Thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo từ thực tiễn tỉnh Lào Cai (LV thạc sĩ)

24

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TỐNG THU HUYỀN

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TÍN DỤNG
ĐỐI VỚI HỘ NGHÈO TỪ THỰC TIỄN TỈNH LÀO CAI

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, 2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TỐNG THU HUYỀN

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TÍN DỤNG
ĐỐI VỚI HỘ NGHÈO TỪ THỰC TIỄN TỈNH LÀO CAI

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số:

60 34 04 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. LÊ THÚY HẰNG

HÀ NỘI, 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các
số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn bảo đảm độ tin cậy, chính xác và trung
thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất
kỳ công trình nào khác.
Hà Nội, ngày 25 tháng 9 năm 2017
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Tống Thu Huyền


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH
SÁCH TÍN DỤNG ĐỐI VỚI HỘ NGHÈO ............................................................7
1.1. Cơ sở lý luận ........................................................................................................7
1.2. Cơ sở thực tiễn ...................................................................................................16
1.3. Khung phân tích .................................................................................................28
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TÍN DỤNG ĐỐI
VỚI HỘ NGHÈO TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LÀO CAI………………………….31
2.1. Bối cảnh thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo ở tỉnh Lào Cai …….31
2.2. Việc tổ chức thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo ...........................35
2.3. Hiệu quả thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo…………………….42

2.4. Tác động của việc thực hiện chính sách tín dụng đối với tỉnh Lào Cai .............51
2.5. Các yếu tố tác động tới việc thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo
trên địa bàn tỉnh Lào Cai ...........................................................................................54
CHƯƠNG 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TÍN DỤNG ĐỐI VỚI HỘ NGHÈO TRÊN ĐỊA
BÀN TỈNH LÀO CAI .............................................................................................62
3.1. Bối cảnh kinh tế - xã hội của tỉnh Lào Cai trong thời gian tới ..........................62
3.2. Định hướng thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo ............................63
3.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo ..64
KẾT LUẬN ..............................................................................................................75


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

CT-XH

: Chính trị - xã hội

DTTS

: Dân tộc thiểu số

HĐND

: Hội đồng nhân dân

HĐQT

: Hội đồng quản trị

LĐ-TB&XH

: Lao động - Thương binh và Xã hội

NHCSXH

: Ngân hàng Chính sách xã hội

TK&VV

: Tiết kiệm và vay vốn

UBND

: Ủy ban nhân dân

XĐGN

: Xóa đói, giảm nghèo


DANH MỤC BẢNG
Bảng 2.1: Tỷ lệ hộ nghèo, cận nghèo năm 2011 của tỉnh Lào Cai so với cả nước ...34
Bảng 2.2: Nguồn vốn NSTW cấp cho tỉnh Lào Cai để cho vay hộ nghèo giai đoạn
2011-2016..................................................................................................................42
Bảng 2.3: Doanh số cho vay và thu nợ đối với hộ nghèo .........................................44
Bảng 2.4: Tỉ lệ giữa doanh số cho vay/tổng nguồn vốn ...........................................45
Bảng 2.5: Số hộ nghèo được vay vốn giai đoạn 2012-2016 ...................................46
Bảng 2.6: Số vốn vay bình quân/hộ giai đoạn 2012-2016 ........................................47
Bảng 2.7: Tỷ lệ số hộ nghèo theo hạn mức vốn vay giai đoạn 2011- 2016 ..............47

Bảng 2.8: Số hộ nghèo trả được nợ vay giai đoạn 2012-2016 ..................................49
Bảng 2.9: Số hộ thoát nghèo nhờ vốn tín dụng giai đoạn 2012-2016.......................50
Bảng 2.10: Tỷ lệ hộ nghèo, cận nghèo của tỉnh Lào Cai giai đoạn 2011-2016 ........52
Bảng 2.11: Thu nhập bình quân đầu người giai đoạn 2010-2015 .............................52
Bảng 2.12: Tỷ lệ thất nghiệp tỉnh Lào Cai giai đoạn 2011-2016 ..............................53
Bảng 2.13: Tỷ lệ nợ quá hạn giai đoạn 2012-2016 ......................................................54
Bảng 2.14: Tổng hợp lãi tồn đọng giai đoạn 2012-2016 ..........................................54


DANH MỤC BIỂU
Biểu 2.1: Đánh giá của hộ nghèo về hỗ trợ sử dụng vốn vay ...................................40
Biểu 2.2: Thay đổi thu nhập của hộ nghèo sau khi vay vốn .....................................51
Biểu 2.3: Đánh giá của hộ nghèo về hạn mức cho vay .............................................57


DANH MỤC SƠ ĐỒ
Sơ đồ 1.1: Quy trình cho vay hộ nghèo ....................................................................25
Sơ đồ 1.2: Khung phân tích thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo ..........29


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Nghèo là vấn đề xã hội đã và đang dành được sự quan tâm rất lớn của cả xã
hội. Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều chủ trương, chính
sách, chương trình giảm nghèo, trong đó chính sách tín dụng đối với hộ nghèo.
Các chính sách tín dụng đã được triển khai rộng rãi, đáp ứng một lượng lớn
nhu cầu vốn của hộ nghèo, tác động trực tiếp và mang lại hiệu quả thiết thực, góp
phần giảm tỷ lệ hộ nghèo, nâng cao thu nhập và mức sống của người nghèo; xây
dựng được mối liên kết tốt giữa Nhà nước thông qua Ngân hàng chính sách xã hội

