Luận văn thạc sĩ pháp luật bồi thường khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh quảng nam

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ THANH LONG

PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN
TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, 2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ THANH LONG

PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN
TỈNH QUẢNG NAM
Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 60.38.01.07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS. TS. PHẠM HỮU NGHỊ

HÀ NỘI, 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu do chính tôi thực hiện với
sự hỗ trợ từ giáo viên hướng dẫn khoa học là PGS.TS Phạm Hữu Nghị.
Các nội dung và kết quả nghiên cứu trong đề tài này là trung thực và
chưa được ai công bố trong bất cứ công trình nghiên cứu nào trước đây. Mọi
thông tin trích dẫn trong luận văn và những số liệu trong các bảng biểu để phục
vụ cho việc phân tích, đánh giá được chính tác giả thu thập từ các nguồn tài
liệu khác nhau và đều đã chỉ rõ nguồn gốc, đồng thời có ghi trong danh mục tài
liệu tham khảo.
Nếu phát hiện có bất kỳ sự gian lận nào, tôi xin hoàn toàn chịu trách
nhiệm.
Tác giả luận văn

Lê Thanh Long


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ...............................................................................................................1
CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BỒI
THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT..................................................8
1.1. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất..............................................................8
1.2. Khái niệm, các yêu cầu của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất .........................................................................................................................11
1.3. Nội dung của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất .................18
1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất .............................................................................................................................

.20 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN ÁP
DỤNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI
ĐẤT TẠI TỈNH QUẢNG
NAM .........................................................................................25 2.1. Thực trạng
pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.....................25 2.2. Thực tiễn
thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại tỉnh Quảng
Nam ...................................................................................................41 CHƯƠNG
3. ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ
NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI
THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN TỈNH
QUẢNG NAM ....................................................................................................54
3.1 Định hướng hoàn thiện các quy định thực thi pháp luật về bồi thường khi nhà
nước thu hồi đất....................................................................................................54
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ...................................................................57
KẾT LUẬN .........................................................................................................76
TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
BT

: Bồi thường

CNH - HĐH

: Công nghiệp hóa, hiện đại hóa

GCNQSDĐ

: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

GPMB

: Giải phóng mặt bằng

HT

: Hỗ trợ

KN, TC

: Khiếu nại, tố cáo

LĐĐ

: Luật đất đai

NNTHĐ

: Nhà nước thu hồi đất

NĐT

: Nhà đầu tư

QSDĐ

: quyền sử dụng đất

SDĐ

: Sử dụng đất

TĐC

: Tái định cư

THĐ

: thu hồi đất

UBND

: Ủy ban nhân dân

XHCN

: Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá của mỗi quốc gia, là điều kiện tồn tại,
phát triển của mỗi con người và các sinh vật khác trên trái đất, là yếu tố đầu vào
không thể thiếu trong quá trình phát triển kinh tế-xã hội, do đó nhà nước cần
phải THĐ và thực hiện việc BT, GPMB cho các đối tượng sử dụng đất để phục
vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội. Công tác THĐ, BT, GPMB là vấn đề
hết sức nhạy cảm và phức tạp, ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng đất, tác động đến

mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội và cộng đồng dân cư, ảnh hưởng trực tiếp đến
lợi ích của Nhà nước, chủ đầu tư, đặc biệt với hộ gia đình, cá nhân có đất bị thu
hồi. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, ngoài đơn giá BT chưa hợp lý, còn do
chế độ chính sách về THĐ, BT, HT và TĐC còn nhiều bất cập, chưa đảm bảo hài
hòa giữa quyền và nghĩa vụ của các đối tượng liên quan.
Tỉnh Quảng Nam được tái lập năm 1997, với xuất phát điểm là một trong
những tỉnh nghèo của cả nước nhưng có điều kiện tự nhiên khá thuận lợi, nền
kinh tế được xác định có cơ cấu thương mại dịch vụ, công nghiệp. Trong thời
gian qua, nhiều dự án phát triển kết cấu hạ tầng, khu công nghiệp, thương mại,
dịch vụ đã được đầu tư như: Khu công nghiệp Điện Nam-Điện Ngọc, Khu Kinh
tế mở Chu Lai, Các khu du lịch ven biển, tuyến Cao tốc Đà Nẵng- Quang Ngãi...
đã góp phần làm thay đổi căn bản về cơ sở hạ tầng kỹ thuật, tạo điều kiện thuận
lợi thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội của tỉnh [50, tr.01]. Tuy nhiên, bên cạnh
những thành tựu đã đạt được vẫn còn nhiều dự án chưa được triển khai hoặc
triển khai chậm tiến độ mà nguyên nhân căn bản là công tác THĐ, BT, HT và
TĐC còn nhiều bất cập, những vướng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện
ảnh hưởng đến các yếu tố xã hội như: người lao động mất đất sản xuất, chuyển
đổi nghề nghiệp, việc làm cho nhân dân, tái định cư,...chưa được giải quyết triệt
để, làm chậm tiến độ bàn giao mặt bằng để thi công các công trình. Do vậy, vấn

