Quản lý Ngân sách nhà nước tại Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch (LV thạc sĩ)

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

BÙI HỒNG QUẾ

QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI
BỘ VĂN HÓA, THỂ THAO VÀ DU LỊCH

Chuyên ngành : Quản lý Kinh tế
Mã số

: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học : TS. Vũ Đình Ánh

Hà Nội - 2017


LỜI CAM ĐOAN
ả
ả
các thông tin trích dẫ

ỉ õ

ồ

NGƢỜI VIẾT

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC VÀ QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI CƠ QUAN TRUNG ƢƠNG KHÔNG CÓ
NGUỒN THU TRỰC TIẾP .......................................................................................... 8
1.1. Tổng quan về Ngân sách nhà nƣớc .................................................................... 8
1.2. Quản lý Ngân sách nhà nƣớc tại cơ quan trung ƣơng không có nguồn thu .... 15
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI BỘ
VĂN HÓA THỂ THAO VÀ DU LỊCH...................................................................... 31
2.1. Khái quát chung về Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch .................................... 31
2.2. Khái quát tình hình sử dụng NSNN tại Bộ Văn hóa, Thể thao, Du lịch ......... 34
2.3. Đánh giá thực trạng quản lý chi NSNN tại Bộ VHTTDL .............................. 50
CHƢƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ .............................................. 62
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI BỘ VĂN HÓA, THỂ THAO VÀ DU LỊCH ........ 62
3.1. Chiến lƣợc phát triển ngành Văn hóa, Thể thao và Du lịch ............................ 62
3.3. Giải pháp hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nƣớctại Bộ Văn hóa, Thể thao
và Du lịch ................................................................................................................ 68
3.3. Kiến nghị......................................................................................................... 77
KẾT LUẬN ................................................................................................................. 80
TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................................................... 81


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Bộ VHTTDL

Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch

ĐTPT:

Đầu tƣ phát triển

KBNN:

Kho bạc nhà nƣớc

KT-XH:

Kinh tế - xã hội

NSĐP:

Ngân sách địa phƣơng

NSNN:

Ngân sách nhà nƣớc

NSTW

Ngân sách Trung ƣơng

TW

Trung ƣơng

XDCB:

Xây dựng cơ bản


DANH MỤC BẢNG BIỂU
Ý nghĩa

STT
Sơ đồ 2.1

Mô hình tổ chức bộ máy quản lý NSNN

Biểu 2.1

Cân đối thu chi NSNN tại Bộ văn hóa Thể thao và Du lịch

Biểu 2.2

Cơ cấu chi trong cân đối NSNN của Bộ văn hóa Thể thao và Du
lịch từ năm 2007-2016

Biểu 2.3

Phân bổ dự toán chi NSNN tại Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch
từ năm 2007 – 2016

Biểu 2.4

Thực hiện quyết toán NSNN tại Bộ VHTTDL so với dự toán

Biểu 2.5

Thực hiện quyết toán chi ĐTPT tại Bộ VHTTDL so với dự toán


MỞ ĐẦU
1.

Tính cấp thiết của đề tài
Quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa ở

nƣớc ta đòi hỏi Nhà nƣớc phải sử dụng một cách có hiệu quả các công cụ, chính
sách tài chính, tiền tệ, đặc biệt là công cụ Ngân sách Nhà nƣớc (NSNN). NSNN là
một bộ phận rất quan trọng trong nền tài chính của quốc gia. Nó đóng góp quan
trọng vào việc điều tiết nền kinh tế đất nƣớc, góp phần tăng trƣởng kinh tế, nâng
cao đời sống nhân dân, đƣa đất nƣớc phát triển nhanh và bền vững. Thời gian vừa
qua, song song với bƣớc chuyển mình của đất nƣớc, quản lý NSNN cũng đã có
những bƣớc tiến mới. Ngày 25/6/2015, tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khoá XIII đã
thông qua Luật NSNN mới có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017. Đây là đạo
luật quan trọng tạo bƣớc tiến bộ mới trong quản lý NSNN theo hành lang pháp lý
mới đầy đủ và đồng bộ hơn, khắc phục đƣợc những điểm bất hợp lý trƣớc đó, kế
thừa và phát huy Luật Ngân sách Nhà nƣớc năm 2002 và sửa đổi bổ sung năm
2006, phù hợp với xu hƣớng hội nhập quốc tế, đóng góp mạnh mẽ vào quá trình cải
cách tài chính công theo hƣớng hiện đại.
Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức
năng quản lý nhà nƣớc về văn hóa, gia đình, thể dục, thể thao và du lịch trong phạm
vi cả nƣớc; quản lý nhà nƣớc các dịch vụ công thuộc lĩnh vực văn hóa, gia đình, thể
dục, thể thao và du lịch theo quy định của pháp luật. Vì vậy hoạt động của Bộ Văn
hóa, Thể thao và Du lịch chủ yếu dựa trên nguồn Ngân sách Nhà nƣớc. Công tác
quản lý Ngân sách Nhà nƣớc tại Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch trong thời gian
qua có nhiều chuyển biến tích cực, không ngừng nâng cao cả về chất lƣợng và trình

độ quản lý. Tuy nhiên công tác quản lý Ngân sách Nhà nƣớc tại Bộ Văn hóa, Thể
thao và Du lịch vẫn còn những tồn tại, bất cập, gây thất thoát, lãng phí cần đƣợc
khắc phục, điển hình là trong công tác quản lý chi ngân sách nhà nƣớc – vì tính đến
thời điểm hiện tại, quản lý thu ngân sách nhà nƣớc vẫn đƣợc tiến hành theo cơ chế
rót vốn từ trên xuống. Quản lý Ngân sách phải vừa đảm bảo tính tập trung của chính
sách tài chính quốc gia, vừa phát huy tính năng động, tự chủ, sáng tạo, tính minh
bạch và trách nhiệm đang đƣợc đặt ra rất cấp bách cả về lý luận và thực tiễn. Vì

1


vậy, tôi chọn đề tài “Quản lý Ngân sách nhà nƣớc tại Bộ Văn hóa, Thể thao và
Du lịch” làm Luận văn cao học với mong muốn góp một phần nhỏ vào giải quyết
những tồn tại hiện nay và từng bƣớc nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách Bộ Văn
hóa, Thể thao và Du lịch, góp phần phục vụ cho công cuộc phát triển kinh tế xã hội
của đất nƣớc.
2.

Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong thời gian qua, các công trình nghiên cứu về quản lý thuế (với tƣ cách

là quản lý thu ngân sách nhà nƣớc) và chi ngân sách nhà nƣớc tại Việt Nam khá đa
dạng. Tuy nhiên, đa phần các công trình này mới đề cập đến một khía cạnh nào đó
của toàn bộ khía cạnh quản lý NSNN.
Nghiên cứu kinh điển về vấn đề này có thể kể đến Joseph (1995). Tác giả này
đã hệ thống các lý thuyết về ngân sách nhà nƣớc, nguồn thu ngân sách nhà nƣớc và
quản lý thu ngân sách nhà nƣớc từ thuế của Mỹ và một số nƣớc châu Âu, từ đó đƣa
ra hàm ý cho chi NSNN. Một trong những kế thừa lớn của ông là đã tổng hợp các lý
thuyết đi trƣớc, bao gồm lý thuyết của Adam Smith, Keynes và Samuelson về động
viên nguồn lực tài chính của nền kinh tế vào ngân sách nhà nƣớc và chi ngân sách

nhà nƣớc cho các dự án đầu tƣ phát triển, từ đó nêu ra một số cách quản lý nguồn
này và sử dụng vào các dự án khác nhau trong nền kinh tế. Tuy nhiên, một trong
những hạn chế của nghiên cứu này là mang tính sách giáo khoa quá nhiều, và đƣợc
coi là một nguồn lý thuyết gốc cho các nghiên cứu tiếp theo chứ không tập trung cụ
thể vào nguồn nào, cũng nhƣ không đƣa ra đƣợc một nghiên cứu cụ thể về quản lý
thuế - đặc biệt là thuế thu nhập doanh nghiệp.
Kế thừa và phát triển học thuyết của Joseph có nhiều nghiên cứu khác trên
thế giới, điển hình nhƣ của Cuttaree (2008). Tác giả này nghiên cứu đến nguồn tài
trợ cho các dự án phát triển tại Mexico và Chile – chủ yếu bằng nguồn hình thành từ
ngân sách nhà nƣớc, sau đó tập trung vào phân tích thực trạng nguồn thu thuế để tập
trung vào đầu tƣ một số ngành cần thiết trong nền kinh tế. Tuy nhiên, nghiên cứu
này vấp phải một số ý kiến rằng mang tính chất định tính quá cao, không lƣợng hóa
đƣợc tác động của từng yếu tố đối với quản lý ngân sách nhà nƣớc, đặc biệt là đối
với nguồn thu từ các doanh nghiệp – vốn đƣợc coi là rất năng động và dồi dào trên
nền kinh tế Mexico và Chile. Tƣơng tự, nghiên cứu kinh nghiệm thực hiện các dự

2


án cải cách quản lý NSNN tại Úc và lấy trƣờng hợp nghiên cứu điển hình là Airport
Link, Banks (2008) cho rằng một hệ thống quản lý NSNN đƣợc cho là thành công
thì phải thực hiện tốt các vấn đề sau: (1) cam kết chính trị mạnh mẽ của nhà nƣớc;
(2) có luận chứng kinh tế đúng đắn; (3) gặp sự phản ứng không quá mạnh mẽ từ các
đối tƣợng thu thuế (4) năng lực của nhóm cán bộ thực hiện quản lý. Pascual (2008)
khi nghiên cứu dự án cải cách quản lý NSNN, một số vấn đề về thủ tục và tài trợ
cho dự án phát triển bằng nguồn NSNN ở Philippine đã cho thấy, một dự án cải
cách đƣợc coi là thành công khi đƣợc hỗ trợ về khung pháp lý, chính sách và phải
có chƣơng trình truyền thông tốt. Các nghiên cứu này cho thấy phần nào các chỉ
tiêu phải đánh giá về quản lý dự án, song lại khó áp dụng tại các nƣớc đang phát
triển nhƣ Việt Nam.

Trần Quốc Vinh (2009) đã hệ thống hóa các chính sách về quản lý ngân sách
nhà nƣớc đối với Việt Nam trong thời kỳ hội nhập. Một trong điểm sáng của nghiên
cứu này là đã hệ thống hóa đƣợc các nghiên cứu trƣớc đó của Quách Đức Pháp
(1999), Tào Hữu Phùng và Nguyễn Công Nghiệp (1992), Trần Văn Ngọc (1997),
Vũ Thu Giang (2000),… để từ đó đƣa ra các kinh nghiệm quản lý NSNN. Thêm
vào đó, tác giả đã đƣa ra một số bài học lớn trong quản lý NSNN đối với thời kỳ hội
nhập, đặc biệt là trong quá trình sau khủng hoảng kinh tế. Phát triển nghiên cứu này
có Trịnh Thị Thúy Hồng (2012) đã khái quát về đầu tƣ và đầu tƣ xây dựng cơ bản,
nhấn mạnh chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng cơ bản là cần thiết và luận
giải đƣợc sự cần thiết quản lý chi ngân sách nhà nƣớc trong đầu tƣ xây dựng cơ bản.
Nội dung quản lý chi ngân sách nhà nƣớc trong đầu tƣ xây dựng cơ bản đƣợc tiếp
cận theo chu trình ngân sách. Trong đó có so sánh các phƣơng thức lập dự toán chi
ngân sách nhà nƣớc khác nhau; khẳng định phƣơng thức lập dự toán theo kết quả
đầu ra là có nhiều ƣu điểm và là xu hƣớng tất yếu đƣợc áp dụng trong quản lý chi
ngân sách nhà nƣớc nói chung và chi ngân sách nhà nƣớc trong đầu tƣ xây dựng cơ
bản trên địa bàn địa phƣơng nói riêng. Đặc biệt là đƣa ra các chỉ tiêu đánh giá quản
lý chi ngân sách nhà nƣớc trong đầu tƣ xây dựng cơ bản, bên cạnh các chỉ tiêu
truyền thống đánh giá quản lý chi ngân sách nhà nƣớc, đó là kết quả chi, hiệu quả
chi ngân sách nhà nƣớc trong đầu tƣ xây dựng cơ bản. Tác giả này còn đƣa ra chỉ
tiêu mới để đánh giá quản lý chi ngân sách nhà nƣớc trong đầu tƣ xây dựng cơ bản,

3


khảo sát chu trình quản lý chi ngân sách nhà nƣớc trong đầu tƣ xây dựng cơ bản –
một chỉ số toàn diện để đánh giá hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nƣớc trong đầu
tƣ xây dựng cơ bản từ khâu Luật pháp, lập kế hoạch, lập dự toán, chấp hành dự
toán, quyết toán cho đến khâu kiểm tra, thanh tra, đánh giá chƣơng trình. Các phân
tích về thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nƣớc trong đầu tƣ xây dựng cơ bản trên
địa bàn tỉnh Bình Định đƣợc định lƣợng, từ đó cho thấy đƣợc điểm mạnh nhất, yếu

nhất trong từng khâu của chu trình quản lý chi ngân sách nhà nƣớc trong đầu tƣ xây
dựng cơ bản trên địa bàn Tỉnh. Hơn nữa, các nguyên nhân dẫn đến hạn chế trong
quản chi ngân sách nhà nƣớc trong đầu tƣ xây dựng cơ bản đều đƣợc kiểm chứng
bằng mô hình toán, điều này giúp cho Luận án có cơ sở xác đáng hơn để đề xuất các
giải pháp nhằm tăng cƣờng quản lý chi ngân sách nhà nƣớc trong đầu tƣ xây dựng
cơ bản trên địa bàn Tỉnh. Điểm yếu nhất trong quản lý chi ngân sách nhà nƣớc trong
đầu tƣ xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Bình Định hiện nay là Luật và các quy
định quản lý chi ngân sách nhà nƣớc trong đầu tƣ xây dựng cơ bản, do đó cần tập
trung cho giải pháp này. Thứ hai là lập kế hoạch, sự yếu kém trong khâu lập kế
hoạch dẫn đến thiếu kế hoạch vốn, thƣờng xuyên điều chỉnh vƣợt dự toán… làm
cho việc chấp hành dự toán khó khăn, gây nợ đọng đầu tƣ xây dựng cơ bản, vì vậy
các giải pháp tổng hợp cho việc lập kế hoạch, liên kết chính sách, kế hoạch và ngân
sách đã giải quyết triệt để yếu kém trên. Bên cạnh đó, các giải pháp về nâng cao
chất lƣợng công tác tƣ vấn, tổ chức thực hiện, đào tạo nhân lực cần đƣợc chú trọng
hơn nữa. Đây đƣợc coi là nguồn tài liệu tham chiếu rất tốt về quản lý chi NSNN đối
với địa bàn 1 tỉnh. Song lại để lại một khoảng trống là chƣa có cơ sở để nghiên cứu
tại một cơ quan nhà nƣớc nhƣ các bộ gần nhƣ không có nguồn thu trực tiếp.
Lê Duy Thành (2007), Nguyễn Ngọc Túc (2007), Phạm Xuân Hòa (2014)
đều đã tìm hiểu các nghiên cứu về nguồn thu cho NSNN và tiến hành phân tích về
chi NSNN tại Việt Nam, và đi từ góc độ định tính đến định lƣợng nhằm xác định
các nhân tố ảnh hƣởng đến nguồn thu thuế. Đặc biệt, Phạm Xuân Hòa (2014) đã
đánh giá đƣợc tác động của từng yếu tố đƣợc nêu trong nghiên cứu của Banks
(2008) đến hệ thống thuế Việt Nam, từ đó đƣa ra một số hàm ý chính sách đối với
các cơ quan quản lý. Tuy nhiên, tác giả này để ngỏ một phần hàm ý chính sách đối
với các cơ quan quản lý không có nguồn thu.