(NHCSXH) với các tổ chức chính trị - xã hội (CT-XH) và người nghèo, phát huy
được tính chủ động, nâng cao trách nhiệm của người nghèo với chính quyền cơ sở
thông qua việc giữ mối liên hệ, hướng dẫn làm ăn, đôn đốc giải ngân, thu nợ của
ngân hàng…
Lào Cai là tỉnh có điều kiện kinh tế - xã hội còn nhiều khó khăn và là một
trong sáu tỉnh có tỷ lệ hộ nghèo cao nhất cả nước. Theo chuẩn nghèo tiếp cận đa
chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020, tỷ lệ hộ nghèo năm 2016 của tỉnh Lào Cai
là 27,41%, tỷ lệ hộ cận nghèo là 10,52%, tỷ lệ hộ nghèo đồng bào dân tộc thiểu số
(DTTS) hơn 90%, tập trung ở vùng miền núi, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội
đặc biệt khó khăn. Vì vậy, giảm nghèo là một trong những nhiệm vụ được ưu tiên
thực hiện trong các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Lào Cai.
Thực hiện Nghị định 78/2002/NĐ-CP của Chính phủ về tín dụng đối với
người nghèo và các đối tượng chính sách khác, năm 2003, NHCSXH Chi nhánh
tỉnh Lào Cai được thành lập và đi vào hoạt động, đồng thời tiếp nhận và thực hiện
chương trình cho vay hộ nghèo từ Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn,
Kho bạc Nhà nước. Thời gian qua, thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo
trên địa bàn tỉnh đã đạt được một số kết quả: Nguồn vốn tín dụng cơ bản đáp ứng
nhu cầu vay vốn của hộ nghèo và các đối tượng chính sách, đặc biệt đã tập trung

1


vốn vay tại các vùng khó khăn có đông đồng bào dân tộc sinh sống. Vốn tín dụng
đã giúp 42.116 lượt hộ thoát nghèo; 11.891 lượt học sinh, sinh viên có hoàn cảnh
khó khăn được vay vốn học tập… góp phần giảm tỷ lệ hộ nghèo theo chuẩn nghèo
giai đoạn 2011-2015 trong toàn tỉnh từ 42,99% năm 2010 xuống 12,11% năm
2015 và tỷ lệ hộ cận nghèo giảm từ 14,18% xuống còn 8,95%.
Tuy nhiên, quá trình thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo trên địa
bàn tỉnh Lào Cai còn một số hạn chế: công tác tuyên truyền chính sách tín dụng tại
một số vùng sâu, vùng xa, khu vực dân trí thấp chưa được thường xuyên; một số hộ

sử dụng vốn chưa thật sự hiệu quả, chưa đúng mục đích; việc cho vay sản xuất, kinh
doanh (SXKD) chưa gắn kết tốt với chuyển giao khoa học kỹ thuật;…
Thực trạng trên đặt ra vấn đề cần đánh giá nghiêm túc tình hình thực hiện
chính sách tín dụng đối với hộ nghèo để có các giải pháp khắc phục kịp thời, nhằm
nâng cao hiệu quả hiệu quả thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo trên địa
bàn tỉnh Lào Cai. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài: “Thực hiện chính sách tín dụng
đối với hộ nghèo từ thực tiễn tỉnh Lào Cai” là hết sức cần thiết.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Hiện nay có nhiều nghiên cứu về vai trò của chính sách tín dụng đối với giảm
nghèo; ảnh hưởng, tác động của chính sách tín dụng đối với hộ nghèo, hoạt động
cho vay và huy động vốn của NHCSXH…
Về vai trò của tín dụng đối với hộ nghèo, Otero (1999) cho rằng tín dụng cho
phép người nghèo tiếp cận với nguồn lực tài chính để cùng với sức lao động, thông
qua đào tạo và giáo dục, và các nỗ lực xã hội khác, giúp cho họ thoát khỏi nghèo
đói [29]. Còn theo UNCDF (2004), tín dụng đối với hộ nghèo giúp họ có được
những dịch vụ cơ bản và chống lại được các rủi ro và cải thiện kinh tế của họ [36].
Về tác động của tín dụng đối với hộ nghèo, Báo cáo phát triển Việt Nam:
Huy động và sử dụng vốn (2008), Ngân hàng thế giới nhận định: “Tác động của các
khoản vay vốn từ NHCSXH lên mức sống của hộ gia đình là rất tích cực, song vẫn
khá khiêm tốn” [15, tr. 66]. Đề tài “Đánh giá ảnh hưởng của chương trình cho vay

2


hộ nghèo đến sản xuất và đời sống của người dân nông thôn” của NHCSXH đánh
giá ảnh hưởng của chương trình đến việc cải thiện sản xuất và đời sống của người
nghèo ở nông thôn.
Nghiên cứu về tín dụng nông thôn ở 4 tỉnh Hà Tây, Phú Thọ, Quảng Nam và
Long An của Barslund và Tarp (2008) tuy đã gắn với địa bàn cụ thể, nhưng chỉ
nghiên cứu về tín dụng đối với hộ gia đình nói chung, bao gồm cả tín dụng chính

