CHÍNH QUYỀN TỰ QUẢN Ở LIÊN BANG NGA VÀ ƯU NHƯỢC ĐIỂM CỦA CHÍNH QUYỀN TỰ QUẢN

MỞ ĐẦU
Hiện nay chúng ta đang nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phương nhằm bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính
quyền địa phương, tổ chức hợp lý các cấp chính quyền địa phương, nhằm tăng
cường hiệu lực quản lý nhà nước ở địa phương trong quá trình công nghiệp hóa,
hiện đại hóa đất nước.
Chính quyền cơ sở là bộ phận nòng cốt của hệ thống chính trị cơ sở, trực tiếp
giải quyết công việc cụ thể của dân, bảo đảm khối đại đoàn kết dân tộc, góp phần
vào sự ổn định và phát triển của đất nước. Thực tiễn cho thấy ở đâu có chính quyền
cơ sở mạnh, ở đó mọi chủ chương của Đảng, pháp luật của Nhà nước được chấp
hành nghiêm chỉnh, quyền làm chủ của nhân dân đực phát huy, ở đâu chính quyền
cơ sở yếu kém thì ở đó phong trào quần chúng kém phát triển, đời sống nhân dân
gặp nhiều khó khăn. Hiện nay trước yêu cầu phát triển mới của đất nước, tổ chức
và phương thức hoạt động của chính quyền cấp cơ sở còn bộc lộ nhiều hạn chế,
chậm đổi mới, yếu kém về hiệu lực, hiệu quả quản lý, về năng lực tổ chức thực
hiện của các nhiệm vụ kinh tế - xã hội…
Khác với chế độ tự quản địa phương ở một số nước, chính quyền địa phương
của Việt Nam là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thông nhất, bao
gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân, địa phương trực
tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan
quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của
đời sống xã hội của địa phương. Để nâng cao vấn đề tự quản của nước ta hiện nay
chúng ta cần có sự thay đổi một cách tích cực, nhìn nhận đa chiều về vấn đề, trong
đó để có sự thay đổi hiệu quả thì cách thức học hỏi từ một quốc gia khác là cách
Việt Nam có thể học tập, trong đó có nước Nga. Tuy chế độ chính trị của Nga khác


với Việt Nam nhưng trong mô hình tự quản địa phương ở nước Nga đáng để chúng
ta xem xét và phân tích học hỏi, nâng cao vấn đề tự quản địa phương, phát triển
đem lại hiệu quả trong tiến trình phát triển đất nước.
Với nội dung của tiểu luận, tôi mong muốn làm rõ về chế độ chính trị cũng

như về chính quyền địa phương nước Nga, từ đó đưa ra các bài học kinh nghiệm,
giải pháp cho chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay theo xu hướng chung và
phù hợp với Hiên pháp 2013.

CHƯƠNG I
KHÁI NIỆM CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VÀ KHÁI QUÁT VỀ


NƯỚC NGA
1.1.

Khái niệm về chính quyền địa phương

1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương ở các nước TBCN
Khái niệm “quản lý địa phương” ở các nước TBCN được hiểu là một dạng
hoạt động hành chính được thực hiện bởi các cơ quan Nhà nước do chính quyền
cấp trên (Chính phủ) bổ nhiệm và các cơ quan tự quản địa phương do dân chúng
đại phương bầu ra.
Các cơ quan tự quản địa phương ở các nước TBCN bao gồm các cơ quan
dân cử (Hội đồng tự quản) và các cơ quan chấp hành của nó. Trong khoa học pháp
lý và thực tiễn pháp luật ở những nước này các cơ quan tự quản địa phương không
được coi là cơ quan nhà nước, không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực
Nhà nước của Nhà tư sản. Những người làm việc trong các cơ quan tự quản địa
phương không được xếp vào đội ngũ công chức của Nhà nước. Ví dụ: sau khi Liên
Xô tan rã, chế độ Nhà nước XHCN Xo Viết sụp đổ, Cộng hòa Liên bang Nga và
các nước cộng hòa cũ của Liên Xô đã pháp vỡ chế độ Xô viết địa phương, thay vào
đó là chế độ tự quản địa phương. Và mặc dù trong khoa học pháp lý ở Nga có sự
phê phán quan điểm “phi Nhà nước tự quản địa phương”mà chính quyền En-xin
đưa ra, phê phán việc tước bỏ tình quyền lực Nhà nước của Xô viết địa phương do
dân bầu, cho đây là quan điểm chính trị pháp lý đã lỗi thời của phương Tây, nhưng

cả Hiến pháp 1993 và cả Luật về tự quản địa phương năm 1995 (được sủa đổi, bổ
sung năm 1996 và năm 1997) của CHLB Nga đều khẳng định “tính phi Nhà nước”
của các cơ quan tự quản địa phương. Điều 12 Hiến pháp 1993 của CHLB Nga quy
định: “Các cơ quan tự quản địa phương không nằm trong hệ thống cơ quan quyền
lực Nhà nước”. Theo luật về tự quản địa phương của CHLB Nga năm 1995 các cơ
quan tự quản địa phương gồm: các cơ qaun dân cử địa phương và các cơ quan chấp


hành do các cơ quan dân cử ở địa phương bầu ra, hoặc do cử tri địa phương trực
tiếp bầu ra. Nhưng Điều 1 của Luật này quy định rõ: Các cơ quan tự quản địa
phương này…không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực Nhà nước. Đối với
những người làm việc trong các cơ quan tự quản địa phương, theo Điều 21 của
Luật về tự quản địa phương, gọi là “viên chức tự quản địa phương” chứ không
được coi là viên chức Nhà nước.
1.1.2. Khái niệm chính quyền địa phương tại Việt Nam
Khác với chế độ liên bang (federation) của một số nước, chính quyền địa
phương của Việt Nam là một bộ phận hợp thành của chế độ đơn nhất (unitary
state).
Chính quyền địa phương Việt Nam bao gồm:
•

Các cơ quan quyền lực ở địa phương, gọi là Hội đồng Nhân dân, do nhân
dân địa phương trực tiếp bầu ra, đứng đầu là Chủ tịch Hội đồng Nhân dân.