4


Tóm lại, các nghiên cứu trƣớc đây tại trong nƣớc và quốc tế đã đề cập đến nhiều

lĩnh vực trong quản lý NSNN từ phía nguồn hình thành và chi NSNN, song không có
nghiên cứu nào đề cập sâu đến vấn đề quản lý NSNN đối với một bộ không có nguồn
thu – trong đó có bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch. Do đó, đề tài của tác giả chọn
nghiên cứu là đề tài mới, không trùng lắp với các nghiên cứu đi trƣớc.
3.

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu tổng quát: Đề xuất giải pháp để hoàn thiện quản lý

NSNN tại Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch trong giai đoạn tiếp theo.
Từ mục đích nghiên cứu trên, tác giả đƣa ra nhiệm vụ nghiên cứu nhƣ sau:
- Khái quát hóa cơ sở lý luận về NSNN và quản lý NSNN.
- Phân tích các nhân tố ảnh hƣởng tới quản lý NSNN, trong đó tập trung vào
chi NSNN tại Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch do bộ này gần nhƣ không có nguồn
thu trực tiếp nhƣ Chính phủ hoặc các tỉnh hay các huyện, mà chủ yếu do trung ƣơng rót xuống.
- Đánh giá, phân tích thực trạng quản lý NSNN– trong đó tập trung vào chi
NSNN tại Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch, đánh giá điểm mạnh, điểm yếu từ đó
nêu bật lên những kết quả đã đạt đƣợc cũng nhƣ rút ra đƣợc những hạn chế và nguyên
nhân.
4.

Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tƣợng nghiên cứu: quản lý NSNN tại Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch.

Luận văn tập trung vào công tác quản lý NSNN tại cấp Bộ (không có nguồn thu),
trong đó tập trung vào khâu lập dự toán, chấp hành dự toán chi Ngân sách, quyết
toán Ngân sách cho đến thanh kiểm tra, giám sát chi ngân sách để tìm ra các giải
pháp tăng cƣờng quản lý NSNN tại Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch.
- Phạm vi nghiên cứu:
+ Về nội dung: nghiên cứu quản lý đầu vào, quản lý chi đầu tƣ phát triển, chi

thƣờng xuyên của ngân sách cấp Bộ.
+ Về không gian: tại Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch.
+ Về thời gian: Phân tích đánh giá thực trạng giai đoạn 2007-2016 và đề xuất
giải pháp đến năm 2020.
5.

Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Để thực hiện đƣợc mục tiêu nghiên cứu đề ra bên trên, quy trình nghiên cứu

đƣợc tác giả tiến hành theo khung nhƣ sau:

5


Nghiên cứu tài liệu
trong và ngoài nƣớc

Điều tra xã hội học đối
với các cán bộ quản lý
để phân tích tình hình
quản lý NSNN tại cơ
quan trung ƣơng

Làm rõ nội dung quản lý
NSNN tại cơ quan trung
ƣơng không có nguồn
thu trực tiếp

Phân tích thực trạng
quản lý NSNN tại Bộ

Văn hóa – Thể thao và
Du lịch

Đề xuất các giải pháp
hoàn thiện quản lý
NSNN tại Bộ Văn hóa
– Thể thao và Du lịch

Để thực hiện phân tích quản lý – trong đó chủ yếu là quản lý NSNN tại
cơ quan trung ƣơng không có nguồn thu trực tiếp, tác giả sử dụng cả phân tích
định tính (thông qua miêu tả) và phân tích định lƣợng (thông qua điều tra, phân
tích thống kê số liệu). Cách tiếp cận của tác giả là cách tiếp cận từ kết quả đạt
đƣợc, không phải theo quá trình.
Cơ sở lý luận: Lý thuyết tài chính công, kinh tế phát triển, lý thuyết về quản
lý nhà nƣớc, các văn bản quy phạm phát luật về tài chính ngân sách. Tác giả sử
dụng phƣơng pháp tổng hợp, so sánh, đối chiếu; kế thừa có chọn lọc các công trình
nghiên cứu khoa học có nội dung gần gũi với đề tài. Đề tài sử dụng phƣơng pháp
luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử về lĩnh vực kinh tế, tài chính, ngân hàng
để phân tích, đánh giá công tác quản lý NSNN trong quá khứ và hiện tại có mối
quan hệ với nhau tại Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch.
Cơ sở thực tế: Luận văn sử dụng các thông tin số liệu, tài liệu thực tế về chi
NSNN tại Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch, giai đoạn 2013-2016. Đồng thời sử
dụng phƣơng pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh dựa trên lý thuyết tài
chính và số liệu thực tiễn về ngân sách tại Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch.
Luận văn chủ yếu thu thập các nguồn số liệu sơ cấp: Báo cáo quyết toán
NSNN tại Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch giai đoạn 2013-2016; Báo cáo về một số
chủ trƣơng, biện pháp, dự toán thu chi ngân sách năm 2013-2016; Báo cáo quy

6

hoạch tổng thể phát triển của Bộ đến năm 2020; đồng thời vận dụng kết quả nghiên
cứu của các công trình có liên quan để làm rõ hơn các cơ sở khoa học và thực tiễn
của đề tài.
6.

Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Trên cơ sở phân tích công tác quản lý NSNN – trong đó tập trung vào quản

lý Chi NSNN -tại Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch để rút ra những ƣu điểm, những
mặt hạn chế và nguyên nhân làm công tác quản lý NSNN gặp khó khăn. Từ đó rút
đề xuất các giải pháp tận dụng những lợi thế và khắc phục những điểm yếu trong
công tác quản lý NSNN.
7.

Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn đƣợc

kết cấu bao gồm 3 chƣơng:
Chƣơng 1: Lý luận chung về NSNN và quản lý NSNN tại cơ quan TW không
có nguồn thu trực tiếp.
Chƣơng 2: Thực trạng quản lý NSNN tại Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch
Chƣơng 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý NSNN tại Bộ Văn hóa Thể thao và
Du lịch

7


CHƢƠNG 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC VÀ QUẢN LÝ NGÂN

SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI CƠ QUAN TRUNG ƢƠNG KHÔNG CÓ NGUỒN
THU TRỰC TIẾP

1.1. Tổng quan về Ngân sách nhà nƣớc
1.1.1. Khái niệm về Ngân sách nhà nước
Thuật ngữ “Ngân sách Nhà nƣớc” có từ lâu và ngày nay đƣợc dùng khá phổ
biến trong đời sống kinh tế - xã hội, từ trƣớc tới nay thƣờng có hai quan điểm khá
phổ biến về Ngân sách Nhà nƣớc:
Quan điểm thứ nhất cho rằng: NSNN là bản dự toán thu, chi tài chính của
Nhà nƣớc trong một thời kỳ nhất định. Đây là quan điểm phù hợp trong điều kiện
hiện tại, đƣợc các nhà nghiên cứu chấp nhận rộng rãi trong điều kiện phát triển kinh
tế của các nƣớc đang phát triển (Phạm Xuân Hòa, 2014).
Quan điểm thứ hai cho rằng: NSNN là quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc. Quan điểm
này mang tính chất xác định dựa trên nguồn hình thành NSNN và đồng thời cho
rằng Nhà nƣớc cũng là một pháp nhân nên cần phải có quỹ. Quan điểm này tồn tại
từ lâu đời (theo Nguyễn Trí Dĩnh, 2010), không sai song không phù hợp với điều
kiện hiện nay ở các nƣớc trên thế giới.
Luật NSNN số 83/2015/QH3 ngày 26/6/2015 quy định: “NSNN là toàn bộ
các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đƣợc dự toán và thực hiện trong một khoảng thời
gian nhất định do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc”.
Do đó, nếu dựa theo quan điểm của Quốc hội thì bản chất của NSNN là “hệ
thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nƣớc và xã hội phát sinh trong quá trình
Nhà nƣớc huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo các nhu cầu
thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền KT-XH của mình”.

8


1.1.2. Đặc điểm của Ngân sách Nhà nước

“NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dƣỡng bộ máy Nhà nƣớc, vừa là công cụ
hữu hiệu để Nhà nƣớc quản lý, điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã
hội” nên có những đặc điểm chính sau:
- Thứ nhất, “việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn liền với quyền lực
kinh tế - chính trị của Nhà nƣớc, đƣợc Nhà nƣớc tiến hành trên cơ sở những luật lệ
nhất định”. NSNN là một bộ luật tài chính đặc biệt, bởi lẽ trong NSNN, các chủ thể
của nó đƣợc thiết lập dựa vào hệ thống các pháp luật có liên quan nhƣ hiến pháp,
các luật thuế,… nhƣng mặt khác, bản thân NSNN cũng là một bộ luật do Quốc hội
quyết định và thông qua hằng năm, mang tính chất áp đặt và bắt buộc các chủ thể
KT-XH có liên quan phải tuân thủ.
- Thứ hai, “NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nƣớc và luôn chứa đựng lợi
ích chung, lợi ích công cộng”. Nhà nƣớc là chủ thể duy nhất có quyền quyết định
đến các khoản thu – chi của NSNN và hoạt động thu – chi này nhằm mục tiêu giúp
Nhà nƣớc giải quyết các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nƣớc tham gia phân
phối các nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nƣớc với các tổ chức KT-XH, các tầng
lớp dân cƣ...
- Thứ ba, “NSNN là một bản dự toán thu chi”. Các cơ quan, đơn vị có nghĩa
vụ lập dự toán thu, chi NSNN và đề ra các thông số quan trọng có liên quan đến
chính sách mà Chính phủ phải thực hiện trong năm tài khóa tiếp theo. Thu, chi
NSNN là cơ sở để thực hiện các chính sách của Chính phủ. Chính sách nào mà
không đƣợc dự kiến trong NSNN thì sẽ không đƣợc thực hiện. Chính vì nhƣ vậy
mà, việc thông qua NSNN là một sự kiện chính trị quan trọng, nó biểu hiện sự nhất
trí trong Quốc hội về chính sách của Nhà nƣớc. Quốc hội mà không thông qua
NSNN thì điều đó thể hiện sự thất bại của Chính phủ trong việc đề xuất chính sách
đó, và có thể gây ra mâu thuẫn về chính trị.
- Thứ tƣ, “NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia”.
Hệ thống tài chính quốc gia bao gồm: tài chính nhà nƣớc, tài chính doanh nghiệp,
trung gian tài chính và tài chính cá nhân hoặc hộ gia đình. Trong đó “tài chính nhà
nƣớc là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính quốc gia”. Tài chính nhà nƣớc tác

9


động đến sự hoạt động và phát triển của toàn bộ nền KT-XH. Tài chính nhà nƣớc
“thực hiện huy động và tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính từ các định chế
tài chính khác chủ yếu qua thuế và các khoản thu mang tính chất thuế”. Trên cơ sở
nguồn lực huy động đƣợc, Chính phủ sử dụng quỹ ngân sách để tiến hành cấp phát
kinh phí, phân bổ nguồn vốn cho các cơ quan, các đơn vị thuộc khu vực công nhằm
thực hiện các nhiệm vụ phát triển KT-XH.
- Thứ năm, đặc điểm của NSNN luôn gắn liền với tính giai cấp. Trong thời
kỳ phong kiến, mô hình ngân sách sơ khai và tuỳ tiện, lẫn lộn giữa ngân khố của
Nhà vua với ngân sách của Nhà nƣớc phong kiến. Hoạt động thu – chi lúc này mang
tính cống nạp – ban phát giữa Nhà vua và các tầng lớp dân cƣ, quan lại, thƣơng
nhân, thợ thuyền và các nƣớc chƣ hầu (nếu có). Quyền quyết định các khoản thu –
chi của ngân sách chủ yếu là do ngƣời đứng đầu một nƣớc (nhà vua) quyết định.
Trong thời kỳ hiện nay (Nhà nƣớc TBCN hoặc Nhà nƣớc XHCN), NS đƣợc dự
toán, đƣợc thảo luận và phê chuẩn bởi cơ quan pháp quyền, quyền quyết định là của
toàn dân đƣợc thực hiện thông qua Quốc hội. NSNN “đƣợc giới hạn thời gian sử
dụng, đƣợc quy định nội dung thu - chi, đƣợc kiểm soát bởi hệ thống thể chế, báo
chí và nhân dân”.
1.1.3. Các bộ phận cấu thành nên Ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nƣớc đƣợc cấu thành từ 2 bộ phận chính, đó là từ thu ngân
sách nhà nƣớc và chi ngân sách nhà nƣớc. Đối với nguồn thu, chủ yếu dựa trên hình
thành từ thuế, các khoản vay nợ và phát hành trái phiếu chính phủ. Tuy nhiên, do
tầm quan trọng của thuế nên đối với nguồn thu, luận văn này chỉ tập trung vào thuế.
Đối với các cơ quan quản lý, lại là các cơ quan trung ƣơng nhƣ Bộ Văn hóa Thể
thao và du lịch, nguồn thu tập trung vào cấp phát của NSNN trung ƣơng. Do đó,
trong phạm vi của Luận văn này, tác giả gần nhƣ không đề cập đến nguồn thu của
cấp Bộ mà tập trung thẳng vào nghiên cứu chi NSNN. Quản lý NSNN trong Luận
văn này cũng tập trung vào quản lý Chi NSNN.

1.1.3.1.

