cơ khuyến khích để chính quyền địa phương
đảm đương một chương trình hay hoạt động nào đó mà chính quyền trung ương mong

muốn thực hiện. Thông thường, chuyển giao có điều kiện chỉ nhắm đến những đối tượng
chi tiêu cụ thể cho những hàng hóa công riêng biệt mà chính quyền trung ương muốn chính
quyền địa phương đảm nhận cung cấp.
Những tiêu chí để xác định đối tượng chi tiêu sẽ được chuyển giao có điều kiện chính là
điều kiện đầu vào để chính quyền trung ương lựa chọn và hình thức chuyển giao này được
gọi là chuyển giao có điều kiện dựa vào đầu vào. Ngoài ra, chuyển giao có điều kiện có thể
yêu cầu các ràng buộc về kết quả đầu ra mong muốn cho việc việc chuyển giao ngân sách,
hình thức này được gọi là chuyển giao có điều kiện dựa vào đầu ra. Chuyển giao có điều
kiện dựa vào đầu ra thường mang tính kém năng suất và tùy nghi trong khi chuyển giao có


7

điều kiện dựa vào đầu ra có thể đạt được mục tiêu của chính quyền trung ương nhưng vẫn
duy trì tính tự chủ cho chính quyền địa phương8.
Chuyển giao có điều kiện đôi khi kết hợp với yêu cầu về ngân sách đối ứng của chính
quyền địa phương. Nghĩa là chính quyền trung ương chỉ hỗ trợ một tỷ lệ nhất định trong
ngân sách chi tiêu cho một loại hàng hóa công nào đó của chính quyền địa phương, phần
còn lại chính quyền địa phương phải dùng nguồn lực của mình tài trợ cho chi tiêu đó. Hình
thức chuyển giao có điều kiện có yêu cầu đối ứng cũng được phân biệt thành hai loại cụ thể
sau. Thứ nhất, chuyển giao có điều kiện với yêu cầu đối ứng mở, trong đó với tỷ lệ nhất
định, chính quyền trung ương tài trợ cho mọi mức độ chi tiêu của hàng hóa công được
chính quyền trung ương hỗ trợ. Thứ hai, chuyển giao có điều kiện với yêu cầu đối ứng
đóng, trong đó với một tỷ lệ cụ thể, chính quyền trung ương chỉ tài trợ cho một mức độ chi
tiêu nhất định của hàng hóa được chính quyền trung ương hỗ trợ.
Mức độ ảnh hưởng của các hình thức chuyển giao có điều kiện với yêu cầu khác nhau đến
tính hiệu quả của việc chuyển giao ngân sách (tổn thất vô ích của việc chuyển giao ngân
sách gây ra), cụ thể:
Chuyển giao có điều kiện không yêu cầu đối ứng: Như trong hình 2.2 bên dưới, khi có
chuyển giao có điều kiện nhưng không yêu cầu đối ứng, đường ngân sách AB dịch lên

thành đường ADC, khi đó lượng hàng hóa công được hỗ trợ ít nhất cũng được thu được ở
mức OE. Hình thức này chỉ gây ra biến dạng hành vi do hiệu ứng thay thế (giá tương đối
của hàng hóa được hỗ trợ giảm) trong giới hạn số lượng hàng hóa công được trợ cấp (OE),
ngoài giới hạn đó thì nó chỉ gây ra hiệu ứng thu nhập và không gây tổn thất vô ích do biến
dạng hành vi.