•

Các cơ quan hành chính ở địa phương, gọi là Ủy ban Nhân dân, do Hội đồng
Nhân dân bầu ra, cùng với các tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ
quan quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các
lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân

chủ và kết hợp hài hoà giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của
cả nước; đứng đầu là Chủ tịch Ủy ban Nhân dân.

•

Các cơ quan xét xử ở địa phương, gọi là Tóa án Nhân dân, do Chánh án Tòa
án Nhân dân Tối cao bổ nhiệm; đứng đầu là Chánh án.

Trong lý luận và thực tiễn
Khái niệm chính quyền địa phương là khái niệm phát sinh từ khái niệm hệ
thống các cơ quan nhà nước ở địa phương. Khái niệm này được sử dụng khá phổ


biến trong nhiều văn bản pháp luật của nhà nước. Là một khái niệm được sử dụng
nhiều trong tổ chức và hoạt động của nhà nước vào đời sống thực tế xã hội, tuy
nhiên hiện nay vẫn chưa có một văn bản pháp luật nào định nghĩa khái niệm chính
quyền địa phương bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế hoạt động
cụ thể của các bộ phận cấu thành. Xuất phát từ góc độ nghiên cứu lý luận, từ góc
độ thực tiễn hay cách thức tiếp cận vấn đề nghiên cứu của các nhà khoa học, các
nhà thực tiễn và quản lý tập trung vào 3 quan niệm như sau:
1.

Chính quyền địa phương là khái niệm dùng chung để chỉ tất cả các cơ quan
nhà nước (mang quyền lực nhà nước) đóng trên địa bàn địa phương

2.

Cấp Chính quyền địa phương gồm hai phân hệ cơ quan – cơ quan quyền lực
nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân) và cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân) (Hiến pháp VN có hiệu lực từ ngày

01/01/2014).

3.

Chính quyền địa phương bao gồm 4 phân hệ cơ quan tương ứng với 4 phân
hệ cơ quan nhà nước tối cao ở trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Toà án
Nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao) là cơ quan quyền lực nhà
nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân các cấp), cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân các cấp), cơ quan tư pháp (Toà án
nhân dân các cấp) và cơ quan kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân các cấp).

Trong các văn kiện
Trong nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước Việt Nam, khái niệm chính
quyền địa phương được sử dụng để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ quan
là Hội đồng nhân dân vàỦy ban nhân dân. Nghị quyết lần thứ ba Ban Chấp hành
Trung ương Đảng (khoá VIII) ngày 18 tháng 6 năm 1997 tại phần III, mục 4 về
tiếp tục cải cách hành chính nhà nước đối với chính quyền địa phương chỉ đề cập


tới việc kiện toàn củng cố Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp và
hướng cải cách tổ chức và hoạt động của hai cơ quan này mà không đề cập tới các
cơ quan nhà nước khác trong hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương. Hiện
nay, theo quy định của Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân năm 2003 chính quyền địa phương được tổ chức ở 3 cấp tương ứng
đối với các đơn vị hành chính sau đây:
1.

Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh)

2.

Huyện, Quận, Thị xã, Thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện)

3.

Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã)
Điều kiện tự nhiên - Kinh tế - Văn hóa, xã hội của Liên bang Nga

1.2.

Khái quát chung
Nga là một đất nước rộng lớn, trải dài từ Á tới Âu, giao thoa giữa hai nền
văn hóa Đông Tây, nước Nga hấp dẫn du khách không chỉ bởi cảnh đẹp thiên nhiên
thơ mộng, hùng vĩ mà còn bởi những nét văn hóa truyền thống đặc sắc, lâu đời, bởi
sự phát triển hiện đại xứng tầm cường quốc.
•

Tên đầy đủ:

•

Vị trí địa lý:

Liên Bang Nga
Bắc Châu A và Châu Âu (phần phía tây

dãy Ural, giáp với Bắc Cực và Bắc Thái Bình Dương.
•

Diện tích:

17,075,200 km2

•

Dân số ( triệu người)

142.50


•

Tài nguyên thiên nhiên:

Dồi dào khoáng sản tự nhiên gồm mỏ, khí

tự nhiên, gỗ và nhiều loại quặng khác
•

Dân tộc:

Nga 79.8%, Tatar 3.8%, Vương quốc Anh

2%, Bashkir 1.2 %, Chuvash 1.1%, dân tộc khác 12.1%.
•

Thủ đô

Matxcova

•

Quốc khánh

12/6/1990

•

Hệ thống pháp luật

Dưa trên hệ thống luật dân sự

•

GDP (tỷ USD)

2504

•

Tỷ lệ tăng trưởng GDP (%)

•

Nga (Russian) hay còn gọi là Liên Bang Nga trước đây là Liên bang Cộng

3.4

hoà Xã hội chủ nghĩa Xô Viết (viết tắt là Liên Xô) là một nước cộng hòa bán
Tổng Thống theo cấu trúc nhà nước liên bang gồm 85 chủ thể liên bang, là

quốc gia rộng nhất thế giới với diện tích 17.075.400km2 (xấp xỉ diện tích
Hoa Kỳ và Trung Quốc cộng lại) trải dài từ miền Đông Châu Âu, qua trên
phía Bắc Châu Á, sang đến bờ Thái Bình Dương. Phần đất liền của Nga tiếp
giáp với 16 nước: Na Uy, Phần Lan, Estonia, Litva, Ba Lan Belarus,
Ukraina, Gruzia, Azerbaizan, Kazahstan, Trung Quốc, Mông cổ, Bắc Hàn.
•

Nước Nga có diện tích khoảng 17 triệu km2 gấp (1,8 lần) diện tích của nước
Mỹ, Phần lớn đất đai Nga là các đồng bằng rộng lớn, ở cả Châu Âu và Châu
Á. Các đồng bằng này chủ yếu là thảo Nguyên về phía nam và rừng rậm về
phía bắc, với các lãnh nguyên dọc theo bờ biển phía bắc.


•

Các dãy núi chủ yếu nằm ở biên giới phía Nam, chẳng hạn như Caucasus (ở
đây có đỉnh Elbrus, là điểm cao nhất thuộc Nga và Châu Âu với cao độ
5.633m) và dãy Altai, cũng như ở phần phía đông, chẳng hạn như dãy
Verkhoyansk hoặc các núi lửa trên Kamchatka.