thức và phi chính thức, mà chưa đi sâu nghiên cứu quá trình thực hiện tín dụng
dụng đối với hộ nghèo [30].
Ngoài ra, một số bài nghiên cứu đăng trên báo, tạp chí đã đề cập đến thực
hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo trên phạm vi cả nước nói chung và tỉnh
Lào Cai nói riêng. Nói về hiệu quả từ các chương trình tín dụng chính sách ở Lào
Cai, tác giả Nguyễn Thanh cho rằng, vốn tín dụng chính sách đã góp phần nâng cao
thu nhập, cải thiện đời sống, thu hẹp khoảng cách giàu, nghèo trên địa bàn; hỗ trợ
các nhu cầu thiết yếu của người dân về đời sống, sinh hoạt, như ăn ở, đi lại, học tập,
góp phần ổn định trật tự xã hội, phát triển kinh tế và tham gia thực hiện hiệu quả các
chương trình giảm nghèo bền vững [20]. Tác giả Bùi Thủy nhận định, thực hiện
chương trình vay vốn tín dụng của NHCSXH, thời gian qua, nhiều địa phương
thuộc tỉnh Lào Cai đã phát huy lợi thế sẵn có, tạo điều kiện cho bà con vươn lên sản
xuất, giảm nghèo, làm giàu trên mảnh đất quê hương mình. Tuy nhiên, để tiếp tục
phát huy hiệu quả nguồn vốn, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động SXKD, bà con
nông dân cũng mong muốn, trong thời gian tới có thể được nâng mức vốn vay để có
điều kiện đầu tư cơ sở vật chất… để tiếp tục duy trì và mở rộng cơ sở sản xuất, kinh
doanh [21].
Các nghiên cứu, tài liệu trên đây mới nghiên cứu về vai trò của chính sách tín
dụng đối với giảm nghèo; ảnh hưởng, tác động của chính sách tín dụng đối với hộ
nghèo, hoạt động cho vay và huy động vốn của NHCSXH nói chung. Các tài liệu
nghiên cứu về thực hiện tín dụng đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Lào Cai cũng
chỉ dừng ở việc đánh giá khái quát hiệu quả của chính sách tín dụng. Khắc phục
những hạn chế trên, Đề tài “Thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo từ thực
3


tiễn tỉnh Lào Cai” đi sâu phân tích, đánh giá quá trình thực hiện chính sách tín dụng
đối với hộ nghèo từ khâu xây dựng kế hoạch triển khai lập kế hoạch đến khâu đánh
giá, tổng kết tổ chức thực hiện chính sách; hiệu quả thực hiện; nguồn vốn thực hiện
và sự tham gia của các đối tượng chính sách.

3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
- Mục đích nghiên cứu: Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận và kết quả
thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo, Luận văn đề xuất một số quan
điểm, giải pháp nhằm góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách tín dụng đối
với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Lào Cai.
- Nhiệm vụ nghiên cứu:
+ Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách tín dụng
đối với hộ nghèo.
+ Hệ thống hoá, phân tích các quan điểm, chủ trương của Đảng, chính sách,
pháp luật của Nhà nước về tín dụng đối với hộ nghèo.
+ Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo trên
địa bàn tỉnh Lào Cai.
+ Đề xuất các quan điểm, giải pháp, công cụ nhằm góp phần nâng cao hiệu
quả thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Lào Cai trong
thời gian tới.
Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu trên đặt ra một số vấn đề cần được giải
quyết và trở thành câu hỏi nghiên cứu của luận văn như sau:
Thứ nhất, chính sách tín dụng đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Lào Cai
được thực hiện như thế nào?
Thứ hai, các yếu tố nào ảnh hưởng đến quá trình thực hiện chính sách tín
dụng đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Lào Cai?
Thứ ba, cần thực hiện những biện pháp, giải pháp nào để nâng cao hiệu quả
thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Lào Cai?
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu:
4


Tình hình thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo.
- Phạm vi nghiên cứu:

Nghiên cứu tại tỉnh Lào Cai.
Thời gian nghiên cứu: Từ năm 2011 đến năm 2016.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp luận:
Luận văn vận dụng phương pháp luận đánh giá chính sách công. Đó là
phương pháp đánh giá “sau” nhằm đánh giá kết quả thực hiện chính sách tín dụng
đối với hộ nghèo. Đồng thời, Luận văn cũng sử dụng cách tiếp cận đa ngành, liên
ngành xã hội học và phương pháp nghiên cứu chính sách công. Đó là cách tiếp cận
quy phạm chính sách công về thực hiện và đánh giá chính sách công có sự tham gia
của các chủ thể chính sách.
- Phương pháp nghiên cứu:
+ Phương pháp thu thập, phân tích, tổng hợp thông tin: Phân tích và tổng
hợp, được sử dụng để thu thập, phân tích và khai thác thông tin từ các nguồn tài liệu
thứ cấp liên quan đến đề tài nghiên cứu, bao gồm các văn kiện của Đảng, các quy
định, chính sách của Nhà nước; các công trình nghiên cứu, các báo cáo, tài liệu, số
liệu thống kê liên quan đến giảm nghèo và tín dụng đối với hộ nghèo. Việc sử dụng
phương pháp này hệ thống hóa các chủ trương, chính sách về tín dụng đối với hộ
nghèo; tình hình thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo qua các năm để
đánh giá được những kết quả đạt được, những hạn chế, yếu kém và nguyên nhân
trong quá trình thực hiện chính sách, làm căn cứ cho việc đề xuất các giải pháp nâng
cao hiệu quả chính sách tín dụng đối với hộ nghèo trong thời gian tại tỉnh Lào Cai.
+ Phương pháp khảo sát: Đề tài sử dụng phương pháp điều tra xã hội học, sử
dụng phiếu khảo sát nhằm thu thập các số liệu có liên quan đến Đề tài. Việc sử dụng
phương pháp này nhằm đánh giá được sự tham gia của hộ nghèo trong việc thực
hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo, tác động của chính sách tín dụng đối với
hộ nghèo. Đối tượng khảo sát là 100 hộ nghèo tại 4 xã có tỷ lệ hộ nghèo cao và có
số hộ nghèo vay vốn nhiều gồm: Xã Nậm Chày, huyện Văn Bàn; xã Lùng Khấu
5