Thuế

 Khái niệm về thuế

10


Thuế là nguồn thu quan trọng của ngân sách nhà nƣớc và ngân sách của địa
phƣơng. Mặc dù đã ra đời từ lâu, song rất khó có một định nghĩa chung nhất về thuế
cho tất cả các quốc gia trên thế giới.
Theo Nguyễn Thị Liên và Nguyễn Văn Hiệu (2012, trang 15) thì: “Thuế là
một khoản đóng góp bắt buộc từ các thể nhân và cá nhân cho nhà nƣớc theo mức độ
và thời hạn đƣợc pháp luật quy định nhằm sử dụng cho mục đích công cộng, đƣợc
nhà nƣớc quy định bằng văn bản pháp luật và không mang tính hoàn trả trự tiếp”.
Ngoài ra, có thể quan niệm rộng hơn nhƣ:“Thuế là số tiền thu của các công dân,
hoạt động và đồ vật (nhƣ giao dịch, tài sản) nhằm huy động tài chính cho chính quyền,
nhằm tái phân phối thu nhập, hay nhằm điều tiết các hoạt động kinh tế - xã hội.”
Nhƣ vậy, về cơ bản, hoạt động đánh thuế và nộp thuế chịu sự quản lý của các
cơ quan nhà nƣớc thông qua các văn bản pháp luật và các hƣớng dẫn dƣới luật,
nhằm tạo nguồn để phân phối lại thu nhập trong xã hội, chi trả cho các hoạt động
của chính phủ cũng nhƣ đầu tƣ mới.
Thuế có thể chia thành 2 loại, dựa theo cơ sở đánh thuế và tính chất thuế:
- Theo cơ sở đánh thuế có thể chia thành thuế tiêu dùng, thuế thu nhập, thuế
tài sản. Thuế tiêu dùng là loại thuế đƣợc đánh dựa trên phần thu nhập đƣợc mang đi
tiêu dùng, biểu hiện nhƣ thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt… Thuế thu nhập
là loại thuế đƣợc đánh dựa trên thu nhập của cá nhân và tổ chức. Vì cá nhân và thể
nhân trên thị trƣờng có nhiều nguồn thu nhập nên loại thuế này cũng có nhiều cách
biểu hiện, nhƣ thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp… Thuế tài sản

đƣợc đánh trên giá trị tài sản. Tài sản có thể biểu hiện dƣới dạng tài sản tài chính,
thể hiện qua tiền mặt và các khoản đầu tƣ tài chính (thƣờng là cổ phiếu, trái phiếu
hoặc hợp đồng tài chính phái sinh); tài sản cố định nhƣ nhà cửa, đất đai, máy móc;
tài sản có định vô hình nhƣ thƣơng hiệu doanh nghiệp,…
- Theo tính chất đánh thuế, có thể chia thành 2 loại là thuế trực thu và thuế
gián thu. Thuế gián thu là loại thuế không đánh trực tiếp vào thu nhập hay tài sản
của ngƣời nộp thuế mà đánh gián tiếp thông qua việc tiêu dùng sản phẩm, dịch vụ
của cá nhân, tổ chức trên thị trƣờng. Một số loại thuế gián thu điển hình nhƣ thuế
giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt. Ngƣợc lại, thuế trực thu lại đánh trực tiếp vào

11


thu nhập hay tài sản của cá nhân, tổ chức. Có một số loại thuế trực thu tại Việt Nam
nhƣ thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp.
Thuế là nguồn hình thành chủ yếu của ngân sách trung ƣơng và địa phƣơng.
Đối với trung ƣơng, sau khi có nguồn này, sẽ tiến hành phân bổ cho các đơn vị quản
lý nhƣ các bộ không có nguồn thu trực tiếp.
1.1.3.2.

Chi Ngân sách Nhà nước

Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNNtheo dự toán ngân sách
đã đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định nhằm duy trì hoạt động của
bộ máy nhà nƣớc và đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc theo
những nguyên tắc nhất định.
Theo Trịnh Thị Thúy Hồng (2012), chi ngân sách đối với bộ, ngành TW
không có nguồn thu là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhằm đảm bảo
thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc đƣợc giao. Đó là toàn bộ các khoản
chi của ngân sách có trong dự toán, đƣợc cơ quan có thẩm quyền quyết định và thực

hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của bộ đó, từ đó
có cơ sở kinh tế để thực hiện quyền hạn của mình trong 1 năm tài chính.
Đặc điểm chi NSNN và chi NSNN tại các cơ quan trung ương không có
nguồn thu trực tiếp
Ở mỗi quốc gia khác nhau, mỗi giai đoạn phát triển của lịch sử, chi NSNN có
những quy mô, nội dung và cơ cấu khác nhau, song, nhìn chung, chi NSNN ở các
nƣớc đều có những đặc trƣng cơ bản sau:
Một là, chi NSNN luôn gắn liền với bộ máy nhà nƣớc và những nhiệm vụ
kinh tế, chính trị, xã hội mà nhà nƣớc đó đảm đƣơng trong từng thời kỳ. Nhiệm vụ
cơ bản của chi NSNN là đáp ứng nhu cầu về tài chính cho hoạt động của bộ máy
nhà nƣớc, cho phép Nhà nƣớc thực hiện đƣợc chức năng và nhiệm vụ đƣợc giao.
Chính vì thế, quy mô chi, cơ cấu chi, phân cấp chi NSNN phụ thuộc vào quy mô,
chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu và phân cấp bộ máy quản lý Nhà nƣớc.
Hai là, chi NSNN theo luật định. Theo Luật pháp của Việt Nam, Quốc hội là
cơ quan quyền lực cao nhất có quyền quyết định quy mô, nội dung, cơ cấu và phân
bổ chi NSNN cho các mục tiêu quan trọng nhất. Chính phủ là cơ quan hành pháp có

12


nhiệm vụ quản lý và quyết định các khoản chi NSNN cụ thể cũng nhƣ phê chuẩn
hạn mức của ngân sách địa phƣơng.
Ba là, chi NSNN hƣớng đến lợi ích chung của quốc gia và địa phƣơng. Các
cơ quan sử dụng NSNN không đƣợc vì lợi ích cục bộ của địa phƣơng mình mà sử
dụng NSNN đi ngƣợc lại lợi ích của quốc gia và địa phƣơng.
Bốn là, các khoản chi NSNN đa số đều là các khoản chi không hoàn trả hoặc
hoàn trả không trực tiếp, thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản chi NSNN đều tƣơng
xứng với quy mô thu NSNN từ các địa phƣơng và chủ thể xác định.
Năm là, hiệu quả chi NSNN đƣợc đo lƣờng “ở tầm vĩ mô và mang tính toàn
diện” cả về mặt kinh tế, xã hội lẫn chính trị và ngoại giao. Thông thƣờng ngƣời ta

đánh giá hiệu quả sử dụng các khoản chi của NSNN trên các mặt điều tiết nền kinh
tế thị trƣờng nhƣ kiểm soát lạm phát, hỗ trợ phát triển sản xuất, hỗ trợ các tầng lớp
dân cƣ có thu nhập thấp, xây dựng cơ sở hạ tầng KT-XH, thiết lập các mỗi quan hệ
ngoại giao thân thiện… Chi NSNN không đƣợc đánh giá dựa vào lợi ích cục bộ của
các cơ quan sử dụng NSNN.
Sáu là các khoản chi NSNN phù hợp với“sự vận động của các phạm trù giá
trị khác nhƣ tiền lƣơng, giá cả, lãi suất, tỷ suất hối đoái, tín dụng”.
Ngoài những đặc điểm của chi NSNN nói chung thì chi NSNN tại các cơ
quan trung ƣơng không có nguồn thu trực tiếp có những đặc điểm riêng sau (theo
Trịnh Thị Thúy Hồng, 2012, trang 48):
Một là, chi ngân sách bộ gắn v i quy n l

c tại chính Bộ ó.