Khí hậu
Khí hậu ở Nga rất đa dạng và phong phú, Nga có diện tích lãnh thổ rộng lớn,
trải dài từ từ Châu Á sang phía Đông Âu, bao gồm nhiều loại vùng với các điều
kiện khí hậu khác nhau. Mặc dù có nhiều biển và đại dương bao quanh nhưng
do vị trí địa lí và do lãnh thổ rộng lớn nên Nga chủ yếu có khí hậu ôn đới lục
địa. Phần phía bắc của Nga có khí hậu hàn đới và ven Biển Đen có khí hậu cận
nhiệt đới, Với đặc điểm này mà mùa đông ở Nga rất khắc nghiệt và lạnh nhưng
mùa hè và mùa thu, thời tiết lại rất dễ chịu và mát mẻ.
Kinh tế
Nước Nga đứng thứ 6 thế giới về tổng sản phẩm quốc dân và là một trong

•

những nước đứng đầu về sản xuất than, sắt, thép, quặng, dầu lửa và xi măng. Nước
Nga (Liên Xô) trở thành cường quốc hạt nhân từ 1949. Cải tổ kinh tế, từ năm 1985
đến năm 1991, do Mi-khai-in Goóc-ba-chốp tiến hành, đã chuyển nền kinh tế quản
lý tập trung sang phi tập trung.
Văn hóa
•

Nga là quốc gia đa số theo Chính Thống giáo vốn là một hệ phái Ki-tô
giáo.Các tôn giáo khác có Phật Giáo Mật Tông, Hồi giáo, các dạng tín
ngưỡng khác nhau của Tin lành, đạo Do Thái, Thiên Chúa Giáo.


•

Cơ Đốc giáo, Hồi giáo, Do Thái giáo và Phật giáo là các tôn giáo truyền
thống của Nga, được cho là một phần của "di sản lịch sử" Nga trong một
điều luật được thông qua năm 1997, Những con số ước tính về các tín đồ rất
khác biệt tuỳ theo các nguồn và một số báo cáo đưa ra con số người vô thần
ở Nga là 16–48% dân số. Chính thống giáo Nga là tôn giáo chiếm đa số ở
Nga. 95% xứ đạo có đăng ký thuộc Giáo hội Chính thống Nga trong khi có
một số Giáo hội Chính thống nhỏ hơn. Tuy nhiên, đa số tín đồ Chính thống
không thường xuyên tới nhà thờ. Tuy thế, Nhà thờ được cả các tín đồ và
người vô thần kính trọng và coi nó là một biểu tượng của di sản và văn hoá
Nga. Các phái Cơ đốc giáo nhỏ hơn như Công giáo Rôma, và nhiều phái Tin
Lành có tồn tại.

Tôn giáo

•

Cơ Đốc giáo, Hồi giáo, Do Thái giáo và Phật giáo là các tôn giáo truyền
thống của Nga, được cho là một phần của "di sản lịch sử" Nga trong một
điều luật được thông qua năm 1997. Những con số ước tính về các tín đồ rất
khác biệt tuỳ theo các nguồn, và một số báo cáo đưa ra con số người vô thần
ở Nga là 16–48% dân số. Chính thống giáo Nga là tôn giáo chiếm đa số ở
Nga. 95% xứ đạo có đăng ký thuộc Giáo hội Chính thống Nga trong khi có
một số Giáo hội Chính thống nhỏ hơn. Tuy nhiên, đa số tín đồ Chính thống
không thường xuyên tới nhà thờ. Tuy thế, Nhà thờ được cả các tín đồ và
người vô thần kính trọng và coi nó là một biểu tượng của di sản và văn hoá
Nga. Các phái Cơ đốc giáo nhỏ hơn như Công giáo Rôma, và nhiều phái Tin
Lành có tồn tại.

•

Tổ tiên của nhiều người Nga hiện nay đã chấp nhận Cơ Đốc giáo Chính
thống ở thế kỷ thứ 10. Báo cáo Tự do Tôn giáo Quốc tế năm 2007 do Bộ


ngoại giao Mỹ xuất bản đã nói rằng có xấp xỉ 100 triệu công dân coi họ là
tín đồ Giáo hội Chính thống Nga. Theo một cuộc điều tra của Trung tâm
Nghiên cứu Ý kiến Công chúng Nga, 63% người tham gia coi họ là tín đồ
Chính thống Nga, 6% tự coi mình là tín đồ Hồi giáo và chưa tới 1% coi
mình là tín đồ hoặc của Phật giáo, Công giáo, Tin Lành hay Do Thái giáo.
12% khác nói họ tin vào Chúa, nhưng không thực hiện bất kỳ tôn giáo nào
và 16% nói họ là người vô thần.
Ẩm thực
•

Ẩm thực đóng vai trò quan trọng trong xã hội Nga. Những ảnh hưởng
phương Tây đang có tác động đáng kể đến thói quen ăn uống và khẩu vị của
người dân, khi các hãng McDonalds phát triển tràn lan, và các quán cà phê
theo phong cách Paris xuất hiện trên các lề phố Moskva hay St.petersburg.
Tuy nhiên, những món ăn truyền thống và các đặc sản của Nga như rượu
Vodka hay bánh mì “Karavai” vẫn giữ nguyên tầm quan trọng trong các bữa
tiệc hay lễ lớn của Nga.

•

Vào mùa đông, nhiệt độ có thể xuống tới -20 °C tại thủ đô Moskva, vì thế,
các thức ăn béo, giàu năng lượng như bánh mì, trứng, bơ hay sữa là rất cần
thiết. Ngoài ra còn có những món đặc sản đặc biệt như schi (súp thịt bò và
rau cải) hay borssh (súp củ cải đỏ với thịt lợn). Đôi khi người ta cũng
ăn khoai tây nghiền, rán vào cuối bữa hoặc bliny, một loại bánh kếp ăn kèm
với mật ong hoặc trứng cá.