8

Anwar Shah , A Practitioner’s Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers


8

Hình 2.2: Ảnh hưởng của chuyển giao có điều kiện không yêu cầu đối ứng
Hàng hóa công khác

D

A

O

E

B

C

Hàng hóa công được hỗ trợ

(Nguồn: Shah 1994b)
Chuyển giao có điều kiện với yêu cầu đối ứng mở: Như trong hình 2.3, đường AB chỉ báo
cho đường ngân sách trường hợp không có chuyển giao; đường AC chỉ báo cho đường
ngân sách trường hợp chuyển giao có kiều kiện với tỷ lệ chuyển giao là 25%, đối ứng của
chính quyền địa phương là 75%. Như vậy, khi có chuyển giao có điều kiện và có yêu cầu
đối ứng mở thì đường ngân sách dịch chuyển từ AB lên AC. Khi đó, chuyển giao có điều
kiện có yêu cầu đối ứng mở gây ra hai hiệu ứng, thứ nhất là hiệu ứng thu nhập (do được
chuyển giao thêm nguồn lực) và thứ hai là hiệu ứng thay thế (do giá tương đối của hàng
hóa được hỗ trợ giảm giá một cách tương đối so với hàng hóa khác). Cả hai hiệu ứng đều
làm cho việc sử dụng hàng hóa công được hỗ trợ tăng thêm, tuy nhiên nó làm biến dạng
hành vi so với mô hình tiêu dùng ban đầu, vì vậy gây ra tổn thất vô ích, dẫn đến giảm tính
hiệu quả của hình thức chuyển giao này.


9

Hình 2.3: Ảnh hưởng của chuyển giao có điều kiện có yêu cầu đối ứng mở
Hàng hóa công khác

A

O

B

C

Hàng hóa công được hỗ trợ

(Nguồn: Shah 1994b; McMillan, Shah, và Gillen 1980)

Chuyển giao có điều kiện với yêu cầu đối ứng đóng: Như trong hình 2.4, đường AB chỉ
báo đường ngân sách trong cho trường hợp không có chuyển giao, đường ACD chỉ báo cho
đường ngân sách trong trường hợp chuyển giao có điều kiện với yêu cầu đối ứng đóng
33%. Như vậy, khi có chuyển giao đường ngân sách AB dịch chuyển lên đường ngân sách
ACD. Trong đó, đoạn AC có độ dốc lớn AB, trong khi đoạn CD có độ dốc bằng đoạn CD,
điều đó cho thấy trong khoản giới hạn ngân sách dành cho lượng hàng hóa công được hỗ
trợ (OF), khoản chuyển giao gây hai hiệu ứng, bao gồm hiệu ứng thu nhập (tăng nguồn
lực) và hiệu ứng thay thế (giá tương đối của hàng hóa được hỗ trợ giảm) do đó gây ra tổn
thất vô ích. Còn đoạn CD có độ dốc bằng với đoạn AB, chỉ nằm ở vị trí cao hơn về phía
bên phải cho thấy chỉ có hiệu ứng thu nhập do chuyển giao làm gia tăng nguồn lực.
Như vậy, mỗi hình thức chuyển giao khác nhau sẽ tạo ra sự công bằng và hiệu quả khác
nhau đối với việc chuyển giao ngân sách liên chính quyền. Cụ thể là chuyển giao có đối
ứng mở gây ra tổn thất vô ích lớn nhất và khó kiểm soát mức độ nguồn lực chuyển giao
cho chính quyền địa phương, trong khi chuyển giao có đối ứng đóng và chuyển giao có


10

điều kiện không đối ứng gây ra tổn thất vô ích ở mức độ có thể kiểm soát được và chính
quyền trung ương kiểm soát được nguồn lực chuyển giao. Do đó, tùy vào mục tiêu và động
cơ mà chính quyền trung ương lựa chọn các hình thức chuyển giao tương ứng.
Hình 2.4: Ảnh hưởng của chuyển giao có điều kiện có yêu cầu đối ứng đóng
Hàng hóa công khác

A
D

O

F

B

C

Hàng hóa công được hỗ trợ

(Nguồn: )
2.1.3 Mục tiêu của chuyển giao ngân sách liên chính phủ theo lý thuyết liên bang
Phần này là cơ sở để tác giả đưa ra các giả thuyết về các nhân tố ảnh hưởng đến quyết định
chuyển giao ngân sách liên chính quyền của chính quyền trung ương. Vì tương ứng với
những mục tiêu khác nhau, chính quyền trung ương sẽ có cách thức phân bổ khác nhau.
Theo Serdar Yilmaz (2003), chính quyền trung ương quyết định chuyển giao ngân sách
hướng đến các mục tiêu sau9:

9

Serdar Yilmaz, Intergovernmental Transfers: Concepts and Policy Issues


11

2.1.3.1 Cân bằng dọc
Nguyên nhân của sự mất mất cân bằng dọc là do hố cách tài khóa hay là nguồn thu của
chính quyền địa phương không bù đắp nổi nhu cầu chi tiêu của chính quyền địa phương.
Như vậy, để bù đắp cho khoản thiếu hụt này thì chính quyền trung ương phải dùng chuyển
giao ngân sách liên chính quyền hoặc tăng chia sẻ nguồn thu hay tăng quyền thu thuế cho
chính quyền địa phương. Việc chuyển giao ngân sách liên chính quyền giúp đảm bảo cân
bằng dọc sẽ giúp đảm bảo tính công bằng trong việc thụ hưởng hàng hóa công của công
dân các địa phương với nhau.

2.1.3.2 Cân bằng ngang
Nguyên nhân của sự mất cân bằng ngang là do sự không đồng đều của các yếu tố như: kinh
tế (thu nhập bình quân đầu người, tỷ lệ hộ nghèo), xã hội (dân số, tỷ lệ người phụ thuộc
như trẻ em, người già), điều kiện tự nhiên (tài nguyên thiên nhiên, địa hình, địa lý, khí hậu,
...) ảnh hưởng đến nguồn thu và nhu cầu chi tiêu của chính quyền địa phương. Khi đó, nếu
chính quyền địa phương chỉ dựa vào nguồn lực địa phương để chi trả cho hàng hóa công
thì chất lượng và số lượng của các hàng hóa công ở địa phương này sẽ thua kém các địa
phương khác có các điều kiện kinh tế, xã hội và tự nhiên thuận lợi hơn. Vì vậy, việc
chuyển giao ngân sách liên chính quyền sẽ đảm đảm bảo cho sự công bằng về chất lượng
và số lượng hàng hóa công mà người dân ở các địa phương khác nhau thụ hưởng.
2.1.3.3 Ngoại tác
Do có một số hàng hóa công không chỉ mang lại lợi ích trong phạm vi của một địa phương
mà có tính lan tỏa qua biên giới các địa phương. Đó là những ngoại tác tích cực mà nếu
không có sự hỗ trợ của chính quyền trung ương thì sẽ không có động cơ khuyến khích
chính quyền địa phương thực hiện để lan tỏa ngoại tác tích cực. Do vậy, để khuyến khích
các địa phương thực hiện hướng đến lợi ích ở cấp độ quốc gia, chính quyền trung ương
phải chuyển giao ngân sách để mang lại các hàng hóa công đó nhằm nâng hiệu quả việc
cung cấp hàng hóa công đó ở mức độ quốc gia.
2.1.4 Mục tiêu chuyển giao ngân sách theo quan điểm kinh tế chính trị
Theo Shih, Zhang và Liu (2010) thì đối với một nhà nước kiểu như Trung Quốc (Việt Nam
cũng tương tự) thì chuyển giao ngân sách liên chính quyền hướng đến các mục tiêu sau:
Nâng cao phúc lợi của người dân, nhất là các thành phần phụ thuộc như người già, người


12

không có việc làm, người dân tộc thiểu số để ngăn chăn sự nổi dậy; khuyến khích các khu
vực có tốc độ tăng trưởng cao; đảm bảo chính quyền địa phương đứng về phía chế độ để
chống lại phe đối lập, chống lại nguy cơ li khai hoặc để xâm phạm lãnh thổ của chính
quyền địa phương (Treisman 1999; Diaz – Cayeros 2003).