1


đề đặt ra hiện nay là làm thế nào để giải quyết những bất cập nêu trên, vừa đảm
bảo hài hòa quyền lợi của các bên liên quan vừa đảm bảo tính nghiêm minh của
pháp luật.
Tìm hiểu, đánh giá đúng thực trạng công tác này là việc làm cần thiết,
nhằm kịp thời đề xuất các giải pháp khắc phục những tồn tại, làm cho công tác
quản lý nhà nước về đất đai ngày càng tốt hơn, đẩy nhanh công tác BT, GPMB
và củng cố lòng tin của người nhân dân vào chủ trương, đường lối của Đảng và

chính sách, pháp luật của nhà nước, tôi chọn đề tài: “Pháp luật bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam” để nghiên cứu tìm
hiểu trong khuôn khổ luận văn thạc sĩ luật.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Bồi thường khi NNTHĐ là một trong những chế định quan trọng của pháp
luật quản lý về đất đai. Chế định này khi đi vào cuộc sống đã trực tiếp ảnh hưởng
đến cuộc sống của người dân, cộng đồng dân cư nơi có đất bị thu hồi và lợi ích
của nhà đầu tư nên thời gian qua đã có rất nhiều sách báo, công trình nghiên cứu
về lĩnh vực này dưới góc độ lý luận và thực tiễn, tiêu biểu là các công trình
nghiêu cứu của các tác giả như: luận văn (2010) của Lê Hải Yến với đề tài:
“Pháp luật về BT khi NNTHĐ qua thực tiễn áp dụng tại địa bàn Quận Tây Hồ,
Thành phố Hà Nội”; Luận văn (2012) của Hoàng Thị Thu Trang với đề tài:
“Pháp luật về BT khi Nhà nước THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân và
thực tiễn áp dụng tại Nghệ An”; Luận văn (2012) của Đỗ Phương Linh với đề
tài: "Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư người có đất bị thu hồi trong GPMB-thực
trạng và giải pháp hoàn thiện"; Luận văn (2013) của Trần Phương Liên với đề
tài: “Pháp luật về BT, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ
nông nghiệp-Thực trạng và hướng hoàn thiện"; Luận văn (2014) của Phạm Thu
Thủy với đề tài: “Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
ở Việt Nam”;luận văn (2014) của Trần Cao Hải Yến với đề tài: “Thực thi pháp
luật về BT, hỗ trợ khi NNTHĐ trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay”; luận
văn (2016), Nguyễn Văn Thiện với


2


đề tài: “Đánh giá Công tác BT, HT và TĐC tại dự án nâng cấp mở rộng Quốc
lộ 1, đoạn qua huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam”;….
Trong các công trình nêu trên, các tác giả đã nghiên cứu phân tích nhu cầu