•

Ngoài thức ăn, người Nga còn có nhiều đồ uống nổi tiếng trên thế giới như
rượu Vodka thường được làm từ lúa mạch đen hay lúa mỳ. Đôi khi nó còn
được pha thêm tiêu, dâu hay chanh. Một đồ uống nổi tiếng khác là sbiten,


được làm từ mật ong và thêm một chút hương liệu khác như dâu. Chè cũng
là một thứ đồ uống nổi tiếng khác. Nó là một loại đồ uống truyền thống và
đôi khi cũng được uống kèm sữa.
1.3.

Chế độ chính trị ở Liên bang Nga

Quyền lực trong một nhà nước dân chủ chỉ có một và duy nhất, quyền lực ấy

thống nhất ở quyền lực của nhân dân; Thống nhất ở đây là thống nhất ở nguồn gốc
quyền lực, còn trong vận hành quyền lực ấy phải được phân chia theo những mô
hình nhất định để đảm bảo thực thi dân chủ và phát triển đất nước. Chính vì vậy, sẽ
không có "tam quyền phân lập" hay "tứ quyền phân lập"(TG)... mà chỉ có một thứ
quyền lực và thứ quyền lực ấy được phân chia theo các cơ chế khác nhau để quản
trị tốt hơn, cũng như thỏa mãn tốt hơn nhu cầu, nguyện vọng của nhân dân. Trên cơ
sở đó ở Nga đang tồn tại mô hình "phân quyền" chứ không phải "tam quyền phân
lập" hay "tập quyền".
Tổng thống Liên bang
Theo Hiến pháp Tổng thống là chức danh nhà nước cao nhất, là nguyên thủ
quốc gia, Tổng thống là tư lệnh tối cao các lực lượng vũ trang và là người đại diện
cho nhà nước về đối nội và đối ngoại; Theo Hiến pháp Liên bang Nga sửa đổi năm
2008 Tổng thống Liên bang sẽ được bầu với thời hạn 6 năm và không quá hai
nhiệm kỳ liên tiếp.
Quốc hội Liên bang
Quốc hội Liên bang Nga (hay còn gọi là Nghị viện Liên bang Nga) vừa là cơ
quan đại diện vừa là cơ quan lập pháp. Quốc hội có cơ cấu hai viện: Thượng viện
(Hội đồng Liên bang) và Hạ viện (Đuma Quốc gia). Hai viện hoạt động thường
xuyên
Chính phủ Liên bang


Theo Hiến pháp Nga, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp có
cơ cấu bao gồm Thủ tướng, các phó thủ tướng Chính phủ và các bộ trưởng; Thủ
tướng Chính phủ do Tổng thống bổ nhiệm và được Quốc hội phê chuẩn. Thủ tướng
là người hoạch định chiến lược, định hướng hoạt động cho chính phủ và toàn bộ hệ
thống hành pháp Liên bang cũng như xác định thành phần, cơ cấu tổ chức của
Chính phủ; Thủ tướng có quyền đề xuất ứng cử viên các chức phó thủ tướng, các

bộ trưởng để Tổng thống bổ nhiệm và về cơ bản độc lập với nhau trong hoạt động
của mình.
Hệ thống tư pháp Liên bang
Quyền tư pháp ở Liên bang Nga được thực hiện bởi hệ thống tòa án và chỉ
tòa án mà thôi. Có ba hệ thống tòa án độc lập ở Liên bang Nga: Tòa án Hiến pháp,
Hệ thống tòa án thẩm quyền chung và hệ thống Tòa trọng tài kinh tế.
Ở Nga các thẩm phán được bổ nhiệm suốt đời hoặc không quy định thời hạn,
Sự độc lập và chỉ tuân theo Hiến pháp và pháp luật Liên bang của các thẩm phán
được bảo đảm về mặt pháp lý, tài chính, cũng như cuộc sống riêng tư.
Mặc dù trong Hiến pháp Liên bang, Viện kiểm sát nằm trong chương "Quyền
tư pháp", nhưng trên thực tế, cũng như trong các quy định của pháp luật, Viện kiểm
sát là thiết chế không thuộc bất kỳ nhánh quyền lực nào mà là một hệ thống tập
trung thống nhất từ trung ương xuống địa phương cơ quan thực hiện chức năng
giám sát việc tuân thủ và thực hiện pháp luật trên toàn lãnh thổ Liên bang.


CHƯƠNG II
CHÍNH QUYỀN TỰ QUẢN Ở LIÊN BANG NGA VÀ ƯU NHƯỢC ĐIỂM
CỦA CHÍNH QUYỀN TỰ QUẢN
2.1. Tìm hiểu về chính quyền địa phương ở liên bang nga
Hiện nay ở Nga có 83 Chủ thể Liên bang. Mối quan hệ phân quyền giữa các
Chủ thể này với Liên bang trước hết thể hiện ở những quy định trong Hiến pháp và
các luật của Liên bang về phân định thẩm quyền của Liên bang, của Chủ thể Liên
bang cũng như thẩm quyền chung.
Để tăng cường tính tự chủ và độc lập cho mỗi Chủ thể Liên bang, Hiến pháp
Nga quy định trong lĩnh vực lập pháp mỗi Chủ thể Liên bang đều có quyền ban
hành Luật Cơ bản, các luật cũng như các văn bản quy phạm pháp luật tương ứng
theo quy định. Nếu các văn bản pháp luật của Chủ thể ban hành nhằm điều chỉnh
các lĩnh vực mà theo Hiến pháp chỉ thuộc thẩm quyền của Chủ thể mà trái với quy