2.2

Đặc điểm mô hình kinh tế - chính trị của Việt Nam

Theo Hiến Pháp 2013 thì nhà nước Việt Nam do Đảng cộng sản Việt Nam lãnh đạo theo
mô hình xã hội chủ nghĩa. Điều này cho thấy mô hình chính trị của Việt Nam tương đối
giống mô hình chính trị của Trung Quốc, nghĩa là quyền lực chính trị tập trung vào nhóm
lãnh đạo của Đảng cộng sản. Trong đó, Bộ Chính Trị là cơ quan có thực quyền lớn nhất, có
khả năng chi phối quyết định chuyển giao ngân sách liên chính quyền (Wang, Zou và
Wang, 2014).
Tuy nhiên, theo nghiên cứu của Malesky, Abrami và Zheng (2011) cho thấy thể chế ở Việt
Nam phân bổ quyền lực cho một nhóm lớn hơn trong việc ra quyết định và xác định nhiều
ràng buộc hơn trong việc lãnh đạo Đảng thông qua kiểm tra theo chiều dọc và bầu cử bán
cạnh tranh. Đồng thời, chính quyền Việt Nam chi một tỷ trọng lớn của nguồn thu cho các
hoạt động chi tiêu công nhằm đảm bảo công bằng giữa các tỉnh và các cá nhân công dân.
Bên cạnh đó, quá trình phân cấp tài khóa của Việt Nam đã được bắt đầu từ năm 1989 theo
Nghị quyết số 186 của Hội Đồng Bộ Trưởng. Quá trình phân cấp này càng được gia tốc khi
có sự ra đời của Luật ngân sách 1996, bộ luật ngân sách đầu tiên, là nền tảng quan trọng
của quá trình phân cấp khi lần đầu tiên xác định rõ quyền hạn và nghĩa vụ của chính quyền
địa phương và chính quyền trung ương đối với nguồn thu và nhiệm vu chi tiêu. Bộ luật
ngân sách thứ hai ra đời năm 2002 và có hiệu lực từ năm 2004, đây cũng là giai đoạn phân
tích của nghiên cứu này. Luật ngân sách 2002 lần đầu tiên xác định rõ về cách thức phân
chi nguồn thu thuế giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương.
2.3 Hệ thống phân bổ ngân sách của Việt Nam
Theo luật Ngân sách 2002 thì “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà
nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một
năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”10.

10

Quốc hội khóa 11, Luật Ngân sách số 01/2002/QH11.


13

Cũng theo luật Ngân sách 2002 thì ngân sách nhà nước được phân thành ngân sách trung
ương và ngân sách địa phương. Trong đó ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của
đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Cụ thể ngân sách địa
phương bao gồm các cấp chính quyền như là cấp tỉnh/thành phố, cấp quận/ huyện/thị xã,
cấp xã/phường/thị trấn11.
Theo luật Ngân sách 2002 thì ngân sách trung ương giữ “vai trò chủ đạo, bảo đảm thực
hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa
cân đối được thu, chi ngân sách”12.
Bên cạnh đó, ngân sách địa phương là nguồn lực đảm bảo thực hiện được giao cụ thể cho
các cấp chính quyền của địa phương trên cơ sở phân cấp tài khóa và tự cân đối thu chi.
Nguồn thu của ngân sách địa phương gồm các nguồn như: nguồn thu chính quyền địa
phương giữ lại toàn bộ (thuế đất, tiền sử dụng đất, thuế môn bài...), nguồn thu phân chia
theo tỷ lệ với chính quyền trung ương ( thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp,
thuế thu nhập cá nhân...) và nguồn hỗ trợ từ chính quyền trung ương13.
Trong đó, các nguồn hỗ trợ từ chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương bao
gồm hỗ trợ bổ sung cân đối và hỗ trợ có mục tiêu. Cụ thể, hỗ trợ bổ sung cân đối là khoản
hỗ trợ dành cho những chính quyền địa phương không thể cân đối giữa thu và chi để thực
hiện nhiệm vụ được giao. Khoản hỗ trợ này căn cứ vào dự toán thu, chi hàng năm của
chính quyền địa phương mà chính quyền trung ương quyết định mức hỗ trợ. Còn hỗ trợ bổ
sung có mục tiêu là khoản bổ sung để hỗ trợ ngân sách chính quyền địa phương khi phát
sinh nhiệm vụ quan trọng, cần thiết mà sau khi bố trí lại ngân sách địa phương, sử dụng dự
phòng ngân sách, dự trữ tài chính vẫn chưa đáp ứng được14.
2.4 Các yếu tố tác động đến quyết định phân bổ ngân sách
Một số nghiên cứu theo phương pháp tiếp cận theo lý thuyết liên bang đã chỉ ra rằng chính
quyền trung ương quyết định chuyển giao (trợ cấp) cho chính quyền địa phương là do cân