Nhin, huyện Mường Khương; xã Y Tý, huyện Bát Xát; xã Hoàng Thu Phố, huyện
Bắc Hà. Các nội dung khảo sát liên quan đến việc tuyên truyền, phổ biến chính sách
tính dụng của hộ nghèo, quy trình vay vốn, hạn mức vay vốn, lãi suất, thời hạn vay
vốn, cách thức sử dụng vốn vay... (Phụ lục 1).
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Ý nghĩa lý luận: Luận văn góp phần làm rõ thêm những vấn đề lý luận về
thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo trong giai đoạn hiện nay.
- Ý nghĩa thực tiễn: Các giải pháp của Luận văn góp phần nâng cao hiệu quả
thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo, phục vụ cho việc tiếp tục hoàn thiện
chính sách tín dụng đối với hộ nghèo nói chung. Bên cạnh đó, kết quả nghiên cứu
của Luận văn có giá trị tham khảo đối với tỉnh Lào Cai, cũng như các địa phương có
điều kiện tương đồng như tỉnh Lào Cai trong thực hiện chính sách tín dụng đối với
hộ nghèo. Ngoài ra, luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo như một
trường hợp nghiên cứu để nghiên cứu, giảng dạy, v.v…
7. Cơ cấu của luận văn
Cơ cấu Luận văn bao gồm phần mở đầu, kết luận và 3 chương sau đây:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách tín dụng đối
với hộ nghèo
Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo trên
địa bàn tỉnh Lào Cai giai đoạn 2011 - 2016
Chương 3: Định hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính
sách tín dụng đối với hộ nghèo trên địa bàn tỉnh Lào Cai.

6


CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TÍN
DỤNG ĐỐI VỚI HỘ NGHÈO
1.1. Cơ sở lý luận về thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo

1.1.1. Các khái niệm cơ bản
a. Chính sách công, chính sách tín dụng cho hộ nghèo
* Chính sách công
Hiện nay, có nhiều quan niệm về “chính sách công”. Ở các nước phát triển
và các tổ chức kinh tế quốc tế, thuật ngữ này được sử dụng rất phổ biến. Aucoin
(1971), Peter (1990) cho rằng, chính sách công là các hoạt động thực tế và chủ thể
ban hành chính sách công là nhà nước, hay chính phủ. Cụ thể hơn, theo Jenkin
(1978), Cochran và Malone (1995), chính sách công là một tập hợp các quyết định
của một nhà chính trị hay một nhóm các nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn
mục tiêu và các giải pháp để đạt được các mục tiêu đó; là các quyết định chính trị
để thực hiện các chương trình nhằm đạt được những mục tiêu xã hội. Còn theo Dye
(1984), Dunn (1992), chính sách công là quyết định làm hay không làm, do các cơ
quan nhà nước hay các quan chức nhà nước đề ra.
Trong nước, Lê Chi Mai (2001), Đỗ Phú Hải (2012) đưa ra những định nghĩa
khác nhau, nhưng tựu chung lại đều nói đến các quyết định chính trị của Nhà nước
để giải quyết vấn đề đặt ra theo mục tiêu xác định [13; 10]. Cụ thể hơn, theo Đỗ Phú
Hải (2014): “Chính sách công là một tập hợp các quyết định chính trị có liên quan
của Đảng và Nhà nước nhằm lựa chọn mục tiêu và giải pháp, công cụ chính sách
nhằm giải quyết các vấn đề xã hội theo mục tiêu tổng thể đã xác định” [10, tr. 12].
* Chính sách tín dụng đối với hộ nghèo
Từ định nghĩa về chính sách công như trên, trong luận văn này, chính sách
tín dụng đối với hộ nghèo được hiểu là chính sách do Nhà nước ban hành, có liên
quan đến việc huy động, phân bổ ngân sách nhà nước và các nguồn vốn hợp pháp
khác để cho người nghèo vay ưu đãi phục vụ SXKD, tạo việc làm, cải thiện đời
7


sống; góp phần thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia xoá đói, giảm nghèo
(XĐGN), ổn định xã hội.
Có thể thấy chính sách tín dụng đối với hộ nghèo có những đặc trưng cơ bản

sau:
Một là, chủ thể ban hành chính sách là Nhà nước.
Hai là, mục tiêu của chính sách là không vì mục tiêu lợi nhuận mà là nhằm
phục vụ SXKD, tạo việc làm, cải thiện đời sống, góp phần thực hiện chương trình
mục tiêu XĐGN, ổn định kinh tế - chính trị và bảo đảm an sinh xã hội.
Ba là, đối tượng của chính sách là người nghèo và các đối tượng chính sách
khác theo quy định của Chính phủ.
Bốn là, nguồn vốn để cho vay đối với người nghèo và các đối tượng chính
sách khác là nguồn vốn của nhà nước, tức là nguồn vốn từ ngân sách và có nguồn
gốc từ ngân sách.
Năm là, người nghèo và các đối tượng chính sách khác khi vay vốn được ưu
đãi về lãi suất cho vay, điều kiện vay vốn (không phải thế chấp tài sản), thủ tục cho
vay và cách tiếp cận với nguồn vốn tín dụng ưu đãi.
b. Thực hiện chính sách, thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo
* Thực hiện chính sách
Thực hiện chính sách là một khâu trong chu trình chính sách, là bước để đưa
các quyết định của nhà nước vào thực tiễn cuộc sống nhằm đạt được các mục tiêu
đã đề ra.
Có nhiều quan niệm về thực hiện chính sách. Các quan điểm này chỉ khác
nhau về mức độ chi tiết hay khái quát, còn nhìn chung đều thống nhất rằng thực
hiện chính sách là cầu nối giữa chính sách và kết quả thực tế của chính sách, là giai
đoạn hiện thực hóa các mục tiêu của chính sách thông qua thiết lập các quy định,
các thủ tục, chương trình, dự án, hoặc xác định các hoạt động triển khai thực hiện
các quy định, thủ tục, chương trình, dự án hoặc thực hiện các hoạt động. Amy