định của luật pháp Liên bang, thì áp dụng văn bản luật của Chủ thể. Đây là quy
định rất tiến bộ đảm bảo được tính độc lập của các Chủ thể trong giải quyết các
vấn đề riêng thuộc thẩm quyền của mình.
Do có sự phân định rạch ròi trong thẩm quyền, các Chủ thể Liên bang cũng có
một Bộ máy nhà tương đối độc lập với Liên bang để thực hiện quyền lực. Ở mỗi
Chủ thể Liên bang không phụ thuộc vào quy chế khác nhau đều có người đứng đầu
chủ thể (có thể là Tổng thống, Tỉnh trưởng...) có Hiến pháp (hoặc Quy chế Cơ bản)
và cơ quan bảo Hiến. Ở tất cả các Chủ thể đều có hệ thống cơ quan hành pháp (có
thể có Thủ tướng hoặc không), lập pháp (đơn viện) và hệ thống tòa án xét xử (Tòa
khu vực). Tòa khu vực là loại tòa đặc biệt không thuộc hệ thống tòa án Liên bang
mà thuộc biên chế của Chủ thể Liên bang. Các tòa này giải quyết các vụ án đơn
giản có tình tiết không phức tạp hoặc giá trị vụ việc không lớn.
Chủ thể Liên bang có ngân sách riêng và có hệ thống cơ quan an ninh, cảnh
sát và công chức riêng... Tất cả những thiết chế đó nhằm đảm bảo độc lập trong
hoạt động của các Chủ thể.
Hiện nay ở Nga việc phân quyền xuống các chủ thể đang có những thay đổi.
Một trong những thay đổi cơ bản nhất là việc V. Putin ban hành Sắc lệnh số 1603
ngày 27 tháng 12 năm 2004 thay đổi quy định pháp luật liên quan đến việc bầu cử
người đứng đầu các chủ thể liên bang. Nếu như trước đây người đứng đầu các chủ
thể liên bang do người dân chủ thể liên bang trực tiếp bầu, thì từ năm 2005 theo
Sắc lệnh nói trên Tổng thống được quyền giới thiệu ứng cử viên để cơ quan dân
biểu của chủ thể đó phê chuẩn.
2.1.2. Phân quyền ở cấp độ tự quản địa phương
Ngoài phân quyền xuống cấp độ Chủ thể, ở Nga cũng giống như ở rất nhiều
nước trên thế giới tồn tại cơ chế phân quyền thông qua cơ chế tự quản địa phương;


Tự quản địa phương là cơ chế thực hiện quyền lực của nhân dân địa phương
thông qua các cơ quan tự quản do địa phương tự lập nên và tự chịu trách nhiệm

trong phạm vi địa phương và phù hợp các điều kiện địa phương mình.
Hệ thống tự quản địa phương ở Nga gồm: hệ thống chính quyền đô thị và
chính quyền nông thôn độc lập với nhau. Ở mỗi địa phương (cấp thành phố, cấp
huyện, làng) nhân dân tự bầu lên người đứng đầu chính quyền địa phương mình,
Ngoài người đứng đầu chính quyền tự quản, nhân dân còn bầu cơ quan đại diện để
thực hiện các chức năng giám sát hoạt động của người đứng đầu chính quyền tự
quản cũng như hệ thống hành chính do người đứng đầu lập nên.
Chính quyền tự quản địa phương được ban hành hệ thống các văn bản để
thực hiện quyền lực tại địa phương. Chính quyền tự quản địa phương có ngân sách
riêng phục vụ cho hoạt động của mình, thu nghân sách địa phương được đảm bảo
bằng việc phân định một số loại thuế mà địa phương được thu trực tiếp, trợ cấp từ
chính quyền Liên bang cũng như chính quyền Chủ thể. Việc trợ cấp này từ chính
quyền Liên bang hoặc Chủ thể phải được ấn định và không thể thay đổi nhằm tránh
tạo nên những ảnh hưởng chính trị thông qua ảnh hưởng về tài chính.
Tự quản địa phương ở Nga tạo ra một chính quyền độc lập với chính quyền
trung ương, và độc lập với nhau giữa các địa phương; Mỗi địa phương đều có cơ
quan dân biểu, cơ quan hành chính riêng, nhưng có chung với chính quyền trung
ương về cơ quan xét xử và kiểm sát; Cơ chế này vừa đảm bảo sự thực hiện thống
nhất pháp luật trên toàn bộ đất nước đồng thời đảm bảo sự độc lập, trong giải quyết
những vấn đề của từng địa phương.
2.1.3. Phân quyền đặc biệt (Lưu quyền)
Cơ chế "phân quyền đặc biệt" bao gồm mảng quyền lực mà người dân “để
lại” cho mình để “phòng thân” hoặc hạn chế quyền lực nhà nước khi nhà nước
muốn tiếm quyền hoặc lạm quyền; Vì lẽ đó có thể gọi theo một cách khác “cơ chế
lưu quyền”. Đó là các quyền như: quyền người dân tham gia vào trưng cầu dân ý,


quyền bầu cử tự do, quyền biểu tình của người dân, tự do ngôn luận, tự do xuất
bản, tự do lập hội (hệ thống các tổ chức chính trị), tự do về tôn giáo... Một cơ chế
rõ ràng và trong đó ghi nhận, đảm bảo thực hiện các quyền này góp phần đáng kể

hạn chế sự tùy tiện của nhà nước và đồng thời là một phần không thể thiếu khi bàn
mô hình phân quyền của bất kể một quốc gia nào, bởi, thực tiễn đã chỉ rõ, cơ chế
"phân quyền đặc biệt" mới thực sự góp phần tạo nên cơ chế phân quyền thực sự
toàn vẹn và hợp lý và qua đó có thể tiến tới đạt mục đích cao nhất - chế ước sự tùy
tiện của nhà nước, đảm bảo sự phát triển bền vững của xã hội công dân và quyền
con người.
2.1.3.1. Bản chất của tự quản địa phương ở Nga
-

TQĐP ở Nga là một trong những nền tảng của chế độ hiến định ở Nga.
TQĐPở Nga là quyền của người dân trong việc tự quyết định hay tự giải

-

quyết các vấn đề của địa phương và mang ý nghĩa địa phương.
TQĐPở Nga là hình thứ thể hiện quyền làm chủ của người dân trong thể chế

-

dân chủ.
TQĐP ở Nga là thiết chế tự chủ tự chịu trách nhiệm của người dân địa

-

phương trong giải quyết các vấn đề có ý nghĩa địa phương.
TQĐP ở Nga vừa là thiết chế quyền lực công cộng, vừa là cấp chính quyền
địa phương cơ sở nhưng không nằm trong hệ thống quyền lực nhà nước,
không nắm giữu quyền lực nhà nước nhưng được đảm bảo bằng quyền lực

-

nhà nước.
TQĐP được tổ chức ở các đợn vị TQĐP và các đơn vị tự quản này không
đồng nghĩa với phạm vi phân chia hành chính của quốc gia.