nhắc các yếu tố hiệu quả và công bằng, hướng đến việc tối đa hóa phúc lợi của người dân,
cung cấp các loại hàng hóa công khác nhau cho những thành phần cư dân khác nhau, trong

11

Quốc hội khóa 13, Luật Tổ chức chính quyền số 77/2015/QH13
Quốc hội khóa 11, Luật Ngân sách số 01/2002/QH11
13
Quốc hội khóa 11, Luật Ngân sách số 01/2002/QH11
14
Quốc hội khóa 11, Luật Ngân sách số 01/2002/QH11
12


14

khi vẫn đảm bảo các dịch vụ công cơ bản được cung cấp ở tất cả các khu vực (Musgrave,
1959, 1983, 1988; Oates, 1972; Gramlich, 1977). Như vậy, các yếu tố thu nhập bình quân
đầu người và hố cách tài khóa của các địa phương có tác động đến quyết định phân bổ
ngân sách của chính quyền trung ương. Cụ thể là theo các nghiên cứu này những địa
phương có thu nhập trung bình đầu người thấp hơn, hố cách tài khóa lớn hơn sẽ được nhận
nguồn phân bổ từ trung ương nhiều hơn để đảm báo tính công bằng trong hưởng thụ hàng
hóa công của công dân ở các địa phương.
Tuy nhiên, các nghiên cứu khác (Weingast, 1979; Shepsle, 1979; Weingast, Shepsle và
Johnsen, 1981; Baron và Ferejohn, 1989; Becker, 1983) chỉ ra rằng phương pháp tiếp cận
theo lý thuyết liên bang thiếu sức thuyết phục vì các quyết định chuyển giao (trợ cấp) của
chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương được quyết định trong bối cảnh kinh
tế chính trị, nó là kết quả của sự đổi chác chính trị trong cơ quan lập pháp quốc gia (chính
quyền trung ương), nơi các nghị sĩ (chính khách) được bầu chọn bởi các cử tri địa phương.
Kế đến là nghiên cứu của Alperovich (1984) chỉ ra rằng các chính quyền trung ương có

hành vi khác nhau đối với các mục tiêu kinh tế xã hội như thâm hụt ngân sách của chính
quyền địa phương hay tỷ lệ phụ thuộc trong lực lượng lao động địa phương nhưng có hành
vi giống nhau với mục tiêu chính trị trong việc phân bổ tài trợ của chính quyền trung ương
đến địa phương. Cụ thể là họ tối đa hóa khả năng tái đắc cử thông qua việc theo đuổi các
chính sách ban thưởng cho thành phần ủng hộ hơn là mua chuộc thành phần phản đối.
Grossman (1994) mở rộng các nghiên cứu của Alpervich thông qua việc đưa thêm các biến
chính trị vào mô hình của ông. Kết quả cho thấy các chính trị gia liên bang quan tâm đến
việc phân phối trợ cấp để được tái đắc cử. Các khoản trợ cấp được dùng để mua sự ủng hộ
của các cử tri của các bang và vốn chính trị của các chính trị gia địa phương, các quan chức
và nhóm lợi ích có thể thúc đẩy các cử tri của các bang ủng hộ chính trị gia liên bang.
Ngoài ra, nghiên cứu của Pereira (1996) chỉ ra là chính phủ trung ương, thông qua quyết
định tài trợ (chuyển giao) vừa thưởng cho những thành phần ủng hộ và/hoặc mua chuộc
thành phần đối lập. Nghiên cứu của Porto và Sanguinetti (2001) thì chỉ ra rằng đại diện của
các chính quyền cấp thấp hơn ở Quốc hội, được đo lường bởi số lượng dân biểu hoặc
thượng nghị trên đầu người dân, ảnh hưởng đến việc phân bổ ngân sách của liên bang. Feld
và Schaltegger (2002) thông qua nghiên cứu thực nghiệm đã phát hiện ra các thủ tục về tài
khóa chặt chẽ sẽ làm giảm sự ảnh hưởng của các quan chức và nhóm lợi ích đến việc phân