Một Bộ thuộc chính phủ sẽ quản lý các hoạt động mà chính phủ giao cho bộ
đó. Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan này đƣợc thể hiện ở nhiều mặt trong đời
sống, KT-XH nhƣ: văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, một phần của giáo dục,
quản lý hoạt động âm nhạc, lễ hội...
Hai là, chi ngân sách cấp Bộ luôn bám sát v i các nhi m vụ phát triển KTXH mà bộ

ịnh trong từng thời kỳ

Ở cấp Bộ có hai nhiệm vụ chi chính:

13


-C

ầ

ển: Nhiệm vụ chi đầu tƣ phát triển luôn gắn liền với việc

thực hiện nhiệm vụ phát triển KT-XH của quốc gia và một phần hỗ trợ các địa
phƣơng.
-C

ờng xuyên: Trong việc thực hiện nhiệm vụ chi này của NSNN cấp

bộ, phải kể đến nhiệm vụ chi đảm bảo hoạt động của bộ máy QLNN. Nếu nhiệm vụ
chi này phù hợp với quy mô của bộ máy QLNN thì sẽ đảm bảo cho bộ máy hoạt
động tốt, hiệu quả cao và ngƣợc lại. Bên cạnh đó, chi thƣờng xuyên từ NSNN còn
bao gồm các khoản chi duy tu, bảo dƣỡng các công trình đã đƣợc đầu tƣ xây dựng
trên địa bàn nhƣ nhà văn hóa, bảo tàng, các công trình kiến trúc do Bộ quản lý,...
Nhiệm vụ chi này hợp lý sẽ có tác dụng tích cực tới hiệu quả sử dụng các công trình
cũng nhƣ hiệu quả đồng vốn đã đƣợc sử dụng để đầu tƣ vào những công trình công
cộng, đồng thời góp phần giúp các địa phƣơng phát triển các hoạt động liên quan
đến lĩnh vực mà Bộ quản lý.
B n là, hi u quả chi NSNN là hi u quả mang tính tổng h p và toàn di n trên
nhi u m t.
Nhiệm vụ chi của cấp Bộ (đối với Bộ không có nguồn thu trực tiếp) bao gồm
các khoản chi cụ thể cho từng lĩnh vực nhƣ: văn hóa, thể dục thể thao, các chƣơng
trình kỷ niệm các ngày lễ hay ngày truyền thống, một phần giáo dục,... Vì vậy, để
xem xét hiệu quả chi NSNN cấp Bộ cần xem xét trong mối quan hệ tổng hòa dựa
trên hiệu quả của các lĩnh vực. Hiệu quả đó có thể đƣợc xem xét, đánh giá trong
một chu kỳ gắn với nhiệm vụ cụ thể của chu kỳ đó. Hiệu quả chi NSNN cũng có thể
đƣợc xem xét, đánh giá trong mối quan hệ với hiệu quả chi NSNN ở trong các bộ
khác có liên quan, mối quan hệ với ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng.
Các nội dung chi Ngân sách nhà nước
- Chi đầu tƣ phát triển là quá trình sử dụng một phần vốn tiền tệ đã tập trung

vào NSNN để xây dựng cơ sở hạ tầng KT-XH, phát triển sản xuất và thực hiện dự
trữ vật tƣ hàng hóa nhằm thực hiện mục tiêu ổn định và tăng trƣởng của nền kinh tế.
Quy mô và cơ cấu của chi ĐTPT không cố định và phụ thuộc vào chiến lƣợc phát
triển KT-XH của Nhà nƣớc trong từng thời kỳ và mức độ phát triển của khu vực
kinh tế tƣ nhân.

14


- Chi thƣờng xuyên là một bộ phận của chi NSNN, phản ánh “quá trình phân
phối và sử dụng quỹ NSNN để thực hiện các nhiệm vụ thƣờng xuyên” về quản lý
KT – XH của Nhà nƣớc. Chi thƣờng xuyên có nhiệm vụ đảm bảo sự hoạt động của
các cơ quan nhà nƣớc, Đảng, đoàn thể, đảm bảo an ninh quốc phòng và trật tự an
toàn xã hội, thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - văn hóa – chính trị - xã hội và các
nhiệm vụ thƣờng xuyên khác thuộc lĩnh vực Nhà nƣớc phải đảm nhiệm.
- Ngoài ra còn có các loại chi khác nhƣ chi trả nợ gốc và lãi; chi bổ sung cân
đối, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dƣới, chi chuyển nguồn sang năm sau,...
1.2. Quản lý Ngân sách nhà nƣớc tại cơ quan trung ƣơng không có nguồn thu
1.2.1. Khái niệm quản lý Ngân sách nhà nước
Quản lý NSNN là hoạt động của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền sử dụng
các phƣơng pháp và công cụ chuyên ngành để tác động đến quá trình thu và chi
NSNN nhằm đảm bảo các khoản chi NSNN đƣợc thực hiện theo đúng chế độ chính
sách đã đƣợc Nhà nƣớc quy định, đảm bảo Nhà nƣớc hoàn thành tốt các chức năng,
nhiệm vụ của mình trong từng thời kỳ. Theo định nghĩa này thì quản lý NSNN sẽ
quản lý đối với quá trình hình thành nên nguồn và quá trình chi. Tuy nhiên, đối với
quá trình hình thành NSNN tại các cơ quan trung ƣơng không có nguồn thu trực
tiếp thì quản lý dễ dàng hơn rất nhiều, do cơ chế hoạt động của các cơ quan này
theo luật định, và nguồn cũng đƣợc tập trung từ NSNN trung ƣơng xuống. Vì vậy,
quản lý NSNN ở các cơ quan nhƣ Bộ Văn hóa Thể thao Du lịch chỉ tập trung vào
quản lý chi NSNN.

Theo cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý nhà nƣớc ở nƣớc ta, quản lý chi NSNN
đƣợc phân quyền cho hai cơ quan quản lý chính là cơ quan tài chính công và
KBNN. Cơ quan tài chính có nhiệm vụ quản lý quá trình phân bổ NSNN theo đúng
mục đích và chế độ đã đƣợc Nhà nƣớc quy định. KBNN giám sát quá trình sử dụng
thực tế NSNN nhằm đảm bảo việc sử dụng NSNN theo đúng chế độ hiện hành.
Thƣờng thì hoạt động sử dụng NSNN tại cơ quan trung ƣơng không có nguồn thu sẽ
không liên quan đến KBNN nên tác giả cũng sẽ không tập trung vào phân tích giám
sát chi dƣới góc độ của KBNN.