2.1.3.2. Các hình thức tổ chức tự quản địa phương ở Nga
Theo quy định của pháp luật hiện hành, về mặt hình thức, trên toàn lãnh thổ
Liên Bang Nga có thể thiết lập các đơn vị TQĐP theo 7 loại hình sau đây:


-

Đơn vị tự quản “Xã nông thôn” đây là đơn vị TQĐP với bộ máy quản lý
được thiết lập trên cơ sở của một hoặc một vài các làng, bản, xóm, tự cư
nông thôn…trong khu vực nông thôn, trong đó TQĐP được thược hiện bởi
người dân nông thôn trên cơ sở trực tiếp hoặc thông qua các cơ quan dân cử

-

hoặc các cơ quan khác TQĐP.
Đơn vị tự quản “Thành thị” đây là đơn vị tự quản với bộ máy quản lý được
thiết lập trên cơ sở của một thành phố (thuộc bang), thị trấn, thị xã, trong đó
TQĐP được thực hiện bởi người dân thành thị trên cơ sở trực tiếp hoặc

-

thông qua các cơ quan dân cử hoặc cơ quan khác của TQĐP.
Đợn vị tự quản “Huyện tự quản”. Đây là đơn vị hình thành trê cơ sở hơp
nhất một số khu vực cả thành thị, xã nông thôn hay là liên hiệp, một số lãnh
thổ. Đơn vị tự quản này có sứ mệnh giải quyết các vấn đề có tính chất liên

địa phương, các vấn đề mang ý nghĩa khu vực hoặc cũng được Liên Bang
hoặc luật của chủ thể Liên Bang trao quyền giải quyết các vấn đề thuộc thẩm

-

quyền của nước mình.
Đơn vị tự quản “Khu nội thị” đơn vị tự quản của dân cư thành phố, thị xã
hoặc thị trấn, nhưng không bao gồm dân cư ngoại ô của thành phố, thị trấn,

-

thị xã.
Đơn vị tự quản “Lãnh thổ tự quản thuộc thành phố trực thuộc Liên Bang”.
Đây là dơn vị tự quản nằm trong địa phân của các thành phố trực thuộc Liên
Bang. Nhiều đơn vị tự quản lày hợp thành lãnh thổ của thành phố trực thuộc

-

Liên Bang.
Đơn vị tự quản “khu nội thị có phân chia đơn vị hành chính” đây loại hình
đơn vị hành chính mới được thiết lập kể từ thánh 6 năm 2014 sau khi Nga
sáp nhập thành phố savestopol vào Liên Bang Nga và trở thành thành phố

-

trực thuộc Liên Bang thứ ba.
Đơn vị tự quản “Quận nội thành” là đơn vị tự quản nằm trong một đơn vị tự
quản khác là “Khu nội thị có phân chia đơn vị hành chính”.

2.1.3.3. Các hình thức thực hiện tự quản địa phương
Trên cơ sở những quy định pháp luật hiện hành, có thể chia các hình thức
TQĐP ở Nga ra Làm 2 nhóm hình thức cơ bản:
Thứ nhất: Các hình thực thực hiện TQĐP trực tiếp bởi dân, đây là hình thức
dân chủ trực tiếp được quy định ngay tại chương 5 của Luật Liên bang về các
nguyên tắc cơ bản trong tổ chức TQĐP ở Nga. Theo Luật này người dân địa
phương trong các đơn vị tự quản có thể thực hiện các hình thức dân chủ trực tiếp:
Trưng cầu ý dân cấp địa phương; bầu cử các đơn vị tự quản; bổ phiếu bãi miễn đại
biểu của cơ quan dân cử của chính quyền TQĐP, các chức danh dân bầu trực tiếp,
bỏ phiếu về việc thay đổi địa giới hoặc chuyển đổi hình thức, loại hình đơn vị tự
quản; tập hợp công dân và tập hợp công dân có tư cách như là cơ qaun đại biểu dân
cử.
Thứ hai: Hình thức thực hiện TQĐP thông qua các cơ quan và các nhà chức
trách của chính quyền TQĐP.
Các cơ quam và nhà chức trách có thẩm quyền của chính quyền TQĐP là các
thiết chế cơ bản thực hiện TQĐP các cơ quan hoặc các nhà chức trách này do dân
trực tiếp hoặc gián tiếp thiết lập nên và ủy quyền để giải quyết các vấn đề thuộc
thẩm quyền của chính quyền TQĐP. Các cơ quan nhà chức trách này hàng ngày
tham gia vào thực hiện quyền tự quản của người dân, góp phần giải quyết các nhu
cầu của người dân địa phương, bảo về quyền lợi của người dân địa phương, thực
hiện nhiệm vụ được giao và hài hòa lợi ích của nàh nước, lợi ích khu vực và lợi ích
của địa phương.
2.1.3.4. Thẩm quyền của tự quản địa phương


Một trong những vấn đề quan trong nhất của việc tạo ra các đơn vị TQĐP đó
là thẩm quyền của TQĐP. Đây là vấn đề mang tính chất phân quyền không chỉ
giữu TW với địa phương, mà còn là vấn đề quân quyền giữa nhà nước và xã hội
dân sự, mối quan hệ giữa nhà nước và cá nhân trong xã hội dân chủ. Vấn đề thẩm
quyền của chính quyền TQĐP cũng được coi là vấn đề có tính chất quyết định đến

tính “tự quản” tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chế định hiến định này.
Theo quy định hiện hành, thẩm quyền của chính quyền TQĐP nói chung
được phân định ra thành bốn nhóm:
Thứ nhất: Thẩm quyền giải quyết “Những vấn đề có ý nghĩa địa phương”.
Thứ hai: Thẩm quyền giải quyết các vấn đề được các cơ quan nhà nước
chuyển giao theo quy định của pháp luật.
Thứ ba: Những vấn đề liên quan đến xây dựng và tổ chức công việc của các
cơ quan, cũng như của các nhà chức trách thuộc chính quyền tự quản.
Thứ tư: Những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của TQĐP.
2.1.3.5. Cơ chế kiểm tra thanh tra giám sát tổ chức hoạt động của chính quyền
tự quản địa phương từ phía cơ quan nhà nước
TQĐP luôn gắn liền với trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho địa
phương trong việc giải quyết các vấn đề của địa phương nhằm phục vụ tốt nhất,
hiệu quả nhất nhu cầu của người dân địa phương, phát huy dân chủ, sáng tạo, năng
đông của người dân địa phương. Tuy nhiên nếu được trao quyền nhưng không
được kiểm soát, giám sát sẽ dẫn tới các ngu cơ lạm quyền, cục bộ, thiếu tính thống
nhất, hệ thống trong quản lý xã hội và xa hơn là mất đi sự cân bằng, bình đẳng và
vi phạm nhân quyền. Nhưng nếu kiểm soát, giám sát từ phía chính quyền nhà nước