15

bổ tài trợ (chuyển giao) của chính quyền trung ương. Bên cạnh đó, nghiên cứu của Lowry
và Potoski (2004) đã chỉ ra cách thức các nhóm lợi ích ảnh hưởng đến quyết định phân bổ
ngân sách. Cụ thể là các nhóm lợi ích, các tổ chức tư nhân và công cộng, thông qua việc
phản ánh sở thích của công dân, ảnh hưởng đến quyết định phân bổ ngân sách của chính
quyền liên bang.
Nghiên cứu của Khemani (2003) đã chỉ ra rằng các chính trị gia quốc gia đưa ra quyết định
phân bổ ngân sách, nguồn lực thông qua việc cân nhắc nhằm tối ưu hóa mục tiêu bầu cử
của mình, thêm vào đó là các cân nhắc mang tính quy phạm khác như công bằng và hiệu
quả. Bên cạnh đó, nghiên cứu của Pinho và Veiga (2005) cho thấy tài trợ của chính quyền

trung ương tăng vào những năm có bầu cử; số năm tại vị của người đứng đầu chính quyền
địa phương càng cao thì lượng tài trợ từ chính quyền trung ương càng cao; người đứng đầu
chính quyền địa phương nếu cùng đảng chính trị với nội các (thủ tướng) thì nhận được tài
trợ (chuyển giao) cao hơn.
Như vậy, qua các nghiên cứu trên cho thấy yếu tố mức độ ảnh hưởng chính trị của chính
quyền địa phương đến chính quyền trung ương có tác động mạnh mẽ đến quyết định phân
bổ ngân sách của chính quyền trung ương. Cụ thể là ngân sách trung ương được sử dụng
như một công cụ để thưởng cho cử tri ủng hộ, mua chuộc phe đối lập, lôi kéo sự ủng hộ
của các cử tri trung lập hướng đến mục tiêu thắng cử của đảng cầm quyền ở chính quyền
trung ương.
Bên cạnh đó, thông qua nghiên cứu về kế hoạch New Deal của chính phủ Hoa Kỳ trong
việc phân bổ ngân quỹ liên bang, Wright (1974) đã chỉ ra các chỉ ra sự ảnh hưởng của tác
nhân chính trị trong việc ra quyết định phân bổ ngân quỹ, cụ thể là ông đã tìm ra sự tương
quan mạnh, có ý nghĩa thống kê giữa phân bổ ngân quỹ theo đầu người và số phiếu đại cử
tri theo đầu người của các bang. Bên cạnh đó, nghiên cứu của Gist và Hill (1981 và 1984)
kiểm tra giả thuyết của Niskane (1971) cho rằng cả hai mục tiêu là lợi ích công và động cơ
cá nhân của quan chức đều được xem xét trong quá trình ra quyết định chuyển giao (tài
trợ) của chính quyền trung ương. Kết quả thực nghiệm hỗ trợ lý thuyết của Niskane, cho
thấy mặc dù phải tuân thủ quy trình lựa chọn theo đúng nghĩa vụ pháp lý, nhưng các quan
chức vẫn cân nhắc các lợi ích cá nhân của họ khi ra quyết định. Như vậy, những yếu tố lợi
ích cá nhân của các quan chức chính quyền trung ương cũng có ảnh hưởng nhất định đến
quyết định phân bổ ngân sách của chính quyền trung ương.