8


DeGroff, Maraget Cargo và Judith M. Ottoson, và Lawrence W. Green cho rằng
việc thực thực thi chính sách phản ánh một quá trình thay đổi các quyết định của

Nhà nước được chuyển thành các chương trình, thủ tục, các quy định, hoặc các hoạt
động nhằm đạt được những cải thiện xã hội” [33; 32]. Còn theo Thomas Dye,
“Thực thi bao gồm tất cả các hoạt động được thiết kế để thực hiện các chính sách đã
được thông qua bởi cơ quan lập pháp” [30, tr. 59]. Daniel A. Mazmanian và Paul A.
Sabatier quan niệm: “Thực thi là thực hiện một quyết định chính sách cơ sở, thường
được thể hiện trong một đạo luật, nhưng cũng có thể được thể hiện dưới hình thức
các quyết định quan trọng của cơ quan hành pháp hoặc các quyết định của toàn án”
[30; tr. 1].
* Thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo
Từ khái niệm chính sách tín dụng đối với hộ nghèo và thực hiện chính sách,
trong luận văn này, thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo được hiểu là quá
trình sử dụng các nguồn lực tài chính do Nhà nước huy động để cho hộ nghèo vay
ưu đãi nhằm đạt mục tiêu phục vụ SXKD, tạo việc làm, cản thiện đời sống; góp
phần thực hiện XĐGN, ổn định xã hội.
Các hoạt động thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo bao gồm:
- Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách: Hoạt động này nhằm
xây dựng kế hoạch tổ chức điều hành; kế hoạch cung cấp nguồn vốn, phân công
nhiệm vụ; thời gian triển khai…
- Phổ biến, tuyên truyền, vận động chính sách: Hoạt động này giúp cho chủ
thể chính sách và đối tượng chính sách hiểu rõ về mục đích, yêu cầu, nội dung
chính sách để tổ chức thực hiện chính sách, đồng thời nâng cao trách nhiệm của cán
bộ, công chức thực hiện chính sách.
- Thực hiện quy trình, thủ tục để xác định hộ nghèo được vay vốn: Đây là
khâu quan trọng, xác định việc cho vay có đúng đối tượng hay không.
- Thực hiện cho vay và hỗ trợ sử dụng vốn: Hoạt động này giúp cho việc
nguồn vốn đến được với hộ nghèo. Trong hoạt động này, NHCSXH, các tổ chức

9

CT-XH và Tổ tiết kiệm và vay vốn (TK&VV) thực hiện các nghiệp vụ cho vay vốn
và thu hồi nợ.
- Theo dõi, kiểm tra, giám sát việc cho vay và sử dụng vốn vay của hộ
nghèo: Thực hiện hoạt động này nhằm giúp kịp thời bổ sung, hoàn thiện chính sách;
chấn chỉnh công tác cho vay và sử dụng vốn vay nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả
thực hiện chính sách.
- Sơ kết, tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm tổ chức thực hiện chính sách:
Là hoạt động xem xét, kết luận về chỉ đạo, điều hành và chấp hành chính sách của
các đối tượng thực hiện chính sách, đối tượng thụ hưởng chính sách.
c- Hiệu quả thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo
* Khái niệm
Hiệu quả thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo là việc xem xét liệu
các kết quả có phù hợp với mục tiêu và đạt được các mục tiêu mà chính sách tín
dụng đối với hộ nghèo đã tuyên bố hay không. Hay nói cách khác hiệu quả thực
hiện tín dụng đối với hộ nghèo là sự thỏa mãn nhu cầu về sử dụng vốn giữa chủ thể
ngân hàng và hộ nghèo nhằm mục tiêu thoát nghèo.
* Các tiêu chí đánh giá việc thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo
Đo lường hiệu quả thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo được thực
hiện theo các tiêu chí sau:
- Tính kịp thời, đầy đủ: Thể hiện ở việc ban hành kế hoạch và triển khai
thực hiện chính sách tín dụng kịp thời, đúng tiến độ mà kế hoạch đề ra; phân công
nhiệm vụ cụ thể đối với các đơn vị, cá nhân tham gia thực hiện chính sách; đủ
nguồn vốn cho vay.
- Tính công bằng: Thể hiện ở việc các đối tượng có nhu cầu vay và đáp ứng
được các điều kiện vay vốn đều được tiếp cận với nguồn vốn tín dụng; cho vay
đúng và chính xác các đối tượng hộ nghèo được vay và quyền lợi nghĩa vụ giữa các
chủ thể của đối tượng chính sách.
- Tính hiệu quả của chính sách: Phản ánh mức độ tác động, ảnh hưởng của
chính sách đó trên thực tế, làm biến đổi hoặc duy trì thực tế theo mong muốn của

10


Nhà nước. Tính hiệu quả của chính sách thể hiện ở mức độ đạt được các mục tiêu
đề ra (so sánh giữa các chỉ báo về kết quả mong đợi với chỉ báo về kết quả thực tế).
Cụ thể là: Hiệu quả chính sách được thể hiện ở 2 cấp độ: cấp hộ gia đình và cấp địa
phương.
+ Cấp hộ gia đình có các chỉ báo:
(a) Số hộ nghèo được vay vốn: Chỉ tiêu này cho biết số hộ nghèo đã tiếp cận
được nguồn vốn trên tổng số hộ nghèo.
(b) Số vốn vay bình quân một hộ: Chỉ tiêu này đánh giá mức đầu tư cho một
hộ nghèo ngày càng tăng lên hay giảm xuống, điều đó chứng tỏ việc cho vay có đáp
ứng được nhu cầu thực tế của các hộ nghèo hay không.