15


ó

Quản lý chi NSNN tạ

ồn thu: là sự tác

động của cơ quan trung ƣơng đóđến các hoạt động chi NSNN nhằm mục tiêu đảm
bảo sử dụng NSNN đúng mục đích, tiết kiệm, hiệu quả, phù hợp với yêu cầu của
thực tế, đúng chính sách, chế độ của Nhà nƣớc, nhằm phục vụ tốt nhất cho việc
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ do cơ quan đó đảm nhận. Quản lý chi NSNN tại
cơ quan trung ƣơng không có nguồn thu còn là việc vận dụng một hệ thống các giải
pháp nhằm nâng cao hiệu quả của công tác phân bổ, quản lý điều hành chi chặt chẽ,
thực hiện tiết kiệm triệt để các khoản chi thƣờng xuyên, nhằm kiềm chế lạm phát,
góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, duy trì tăng trƣởng một cách hợp lý, nâng cao chất
lƣợng và hiệu quả tăng trƣởng, bảo đảm phúc lợi và an sinh xã hội và góp phần
nâng cao đời sống văn hóa tinh thần của toàn thể ngƣời dân.
1.2.2. Sự cần thiết của quản lý ngân sách nhà nước tại các cơ quan trung ương
không có nguồn thu trực tiếp

Quản lý NSNN tại các cơ quan trung ƣơng không có nguồn thu có một vai
trò quan trọng, nhằm đáp ứng đƣợc đủ nguồn để phục vụ cho các hoạt động quản lý
tại chính cơ quan đó, đồng thời thực hiện hoạt động liên kết với các cơ quan có liên
quan. Trƣớc đây, công tác lập dự toán thu và chi theo trình tự có từ trƣớc, song đến
thời điểm hiện tại, dự toán đƣợc thực hiện từ tháng 10, dựa trên những mục chi dự
định sẽ tiến hành (Phạm Xuân Hòa, 2014). Cho đến nay, công tác quản lý thu và chi
ngân sách tuy đã đƣợc đi vào nề nếp, cơ bản đúng Luật NSNN, tuy nhiên vẫn còn
những vấn đề tồn tại bất cập: Chi ngân sách mặc dù đã đáp ứng cơ bản các yêu cầu
của mục tiêu, nhiệm vụ phát triển KT-XH trên địa bàn song hiệu quả ở một số lĩnh
vực cụ thể chƣa cao, vẫn còn tình trạng chi vƣợt dự toán, thực hiện chi khi chƣa có
đầy đủ căn cứ, chi sai nhiệm vụ chi dẫn tới mất cân đối ngân sách. Do đó, quản lý
nhằm tiết kiệm và sử dụng hợp lý nguồn NSNN.
Thứ hai, NSNN của các cơ quan trung ƣơng không có nguồn thu đƣợc hình
thành từ cấp phát vốn của các cơ quan cấp trên, do đó, nếu quản lý không tốt thì
nguồn này sẽ bị lãng phí hoặc không có nữa. Thời điểm hiện tại, ngân sách trung
ƣơng của các nƣớc đang phát triển phải chi cho nhiều khoản mục. Do vậy, nếu quản

16


lý tốt tại các cơ quan trung ƣơng không có nguồn thu sẽ góp phần giảm áp lực đối
với các chủ thể trong nền kinh tế do ít phải đóng góp vào NSNN hơn.
1.2.3. Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước tại các cơ quan trung ương không
có nguồn thu trực tiếp
Một là, nguyên tắc t p trung dân chủ
Một trong những nguyên tắc cơ bản trong quản lý nói chung và quản lý
NSNN tại các cơ quan trung ƣơng không có nguồn thu trực tiếp nói riêng là phải
bảo đảm mối quan hệ chặt chẽ và tối ƣu giữa tập trung và dân chủ.
Đối với quản lý NSNN tại các cơ quan trung ƣơng không có nguồn thu trực
tiếp thì nguyên tắc này phải đƣợc quán triệt thực hiện trong toàn bộ chu trình quản

lý, từ khâu phân cấp quản lý; lập dự toán; phân bổ dự toán; kiểm tra, thanh toán các
khoản chi; quyết toán các khoản chi, thanh tra, kiểm tra công tác quản lý chi, nhằm
tạo ra một sự tập trung, thống nhất quản lý của cấp trên và là cơ sở để đƣa ra các chỉ
tiêu chi tiêu hợp lý góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN.
Hai là, nguyên tắc k t h p hài hòa các l i ích
Quản lý NSNN tại các cơ quan trung ƣơng không có nguồn thu trực tiếp, đặc
biệt là quản lý chi NSNN là vấn đề khá nhạy cảm, không những ảnh hƣởng tới lợi
ích của các bên liên quan trong cùng một tổ chức mà còn ảnh hƣởng tới lợi ích của
các tổ chức khác. Vì vậy, khi đƣa ra các quyết định về thu và chi NSNN, cấp quản
lý phải bảo đảm mối quan hệ lợi ích giữa các đơn vị sử dụng ngân sách, giữa mối
đơn vị sử dụng ngân sách với lợi ích của cộng đồng dân cƣ, quan hệ lợi ích giữa các
cơ quan trung ƣơng khác và các tỉnh có xin trợ cấp từ ngân sách trung ƣơng,... Cụ
thể, thông qua việc phân bổ ngân sách cho chính cơ quan trung ƣơng đó từ ngân
sách trung ƣơng, rồi từ ngân sách đƣợc rót xuống phân bổ cho các vụ, cục hay cơ
quan khác trong Bộ là một vấn đề nhạy cảm, phải đảm bảo hài hòa giữa các bên
nhằm tiến tới một quá trình hoàn thiện nhất.
Ba là, nguyên tắc ti t ki m và hi u quả
Chi phí thấp, lợi ích lớn là mục tiêu của nguyên tắc này. Điều này có nghĩa
trong quản lý NSNN tại cơ quan trung ƣơng không có nguồn thu trực tiếp, cấp quản
lý phải tính đến việc bỏ ra một đồng ngân sách thì phải tạo ra lợi ích lớn nhất có thể,
theo đó, đòi hỏi chi làm sao phải tiết kiệm và hiệu quả.

17


Tiết kiệm ở đây không đồng nghĩa với hạn chế chi tiêu hay cắt giảm chi tiêu.
Nó đƣợc hiểu là một sự chi tiêu hợp lý, hợp lệ, đúng mục đích, đúng đối tƣợng,
đúng quy mô, đáp ứng đầu đủ, kịp thời nhiệm vụ chi sẽ tạo ra sự tác động lớn đói
với phát triển KT-XH của toàn ngành.
Hiệu quả của quản lý NSNN tại cơ quan trung ƣơng không có nguồn thu

đƣợc xem xét, đánh giá ở nhiều mặt khác nhau, dù ở mặt nào ngƣời ra cũng xem
xét, đánh giá chúng thông qua phần chênh lệch giữa chi phí bỏ ra và lợi ích đem lại.
Chi tiêu NSNN càng hợp lý bao nhiêu thì càng tạo ra hiệu quả cao bấy nhiêu; ngƣợc
lại, chi tiêu không hợp lý sẽ là điều kiện tạo ra những tiêu cực nhƣ lãng phí, thất
thoát, gây ra sự bất ổn cho nền kinh tế, dẫn tới sự kém phát triển.
Nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả cũng phải đƣợc quán triệt trong các khâu
của quá trình chi ngân sách. Để chi ngân sách tiết kiệm, hiệu quả, quản lý chi ngân
sách phải bảo đảm xác định đƣợc đúng đối tƣợng chi, thứ tự ƣu tiêu các khoản chi,
tiêu chí, định mức, cơ cấu phân bổ ngân sách hợp lý.
B n là, nguyên tắc h p pháp, công khai, minh bạ ,

ịnh.