THĐ trong quá trình CNH-HĐH đất nước là nhu cầu tất yếu khách quan, từ đó
lý giải sự cần thiết của việc xây dựng chính sách BT, HT, TĐC, đưa ra những cơ
sở pháp lý cho việc BT khi NNTHĐ; các luận văn đã nghiên cứu, phân tích đánh
giá pháp luật về THĐ nói chung và những quy định chi tiết, cụ thể riêng biệt của
từng địa phương trong THĐ để phù hợp với thực trạng của địa phương; đánh giá
những điểm hợp lý và bất hợp lý trong các quy định hiện hành về THĐ, BT khi
THĐ, những dẫn chứng cụ thể, những bài học kinh nghiệm rút ra từ thực tiễn;
phân tích tâm lý, tác động về vật chất, tinh thần của người có đất bị thu hồi và
cuộc sống của họ sau THĐ trên phạm vi cả nước hoặc một địa bàn cụ thể. Trên
cơ sở nghiên cứu, đánh giá thực tiễn, các tác giả cũng đưa ra những định hướng,
giải pháp tiếp tục hoàn thiện phát luật về BT khi NNTHĐ, giải quyết tốt những
tồn tại, bất cập trong quá trình THĐ, đảm bảo hài hòa lợi ích giữa người có đất
bị thu hồi, nhà nước và nhà đầu tư. Đẩy nhanh tiến độ thực hiện công tác GPMB,
đầu tư xây dựng phát triển KT-XH của đất nước…
Trên cơ sở tiếp thu, kế thừa kết quả từ các công trình khoa học đã nghiên
cứu. Tác giả cho rằng, đây là vấn đề khá phức tạp trong thực tiễn áp dụng và
cũng vô cùng nhạy cảm. Vì vậy, Luận văn sẽ tiếp tục nghiên cứu, giải quyết
những vấn đề về BT khi NNTHĐ mà chưa được các nhà nghiên cứu tiếp cận
hoặc đã được tiếp cận nhưng chỉ ở mức độ khái quát: những nguyên tắc, điều
kiện của việc BT khi NNTHĐ; việc điều tiết công bằng, hợp lý lợi ích trong quá
trình THĐ nhằm tạo nguồn thu cho Nhà nước để tái đầu tư, xây dựng đất nước.
Luận văn sẽ nghiên cứu một cách hệ thống và sâu sắc, toàn diện hơn vấn đề BT
đất, tài sản trên đất khi NNTHĐ trong đó đặc biệt chú trọng đến giá đất BT vì
đây là trọng tâm của vấn đề BT. Mặt khác, khi nói đến giá đất BT, đa số các
công trình đã có mới chỉ phân tích theo hướng: giá BT của Nhà nước thấp, chênh


3

lệch quá xa so với giá thị trường hay là mức hỗ trợ chưa thỏa đáng, chưa đảm
bảo ổn định cuộc sống, việc làm của người bị THĐ,…mà chưa có sự tư duy
ngược trở lại để chia sẻ với những khó khăn mà doanh nghiệp và Nhà nước gặp
phải trong quá trình BT; nghiên cứu phân tích cơ chế hỗ trợ khi THĐ nông
nghiệp đảm bảo quyền lợi chính đáng cho người nông dân khi bị THĐ, từ đó có
nhìn nhận một cách khách quan để đánh giá đúng thực trạng của vấn đề này, làm
cơ sở để đề xuất các định hướng và giải pháp hoàn thiện, nâng cao hiệu quả áp
dụng pháp luật về BT khi NNTHĐ trong thời gian đến.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu đề tài là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn
(qua thực tiễn tại tỉnh Quảng Nam) của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất. Trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả
thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu trên đây, Luận văn xác định những
nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau đây:
- Phân tích khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của BT khi NNTHĐ; khái niệm,
đặc điểm và yêu cầu của pháp luật về BT khi NNTHĐ.
- Nghiên cứu những vấn đề lý luận, làm rõ khái niệm, đặc điểm, các yếu tố
chi phối pháp luật về BT khi NNTHĐ, lịch sử hình thành và phát triển của pháp
luật cũng như cơ cấu pháp luật điều chỉnh về BT khi NNTHĐ ở Việt Nam.
- Đánh giá thực trạng pháp luật về BT khi NNTHĐ trên địa bàn tỉnh Quảng
Nam nhằm chỉ ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế;
trên cơ sở đó, Luận văn đưa ra định hướng và các giải pháp tiếp tục hoàn thiện
nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về BT khi NNTHĐ ở Việt Nam.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu

4

Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm:
- Hệ thống quan điểm, đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà
nước về BT khi NNTHĐ.
- Nội dung của Luật đất đai qua các giai đoạn, Luật Đất đai năm 2013 và
các văn bản hướng dẫn thi hành về BT khi NNTHĐ.
- Các thông tin, số liệu, vụ việc từ thực tiễn về áp dụng các quy định của
pháp luật về BT khi NNTHĐ tại tỉnh Quảng Nam.
- Các công trình khoa học về pháp luật BT khi NNTHĐ đã công bố trong
và ngoài nước thời gian qua.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
BT khi NNTHĐ ở tỉnh Quảng Nam là đề tài có phạm vi nghiên cứu rộng,
phức tạp liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau. Tuy nhiên, trong khuôn khổ có
hạn của một bản luận văn thạc sĩ luật học, Luận văn không kỳ vọng tìm hiểu toàn
diện và giải quyết thấu đáo các yêu cầu của vấn đề BT khi NNTHĐ dưới góc độ
pháp lý mà giới hạn phạm vi ở việc nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn
của pháp luật về BT khi NNTHĐ ở tỉnh Quảng Nam, thông qua việc tìm hiểu,
đánh giá nội dung Luật Đất đai năm 2013.
Luận văn đi sâu tập trung nghiên cứu, tìm hiểu vấn đề BT khi NNTHĐ của
hộ gia đình, cá nhân, vì đây là chủ thể sử dụng đất phổ biến và những bất cập nổi
cộm trong BT chủ yếu xảy ra đối với chủ thể này.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Để đạt được mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài, Luận văn đã sử
dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây:
5.1. Phương pháp luận
- Phương pháp duy vật biện chứng và phương pháp duy vật lịch sử của chủ
nghĩa Mác – Lê nin nhằm nghiên cứu vấn đề trong trạng thái vận động biến đổi
không ngừng và trong mối quan hệ tổng thể tác động qua lại giữa hiện tượng
nghiên cứu với các hiện tượng khác, đồng thời các hiện tượng nghiên cứu luôn