(c) Số hộ trả được nợ: Chỉ tiêu này đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay của hộ
nghèo.
(d) Số hộ thoát nghèo nhờ nguồn vốn tín dụng: Chỉ tiêu này đánh giá hiệu
quả của chính sách tín dụng tới công tác giảm nghèo. Hộ đã thoát khỏi ngưỡng
nghèo là những hộ có mức thu nhập bình quân đầu người cao hơn chuẩn nghèo
trong từng thời kỳ.
(đ) Việc làm và thu nhập của hộ nghèo.
+ Cấp địa phương có các chỉ báo:
(a) Tỉ lệ giảm nghèo của địa phương: Là mức giảm tỷ lệ hộ nghèo của năm
sau so với năm trước.
(b) Thu nhập bình quân đầu người/năm: Là tổng thu nhập của cá nhân chia
cho tổng dân số.
(c) Việc làm và thất nghiệp: Là các chỉ số đánh giá mức độ tham gia vào thị
trường lao động của người trong độ tuổi lao động.
(d) Tỉ lệ nợ quá hạn: Là loại rủi ro tín dụng gây ra sự tổn thất về tài chính cho
ngân hàng do người vay chưa hoặc không thực hiện nghĩa vụ trả nợ đúng hạn theo

cam kết hoặc mất khả năng thanh toán. Nợ quá hạn ảnh hưởng trực tiếp đến tình
11


hình tài chính của NHCSXH, đến khả năng hoàn trả vốn cho các nguồn vốn huy
động phải hoàn trả, và đặc biệt đến khả năng cấp tín dụng ở các chu kỳ tiếp theo.
Chỉ số này càng thấp thì chất lượng tín dụng càng cao và ngược lại.
1.1.2. Các lý thuyết về thực hiện chính sách
Quá trình tổ chức thực thi chính sách diễn ra trong thời gian dài và có liên
quan đến nhiều tổ chức, cá nhân, vì thế kết quả thực hiện chính sách cũng sẽ chịu
ảnh hưởng của nhiều yếu tố. Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng có 4 nhóm yếu tố ảnh
hưởng đến thực thi chính sách đó là:
a. Nội dung và bản chất vấn đề chính sách công
- Nội dung chính sách không chỉ quan trọng theo nghĩa là nó được dùng để
đạt được kết quả, mà còn quyết định kết quả và cách lựa chọn công cụ để đạt được
kết quả [16].
- Mức độ khó khăn kỹ thuật: Nếu vấn đề chính sách đơn giản liên quan đến ít
đối tượng thì thực thi sẽ dễ dàng, đơn giản hơn và ngược lại [35; 19].
- Tính đa dạng của vấn đề công: Nhiều vấn đề công có căn nguyên từ quá
nhiều nguyên nhân. Do đó, các giải pháp được thiết kế để giải quyết một hoặc thậm
chí nhiều nguyên nhân thường không đạt được các mục tiêu chính sách công. Vấn
đề công càng đa dạng thì việc thực thi chính sách càng khó khăn, phức tạp. [35; 19].
- Quy mô của nhóm mục tiêu mà chính sách hướng tới: Quy mô của nhóm
mục tiêu càng lớn thì càng khó khăn hơn trong việc thay đổi hành vi của nhóm theo
cách thức mong muốn [35; 19].
- Phạm vi thay đổi nhóm mục tiêu, phạm vi mà chính sách hướng tới:
Những vấn đề có nguyên nhân sâu xa trong hệ thống niềm tin, văn hóa, xã hội khó
đạt được mục tiêu hơn là những vấn đề đòi hỏi sự thay đổi trong hành vi của đối
tượng chính sách [19].

12


b. Môi trường thực thi chính sách:
- Môi trường chính trị: Sự thay đổi bộ máy chính phủ có thể dẫn đến những
thay đổi trong cách thức thực thi chính sách công và cũng có thể thay đổi bản thân
chính sách công [35; 19].
- Môi trường kinh tế: Những thay đổi về các điều kiện kinh tế có tác động
lớn đến quá trình chính sách công. Trong điều kiện kinh tế thịnh vượng, nhà nước
sẽ có ngân sách cho chương trình thực thi chính sách công, ngược lại trong điều
kiện kinh tế suy thoái, thì ngân sách cho chương trình thực thi chính sách công có
thể bị cắt giảm và có thể là nguyên nhân làm cho vấn đề trầm trọng hơn [35; 19].
- Môi trường xã hội: Những thay đổi về các điều kiện xã hội như cơ cấu dân
số, trình độ dân trí, cơ cấu gia đình, dân tộc, tôn giáo… có thể ảnh hưởng tới việc
giải thích một vấn đề công và vì thế tác động đến cách thức thực hiện chính sách
công. Vì vậy, các chính sách an sinh xã hội để giải quyết các vấn đề xã hội sẽ có thể
phải thay đổi theo sự biến đổi của xã hội. Ví dụ, cơ cấu dân số già sẽ dẫn đến thách
thức trong việc thực hiện chính sách chăm sóc người cao tuổi [35; 19].
- Môi trường văn hóa: Nền văn hóa của các dân tộc, của địa phương có ảnh
hưởng rất lớn đến việc thiết kế và thực thi chính sách công. Nếu chương trình được
thiết kế không phù hợp với văn hóa của đối tượng, hoặc địa phương sẽ không được
người dân địa phương chấp nhận [19].
- Môi trường kỹ thuật, công nghệ: Những công nghệ sẵn có quy định cách
thức thiết kế các văn bản, chương trình thực thi chính sách công, đồng thời sự ra đời
công nghệ mới có thể gây ra những thay đổi trong các chương trình thực thi chính
sách công [35; 19]. Chẳng hạn, khi áp dụng công nghệ sẽ biết được đối tượng nào
đã vay vốn chương trình nào, mức vay bao lâu, đã trả được nợ chưa…
- Môi trường quốc tế: Trong bối cảnh hội nhập quốc tế sâu rộng, thì những
thay đổi của thế giới có thể ảnh hưởng tích cực hoặc tiêu cực đến quá trình thực thi
chính sách công thông qua sự ảnh hưởng đến môi trường trong nước; đặc biệt là sự