Ngân sách nói chung và ngân sách tại cơ quan trung ƣơng không có nguồn
thu trực tiếp nói riêng là tiền đóng thuế của nhân dân. Do đó, ngân sách quản lý
phải đƣợc thực hiện theo quy định của Luật ngân sách. Các khâu trong quản lý ngân
sách, từ lập dự toán ngân sách, chấp hành dự toán ngân sách, thanh, quyết toán ngân
sách đƣợc thực hiện theo quy định của Luật ngân sách. Việc bố trí các khoản chi
ngân sách phải tuân thủ theo đúng các quy định hiện hành của cơ quan quản lý cấp
trên về tiêu chí, đối tƣợng, tiêu chuẩn, định mức phân bổ ngân sách.
Để đảm bảo nguyên tắc hợp pháp, các khâu trong chu trình ngân sách và
quản lý ngân sách đƣợc thực hiện công khai, bảo đảm tính minh bạch của các khoản
chi. Thực hiện nguyên tắc công khai minh bạch, các đối tƣợng thụ hƣởng ngân sách
và ngƣời dân đƣợc tham gia giám sát tính đúng đắn, tính hợp pháp của các khâu
trong quản lý chi ngân sách, các khoản chi ngân sách.
N

,

ắc bả

ả

â

i ngân sách.

Việc bố trí các khoản trong thu chi phải luôn tuân thủ nguyên tắc tổng chi
không vƣợt quá tổng thu NSNN. Cân đối ngân sách phải đƣợc xác lập ngay từ khâu
lập dự toán và luôn xác lập cân đối thu chi trong quá trình sử dụng ngân sách. Trong
quá trình quản lý, điều hành chi ngân sách phải thƣờng xuyên theo dõi tình hình

18


thực hiện dự toán thu NSNN cũng nhƣ nắm bắt, dự báo các nguyên nhân dẫn đến
bội chi ngân để có giải pháp của cơ quan trung ƣơng không có nguồn thu trực tiếp.
1.2.4. Nội dung quản lý ngân sách nhà nước tại cơ quan trung ương không có
nguồn thu trực tiếp
1.2.4.1.

Phân cấp quản lý

â

c

Nhiệm vụ thu và chi của ngân sách tại các cơ quan trung ƣơng không có
nguồn thu trực tiếp do Bộ Tài chính tham mƣu cho Chính phủ quyết định phù hợp
với phân cấp quản lý KT-XH, quốc phòng, an ninh trên địa bàn, phù hợp với trình

độ quản lý của đội ngũ cán bộ thuộc cơ quan trung ƣơng đó trong từng thời kỳ ổn
định ngân sách.
Khi cơ quan QLNN cấp trung ƣơng, ủy quyền cho cơ quan QLNN cấp Bộ
thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì kinh phí đƣợc bổ sung có mục tiêu cho cấp Bộ
để thực hiện nhiệm vụ đó thông qua chuyển giao ngân sách các cấp.Ngoài việc
đƣợc cấp trên ủy quyền thực hiện nhiệm vụ chi, cơ quan trung ƣơng không có
nguồn thu trực tiếp không đƣợc dùng ngân sách cấp mình chi cho nhiệm vụ của
ngân sách cấp khác, trừ trƣờng hợp đặc biệt phải đƣợc cơ quan có thẩm quyền quyết
định. Theo Phạm Xuân Hòa (2014) và Trịnh Thị Thúy Hồng (2012) thì về quy
chuẩn quản lý ngân sách nhà nƣớc nói chung và tại các tỉnh hoặc cơ quan trung
ƣơng nói riêng sẽ gồm 4 quy trình là (1) lập dự toán; (2) Chấp hành dự toán (còn
đƣợc cho là quá trình phân bổ và giao dự toán tại đơn vị); (3) thanh tra và kiểm tra
quá trình thu chi NSNN và (4) quyết toán NSNN.
1.2.4.2.

ó

L p d toán ngân sách tạ

ồn thu

tr c ti p
Yêu cầu:
- Dự toán thu và chi ngân sách tại các cơ quan trung ƣơng không có nguồn thu
trực tiếp hàng năm phải đƣợc lập căn cứ vào nhiệm vụ đƣợc giao hàng năm cũng nhƣ
các nhiệm vụ bổ sung; quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN trong
từng thời kỳ ổn định ngân sách; Chính phủ và cơ quan có thẩm quyền quy định về định
mức phân bổ các chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức thu và chi.

19

- Dự toán ngân sách tại các cơ quan trung ƣơng không có nguồn thu trực tiếp
phải đƣợc lập và chi tiết đến từng nhiệm vụ chi, theo cơ cấu giữa chi thƣờng xuyên,
chi đầu tƣ phát triển, chi trợ cấp và chuyển giao cho từng cục, vụ trong cơ quan...
Khi lập dự toán, tổng dự toán thu phải lớn hơn tổng dự toán chi thƣờng xuyên.
- Dự toán chi ĐTPT đƣợc lập trên cơ sở danh mục dự án đầu tƣ có đủ điều
kiện bố trí vốn theo quy định, bám sát kế hoạch phát triển KT-XH 5 năm và khả
năng cân đối ngân sách hàng năm của cơ quan trung ƣơng. Bên cạnh đó, vốn đƣợc
ƣu tiên bố trí cho các dự án đƣợc quyết định từ trƣớc, đã khởi công và thực hiện thi
công đúng tiến độ. Dự toán chi thƣờng xuyên đƣợc lập căn cứ vào các tiêu chí phân
bổ định mức chi thƣờng xuyên và các chính sách, chế độ đƣợc Nhà nƣớc quy định.
Nội dung:
Việc quản lý quá trình lập dự toán thu và chi NSNN tại các cơ quan trung
ƣơng không có nguồn thu trực tiếp thƣờng sẽ do đơn vị liên quan đến tài chính và
kế toán thực hiện. Hàng năm, vào tháng 10, Chính phủ sẽ giao Bộ Tài chính thực
hiện nhiệm vụ thu và chi NSNN của năm sau. Bộ Tài chính sẽ hƣớng dẫn các cơ
quan trung ƣơng không có nguồn thu trực tiếp về lập dự toán và thống báo về số
kiểm tra cho các đơn vị trực thuộc lập dự toán thuộc phạm vi ngân sách quản lý.
Các cơ quan lập dự toán thu, chi thuộc nhiệm vụ đƣợc giao sau đó gửi cơ quan quản
lý cấp trên. Các cơ quan trung ƣơng lập dự toán thu chi ngân sách xem xét dự toán
do các đơn vị trực thuộc lập, tổng hợp sau đó lập dự toán thu chi thuộc phạm vi
quản lý gửi cơ quan tài chính cùng cấp, đồng thời gửi các cơ quan liên quan. Khi
lập cần phải định rõ tổng số kinh phí dự định chi đối với chi thƣờng xuyên và tổng
số kinh phí đƣợc khoán và không đƣợc khoán, các định mức chi với đầu tƣ phát
triển theo yêu cầu của Bộ Tài chính và các Bộ ngành có liên quan.
1.2.4.3.

Phân bổ, giao d toán NSNN tạ

ó

ồn

thu tr c ti p
Yêu cầu:
- Dự toán thu và chi ngân sách phải luôn đảm bảo tổng dự toán chi NS giao
cho các đơn vị trực thuộc không vƣợt quá dự toán đƣợc cấp có thẩm quyền giao cả
về tổng mức và chi tiết.Đối với nhiệm vụ chi ĐTPT, ƣu tiên bố trí vốn cho những

20