5


được xem xét trong quá trình từ hình thành đến phát triển qua các giai đoạn lịch
sử khác nhau. Bên cạnh đó, tôi cũng dựa trên tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm,
đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước trong điều kiện xây
dựng kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa để làm sáng tỏ nội dung
nghiên cứu của luận văn.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Cùng với những phương pháp trên, tôi đã sử dụng các phương pháp nghiên
cứu cụ thể sau đây:
- Phương pháp thu thập thông tin thứ cấp: Thông tin thứ cấp được thu thập
chủ yếu là các quy định của cơ quan nhà nước ở tỉnh Quảng Nam và các cơ quan
liên ngành về BT, HT và TĐC khi NNTHĐ. Nguồn thông tin này được thu thập
chủ yếu qua báo cáo, văn bản chỉ đạo, điều hành của UBND tỉnh Quảng Nam,
các cơ quan liên ngành và thông qua các công trình, bài viết, tạp chí,
internet…để lấy thông tin, số liệu liên quan đến thực trạng áp dụng pháp luật về
BT khi NNTHĐ tại tỉnh Quảng Nam.
- Phương pháp tổng hợp, phân tích: được sử dụng để tổng hợp và phân tích
các quy định của pháp luật về BT khi NNTHĐ, cũng như các thông tin về thực
tiễn áp dụng. Phương pháp này còn được sử dụng để nhận xét, đánh giá trong
luận văn.
- Phương pháp thống kê: Phương pháp này được sử dụng nhằm xử lý các
tài liệu, các số liệu mà tôi thu thập từ thực tiễn áp dụng pháp luật về BT khi
NNTHĐ. Qua đó, tôi có được các số liệu, thông tin tin cậy trình bày trong luận
văn. …
Bên cạnh đó, tôi còn sử dụng các phương pháp: diễn dịch, quy nạp, so sánh,
logic...để nghiên cứu và làm sáng tỏ nội dung của luận văn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

Luận văn thạc sĩ luật học với đề tài “Pháp luật bồi thường khi nhà nước thu
hồi đất từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam” có những đóng góp chủ yếu sau đây:

6


6.1. Ý nghĩa lý luận của luận văn
Về mặt lý luận, luận văn đã hệ thống hoá và góp phần phát triển, bổ sung
cơ sở lý luận của pháp luật về BT khi NNTHĐ, làm rõ cơ chế điều chỉnh của
pháp luật về BT khi NNTHĐ ở Việt Nam.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn của luận văn
- Về mặt thực tiễn, Luận văn là tài liệu tham khảo bổ ích không chỉ đối với
các nhà hoạch định chính sách, pháp luật đất đai, các nhà quản lý đất đai mà còn
là tài liệu chuyên khảo cho công tác giảng dạy, học tập và nghiên cứu khoa học
về pháp luật đất đai ở các cơ sở đào tạo, nghiên cứu về luật học ở nước ta.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo thì nội dung chính
của Luận văn, bao gồm 3 chương:
Chương 1. Những vấn đề lý luận về pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất.
Chương 2. Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất tại tỉnh Quảng Nam.
Chương 3. Định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu
quả thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh
Quảng Nam.