13


thay đổi của các nhà tài trợ quốc tế sẽ ảnh hưởng đến việc thực thi những chính sách
công của các nước nhận tài trợ [19].
c. Tổ chức, bộ máy hành chính chịu trách nhiệm thực thi chính sách:
- Thực hiện chính sách gắn với sự thay đổi trên nhiều phương diện cả về
kinh tế, văn hóa, xã hội, chính trị và cần sự tham gia của nhiều ban/ngành liên quan,
do đó việc tổ chức bộ máy hợp lý, cơ chế hợp tác rõ ràng và sự phối hợp chặt chẽ
giữa các bộ phận của bộ máy thực thi có ý nghĩa quan trọng. Thực thi chính sách
công càng trở nên phức tạp khi càng có nhiều tổ chức được tham gia vào quá trình
này [19].
- Năng lực thực thi của cán bộ, công chức là các tiêu chí về đạo đức, công cụ,
năng lực, nếu thiếu các điều kiện này thì việc thực thi sẽ không hiệu quả. Còn nếu
cán bộ, công chức có năng lực mà kết hợp với các yếu tố thuận lợi thì sẽ mang lại
kết quả thực sự. Năng lực thực hiện chính sách của cán bộ, công chức có thể bị cản
trở bởi những yếu tố như làm việc quá sức, ít được đào tạo, thiếu thông tin và nguồn
lực tài chính, hoặc bị giới hạn thời gian thực hiện [16].
- Động cơ và lợi ích của các cơ quan hành chính có thể cản trở quá trình
thực thi chính sách công và định hướng kết quả chính sách công. Thông thường để
thực hiện một chính sách công, cần có sự tham gia của nhiều cơ quan, mỗi cơ quan
có một lợi ích khác nhau. Vì lợi ích này, có cơ quan thực hiện tốt, có cơ quan không
thực hiện, dẫn đến không có sự phối hợp trong thực hiện chính sách, làm ảnh hưởng
đến thời hạn, kết quả thực hiện chính sách [19].
d. Các bên liên quan trong quá trình thực thi chính sách:
- Tiềm năng chính trị và kinh tế: Các nguồn lực kinh tế và chính trị của các
bên liên quan ảnh hưởng đến quá trình thực thi chính sách. Các nhóm quyền lực bị
ảnh hưởng bởi chính sách công có thể ủng hộ hoặc chống đối chính sách công đó.
Hơn nữa, tiềm năng kinh tế của đối tượng thụ hưởng và các bên đối tác quyết định

mức độ tham gia của họ vào quá trình thực thi chính sách. Trong trường hợp vì lý
do kinh tế mà đối tượng thụ hưởng không thể tiếp cận được một chính sách công thì

14


coi như chính sách công đó thất bại, hoặc các bên đối tác không nhiệt tình tham gia
vào quá trình đầu vào của một chính sách công thì chính sách đó khó có thể đạt
được các mục tiêu đúng hạn [35; 19].
- Sự đồng tình hay ủng hộ của người dân đối với một quyết định chính sách
công là một nhân tố quan trọng đối với sự thực thi chính sách đó thành công. Mặt
khác, đối tượng chính sách có thể “đẩy nhanh, làm chậm lại hoặc dừng việc thực thi
chính sách [16].
1.1.3. Các phát hiện nghiên cứu về thực hiện chính sách tín dụng đối với
hộ nghèo
a. Về nội dung chính sách:
Chính sách tín dụng xác định tương đối tốt về mặt đối tượng thụ hưởng [29;
lãi suất và thời hạn vay vốn tương đối phù hợp [14]; thủ tục và quy trình vay vốn
thuận lợi, đơn giản [14; 29]. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều hạn chế như: định mức cho
vay thấp so với nhu cầu của một số hộ có khả năng và kinh nghiệm quản lý vốn vay
tốt [9; 14; 29]; việc áp dụng định mức vay vốn như nhau cho tất cả các nhu cầu vay
vốn với các mục đích sản xuất, quy mô khác nhau là một hạn chế của chính sách tín
dụng và cần sớm được thay đổi [29]; hạn mức chưa phù hợp đối với một số ngành
nghề sản xuất và một số vùng trồng cây công nghiệp [16]; thời gian cho vay ngắn
hay thiếu các dịch vụ hỗ trợ [9]; lãi suất và thời gian cho vay chưa linh hoạt để tạo
điều kiện cho hộ gia đình chủ động thực hiện các giải pháp sinh kế thoát nghèo phù
hợp, chủ yếu dựa vào định mức của từng chương trình tín dụng [29].
Các nhóm đối tượng nghèo đồng bào DTTS đã tiếp cận được tín dụng cao
hơn và mức vay trung bình cao hơn so với người Kinh [29]. Mặc dù, độ phủ của
chính sách tín dụng lớn nhưng việc thiếu liên kết chặt chẽ với các chính sách

khuyến nông là một nhân tố hạn chế khả năng tác động của chính sách tín dụng đối
với hoạt động sản xuất [29]. Điều này càng đáng quan tâm hơn khi có một bộ phận
người dân nghèo không dám tiếp cận với chính sách tín dụng vì họ sợ không trả
được nợ.