quá mức hoặc lạm quyền thì cũng sẽ làm mất đi bản chất và tính ưu việt của
TQĐP;
Để giải quyết những vướng mắc đó hiện tại Nga đã xây dựng được cơ chế
kiểm tra, kiểm sóat và giám sát tổ chức và hoạt động của TQĐP như sau:
-

Thanh tra, kiểm tra, kiểm soát, giám sát bằng hệ thống pháp luật.
Kiểm tra, thanh tra, giám sát bằng cơ chế tư pháp (tòa án).
Bằng cơ chế giám sát của Viện kiểm sát và hệ thống các cơ quan thanh tra,

-

kiểm tra của nhà nước.
Bằng cơ chế đăng ký hệ thống văn bản quy phạm của TQĐP.
Bằng cơ chế thẩm định văn bản quy phạm của chính quyền tự quản.
TQĐP ở Nga là mô hình vừa có tính phổ biến vừa có tính đặc thù, Thực tế

thiết chế này đã góp phần phát triển nền tảng dân chủ và xã hội dân sự của Nga
trong giai đoạn hiện nay; Thiết nghĩ đặc điểm tổ chức chính quyền ở Nga khác
Việt Nam, tuy nhiên mô hình vận hành TQĐP ở Nga có nhiều điểm rất đáng được
nghiên cứu, xem xét để tiến tới đẩy mạnh việc trao quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm cho địa phương, nhưng vẫn không làm mất đi tính đơn nhất, tính thống nhất
của phương thức tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam trong bối cảnh hiện nay.
2.2. Ưu điểm
Thứ nhất: Sự tự quản của Nga tạo ra một chính quyền độc lập giữa TW với
địa phương, Mỗi địa phương có cơ quan dân biểu, cơ quan hành chính riêng; Điều
này đảm bảo sự thống nhất pháp luật trên toàn đất nước, đảm bảo sự độc lập trong
việc giải quyết từng vấn đề của địa phương.
Thứ hai: Việc phân quyền hết sức rõ ràng hạn chế tối đa việc lạm quyền,
chuộc lợi cá nhân.


Thứ ba: Nhân dân được trực tiếp thể hiện quyền lợi của mình thông qua các
hình thức: nêu ý kiến thông qua các cuộc trưng cầu dân ý, được bầu cử quyền tự do
ngôn luận, tự do tôn giáo... Giúp nhân dân có thể làm chủ hoàn toàn trong đời
sống, trong xã hội, tạo ra dân chủ địa phương, tuân theo quy định chung là HP và
PL.
Thứ tư: Tự quản địa phương tạo ra sự năng động và tự chủ tối đa cho CQĐP.
Thứ năm: CQĐP do nhân dân lập ra vì lợi ích của địa phương. Điều này
giúp nâng cao sự tự quản và sự tham gia của nhân dân vào các hoạt động của địa

phương, từ những công việc nhỏ đến những công việc mang tính quyết định, giúp
hiệu quả hoạt động của CQĐP trong hoạt động quản lý được đẩy mạnh, tạo ra một
chính quyền địa phương đa dạng.
2.3. Nhược điểm
Thứ nhất: Chính sự tự chủ và tự quản trong đời sống của địa phương đã dẫn
đến nguy cơ làm giảm sự kết nối kiểm soát quyền lực giữa chính quyền TW và
chính quyền địa phương.
Thứ hai: Các cơ quan nhà nước không được phép can thiệp, thậm chí không
được trợ giúp hay tư vấn. Sự can thiệp của cơ quan nhà nước chỉ xảy ra khi có sự
vi phạm pháp luật và khi đó lực lượng can thiệp chính là Tòa án. Điều này làm cho
chính quyền địa phương bị cô lập vì không có sự tư vấn hay tham mưu từ các cơ
quan khác.
Thứ ba: CQĐP là cơ quan tự chủ, không có sự chỉ đạo hay giám sát từ phía
trên vì nhiệm vụ, quyền hạn được nêu cụ thể trong luật. Nên các chủ trương, chính
sách của địa phương đưa ra đều phải tự vận động và tìm ra hướng giải quyết, điều


này gây khó khăn trong việc thi hành các chính sách một cách linh hoạt và chính
xác vì không có sự trợ giúp từ các đơn vị khác.

CHƯƠNG III
LIÊN HỆ MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TỰ QUẢN ĐẠI PHƯƠNG
Ở LIÊN BANG NGA ĐỐI VỚI VIỆT NAM
3.1.

Liên hệ với Việt Nam
Chính quyền địa phương ở Việt Nam có vai trò hai mặt. Một mặt, với tư

cách là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất, chính quyền địa
phương thay mặt nhà nước tổ chức quyền lực, thực thi nhiệm vụ quản lý trên lãnh

thổ địa phương trong cơ cấu quyền lực nhà nước thống nhất trên lãnh thổ Việt
Nam. Mặt khác, chính quyền địa phương lại là cơ quan do nhân dân địa phương
lập ra (trực tiếp và gián tiếp) để thực hiện các nhiệm vụ ở địa phương nhằm phục
vụ nhu cầu của nhân dân địa phương trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, luật
và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Vai trò như vậy của chính quyền địa
phương được thể hiện tập trung trong quy định tại Điều 6 của Hiến pháp về nguyên


tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, của bộ
máy nhà nước nói chung. Trong đó, tập trung thống nhất là yếu tố có tính chủ đạo.
Tư tưởng cơ bản trong tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc đó là vừa
bảo đảm sự tập trung thống nhất, vừa phát huy vai trò chủ động tích cực của địa
phương.
Đến đây, có thể xác định mô hình tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam
thể hiện trên hai điểm cơ bản sau:
- Mỗi đơn vị hành chính thành lập hai loại cơ quan là Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân.
- Giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương và giữa các cấp
chính quyền địa phương không có tính độc lập cao, tuy rằng trong quá trình cải
cách bộ máy nhà nước đã đẩy mạnh việc phân cấp quản lý cho các cấp chính quyền
địa phương. Nguyên tắc cơ bản và hàng đầu trong tổ chức và hoạt động của bộ
máy chính quyền địa phương là tập trung dân chủ. Đây là điểm rất đáng chú ý
trong tổ chức chính quyền địa phương nước ta. Nó chứng tỏ rằng, chính quyền địa
phương Việt Nam không có “chủ quyền” trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền
hạn được giao. Quy định ở Điều 7 của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân thể hiện rõ hơn này khi ghi nhận trong hệ thống cơ quan hành chính nhà
nước từ Chính phủ đến Uỷ ban nhân dân cấp xã có sự chỉ đạo trong quản lý nhà
nước từ trên xuống dưới. Đây chính là điểm khác về bản chất so với chính quyền
địa phương tự quản.
Tóm lại, với các đặc điểm trình bày như trên có thể gọi là mô hình chính

quyền địa phương nước ta là mô hình chính quyền địa phương tập trung dân chủ.


Tuy nhiên, vẫn có quan điểm nhìn khác về mô hình chính quyền địa phương
Việt Nam hiện nay. Các nhà nghiên cứu theo quan điểm này tập trung vào việc xác
định tính chất của Hội đồng nhân dân trong mối liên hệ với chức năng, thẩm quyền
của cơ quan hội đồng này. Chúng ta đều biết Hội đồng nhân dân Việt Nam trong
dòng chảy pháp luật từ năm 1945 đến nay theo hướng đề cao vị trí, vai trò của cơ
quan đại diện nhân dân trong cơ cấu quyền lực nhà nước. Điều đó đúng về mặt
nhận thức và ghi nhận thể chế, nhưng trong thực tế, lại có một xu hướng khác nói
chung, tỏ ra còn mạnh hơn cả hướng nêu trên, đó là sự xâm lấn, thậm chí cả sự lấn
lướt của cơ quan hành chính đối với cơ quan hội đồng ở địa phương mà sách báo
pháp lý đã nhiều lần nhắc đến và trong thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương
đã phải bàn đến các giải pháp ngăn chặn. Nhưng, đó chưa phải là điều được quan
điểm này muốn đề cập mà là chỗ họ cho rằng Hội đồng nhân dân nước ta là cơ
quan tự quản địa phương. Khẳng định này căn cứ vào các quy định mang tính chủ
động, tự quản về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân theo Luật Tổ chức
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Ngoài ra, tính tự quản của chính quyền
địa phương được lý giải bổ sung bởi lập luận rằng quyền lực nhà nước thống nhất
chỉ tập trung ở trung ương, không thể có quyền lực nhà nước ở các tỉnh, huyện, xã.
Tự quản của chính quyền địa phương theo đúng nghĩa của nó là thể hiện của
dân chủ, dân chủ cho cả cộng đồng dân cư địa phương. Người dân tự mình quyết
định các vấn đề ở địa phương và chính quyền địa phương thay mặt nhân dân quyết
định các vấn đề ở địa phương theo quy định của pháp luật và chịu trách nhiệm
trước dân cư địa phương. Nói rằng quyền lực nhà nước chỉ tập trung ở trung ương
để luận chứng về tự quản địa phương ở nước ta là không phù hợp với thực tế Việt
Nam, cho dù bộ máy nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền. Bởi vì,
theo pháp luật, chính quyền địa phương do nhân dân địa phương lập ra, thực hiện

các công việc nhà nước ở địa phương và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa
phương nhưng cũng thay mặt cả nhà nước thực thi quyền lực ở địa phương.
Ở Việt Nam, về thực chất, chưa bao giờ tồn tại quan niệm về chính quyền
địa phương tự quản hay tự quản địa phương, nhưng tính chất tự quản địa phương
thì ít nhiều là có, nếu xem xét các quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn
của Hội đồng nhân dân các cấp từ trước đến nay. Nghiên cứu về chính quyền địa
phương Việt Nam, có ý kiến cho rằng các sắc lệnh số 63 và số 77 ban hành năm
1945 thể hiện rõ rệt tính tự quản địa phương. So với văn bản này, văn bản pháp luật
từ Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 về sau quy định về Hội đồng
nhân dân là thụt lùi so với nó. Thật ra không phải như vậy. Lấy ví dụ, đối với Hội
đồng nhân dân xã, Điều 66 của Sắc lệnh 63-SL ngày 23/11/1945 quy định: “Hội
đồng nhân dân hàng xã có quyền quyết nghị về tất cả các vấn đề thuộc trong phạm
vi xã mình. Những quyết nghị của Hội đồng nhân dân hàng xã không được trái với
chỉ thị của các cấp trên”. Nếu chỉ dừng lại ở đây thì dễ đi đến nhận định rằng Hội
đồng nhân dân xã có quyền tự quản, được “quyền quyết nghị về tất cả các vấn đề
thuộc trong phạm vi xã mình”. Nhưng hãy chú ý ở đây 2 điểm ràng buộc:
Thứ nhất: Quyết nghị phải theo chỉ thị của cấp trên (Điều 66). Các nhà làm
luật khi đó đã hiểu chỉ thị không phải là một hình thức văn bản mà bao gồm cả các
văn bản có tính quy phạm và các mệnh lệnh pháp luật cụ thể của cơ quan nhà nước
cấp trên. Lưu ý rằng, nếu là các mệnh lệnh cụ thể thì đó là điều không tương thích
với thể chế chính quyền địa phương tự quản. Mặt khác, cũng không thấy có quy
định pháp luật có tính quy phạm nào trao quyền cho địa phương có tính cách là
“chủ quyền” cả.
Thứ hai: Theo quy định tại từ Điều 68 đến Điều 72 thì quyết nghị của Hội
đồng nhân dân xã trước khi thi hành phải gửi lên Uỷ ban hành chính huyện xem