7


CHƯƠNG 1

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG KHI
NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
1.1. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Để có cách hiểu toàn diện và sâu sắc thuật ngữ “bồi thường”, cụm từ “bồi
thường khi Nhà nước thu hồi dất” ta cần phải xem xét, nghiên cứu trên nhiều
phương diện khác nhau.
Trong đời sống thực tiễn, “bồi thường” được sử dụng trong trường hợp một
người nào đó có hành vi gây thiệt hại cho một người khác phải có trách nhiệm
BT những thiệt hại do hành vi của mình gây ra. Hình thức BT có thể là vô hình
(xin lỗi) hoặc hữu hình (BT bằng tiền hoặc bằng hiện vật khác). Việc BT có thể
do các quy định của pháp luật điều chỉnh hoặc do chính sự thỏa thuận giữa các
bên [40, tr.36].
Riêng lĩnh vực pháp luật đất đai, thuật ngữ “bồi thường” khi NNTHĐ được
ghi nhận từ rất sớm. Tại Nghị định 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng
Chính phủ quy định Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, tại Chương II đã đề
cập việc “bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”. Tiếp theo, LĐĐ
năm 1987 thuật ngữ “đền bù” được sử dụng thay cho thuật ngữ “bồi thường”.
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của LĐĐ năm 2001, tại Điều 1, Khoản 9 (sửa
đổi, bổ sung Điều 27, LĐĐ năm 1993), thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng trở
lại và thay thế thuật ngữ “đền bù”. Thuật ngữ “bồi thường” tiếp tục được sử
dụng tại LĐĐ năm 2003, LĐĐ 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất
đai 2013 [40, tr. 36].
Đề cập khái niệm này Khoản 12, Điều 3, LĐĐ năm 2013 đưa ra cách giải
thích như sau: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị QSDĐ đối với
diện tích đất bị thu hồi cho người sử dụng đất” [47, tr.7].
Tóm lại, BT khi NNTHĐ chỉ diễn ra khi Nhà nước thu hồi một diện tích đất
8

nào đó vì lợi ích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát
triển kinh tế. Thực chất, đây chính là việc giải quyết mối quan hệ kinh tế giữa
Nhà nước với người bị THĐ và NĐT. Do đó, việc BT khi NNTHĐ phải thực
hiện theo quy định của Nhà nước về giá đất; về điều kiện, trình tự, thủ tục và
nguyên tắc thực hiện BT, HT và TĐC...Cũng cần phải nhấn mạnh rằng, việc BT
khi NNTHĐ không giống với việc BT thiệt hại trong lĩnh vực pháp luật dân sự,
hình sự, lao động. Bởi lẽ, nó không những phải đảm bảo lợi ích của người bị
THĐ, mà còn phải đảm bảo lợi ích của Nhà nước, của xã hội và của người nhận
lại quyền SDĐ sau khi thu hồi.
1.1.2. Phân biệt giữa hỗ trợ, tái định cư với bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất
Khi nghiên cứu pháp luật về BT khi NNTHĐ, ta thấy giữa BT với HT và
TĐC có quan hệ mật thiết với nhau. Tuy nhiên, giữa chúng cũng thể hiện những
điểm khác biệt cơ bản, đó là:
Về nguyên tắc, BT khi NNTHĐ thực hiện theo nguyên tắc là BT toàn bộ
giá trị quyền SDĐ đối với diện tích đất bị thu hồi khi thỏa mãn điều kiện được
BT, BT toàn bộ thiệt hại về tài sản gắn liền với đất; chi phí đầu tư vào đất do
ngừng hoặc bị ngưng trệ quá trình sản xuất và BT các thiệt hại vô hình xảy ra
khi NNTHĐ. Còn HT và TĐC, Nhà nước căn cứ vào các yếu tố như: mức độ khó
khăn về đời sống và sản xuất, vấn đề đào tạo và chuyển đổi nghề nghiệp, về điều
kiện nhân khẩu, nhà ở, các chi phí khác có liên quan để xem xét hỗ trợ một phần
hoặc toàn bộ để tổ chức, cá nhân bị THĐ sớm ổn định đời sống, sản xuất, kinh
doanh.
Về nội dung, khi NNTHĐ sẽ BT giá trị quyền SDĐ đối với diện tích đất bị
thu hồi (là quyền tài sản quan trọng của người SDĐ), các tài sản gắn liền với đất,
các chi phí đầu tư vào đất, các thiệt hại do ngừng việc hoặc bị ngưng trệ quá
trình sản xuất và các thiệt hại vô hình khác…, các thiệt hại này phát sinh trực
tiếp từ việc THĐ do đó Nhà nước có trách nhiệm phải BT. Ngược lại, hỗ trợ là
việc Nhà nước giải quyết các hệ quả tiếp theo nảy sinh sau khi BT, GPMB nhằm