15


b. Về tổ chức, bộ máy và năng lực bộ máy thực thi chính sách: Bộ máy của
NHCSXH được tổ chức hợp lý, năng động, nâng cao khả năng quản lý [29]. Tuy
nhiên, chất lượng cán bộ Tổ TK&VV nhiều nơi chưa đáp ứng yêu cầu; một số cơ sở
có tình trạng cán bộ hội, cán bộ Tổ TK&VV lợi dụng làm ủy thác đã vay ké, thu
gốc, thu lãi của người vay để chiếm dụng nhưng chưa có biện pháp để xử lý dứt
điểm [11].
c. Về tác động của chính sách: Các hỗ trợ tín dụng vi mô, trong đó có
NHCSXH đã có những tác động tích cực tới thu nhập cho hộ gia đình, tỷ lệ khách
hàng khá giả tăng lên, tỷ lệ hộ nghèo giảm. Ngoài ra, tình trạng nhà ở, nước sinh
hoạt, nhà vệ sinh đều có những thay đổi tích cực sau khi các hộ gia đình được tiếp
cận nguồn vốn vay. Tuy nhiên, cũng như các khoản tín dụng vi mô của các tổ chức
khác, vốn vay mới chỉ tạo ra tác động về tổng mức thu nhập chứ chưa thể tạo ra sự
thay đổi về cơ cấu thu nhập. Điều này có nguyên nhân quan trọng từ việc tách biệt
các hỗ trợ về tín dụng với các chương trình đào tạo, nâng cao năng lực, tư duy sản
xuất cho người nghèo [15].
Các nghiên cứu trên đề cập đến yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách
tín dụng đối với hộ nghèo bao gồm: Nội dung chính sách; điều kiện thực hiện chính
sách; tổ chức bộ máy và năng lực thực hiện chính sách của các chủ thể thực hiện
chính sách; năng lực sử dụng vốn vay của hộ nghèo
1.2. Cơ sở thực tiễn về thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo
1.2.1. Quan điểm, chủ trương của Đảng về tín dụng chính đối với hộ
nghèo

Công tác XĐGN luôn được Đảng đặc biệt quan tâm, coi đó là mục tiêu quan
trọng và xuyên suốt trong quá trình phát triển đất nước. Từ Đại hội VII (1991) đến
nay, chủ trương của Đảng là tập trung XĐGN theo nhiều chiều cạnh khác nhau,
trong đó chú trọng các trụ cột cơ bản như thu nhập và các dịch vụ y tế, giáo dục,
nước sạch, thông tin, nhà ở. Để thực hiện các chủ trương này, ngày 22/11/2014, Ban
Bí thư Trung ương (khóa XII) đã ban hành Chỉ thị số 40-CT/TW về tăng cường sự

16


lãnh đạo của Đảng đối với tín dụng chính sách xã hội. Ban Bí thư đã đề ra các
nhiệm vụ sau:
- Tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp ủy đảng, chính quyền
đối với hoạt động tín dụng chính sách xã hội, coi đó là một trong những nhiệm vụ
trong chương trình và kế hoạch, hoạt động thường xuyên của các cấp ủy, các ngành,
địa phương và đơn vị.
- Nâng cao trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức CTXH trong việc thực hiện tín dụng chính sách xã hội, trong đó phát huy vai trò trong
công tác tuyên truyền, phổ biến chính sách, thực hiện nhận ủy thác từ NHCSXH,
tăng cường kiểm tra, giám sát…
- Tập trung nguồn lực và hoàn thiện cơ chế, chính sách nhằm thực hiện hiệu
quả tín dụng chính sách xã hội, trong đó Nhà nước ưu tiên đảm bảo các nguồn vốn
hoạt động cho NHCSXH, các địa phương dành một phần nguồn vốn từ ngân sách
địa phương để bổ sung nguồn vốn cho vay
- Nâng cao năng lực và hiệu quả hoạt động của NHCSXH, trong đó chú
trọng đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực chuyên môn, đạo đức nghề nghiệp và
chăm lo đời sống vật chất, tinh thần cho cán bộ NHCSXH; củng cố, nâng cao chất
lượng hoạt động của hội đồng quản trị (HĐQT) và ban đại diện HĐQT các cấp.
1.2.2. Hệ thống chính sách của Nhà nước về tín dụng đối với hộ nghèo
a. Hệ thống chính sách về tín dụng đối với hộ nghèo
Nhìn chung, hệ thống chính sách tín dụng đối với hộ nghèo đã tương đối đầy

đủ, toàn diện từ mục tiêu, đối tượng, địa bàn, hạn mức, lãi suất, nguồn vốn đến quy
trình, thủ tục cho vay...
- Quyết định số 131/2002/QĐ-TTg ngày 04/10/2002 của Thủ tướng Chính
phủ về việc thành lập NHCSXH với mục tiêu thực hiện tín dụng ưu đãi đối với
người nghèo và các đối tượng chính sách khác trên cơ sở tổ chức lại Ngân hàng
Phục vụ người nghèo.

17