9


giúp người bị THĐ giảm bớt các khó khăn về thu nhập, về việc làm, về cuộc
sống... Còn TĐC là việc Nhà nước thực hiện BT cho người bị THĐ trong trường
hợp phải di chuyển chỗ ở.
Về vị trí, vai trò, BT khi NNTHĐ đóng vai trò trung tâm và có tính chất
quyết định trực tiếp đến quyền và lợi ích của người bị THĐ, Nhà nước có nghĩa
vụ BT ngang giá và sát với giá thị trường về những thiệt hại hữu hình và vô hình
phát sinh trực tiếp từ hoạt động THĐ. Với hỗ trợ lại khác, đây là một giải pháp
nằm trong BT, nó đóng vai trò bù đắp vào khoảng trống mà các quy định về BT
còn thiếu, chưa hoàn thiện và không vươn tới được chức năng của BT. Nhà nước
quy định và thực hiện các chính sách hỗ trợ nhằm mục đích giúp cho người bị
THĐ nhanh chóng ổn định sản xuất, khôi phục, cải thiện và nâng cao mức sống.
Còn TĐC chính là việc Nhà nước BT về đất, các tài sản gắn liền với đất và các
chi phí di chuyển, ổn định cuộc sống của người bị THĐ trong trường hợp phải di
chuyển chỗ ở, do đó TĐC giữ vai trò là yếu tố bổ trợ giúp các quy định về BT
được áp dụng triệt để và có tính khả thi cao trong thực tiễn [40, tr. 39].
1.1.3. Ý nghĩa của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Để sử dụng hợp lý và có hiệu quả tài nguyên đất đai, nhất là trong giai đoạn
thực hiện CNH-HĐH, tốc độ đô thị hóa nhanh đã gây áp lực rất lớn cho việc
SDĐ. Điều này đòi hỏi việc phân bổ quỹ đất quốc gia nói chung và ở mỗi địa
phương nói riêng phải chi tiết, mang tính khoa học và có tầm nhìn chiến lược.
Để hoàn thành mục tiêu này, không thể tránh khỏi việc NNTHĐ của các chủ thể
đang sử dụng. Do đó, việc BT khi NNTHĐ đóng vai trò hết sức quan trọng được
thể hiện trên các phương diện sau đây:
Thứ nhất, đảm bảo chia sẻ về mặt lợi ích và bù đắp những thiệt hại để
người bị THĐ sớm ổn định đời sống, sản xuất, tạo việc làm và thu nhập ổn định
cho người bị THĐ. Trên cơ sở đó, góp phần duy trì và ổn định về chính trị, trật

tự an toàn xã hội, cũng như tạo ra động lực để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của
đất nước [34, tr.20].
Thứ hai, nâng cao nhận thức về tầm quan trọng, ý nghĩa cũng như tính chất


10


phức tạp của việc BT khi NNTHĐ của các nhà quản lý, của chính quyền địa
phương. Trong quá trình thực hiện việc BT, GPMB, các cơ quan và cán bộ có
thẩm quyền không chỉ dựa vào các quy định của pháp luật mà còn lắng nghe ý
kiến, nguyện vọng chính đáng của người dân, trên cơ sở đó đưa ra các phương
án giải quyết công việc một cách linh hoạt, mềm dẻo, vừa đảm bảo tốt các quyền
lợi và lợi ích các người SDĐ, vừa không làm trái các chính sách, pháp luật về
BT khi NNTHĐ. Bên cạnh đó, thông qua thực tiễn thi hành việc BT khi NNTHĐ
sẽ nâng cao năng lực, kinh nghiệm cho đội ngũ cán bộ làm công tác BT, HT và
TĐC góp phần đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án. Không những vậy, còn giảm
các tác động tiêu cực đến người SDĐ và các dự án có nhu cầu SDĐ; từ đó góp
phần củng cố lòng tin của nhân dân vào đường lối, chủ trương, chính sách của
Đảng và pháp luật của Nhà nước nhất là trong lĩnh vực đất đai.
Thứ ba, tìm ra lời giải hợp lý cho bài toán “lợi ích ba bên” là Nhà nướcNgười bị THĐ – doanh nghiệp, nhà đầu tư. Đây là một trong những động lực
quan trọng nhằm thực hiện tốt các chính sách về phát triển KT-XH của Đảng và
Nhà nước, đồng thời làm tăng tính hấp dẫn về môi trường đầu tư.
Thứ tư, BT khi NNTHĐ góp phần chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế, chuyển
đổi nghề nghiệp cho người bị THĐ, nhất là đối với người nông dân. Khi
NNTHĐ nông nghiệp mà không có đất để BT, người nông dân ngoài việc được
Nhà nước BT bằng tiền, họ còn được HT tạo việc làm và chuyển đổi nghề
nghiệp, HT ổn định đời sống sản xuất và HT khác... tránh tình trạng nhiều người
rơi vào hoàn cảnh khó khăn, thậm chí trở thành nghèo đói chỉ sau một thời gian
mất đất [34, tr.21].

1.2. Khái niệm, các yêu cầu của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất
1.2.1.1. Khái niệm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Bất cứ một lĩnh vực nào, một quan hệ xã hội nào phát sinh trong đời sống
11


xã hội cũng rất cần đến sự điều chỉnh của pháp luật, nhằm định hướng các quan
hệ này đi theo một trật tự chung thống nhất, phù hợp với lợi ích của Nhà nước,
của các bên tham gia quan hệ và vì lợi ích chung của toàn xã hội. Trong lĩnh vực
đất đai, để thực hiện việc THĐ chính phủ, các cấp, các ngành đã ban hành hàng
loạt các quy phạm pháp luật để giải quyết những vấn đề phát sinh khi NNTHĐ.
Nghiên cứu, tìm hiểu nội dung các quy định này, có thể thấy pháp luật về BT khi
NNTHĐ là một chế định quan trọng của pháp luật đất đai Việt Nam và được
hiểu về mặt lý luận như sau: “Pháp luật về BT khi NNTHĐ là tổng hợp các
quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội
phát sinh trong quá trình BT khi NNTHĐ, nhằm giải quyết hài hòa lợi ích
của Nhà nước, lợi ích của chủ đầu tư và của người bị THĐ” [40, tr.46]
Cơ chế điều chỉnh của pháp luật về BT khi NNTHĐ được thể hiện bằng việc
Nhà nước sử dụng pháp luật tác động vào hành vi xử sự của các chủ thể theo
hướng: Một là, đối với những hành vi xử sự phù hợp với quy định của pháp luật
về BT khi NNTHĐ thì pháp luật bảo vệ, khuyến khích để nó phát triển; Hai là,
đối với những hành vi xử sự trái hoặc không phù hợp với quy định của pháp
luật về BT khi NNTHĐ thì pháp luật xử lý, ngăn ngừa và tiến tới loại bỏ dần
khỏi đời sống xã hội; qua đó, việc tuân thủ pháp luật về BT khi NNTHĐ được
xác lập và thực hiện triệt để.
Mặt khác, tác động của cơ chế điều chỉnh pháp luật về BT khi NNTHĐ thể
hiện trên hai phương diện: (i) Phương diện tích cực: Nếu nội dung các quy định

của pháp luật về BT khi NNTHĐ phù hợp với thực tiễn khách quan, đáp ứng yêu
cầu phát triển của đất nước thì sẽ điều chỉnh, hướng dẫn hành vi xử sự của các
chủ thể tuân thủ đúng pháp luật và góp phần vào sự tăng trưởng kinh tế; (ii)
Phương diện tiêu cực: Ngược lại, nếu nội dung các quy định của pháp luật về BT
khi NNTHĐ lạc hậu, không phù hợp với thực tiễn khách quan và chậm sửa đổi,
bổ sung sẽ trở thành rào cản hành vi xử sự của các chủ thể trong quan hệ BT.


12


1.2.1.2. Đặc điểm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Pháp luật về BT khi NNTHĐ mang một số đặc trưng cơ bản sau:
Thứ nhất, pháp luật về BT khi NNTHĐ chịu sự ảnh hưởng và chi phối bởi
hình thức sở hữu toàn dân về đất đai, điều này được minh chứng ở hai khía
cạnh sau:
Một là: Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai nên
Nhà nước có quyền phân bổ và điều chỉnh đất đai cho các mục tiêu phát triển
KT-XH. Trên cơ sở đó, Nhà nước có quyền THĐ của người này để chuyển giao
cho người khác. Vì vậy, pháp luật về BT khi NNTHĐ quy định quyền của Nhà
nước trong việc ra quyết định THĐ trong những trường hợp cần thiết do nhu
cầu của Nhà nước và xã hội ngay cả khi người sử dụng đất đang khai thác, sử
dụng.
Hai là, để tránh sự lạm quyền, độc quyền, tùy tiện trong thu hồi và BT khi
THĐ Pháp luật về BT khi NNTHĐ phải quy định rõ và chặt chẽ về căn cứ THĐ,
các nguyên tắc, điều kiện, nội dung và trình tự thủ tục thực hiện việc BT, chế tài
xử lý đối với hành vi vi phạm pháp luật về BT khi NNTHĐ.
Thứ hai, cơ sở để BT không chỉ dựa trên những thiệt hại vật chất thực tế mà
còn phải tính đến những tổn hại phi vật chất ở thời điểm thu hồi và trong tương
lai mà người dân phải đối mặt khi NNTHĐ. Bởi lẽ, đối tượng bị THĐ sẽ chịu

nhiều tác động từ tâm lý, tinh thần đến đời sống vật chất, sinh hoạt của người
dân. Đặc biệt đối với người nông dân khi THĐ nông nghiệp thì họ mất đất sản
xuất bởi đất bị thu hồi chính là tư liệu sản xuất chính không gì thay thế được.
Thứ ba, pháp luật BT khi NNTHĐ phải giải quyết hài hòa mâu thuẫn giữa
lợi ích “công” của Nhà nước, của xã hội và lợi ích “tư” của người sử dụng đất.
Điều này thể hiện khi THĐ để sử dụng cho mục đích chung thì Nhà nước phải
chú trọng bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất bị thu hồi,
dựa trên cơ sở QSDĐ là một loại quyền về tài sản được pháp luật bảo hộ.
Có thể nói, pháp luật về BT khi NNTHĐ là một lĩnh vực pháp luật nhạy
cảm. Các quy định về BT khi NNTHĐ được ban hành phù hợp với thực tiễn, bảo


13


hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân thì được họ đồng tình ủng hộ, việc
THĐ được thực hiện nhanh chóng, dứt điểm. Ngược lại, các quy định về BT khi
NNTHĐ không phù hợp với thực tế, tác động tiêu cực đến tâm lý, suy nghĩ của
người dân thì sẽ không nhận được sự đồng thuận, phát sinh các tranh chấp, khiếu
kiện kéo dài tiềm ẩn nguy cơ mất ổn định chính trị - xã hội; hậu quả là việc THĐ
gặp nhiều khó khăn, phức tạp và thậm chí là không thực hiện được [40, tr.48].
1.2.2. Các yêu cầu của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
1.2.2.1. Các thiệt hại cần xem xét, xác định khi Nhà nước thu hồi đất để bồi
thường
Trên phương diện lý luận, thiệt hại về vật chất và tinh thần của người bị
THĐ là hậu quả phát sinh trực tiếp từ việc THĐ của Nhà nước. Trong khi đó,
quyền SDĐ và quyền sở hữu về tài sản hợp pháp của mọi tổ chức, cá nhân đã
được Hiến pháp, pháp luật ghi nhận và bảo vệ. Do vậy, chúng ta phải xác định
đúng, đầy đủ và khách quan những thiệt hại xảy ra khi Nhà nước THĐ để xây
dựng phương án BT “thỏa đáng” trên cơ sở đảm bảo hài hòa quyền lợi Nhà

nước, của NĐT, nhất là đảm bảo các quyền và lợi ích hợp pháp của người bị
THĐ. Với cách tiếp cận nêu trên, các thiệt hại mà người bị THĐ có thể phải
gánh chịu bao gồm:
Thứ nhất, thiệt hại về công sức đầu tư mà người bị THĐ bỏ ra để làm tăng
giá trị quyền SDĐ. Không những thế, đây còn là thiệt hại về quyền khai thác và
hưởng các lợi ích từ diện tích đất đai do bị Nhà nước thu hồi.
Thứ hai, thiệt hại về tài sản là thành quả lao động và kết quả đầu tư của
người bị THĐ được tạo ra trong quá trình SDĐ, gồm: nhà cửa, các công trình
kiến trúc, cây trồng và các tài sản khác gắn liền với đất.
Thứ ba, thiệt hại về chi phí đầu tư vào đất mà đến thời điểm NNTHĐ còn
chưa thu hồi được. Chi phí đầu tư vào đất còn lại được xác định bằng tổng chi
phí hợp lý tính thành tiền đầu tư vào đất trừ đi số tiền tương ứng với thời gian
đã SDĐ. Các khoản chi phí đầu tư vào đất còn lại gồm: tiền SDĐ của thời hạn
chưa SDĐ trong trường hợp giao đất có thời hạn, tiền thuê đất đã nộp trước cho
14